1430/B/2007. AB határozat
1430/B/2007. AB határozat*
2009.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatalról szóló 260/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s
I.
Az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatalról szóló 260/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 6. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, amely szerint a Korm.r. 6. § (3) bekezdés a)–h) pontjaiban meghatározott ügyekben első fokon a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) kereskedelmi és piacfelügyeleti hatósága, illetve nemesfémvizsgáló és hitelesítő hatósága járnak el, a másodfokú hatósági jogkört a Hivatal központi szerve látja el. Ez a rendelkezés az indítványozó szerint ellentétes a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 106. § (1) bekezdésével, amely szerint az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében – az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény alapján nincs helye fellebbezésnek – az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv. Az indítványozó álláspontja szerint a Hivatal főigazgatója felel a Hivatal egészének működéséért, közvetlen és közvetett felügyeletet gyakorol a Hivatal egyes szervezeti egységei felett, ezért nem tekinthető elkülönült szervnek és így az elsőfokú eljárásra is befolyást gyakorol. Ezért a Korm.r. sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. § (2) bekezdésében meghatározott jogforrási hierarchiát, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság az indítvány másolatban történő megküldésével kikérte a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter véleményét.
Az alkotmánybírósági eljárás alatt a törvényalkotó 2009. október 1-jei hatállyal a 2008. évi CXI. törvénnyel módosította Ket. indítványozó által hivatkozott 19. § (1) bekezdését és 106. § (1) bekezdését, valamint a Kormány 2009. október 1-jei hatállyal a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével, valamint a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggésben egyes kormányrendeletek módosításáról és hatályon kívül helyezéséről szóló 182/2009. (IX. 10.) Korm. rendelet a Korm.r. 6. § (2) és (3) bekezdését. Az Alkotmánybíróság határidő tűzésével felhívta az indítványozót, hogy a megváltozott jogszabályi előírásokra tekintettel fenntartja-e indítványát. Az indítványozó az indítványát fenntartotta, s hivatkozott még a Ket. 19. § (1) bekezdésére és a 106. § (2) bekezdésével való ellentétre is a Korm.r. indítvánnyal támadott rendelkezése vonatkozásában.
Az Alkotmánybíróság az indítványban foglaltak alkotmányossági vizsgálatát a hatályos jogszabályi előírások alapján végezte el.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
2. A Ket. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„19. § (1) A hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg. Jogszabály a hatóság szervezeti egységére hatáskört nem telepíthet. Jogszabályban kell megjelölni az elsőfokú, továbbá ha az nem a 106. és 107. §-ban megjelölt hatóság, a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságot.”
„106. § (1) Azokban a hatósági ügyekben, ahol törvény alapján fellebbezésnek van helye,
a) az első fokú döntést hozó hatóság és a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság nem lehet ugyanazon szerv,
b) a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság és annak vezetője – feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására irányuló utasítás kivételével – az első fokú döntést hozó hatóság vezetőjét vagy ügyintézőjét akkor sem utasíthatja, ha erre egyébként külön jogszabály alapján hatásköre van.
(2) Az (1) bekezdés a) pontjának alkalmazásában szervnek minősül különösen – a szerv jogi személyiségétől vagy annak hiányától függetlenül – a központi államigazgatási szerv központi, területi és helyi szerve.”
3. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Kásztv.) indítvánnyal érintett rendelkezése:
„5. § (1) A központi államigazgatási szervek – ha törvény eltérően nem rendelkezik – egyszemélyi vezetés alatt állnak.
(2) Ha jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja.”
4. A Korm.r. indítvánnyal érintett, illetve támadott rendelkezései:
„1. § (1) A Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter (a továbbiakban: miniszter) irányítása alatt működő központi hivatal.
(2) A Hivatal önállóan gazdálkodó – saját előirányzatai, valamint a miniszter által hozzárendelt előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkező – költségvetési szerv.”
„2. § (1) A Hivatal központi szervből és területi szervekből áll. A Hivatal főigazgatója közvetlenül vezeti a központi szervet.
(2) A Hivatal területi szervei a területi mérésügyi és műszaki biztonsági hatóságok, a haditechnikai és exportellenőrzési hatóság, a kereskedelmi és piacfelügyeleti hatóság, a nemesfémvizsgáló és -hitelesítő hatóság, amelyek körét, illetékességi területét a melléklet határozza meg.
(3) A Hivatal területi szervei önálló jogi személyiséggel nem rendelkeznek.”
„6. § (1) A Kormány – a (3) bekezdésben meghatározott körben – a Hivatalt kereskedelmi hatóságként jelöli ki.
(2) A (3) bekezdés a)–d) pontja és a (4) bekezdés b) pontja szerinti eljárásban a Hivatal kereskedelmi és piacfelügyeleti hatósága, a (3) bekezdés e) pontja és a (4) bekezdés a) pontja szerinti eljárásban a nemesfémvizsgáló és hitelesítő hatóság folytatja le országos illetékességgel az első fokú eljárást, másodfokon – ha a jogszabály másként nem rendelkezik – a Hivatal központi szerve jár el.
(3) A Hivatal kereskedelmi hatóságként jár el:
a) az utazásszervező és -közvetítői tevékenységgel kapcsolatos külön jogszabályokban előírt engedélyezési, nyilvántartási és ellenőrzési feladatokban,
b) az idegenvezetői tevékenység bejelentésére és nyilvántartásba vételére irányuló eljárásban,
c) a lovas szolgáltatók bejelentésére és nyilvántartásba vételére irányuló eljárásban,
d) a tartós szálláshasználati szolgáltatási tevékenység bejelentésére és nyilvántartásba vételére irányuló eljárásban,
e) a nemesfémből készült ékszer, díszműáru és egyéb tárgy forgalmazására irányuló kereskedelmi tevékenységgel összefüggő eljárásokban.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó állítása szerint a Korm.r. 6. § (2) bekezdése – amely szerint a 6. § (3) bekezdés a)–g) pontjaiban (a Korm.r. 2009. október 1-jével történő módosítását követően a)–d) pontjaiban) meghatározott ügyekben első fokon a Hivatal kereskedelmi és piacfelügyeleti hatósága jár el, a másodfokú hatósági jogkört a Hivatal központi szerve látja el – alkotmányellenes, mivel az a Ket. által a fellebbezési fórumrendszer kialakítására megfogalmazott követelményeknek nem felel meg, sérti a Jat. 1. § (2) bekezdésében meghatározott jogforrási hierarchiát; s ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány kapcsán először azt kellett vizsgálnia, hogy a Ket. tárgyi hatálya kiterjed-e a Hivatal által lefolytatott hatósági eljárásokra, vagyis a Ket. rendelkezései alkalmazandók-e a Hivatal hatáskörébe tartozó eljárásokra. A Ket. tárgyi hatálya a közigazgatási hatósági ügyekre terjed ki. A törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatósági ügynek minősül minden ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, hatósági ellenőrzést végez; ilyennek minősül továbbá a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés is – a fegyelmi és etikai ügyek kivételével – ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti [Ket. 12. § (2) bekezdése].
A Ket. maga határozza meg azoknak az ügyfajtáknak a körét, amelyek esetében az eljárási törvényben foglalt általános szabályokat egyáltalán nem, vagy csak kisegítő jelleggel kell alkalmazni. A Korm.r. 6. § (3) bekezdésében meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó ügyfajták nem tartoznak ebbe a körbe, a Hivatal hatósági eljárása során a Ket. szabályait kell alkalmazni.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően – a hatályos jogszabályi előírások összevetésével – a Korm.r. 6. § (2) bekezdésének a Ket. 19. § (1) bekezdésével és a 106. § (1) és (2) bekezdésével való összhangját vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság 90/2007. (XI. 14.) AB határozatában (ABH 2007, 750.) a jogorvoslathoz való jog tartalmával összefüggésben már vizsgálta a jogorvoslati fórumként eljárni jogosult közigazgatási szervek kormányrendeletben történő meghatározásának megengedhetőségét. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ket. 19. §-a, valamint 107. §-a és 108. §-a lehetőséget ad arra, hogy a másodfokon eljáró, azaz a fellebbezés elbírálására jogosult szerv ne csak törvényben, hanem más jogszabályban is meghatározható legyen. Ezen AB-határozat meghozatalát követően a törvényalkotó a 2008. évi CXI. törvénnyel 2009. október 1-jével módosította a Ket.-et, de a módosítás nem érintette a Ket. 19. §-ában és 107. §-ában az AB-határozatban megállapított lehetőséget (a törvényalkotó a Ket. módosításakor a 108. § hatályon kívül helyezte).
Kifejtette az Alkotmánybíróság e határozatában azt is, hogy „tekintettel a közigazgatási ügyek sokrétűségére a közigazgatási hatósági ügyekben a fórumrendszer, az első- és másodfokon, illetőleg a felügyeleti eljárásban eljárni jogosult szervek köre az általános szabályok szintjén nem szabályozható. Ezért a Ket. 19. §-a úgy rendelkezik, hogy az első fokon eljáró szervet jogszabály határozza meg. A másodfokon eljáró, jogorvoslati jogkört gyakorló hatóságokra nézve a Ket. 107–108. §-ai állapítanak meg általános szabályokat az eljáró szerv felettes szervét jelölve meg jogorvoslati fórumként. Azonban, mivel az általános eljárási szabályok jellegüknél fogva nem lehetnek figyelemmel minden egyes közigazgatási ügy és minden egyes közigazgatási hatáskört gyakorló szerv jogállásának sajátosságaira, az általános eljárási törvénynek a jogorvoslati fórumrendszerre vonatkozó szabályai értelemszerűen másodlagos szabályok. Ami azt jelenti, hogy a Ket.-nek ezek a szabályai akkor alkalmazandók, ha más jogszabály: törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik.” (ABH 2007, 750, 781.) E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy mivel a Kormányt az Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján megilleti az államigazgatási rendszeren belül a szervezetalakítás joga, amely a szervezet hatáskörének szabályozását is magában foglalja, nem tekinthető alkotmányellenesnek, hogy a Ket. a közigazgatási jogorvoslati fórumrendszer alakítására felhatalmazást ad a Kormánynak is.
A Ket. 106. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt rendelkezés, mely szerint „[a]zokban a hatósági ügyekben, ahol törvény alapján fellebbezésnek van helye, az első fokú döntést hozó hatóság és a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság nem lehet ugyanazon szerv” megfelelő garanciát nyújt az Alkotmány által szabályozott jogorvoslathoz való jogból folyó, a jogorvoslatot elbíráló szervvel szemben támasztott követelmények érvényesüléséhez, figyelemmel arra, hogy a Ket. 106. § (2) bekezdése a közigazgatási szerv jogi személyiségétől vagy annak hiányától függetlenül a központi államigazgatási szerv esetében külön nevesíti annak központi, területi és helyi szervét. Így a közigazgatási hatósági ügyekben a jogorvoslati eljárás szempontjából a központi, területi és helyi szervet nem lehet ugyanazon szervnek tekinteni. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése értelmében a Kormánynak a Korm.r. megalkotásánál – a jogforrási hierarchia elvéből következően – arra kellett figyelemmel lennie, hogy az általa alkotott rendelet ne legyen magasabb szintű jogszabállyal, vagyis törvénnyel ellentétes. Az Országgyűlés által alkotott törvénybe ütközés magában foglalja a törvény által adott felhatalmazáson való túlterjeszkedés tilalmát is, ami a jogforrási hierarchia rendjének megsértése okán alkotmányellenességet eredményez. [ld.: 19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 9/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 89, 112.]
Államigazgatási szerv önállósága szervezeti és hatásköri önállóságot jelent. A Korm.r. 2. §-a szerint a Hivatal központi szervből és területi szervekből áll. A Korm.r. 6. § (2) bekezdése nevesíti a Hivatalnál első-, illetve másodfokon eljáró szerveket (területi szervek, illetve központi szerv), ami pusztán a szabályozás szintje miatt – a fent kifejtettek alapján – nem tekinthető alkotmányellenesnek.
A Kásztv. 5. § (2) bekezdése alapján, ha jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja. A Korm.r. – mint jogszabály – 6. § (2) bekezdése az elsőfokú hatósági hatáskört a Hivatal – Korm.r. 2. § (2) bekezdése szerinti – területi szervéhez, a Hivatal kereskedelmi és piacfelügyeleti hatóságához telepítette, ahol a Korm.r. 1. mellékletében megjelölt területi szerv az ott meghatározott illetékességgel jár el, s a hatáskört saját nevében a területi szerv vezetője gyakorolja. Ezekben a hatósági ügyekben a Korm.r. 6. § (2) bekezdése alapján a Hivatal központi szerve látja el a másodfokú hatósági jogkört. Az Alkotmánybíróság az 1300/B/2007. AB határozatában megállapította, hogy „ha egy szerv szervezetileg ugyan beleilleszkedik egy nagyobb államigazgatási szerv szervezeti struktúrájába, de jogszabályban meghatározott önálló hatásköre van, vagyis ha feladatkörét saját nevében, nem a vezető helyett, vagy nevében gyakorolja, önállónak tekinthető” (ABH 2008, 3308, 3313.).
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm.r. 6. § (2) bekezdése a szabályozási szint megfelelősége okán – tekintettel a Ket. 106. § (1) bekezdésében foglalt garanciális szabályra, továbbá a Ket. 106. § (2) bekezdésére – nem ellentétes a Ket. rendelkezéseivel, s így nem sérti a Jat. 1. § (2) bekezdésében és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Ezért az indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
Budapest, 2009. december 14.
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||
|
||||
Dr. Kovács Péter s. k., |
||||
alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás