47/2007. (VII. 3.) AB határozat
47/2007. (VII. 3.) AB határozat1
2007.07.03.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök alkotmányértelmezésre irányuló indítványa tárgyában – dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta az alábbi
határozatot:
I.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány a köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában szabályozza a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási és -viselésének engedélyezési jogát. Ennek keretén belül – a jelenleg hatályos szabályozás alapján – a köztársasági elnököt valódi döntési – kitüntetés-adományozási – jogkör illeti meg az erre irányuló eljárás során, mely döntési jogköre azonban nem korlátlan.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt „törvényben meghatározott” alkotmányi fordulat arra utal, hogy a törvényalkotó törvényi szinten szabályozza a kitüntetések (címek, érdemrendek) alapítását, meghatározását, valamint részletes adományozási eljárását, és az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontja ezeknek az állami kitüntetéseknek a köztársasági elnök általi adományozásáról rendelkezik. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság határozata meghozatala során figyelembe vette a hatályos törvényi szabályozást is. Ennek alapján a kitüntetés-adományozás döntési folyamatában a köztársasági elnök jogkörének korlátját jelenti egyrészt az, hogy a kitüntettek személyi körére más (a miniszterelnök vagy a miniszter) tesz előterjesztést, másrészt, hogy az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése alapján kitüntetés-adományozási jogköre ellenjegyzéshez kötött. Figyelemmel arra, hogy a jelenleg hatályos törvényi szabályozás, és az eddig kialakult gyakorlat alapján a kitüntetett személyére vonatkozó előterjesztés joga nem illeti meg a köztársasági elnököt, ezért döntési joga nem terjed ki arra, hogy az előterjesztésben meg nem nevezett személynek kitüntetést adományozzon. Ezt az előterjesztő azzal akadályozhatja meg, hogy megtagadja a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási döntésének ellenjegyzését. Mindez eljárási szempontból korlátját képezi a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási jogkörének.
2. A kitüntetések adományozásának feltételeiről szóló törvények, illetve a kitüntetéseket alapító egyéb jogszabályok határozzák meg azt, hogy mely értékeket ismer el a jogalkotó olyannak, amely alapján kitüntetések adományozhatók. Ezen értékek a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének szerves részét képezik. A kitüntetés alapjául szolgáló értékek egy része az Alkotmányban megfogalmazott, nevesített érték, vagy az abból levezetett érték. A kitüntetésre való érdemesség meghatározásakor a legfőbb mérce a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje. Az alkotmányos értékrend az Alkotmányban, mint normában megjelenő, illetve az Alkotmányból levezethető értékek összessége. Ennek az értékrendnek a kitüntetés-adományozási eljárásban is feltétlenül érvényesülnie kell.
A Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző, attól eltérő értékrend alapján való kitüntetési előterjesztés vagy adományozás – az alkotmányos értékek sérelme következtében – ellentétes az Alkotmánnyal. Mind a kitüntetésre előterjesztést tevőknek, mind a köztársasági elnöknek joga és egyben kötelessége, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét tiszteletben tartsa, a kitüntetési eljárásban érvényre juttassa, és érvényesülését biztosítsa. A köztársasági elnök ezen feladat- és hatásköre természetszerűleg kiterjed arra az esetre is, amikor a kitüntetés-adományozási eljárásban az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában meghatározott hatáskörét gyakorolja, amely alapján a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket adományozza és a külföldi állami kitüntetések viselését engedélyezi.
3. A köztársasági elnöknek az Alkotmányban meghatározott kitüntetés-adományozási hatásköre tartalmi, érdemi döntési jogot foglal magában, amely a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének érvényre juttatásán, illetve az alkotmányos értékrendet sértő előterjesztések elfogadásának megtagadásán keresztül fejeződik ki. A Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző kitüntetési előterjesztés kapcsán a köztársasági elnök joga, hogy – indokai közlésével – az előterjesztést ne írja alá, a kitüntetés adományozását megtagadja. A kitüntetés-adományozás, illetve -viselés engedélyezésének megtagadása ebben az esetben a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének a védelmét szolgálja.
4. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Országgyűlés nem tett teljes mértékben eleget az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjából adódó azon kötelezettségének, hogy a kitüntetés-adományozás szabályait részletesen, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság, jogbiztonság követelményének megfelelő módon szabályozza. Így nem került sor annak meghatározására sem, hogy az előterjesztő milyen határidőig köteles megküldeni a kitüntetési előterjesztést a köztársasági elnöknek, illetve, hogy a köztársasági elnöknek milyen határidőn belül kell nyilatkozni az esetleges érdemességi (az alkotmányos értékrend sérelmén alapuló) kifogásáról és annak indokairól. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási kötelezettségének 2007. december 31. napjáig tegyen eleget.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány a köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. § (1) bekezdés k) pontjában szabályozza a köztársasági elnök egyéni kegyelem gyakorlására irányuló jogát. Ennek keretén belül a köztársasági elnököt az erre irányuló eljárás során valódi döntési jogkör illeti meg abban a tekintetben, hogy kegyelmezési jogával kíván-e élni vagy sem. Az előkészítő eljárásban a kegyelem gyakorlására vagy megtagadására vonatkozó előterjesztések a köztársasági elnököt nem kötik. A köztársasági elnök döntési jogköre azonban nem korlátlan, mivel kegyelmi határozatának érvényességéhez ellenjegyzés szükséges. Az ellenjegyzőt az ellenjegyzés vagy annak megtagadása tekintetében illeti meg valódi döntési jog.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § g) pontja és 21. § (6) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmány értelmezésére terjesztett elő indítványt.
1. A köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt jogköréhez kapcsolódóan annak az értelmezését kérte, hogy a kitüntetés-adományozási jogköre gyakorlása során milyen szempontok alapján jogosult megvizsgálni a kitüntetendő személyekre tett előterjesztést. A köztársasági elnök indítványában hivatkozott az Alkotmánybíróságnak a köztársasági elnöki intézménnyel kapcsolatos korábbi határozataira, amelyek kimondták, hogy a köztársasági elnök az államszervezet demokratikus működése feletti őrködése során, e feladatának teljesítése érdekében tartalmi okokból is megtagadhatja a kinevezési javaslat teljesítését. A köztársasági elnök ezt annak ellenére megteheti, hogy kinevezési jogkörei ellenjegyzéshez kötött jogkörök, s az ellenjegyzés a döntés érvényességi kelléke.
A köztársasági elnök által értelmezni kért kitüntetés-adományozási jogkör – az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése értelmében – ellenjegyzéshez kötött jogkör. A köztársasági elnök nézete szerint a kitüntetés-adományozás ellenjegyzéshez kötöttsége e jogkör esetében sem jelentheti azt, hogy a kitüntetési előterjesztésnek automatikusan köteles volna eleget tenni. Ez, álláspontja szerint azt jelenti, hogy a kitüntetési előterjesztés tekintetében – az előterjesztés jogszerűségi (formai) vizsgálatán túlmenően, amely egyébként minden jogköre gyakorlása során biztosított a köztársasági elnöknek – helye van tartalmi vizsgálatnak is.
A köztársasági elnök indítványában ugyanakkor utalt arra is, hogy a kitüntetések adományozására és a kinevezésekre vonatkozó jogkörök – annak ellenére, hogy mindkét jogkör gyakorlása ellenjegyzéshez kötött – egymástól eltérő természetűek. Amíg ugyanis a kinevezési jogkörök közvetlen kihatással vannak az államszervezet demokratikus működésére, addig a kitüntetések adományozására vonatkozó jogkör tekintetében ilyen érdemi, közvetlen kihatás nem áll fenn. A kinevezésekre vonatkozó jogkörrel ellentétben sem a kitüntetési előterjesztés teljesítése, sem annak megtagadása nem vezethet az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarához.
A köztársasági elnök véleménye szerint mindezek alapján kérdéses, hogy alkalmazhatók-e az Alkotmánybíróság által – az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában foglalt elnöki jogkörhöz kapcsolódóan – a kinevezés teljesítésének megtagadásával összefüggésben kifejtett alkotmányossági szempontok (mércék) a kitüntetési előterjesztések megtagadására vonatkozóan is.
2. A köztársasági elnök indítványában kifejtette, hogy a kitüntetés köztársasági elnök részéről történő adományozása a nemzet (egységes) elismerését fejezi ki a kitüntetett életútjáért vagy teljesítményéért.
Ebből következően a kitüntetés-adományozás jogkörének értelmezése során az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének azon rendelkezése szolgálhat kiindulópontként, amely szerint a köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. A köztársasági elnök szerint az államfő azon alkotmányi jogköreinél, melyeknél döntése nem kapcsolódik szorosan az államszervezet (demokratikus) működéséhez, az említett alkotmányi rendelkezés szolgálhat a döntés alkotmányossági mércéjéül.
A köztársasági elnöknek döntése során azt kell vizsgálnia, hogy a kitüntetési előterjesztés teljesítése következtében bekövetkezhet-e az államszervezet demokratikus működésének tág értelemben vett zavara, sérülhet-e az államszervezet demokratikus működésének tartalmi érvényesülése, az Alkotmány alapvető értékrendje.
A köztársasági elnök véleménye szerint az államfő erkölcsi integritása kerülhet veszélybe akkor, ha nem kap érdemi (valódi) döntési jogot a hivatkozott – így az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában szereplő – jogkörében meghozandó döntései során.
A köztársasági elnök szerint a kitüntetés törvényi előfeltételeinek vizsgálata nem választható el az értékítélettől; a kitüntetési előterjesztésre vonatkozó döntése tisztán erkölcsi természetű, és egy meghatározott értékrenden alapuló értékítéletet fejez ki.
A döntés erkölcsi jellege miatt – a köztársasági elnök nézete szerint – azt is biztosítani kell, hogy a köztársasági elnök döntése során saját erkölcsi értékrendjének (integritásának) megfelelően érvényesíthesse az Alkotmány értékrendjét.
A kifejtettek alapján a köztársasági elnök azon szempontok (mérce) meghatározását kérte az Alkotmánybíróságtól, amelyek alapján tartalmi vizsgálat alá vonhatja a kitüntetési előterjesztést, továbbá azon feltételek meghatározását, amelyek fennállása esetén megtagadhatja a kitüntetési előterjesztés teljesítését.
A kitüntetési előterjesztés tárgyában történő államfői döntéssel összefüggésben a köztársasági elnök kérdésként tette fel, hogy döntése meghozatala során képezheti-e az elutasító döntése alapját más szempont, mint az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságtól választ várt arra a kérdésre is, hogy a kitüntetési előterjesztésre vonatkozó döntését (annak teljesítését vagy megtagadását) milyen határidőn belül gyakorolhatja.
3. A köztársasági elnök indítványában kifejtette, hogy az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja alapján gyakorolt egyéni kegyelmezési jogköre „jellegét tekintve közel áll” az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontja alapján gyakorolt kitüntetés-adományozási jogköréhez. Erre tekintettel kérte az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontjának értelmezését is a kitüntetés-adományozási jogkör értelmezésére vonatkozóan kifejtett indokokkal azonos indokok mellett.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„29. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett.”
„30/A. § (1) A köztársasági elnök
(...)
j) adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket,
k) gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát, (...).
(2) A köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez – az a), d), e), f) és g) pontban foglaltak kivételével – a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges.”
(2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.”
III.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi elbírálását megelőzően megvizsgálta, hogy az indítvány kielégíti-e az – Abtv. 1. § g) pontjában, valamint 51. § (1) és (2) bekezdésében foglalt – alkotmányértelmezésre irányuló hatáskörében történő eljárás követelményeit.
Az Alkotmánybíróság már egy korai, a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában (ABH 1990, 136.) összefoglalta azokat a követelményeket, amelyeknek az alkotmányértelmezésre irányuló indítványnak meg kell felelnie.
A határozat indokolásában kifejtettek szerint az alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány:
– az Abtv. 21. §-ának (6) bekezdésében megjelölt szervek, illetve személyek valamelyikétől származik,
– nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma szempontjából kezdeményezi az Alkotmány konkrétan megjelölt rendelkezésének az értelmezését (e hatáskörben tehát nincs lehetőség valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó, s így valójában parttalan értelmezésére),
– az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül – más jogszabály közbejötte nélkül – levezethető az Alkotmányból.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 21. § (6) bekezdés b) pontjában meghatározott, az alkotmányértelmezésre irányuló eljárás indítványozására jogosult személy részéről került előterjesztésre, továbbá megfelel a fent ismertetett követelményeknek, ezért azt érdemben bírálta el.
2. A köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjának az értelmezését az Alkotmány 29. § (1) bekezdésébe foglalt köztársasági elnöki kötelezettségekre (is) figyelemmel kérte.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a köztársasági elnök indítványában felvetett alkotmányjogi probléma [a kitüntetési előterjesztés tárgyában meghozandó államfői döntés „terjedelme”, a kitüntetési előterjesztés aláírása megtagadásának alkotmányos feltételei (mércéje)] kapcsolatba hozható-e az Alkotmánybíróság korábbi – a köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött alkotmányos jogköreit vizsgáló – határozataival. Áttekintette, hogy vajon az említett határozatokban, az ott vizsgált jogkörök gyakorlásával összefüggésben tett megállapítások, felállított alkotmányos mércék a köztársasági elnöknek a kitüntetések adományozásához kapcsolódó jogköre értelmezése kapcsán is alkalmazhatóak-e.
A köztársasági elnök álláspontja szerint az Alkotmány 29. § (1) bekezdése alapján az államszervezet demokratikus működése feletti „őrködés”, valamint a nemzet egységének kifejezése képezi az alkotmányos alapját (mércéjét) az államfő kitüntetési eljárásban betöltött, meghatározó szerepének, a kitüntetési előterjesztés tárgyában meghozott – formai (törvényességi) és tartalmi (érdemességi) szempontok mérlegelésén nyugvó – érdemi döntési jogának.
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett, hogy az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt „őrködés” és a „nemzet egységének kifejezése” – figyelemmel az Alkotmánybíróságnak a köztársasági elnök Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt ellenjegyzéshez kötött jogköreit vizsgáló korábbi határozataiban foglaltakra – a kitüntetés adományozása során szolgálhat-e alkotmányos mércéjéül a köztársasági elnök döntésének (kitüntetési előterjesztés aláírásának, illetve megtagadásának).
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök politikai felelőssége, döntési jogköre és az elé terjesztett kinevezési és felmentési javaslatok vonatkozásában fennálló mérlegelési joga tekintetében az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt államfői jogkörök egy részét a korábbi határozataiban már vizsgálta és értelmezte. [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 217. (a továbbiakban: Abh1.); 8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51.; 36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207. (a továbbiakban: Abh2.)]
Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben kifejtette, hogy a köztársasági elnök a kinevezések tekintetében [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pont] politikai felelősséggel nem tartozik, „a döntéseiért való politikai felelősséget a Kormány a miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéssel vállalja át az Országgyűléssel szemben” (ABH 1991, 233.).
A hivatkozott határozatban az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Alkotmány kivételesen olyan döntésre is feljogosítja az államfőt, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv (személy) nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt (önálló politikai döntés).
A köztársasági elnök önálló politikai döntést – az Alkotmányban foglalt felhatalmazás alapján – kivételesen, és azokban az esetekben hozhat, amikor az államszervezet demokratikus működésében olyan súlyos zavarok támadnak, amelyek elhárítása az államfő beavatkozását követeli meg.
A köztársasági elnök ezekben az esetekben kivételes intézkedésével átlendíti a holtponton az államgépezetet annak érdekében, hogy normális működése újból beindulhasson.
A köztársasági elnök beavatkozásával az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében meghatározott alkotmányos feladatának tesz eleget, „őrködik” az államszervezet demokratikus működése felett. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ilyen önálló politikai döntése a köztársasági elnöknek az is, amikor a kinevezési, illetve jóváhagyási jogkörének gyakorlása során tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy a jóváhagyást.
Az ilyen döntés ügydöntő, végleges és felülbírálhatatlan, senki nem visel érte politikai felelősséget, azaz megfelel az önálló politikai döntés ismérveinek (Abh1., ABH 1991, 233.).
A köztársasági elnök tartalmi okból kizárólag akkor utasíthatja el a kinevezési előterjesztést, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná (Abh1., ABH 1991, 235.).
Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben a köztársasági elnöknek az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában foglalt, a kinevezéshez kapcsolódó jogköre értelmezésekor az önálló politikai döntés alkotmányos feltételeit („őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”) szigorú tartalmi keretek között szabta meg:
„E határozatban az elnök nevesített önálló politikai jogkörei és a kinevezési jogkör különbségeit, s különösen a mérlegelés szerepét figyelembe véve az Alkotmánybíróság az államszervezet demokratikus működése súlyos zavarának kritériumát úgy pontosítja, hogy a személyre tett javaslat teljesítésének olyan súlyos, az érintett szerv alapfunkcióira vonatkozó működőképtelenségre kell vezetnie, mint amilyenre tekintettel az Alkotmány önálló politikai jogkört adott az Országgyűléssel kapcsolatban a köztársasági elnöknek. Nem arról van tehát szó, hogy a szervezet működése (annak eredménye) nem fog megfelelni valamely politikai követelménynek, hanem hogy alapvető funkcióit nem tudja ellátni.
Az államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt, hogy az állam, szerveinek tevékenységén keresztül, eleget tesz az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó alkotmányos kötelességének [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]. (...) Az alapjog sérelme tehát nem választható el a szerv működésétől. (...) Figyelembe kell venni azt, hogy az Alkotmány az elnöknek az államszervezet demokratikus működése felett ad őrködési jogkört. Minél távolabb esik a kinevezéssel érintett szerv az alkotmányos jelentőségű szervektől, vagy akár a közhatalmat gyakorló állami szervektől, másrészt minél kevésbé meghatározó a kinevezéssel betöltendő tisztség a szerv alapfeladataira nézve, annál kevésbé valószínű, hogy egy kinevezés folytán az államszervezet súlyos zavara alapos okkal feltételezhető lenne. Külön kell kezelni azokat a tisztségeket, ahol az államfői kinevezésnek elsősorban nagyobb megbecsülést kifejező jellege van.
Az önálló politikai döntés a köztársasági elnök jogállását és az államszervezet demokratikus működése feletti funkcióját szolgáló tipikus jogosítványait tekintve rendhagyó, kivételes és végső eszköz. (...) A kinevezési jog megtagadásával akkor élhet, ha a kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos, s más jogkörök gyakorlásával nem hárítható el. Különös jelentősége van annak, hogy a veszélynek a kinevezésre javasolt személyéből kell erednie.” [Abh2., ABH 1992, 207, 215, 216.]
Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiból tehát kitűnik, hogy a köztársasági elnök csak akkor hozhat olyan döntést, amelyért a politikai felelősséget senki nem vállalja tőle át, ha e döntés nélkül az államszervezet demokratikus működésének olyan súlyos zavara következne be, amelyet más jogköreinek gyakorlásával nem tudna elhárítani.
A kinevezett személyek az államszervezet egy részét működtetik, melynek során döntéshozói pozícióban vannak, meghatározott szervezetet irányítanak, állami pénzeszközök felett rendelkeznek. A kinevezendő személyéből adódó veszélynek olyan súlyúnak kell lennie, hogy az a szerv alapvető funkcióinak az ellátását veszélyeztesse.
A hivatkozott határozatokban megfogalmazott alkotmányos követelmények a kinevezésre, illetve az államszervezet működésével kapcsolatos egyéb előterjesztésre vonatkoznak. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt államfői jogkörökre vonatkozó korábbi alkotmánybírósági határozatok (az ebben foglalt értelmezések) egyike sem érintette eddig az államfő kitüntetés adományozásra vonatkozó, az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt jogkörét.
Az Alkotmánybíróságnak a kifejtettek alapján állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy a kitüntetésekkel kapcsolatban fennállhat-e hasonló, az államszervezet demokratikus működésére közvetlenül kiható veszély, képezheti-e az államfő érdemi döntésének alkotmányos alapját az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt, az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kitüntetés adományozása (a kitüntetési előterjesztés államfő általi aláírása), vagy annak megtagadása közvetlenül nem lehet hatással az államszervezet demokratikus működésére, mivel a kitüntetés – függetlenül attól, hogy az adott személy betölt-e állami tisztséget, vagy sem – nem jár semmiféle (többlet)jogosítvánnyal, operatív intézkedési joggal.
A köztársasági elnöknek a kinevezéshez, illetve a kitüntetés adományozásához kapcsolódó jogköre a fentiek alapján tehát olyannyira különbözik egymástól, hogy a kinevezési joggal kapcsolatos alkotmánybírósági határozatok „analógiaként” (precedensként) nem alkalmazhatóak a köztársasági elnök által az indítványában felvetett alkotmányossági problémára.
Mivel hiányzik a közvetlen kapcsolat az államszervezet demokratikus működése és a kitüntetés adományozása között, az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt – „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett” – alkotmányi rendelkezésből nem vezethető le az, hogy a köztársasági elnök a kitüntetés adományozásával kapcsolatban bármifajta olyan döntést hozhatna, melyért a politikai felelősséget nem vállalják át tőle.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a fenti megállapítás nem érinti a korábbi alkotmánybírósági határozatoknak a köztársasági elnök számára az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában biztosított kinevezési jogkörével kapcsolatos megállapításait, ide értve az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt, idézett alkotmányi rendelkezésnek az államfő kinevezési jogköréhez kapcsolódó értelmezését is.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének első fordulata szerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az említett alkotmányi rendelkezés szimbolikus kifejezés, amely az államfő közjogi pozíciójához kapcsolódik. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kitüntetések köztársasági elnök általi adományozása nem jelenti azt, hogy a konkrét kitüntetés mögött szükségszerűen a nemzet egészének, minden egyes tagjának egységes, és azonos – pozitív – értékítélete kell, hogy álljon.
Az állami címek, érdemrendek és kitüntetések adományozásában tükröződnek az ország történelmi értékei, tradíciói. A legmagasabb szintű kitüntetések adományozása hagyományos államfői jogosítvány. A kitüntetés átnyújtójának személye, az átadás körülményei (szimbolikája és szokásrendje) hozzájárulnak az esemény kivételes jellegének hangsúlyozásához, az elismerés súlyának növeléséhez.
Ebből következően a kitüntetés-adományozási eljárásban – ennek részletszabályaiban és protokolljában – kifejezésre jut az államfő alkotmányos (közjogi) pozíciója (tradicionális kitüntetés-adományozási jogköre), és a kitüntetés államfő általi adományozása szimbolikusan kifejezi az állam (nemzet) elismerését, a kitüntetett személy iránti megbecsülést is.
A köztársasági elnöknek a kitüntetés-adományozási eljárásban és az átadás szokásrendjében való jelenléte az államfő alkotmányos jogállásán keresztül tehát szimbolikusan a nemzet elismerését (megbecsülését) is kifejezi.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a fenti – a korábbi határozataiban elemzett – alkotmányi rendelkezések („őrködik” valamint „kifejezi a nemzet egységét”) az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdése j) pontjának értelmezése kapcsán a vizsgált esetben csak közvetett kapcsolatban állnak a köztársasági elnök indítványában felvetett alkotmányossági kérdésekkel, különösen a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási jogkörével.
3. A köztársasági elnök által értelmezni kért Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt alkotmányi rendelkezés alapján a köztársasági elnök:
– adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket,
– és engedélyezi azok viselését.
Az Alkotmány értelmezni kért rendelkezése sem az „adományoz”, sem „a törvényben meghatározott” alkotmányi fordulatok tekintetében nem ad további eligazítást a hivatkozott rendelkezések tartalmának a meghatározására.
3.1. A „törvényben meghatározott” alkotmányi fordulat egyfelől arra utal, hogy a törvényhozó törvényi szinten szabályozza az államfő által adományozható állami címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket, és az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja ezeknek az állami kitüntetéseknek a köztársasági elnök által történő adományozásáról rendelkezik. [Ettől eltérő esetkört jelent a köztársasági elnök által létrehozott (alapított), és ezáltal ténylegesen általa adományozott (odaítélt) kitüntetések, emlékérmek adományozása.]
Másrészt az említett alkotmányi fordulat az állami kitüntetések adományozására vonatkozó, jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezésekre, a kitüntetés-adományozás folyamatának eltérő jogforrási szinteken szabályozott mozzanataira utal.
Az állami kitüntetések Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontja alapján történő adományozása (a kitüntetés- adományozás folyamata) a jelenleg hatályos szabályozás alapján több mozzanatra (szakaszra) bontható:
– javaslatok gyűjtése a kitüntetésre érdemes személyekről,
– szakmai döntés a kitüntetendők köréről és eljuttatása a javaslattételre jogosult személyhez,
– döntés arról, hogy e személyek közül kik kerüljenek kitüntetésre előterjesztésre a köztársasági elnök elé,
– az előterjesztés aláírása és visszajuttatása az előterjesztőhöz,
– a köztársasági elnök döntésének ellenjegyzése,
– a kitüntetés átadása az azt kísérő szokásrend betartása mellett.
3.2. Az Alkotmánybíróság – a rendelkező részben foglaltak szerint – az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt „adományoz” kifejezést akként értelmezi, hogy az állami kitüntetés adományozásának érvényességi feltétele a kitüntetésre vonatkozó előterjesztés köztársasági elnök részéről történő aláírása.
A köztársasági elnök elé kerülő kitüntetési előterjesztések törvényessége feletti ellenőrzés az államfő Alkotmányból fakadó „általános kötelezettsége”, ebből következően megilleti az a jog, hogy az előterjesztést formai (törvényességi) szempontból megvizsgálja, és esetleges kétségeit jelezze az előterjesztő felé.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint – a jelenleg hatályos szabályozás alapján – a köztársasági elnököt valódi (érdemi) döntési jogkör illeti meg a kitüntetés-adományozási eljárás során, ám e döntési jogköre nem korlátlan.
A kitüntetés-adományozás döntési folyamatában a köztársasági elnök jogkörének egyik korlátját az jelenti, hogy a kitüntetettek személyi körére más (a miniszterelnök vagy a miniszter) tesz előterjesztést.
A másik korlátot maga az Alkotmány állítja fel, amikor a 30/A. § (2) bekezdésében a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási jogkörét ellenjegyzéshez köti.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt alkotmányi rendelkezés által felhívott törvényi szabályozás, valamint a kitüntetés-adományozás kialakult gyakorlata alapján az állami kitüntetés adományozása során a személyi előterjesztés joga nem illeti meg a köztársasági elnököt, döntési joga nem terjed ki arra, hogy az előterjesztésben meg nem nevezett személy számára kitüntetést adományozzon.
Az ellenjegyző ellenjegyzése – eljárási értelemben – behatárolja a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási jogkörét, biztosítva azt, hogy az ellenjegyzés megtagadásával megakadályozható legyen a köztársasági elnök részéről az előterjesztésben nem szereplő személy számára történő kitüntetés-adományozás.
4. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján abban a kérdésben is állást kellett foglalnia, hogy a köztársasági elnök jogosult-e a döntése meghozatala során a kitüntetési előterjesztés formai szempontú (törvényességi) vizsgálatán túlmenő tartalmi vizsgálatra is, és ha igen, milyen alkotmányos mércét kell alkalmaznia ennek során.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy az állami kitüntetések adományozásának feltételeiről szóló törvények, illetve a kitüntetéseket alapító egyéb jogszabályok határozzák meg azt, hogy mely értékeket tekint a jogalkotó kitüntetésre érdemesnek.
Ezek a jogalkotó által jogszabályokban meghatározott értékek a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének – az Alkotmányban megfogalmazott, illetve az azokból levezetett értékeknek – szerves részét képezik. A kitüntetésre való érdemesség a kitüntetési előterjesztés tartalmi szempontú vizsgálata körébe eső kérdés, ennek meghatározásakor a mérce a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje. A kitüntetés-adományozási eljárásban tehát feltétlenül érvényesülnie kell az Alkotmányban és a kitüntetéseket alapító jogszabályokban meghatározott alkotmányos értékrendnek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző, attól eltérő értékrend alapján történő kitüntetési előterjesztés, illetve az ezen alapuló adományozás
– az alkotmányos értékrend sérelmén keresztül – az Alkotmányba ütközik. Mind a kitüntetésre előterjesztést tévők, mind a köztársasági elnök Alkotmányból folyó joga és egyben kötelezettsége, hogy tiszteletben tartsa a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét, azt a kitüntetési eljárásban is érvényre juttassa, érvényesülését biztosítsa.
Mindezekből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a köztársasági elnöknek az Alkotmányban meghatározott kitüntetés-adományozási jogköre [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pont] tartalmi, érdemi döntési jogot foglal magában, amely a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének érvényre juttatásán, illetve az alkotmányos értékrendet sértő előterjesztések megakadályozásán keresztül fejeződik ki.
A köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző kitüntetési előterjesztés kapcsán a köztársasági elnök joga és egyben kötelessége, hogy az előterjesztést ne írja alá, a kitüntetés adományozását megtagadja. A kitüntetés-adományozás, illetve -viselés engedélyezésének megtagadása ebben az esetben a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének a védelmét szolgálja.
5. A köztársasági elnök – alkotmányos jogállásából fakadóan – önálló döntést (olyan döntést, amelyért a politikai felelősséget nem vállalja át tőle a miniszterelnök vagy a miniszter) csak kivételes esetben hozhat.
Az Alkotmány alapján a köztársasági elnököt abban az esetben illeti meg az önálló döntési jog, ha az államszervezet megszokott működése kibillen az egyensúlyából, és a köztársasági elnök ellensúlyozó szerepére van szükség (lásd Országgyűlés akadályoztatása esetén a hadiállapot, szükségállapot kihirdetése; Országgyűlés feloszlatása stb.).
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök kinevezési jogköréhez kapcsolódó határozataiban úgy értelmezte az Alkotmányt, hogy olyan esetekben, amikor az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara következhet be, a köztársasági elnök önálló döntést hozhat az egyébként ellenjegyzéshez kötött hatásköreiben is.
Önálló döntésnek tekinthető ugyanis az is, ha a köztársasági elnök nem ír alá valamilyen előterjesztést, hiszen az előterjesztésben foglaltak elmaradása az ő felelőssége, azt az ellenjegyzésre jogosult nem vállalja át tőle.
Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában is megerősíti, hogy a köztársasági elnök önálló döntéshozatali jogköre – éppen a köztársasági elnöki alkotmányos jogintézmény védelmében – rendkívül szűk körű, azt maga az Alkotmány állapítja meg, vagy közvetlenül levezethető valamely alkotmányos kötelezettségéből.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt kitüntetés-adományozási jogkör gyakorlása során a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje érvényesülésének biztosítása az Alkotmánybíróság megítélése szerint kellő súlyú alkotmányos indokot teremt arra, hogy az államfő önálló (érdemi) döntést hozzon a kitüntetési előterjesztés aláírásának a megtagadásáról.
Az alkotmányos értékrendbe ütköző kitüntetési előterjesztés aláírásának megtagadásával tehát az államfő olyan érdemi döntést hoz, amelyért – az ellenjegyzés hiányában – maga viseli a (politikai) felelősséget, azt tőle senki nem vállalja át.
Ennek az önálló döntési felelősségnek az alkotmányos kiindulópontja a köztársasági elnök azon kötelezettsége, hogy a kitüntetés-adományozási eljárás folyamatában a kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálata során is biztosítani köteles a kitüntetések adományozására vonatkozó törvényi (és egyéb jogszabályi) rendelkezések, valamint az ezekben foglalt (az Alkotmányból levezetett és a jogalkotó által meghatározott) értékrend érvényesülését, és ezen keresztül az alkotmányos értékrend védelmét.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint tehát a köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt jogköre gyakorlása során – a jelenleg hatályos szabályozás alapján – kizárólag abban az esetben tagadhatja meg a kitüntetési előterjesztés aláírását, és hozhat ebben a kérdésben önálló (politikai) felelősséggel döntést, ha a kitüntetési előterjesztés a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütközik.
Ez esetben tehát nem az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezések – ennek részeként „az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés”, vagy „a nemzet egységének” a kifejezése – képezik az alkotmányos alapját az önálló felelősséggel meghozandó államfői döntésnek, hanem a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje érvényesülésének a biztosítása.
A kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálatának, és ennek részeként az előterjesztésben szereplő, kitüntetésre javasolt személy érdemességének a vizsgálata során az államfő által alkalmazható alkotmányos mérce a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje.
6. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja értelmében a köztársasági elnök nemcsak adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket és kitüntetéseket, hanem engedélyezi is azok viselését.
A külföldi állami címek, érdemrendek és kitüntetések viselésének engedélyezése szintén tradicionális államfői jogosítvány, amely az államfő számára lehetőséget biztosít arra, hogy az alkotmányos értékrendbe ütköző külföldi állami cím, érdemrend, illetve kitüntetés viselését ne engedélyezze.
A Magyar Köztársaság kitüntetéseiről szóló 1991. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Kitv.) 2. §-a értelmében nem kell az államfőtől külön engedélyt kérni a külföldi tudományos, művészeti, sportszervezetek által adományozott (nem állami) kitüntetések viseléséhez.
Olyan esetben, ha például az engedélyeztetés iránt megkeresett államfő államát – annak alkotmányos értékrendjét – sértené a kitüntetett személynek a külföldi kitüntetés adományozásának alapjául szolgáló tevékenysége, akkor az államfő a kitüntetés viselésének az engedélyezésére irányuló megkeresés (javaslat) elutasításával a saját állama alkotmányos értékrendjének az elsőbbségét fejezi ki, ennek az érvényesülését biztosítja. (A Kitv. 2. §-a alapján a külföldi állami kitüntetés viselésének engedélyezésére irányuló javaslatot a külpolitikáért felelős miniszter terjeszti a köztársasági elnök elé.)
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt, a külföldi állami kitüntetések „viselésének engedélyezésére” vonatkozó államfői jogkör gyakorlása során a köztársasági elnököt valódi (érdemi) döntési jog illeti meg, e döntésének alkotmányos mércéje – csakúgy, mint az állami kitüntetések adományozása esetén – a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje.
Ez esetben a köztársasági elnök nem kötött a viselés engedélyezésére irányuló megkereséshez (javaslathoz), ám döntésének itt is korlátját képezi az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdésében foglalt ellenjegyzés.
7. Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi elbírálása során megvizsgálta a különféle jogszabályokban, eltérő jogforrási szinteken szabályozott kitüntetés fogalmát, az egyes szabályozási szinteket, és a kitüntetés adományozásának eljárási folyamatát.
7.1. A kitüntetés fogalmára sem az Alkotmány, sem más jogszabály nem ad általános érvényű meghatározást.
Az eltérő jogszabályokban, eltérő tartalommal szabályozott kitüntetések lényegi tartalmi jegyei alapján a kitüntetés érdemességi szempontokon nyugvó, meghatározott értékítéleten (értékválasztáson) alapuló, történelmi koronként eltérő értékeket (teljesítményt) honoráló állami elismerés, amelynek odaítélése – a jelenlegi szabályozás alapján – egy több szereplős döntéshozatali folyamat eredménye.
Az érdemességi feltételeket a különböző kitüntetésekre vonatkozó törvények és egyéb jogszabályok határozzák meg, melyek mögött határozott értékrend áll.
A Kitv. az alábbiak szerint fogalmazza meg az érdemességi feltételeket, és ezen keresztül a törvényalkotó által elismert értékrendet:
„A Magyar Köztársaság nagyra becsüli a nemzet szolgálatában, az ország fejlődésének elősegítésében, a haza érdekeinek előmozdításában és az egyetemes emberi értékek gyarapításában kifejtett kimagasló, példamutató tevékenységet. Ezek elismerésére az Országgyűlés Magyar Köztársasági Érdemrendet és Magyar Köztársasági Érdemkeresztet alapít.” (Kitv. 1. §)
„A Magyar Köztársasági Érdemrend és Érdemkereszt a független és demokratikus Magyarország érdekeinek elősegítése, valamint támogatása körül kimagasló érdemeket szerzett magyar és külföldi állampolgároknak adományozható, külön polgári és katonai tagozattal.” [Kitv. 1. számú melléklet I. pont 1. § (1) bekezdés]
„Magyar állampolgár kitüntetése esetében a kitüntetés alapjául szolgáló érdemek nagyságán kívül a felterjesztendő személy közéleti szerepének, életkorának, esetleges korábbi kitüntetéseinek figyelembevételével a miniszterelnök terjeszti elő az adományozandó fokozatot.” [Kitv. 7. § (1) bekezdés]
Az Alkotmány rendelkezéseiből is megállapítható, hogy nem csak a köztársasági elnök adományozhat kitüntetést, és nem csak törvény hozhat létre, alapíthat kitüntetést.
A Kitv. 7. § (1) bekezdése felsorolja, hogy a törvényen túl mely személy, szervezet és milyen (szakmai, illetve az önkormányzatok helyi jellegű) kitüntető címet, díjat, oklevelet, plakettet stb. alapíthat.
A Kitv. rendelkezik arról, hogy a Magyar Köztársasági Érdemrendet, a Magyar Köztársasági Érdemkeresztet és a Nagy Imre Érdemrendet a köztársasági elnök adományozza, a miniszterelnök, illetve miniszter előterjesztésére.
A Kossuth-díjról és a Széchenyi-díjról szóló 1990. évi XII. törvény (a továbbiakban: KSzdtv.) pedig kimondja, hogy e díjakat is a köztársasági elnök adományozza és adja át. A díjra javasolt személyekre – az e célra létrehozott bizottság ajánlása alapján – a Kormány tesz előterjesztést az államfőnek.
A köztársasági elnök tehát:
– egyrészt adományozza a fenti, törvényben nevesített öt kitüntetést,
– másrészt önmaga is alapíthat kitüntetést.
Az Alkotmány két helyen tartalmaz rendelkezést a kitüntetések adományozására vonatkozóan. A köztársasági elnök által értelmezni kért Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja szerinti kitüntetést:
– az Országgyűlés törvényben alapítja, melyben konkrétan meghatározza a kitüntetés megnevezését, és adományozásának feltételeit;
– a kitüntetésre javasoltak személyére a miniszterelnök, illetve a miniszterek tesznek előterjesztést (ez a szabályozás azonban nem az Alkotmányban, hanem csak a Kitv.-ben került meghatározásra);
– a köztársasági elnök adományozza a kitüntetést.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontja szerint a helyi képviselőtestület „önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat”. Az utóbb hivatkozott alkotmányi rendelkezésből is megállapítható, hogy többféle (többszintű) kitüntetés létezik, és törvény mellett más (jogszabály) is alapíthat kitüntetést.
A Kitv. 7. § (1) bekezdése alapján a köztársasági elnök kitüntető címet, díjat stb. alapíthat és adományozhat. Az Alkotmányban, valamint a Kitv.-ben nevesített kitüntetések azonban egymástól különbözőek.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt esetkörtől eltérő az az eset, amikor a köztársasági elnök a Kitv. alapján maga alapít és adományoz kitüntetéseket; itt a döntési jogköre teljes: ő dönt arról, hogy legyen kitüntetés, ő határozza meg az érdemességi kritériumokat, ő gyűjti össze és összegzi a személyekre szóló javaslatokat, majd ő dönt a személyekről (ő választja ki őket), ő adományozza és adja át a kitüntetést.
A köztársasági elnök kitüntetési jogköre tehát ez esetben teljes (nem korlátozott), annak sem a kitüntetési előterjesztés, sem az ellenjegyzés nem képezi a korlátját.
A köztársasági elnök által alapított kitüntetés esetén egyértelmű, hogy ő állapítja meg a kitüntetés odaítélésének szabályait, feltételeit, így fel sem merülhet annak a kérdése, hogy az elnök olyannak kell, hogy kitüntetés adjon át, akit méltatlannak tart arra (érdemességi/értékkonfliktus).
7.2. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján megvizsgálta, hogy a köztársasági elnök által adományozott állami kitüntetések odaítélésének és átadásának folyamata miként szabályozott törvényi szinten.
A Kitv. és a KSzdtv. rendkívül szűkszavúan szól mind arról, hogy kinek lehet odaítélni a kitüntetéseket, mind arról, hogy az odaítélés és adományozás folyamata hogyan alakul. Részletesebb szabályokat kormányhatározatok tartalmaznak, de sok eljárási természetű kérdésre ezek sem adnak választ.
A köztársasági elnök által adományozott állami kitüntetések a magyar állam kitüntetései, amelyekben a magyar állam alkotmányos értékrendje fejeződik ki, a „magyar állam” értékítéletét fejezik ki, a „magyar állam” elismerése áll mögöttük. Maga az Alkotmány is nevesíti a kitüntetés-adományozási folyamatban szereplő három intézményt: a köztársasági elnök adományozza a törvényben (vagyis az Országgyűlés által megállapított) kitüntetéseket, mely elnöki döntéshez ellenjegyzés szükséges (vagyis a Kormány egyetértése nélkül nem kaphat senki kitüntetést).
8. Az Alkotmánybíróság vizsgálta azt a kérdést is, hogy a köztársasági elnököt – az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt kitüntetés-adományozási jogköre gyakorlása során – megillető érdemi döntés alkotmányos mércéjeként szolgáló Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét milyen tartalmi elemek alkotják.
A Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje az Alkotmányban normatív módon meghatározott elsődleges (alapvető) értékekből, az Alkotmány normatív rendelkezéseiből értelmezéssel megállapított alkotmányos elvekből és értékekből (leszármaztatott értékek), valamint az egyes jogági kódexekben (törvényekben és egyéb jogszabályokban), így az állami kitüntetések adományozására vonatkozó törvényekben és egyéb jogszabályi rendelkezésekben megjelenő – az Alkotmány elsődleges és leszármaztatott értékrendjét kifejező (azt közvetítő) – további értékekből áll. Ezek az értékek az Alkotmánybíróság értelmezéseiben (határozataiban), és végső soron az egész alkotmányos kultúrában jelen vannak.
Az Alkotmányban foglalt elsődleges és leszármaztatott értékek egy hierarchikus értékrendet alkotnak, a normatív formában megjelenő elsődleges értékekből – az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlatának megfelelően – többféle leszármaztatott alkotmányos érték (elv) vezethető le.
Az Alkotmányban foglalt hierarchikus értékrend „csúcsán” az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi élethez és méltósághoz való alapjog helyezkedik el, amely számos további alkotmányos alapjog alapja és forrása, az alkotmányos alapjogok egyik „anyajoga”. Az emberi élethez való alkotmányos alapjog abszolút (korlátozhatatlan) voltából fakad a halálbüntetés (alkotmányos) tilalma. [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88.]
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi élethez és méltósághoz való jogból levezetett, az egyént megillető önrendelkezési jog számos további, az Alkotmány XII. fejezetében szabályozott alapvető alkotmányos joghoz (értékhez) köthető. Ide sorolható – többek között – a véleménynyilvánítás szabadsága [Alkotmány 61. § (1) bekezdés], a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága [Alkotmány 60. § (1) bekezdés], a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog [Alkotmány 59. § (1) bekezdés].
Az említett alkotmányos alapjogok (értékek) esetében az Alkotmány maga határozza meg a cél-értékeket, és többnyire minősített többséggel megalkotott törvények tartalmazzák az Alkotmányban meghatározott cél-értékekhez kötődő (azt kiteljesítő, tartalmilag kibontó) eszköz-értékeket.
Az Alkotmány 62. § (1) bekezdésében, illetve 63. § (1) bekezdésében foglalt gyülekezéshez, valamint egyesüléshez való jog által hordozott cél-értékhez (gyülekezés, egyesülés szabadsága) rendelt eszköz-értéket a cél-érték tartalmát kibontó törvények határozzák meg.
Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény a társadalmi szervezet létrehozására, működésére vonatkozó törvényi rendelkezések meghatározásán keresztül az Alkotmányban foglalt cél-érték tartamát konkretizálja.
Az Alkotmány cél-értékként határozza meg a szociális biztonsághoz való jogot (Alkotmány 70/E. §), amely – az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségén keresztül (társadalombiztosítás és szociális intézmények rendszereinek fenntartása) – öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibán kívül bekövetkező munkanélküliség esetén a megélhetéshez szükséges szintű ellátást biztosítja a jogosultak számára.
A cél-értékhez rendelt eszköz-értékeket (az intézmények létrehozásának, működésének, az egyes ellátások igénybevételének feltételeit) az intézményekre vonatkozó törvényi és egyéb jogszabályi rendelkezések fejtik ki.
Az Alkotmány normatív rendelkezései között olyan alapvető alkotmányos értékeket (cél-értékeket) fogalmaz meg, mint a köztársasági államforma (Alkotmány 1. §), az állam függetlensége és a demokratikus jogállam [Alkotmány 2. § (1) bekezdés].
Az Alkotmány 77. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye.
Az Alkotmány tartalmát tekintve egyike a legösszetettebb (legkomplexebb) törvényeknek.
Az Alkotmányban a társadalmi rendre vonatkozó alkotmányi rendelkezések mellett szervezeti, illetve az egyes alkotmányos szervek jogköreit, hatásköreit rendező normák, valamint az alkotmányos szervek egymáshoz való viszonyát szabályozó eljárási természetű normák egyaránt megtalálhatók.
Az Alkotmány önálló fejezetben szabályozza azokat a normákat, amelyek az állampolgárok alapvető alkotmányos jogait és az állampolgári kötelezettségeket határozzák meg (Alkotmány XII. fejezet).
Az Alkotmányban szereplő további normatípus az alkotmányos célokat, elveket rögzítő normák csoportja.
Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.
Ebből következően az Alkotmány normatív rendelkezései, az abban megjelenő alkotmányos értékek és ezen keresztül az alkotmányos értékrend mindenkire – így a köztársasági elnökre is – kötelező.
A köztársasági elnök alkotmányos jogállásából eredően – figyelemmel az Alkotmány 77. § (2) bekezdésében foglalt (általános) alkotmányos kötelezettségre is – köteles biztosítani az alkotmányos értékrend érvényesülését, mely kötelezettsége értelemszerűen fennáll a kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálata során is.
A köztársasági elnök mérlegelésen alapuló döntési jogkörét fejezi ki az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt j) pont, amely szerint a köztársasági elnök adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket.
A törvényben meghatározott kitüntetések adományozása a köztársasági elnöknek az Alkotmányban biztosított hatásköre, ami valódi, érdemi döntési jogot jelent.
A köztársasági elnök az alkotmányos értékrend alkotmányos mércéje alapján mérlegeli a kitüntetési előterjesztések aláírását.
A köztársasági elnök alkotmányban biztosított hatásköre érdemi döntési jogosultságot jelent, annak ellenére, hogy döntése előterjesztéshez és az előterjesztő ellenjegyzéséhez kötött.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat arra is, hogy az alkotmányos értékrend olyan, térben és időben egyaránt kötött értékrend, amelyet a mindenkori társadalmi, gazdasági, és politikai rendszer (berendezkedés) határoz meg, és amelynek alapvető értékeit az alkotmányozás során az Országgyűlés az Alkotmányban fogalmazza meg.
Ebből következően az alkotmányos értékrend történelmi koronként eltérő. Az egyes történelmi korszakokhoz, társadalmi berendezkedésekhez – így a rendszerváltás előtti és a rendszerváltás utáni társadalmi berendezkedéshez, a diktatúrához és a demokratikus jogállamhoz kötődő alkotmányos értékrendek – egymással össze nem egyeztethető értékrendeket jelentenek.
Így például az 1989-es alkotmánymódosítás előtt a tulajdon korlátozott volt, az alapvető termelési javak nem lehettek magántulajdonban; a különböző szabadságjogok – így különösen a szólás és véleménynyilvánítás szabadsága – a politikai berendezkedésre hivatkozva korlátozottak voltak. A vezető szerepet egy párt töltötte be, melynek hatalma megkérdőjelezhetetlen volt stb. Az 1989. utáni alkotmányos értékrenddel mindezek kibékíthetetlen ellentétben állnak (lásd az Alkotmánynak a tulajdont védő szabályai, a szabadságjogok gyakorlásának biztosítása és védelme, a többpártrendszer alkotmányi garanciái stb.). Az 1989. október 23-i alkotmánymódosítás – a számbeli teljes azonosság ellenére – a Népköztársaság értékrendjének teljes tagadását jelenti a Köztársaság értékrendje által.
A kitüntetési eljárás (adományozás) folyamatában valamennyi résztvevő alkotmányos kötelessége a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének, az ebben megjelenő elsődleges, leszármaztatott (másodlagos) és a további (ezen értékekből) levezetett értékek érvényesülésének a biztosítása és védelme, a köztársaság értékrendjének érvényesítése a kitüntetések adományozásakor.
A köztársasági elnök kötelezettsége, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét érvényre juttassa; az alkotmányos értékrend érvényesítéséért felelősség terheli.
A kitüntetések adományozásakor az államfő felelőssége úgy konkretizálódik, hogy a kitüntetés adományozása nem sértheti a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét.
Ebből következően, ha az a tevékenység, magatartás, teljesítmény, amelyet az előterjesztő kitüntetésre érdemesnek talál, ütközik az alkotmányos értékrendbe, az adományozás ellentétes lenne az alkotmányos értékrenddel, így a köztársasági elnök jogosult és egyben köteles is az aláírást megtagadni.
9. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva – a rendelkező rész I/4. pontjában foglaltak szerint – megállapította, hogy az Országgyűlés nem tett teljeskörűen eleget az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjából eredő azon kötelezettségének, hogy a kitüntetés-adományozás szabályait részletesen, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben foglalt jogállamiság, és az ennek részét képező jogbiztonság követelményének megfelelően szabályozza.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben rámutat: a törvényalkotót széles körű döntési jog illeti meg abban a kérdésben, hogy az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt kitüntetések adományozására vonatkozó eljárási szabályokat hogyan alakítja ki, ennek keretében a jelenlegi törvényi és egyéb jogszabályi rendelkezésektől eltérő szabályozást is alkothat.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a kitüntetés adományozására vonatkozó eljárási szabályoknak ki kell elégíteniük az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi követelményét; a kitüntetés-adományozás jogintézményének meg kell felelnie a jogintézmények kiszámítható, előre látható és biztonságos működésére vonatkozó alkotmányos követelménynek.
A jelenlegi szabályozás hiányosságai, így – többek között – a kitüntetési előterjesztés előterjesztésére vonatkozó formalizált rendelkezések hiánya, az előterjesztő és az adományozó közötti döntési hatáskörök rendezetlensége, annak a tisztázatlansága, hogy az előterjesztő milyen határidőn belül köteles az előterjesztést a köztársasági elnöknek megküldeni, s úgyszintén, hogy a köztársasági elnök milyen határidőn belül köteles az előterjesztés aláírásáról (annak esetleges megtagadásáról) döntést hozni, kiszámíthatatlanná teszik a jogintézmény működését, ellehetetleníthetik az adományozási folyamatban résztvevő egyes szereplők (így az előterjesztő vagy a köztársasági elnök) joggyakorlását.
A hiányzó eljárási szabályok mellett a törvényalkotónak felül kell vizsgálnia, és biztosítania kell a kitüntetések szabályozására vonatkozó, jelenleg hatályos törvényi és egyéb jogszabályi rendelkezések Alkotmánnyal, és egymással fennálló összhangját, ideértve a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben foglaltaknak megfelelő jogforrási (szabályozási) szintek biztosítását is.
A kitüntetés adományozására irányadó, jelenleg hatályos részletszabályok nem felelnek meg a jogforrási hierarchia követelményének, több rendeleti szintre tartozó eljárási részletszabály határozati szinten került szabályozásra.
A Kitv. 6/B. § b) pontja értelmében a miniszterelnök „az e törvény, a Kormány, valamint a miniszterelnök által alapított kitüntetések, díjak kezdeményezésének és adományozásának általános szabályait rendeletben állapítja meg.” E kérdést jelenleg részleteiben (nem teljes körűen és teljes mértékben kielégítően) a Kitüntetési Bizottságról és az állami kitüntetések adományozási rendjéről szóló 1130/2002. (VII. 24.) Korm. határozat tartalmazza.
A KSzdtv. 8. § (3) bekezdése szerint: „A Díjra történő javaslattétel, valamint az adományozás és visszavonás e törvényben meg nem határozott szabályait a Kormány javaslatára a köztársasági elnök hagyja jóvá.” A törvényben hivatkozott szabályokat jelenleg a Kossuth- és Széchenyi-díj adományozási szabályzatáról szóló 1101/1996. (X. 2.) Korm. határozat tartalmazza, tehát a néhány meglévő, fontos szabályozási részelem is kormányhatározati szinten van szabályozva.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott, azzal, hogy a törvényalkotó számára határidőt szabott az alkotmányellenes mulasztás megszüntetésére.
IV.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a köztársasági elnök Alkotmányban foglalt kegyelmezési jogkörének értelmezését kérő indítványt is, és ahhoz kapcsolódóan az alábbiakat állapította meg.
A köztársasági elnököt megillető, (egyéni) kegyelmezés jogkörét az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja biztosítja, mely szerint a köztársasági elnök „gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát”.
Az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése alapján e döntésének érvényességéhez azonban a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése szükséges. Az Alkotmány nem tartalmaz más rendelkezést a köztársasági elnök kegyelmezési jogkörére vonatkozóan.
Az Alkotmánybíróság áttekintette, hogy a köztársasági elnököt megillető egyéni kegyelmezési jog gyakorlására irányadó eljárás – a vonatkozó jogszabályok alapján – a gyakorlatban hogyan valósul meg.
A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 598. § (5) bekezdése közvetetten utal arra, hogy az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdésében meghatározott ellenjegyző az igazságügyért felelős miniszter az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja tekintetében, ezt a hatáskört közvetlenül azonban az igazságügyi és rendészeti miniszter feladat- és hatásköréről szóló 164/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 8. § (5) bekezdése ruházza rá a miniszterre. E szerint a köztársasági elnök kegyelmi döntéseit az igazságügyi és rendészeti miniszter – az igazságügyért való felelőssége körében – előkészíti és ellenjegyzi.
A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény a kegyelmet büntethetőséget megszüntető okként [32. § c) pont], büntetés végrehajtását kizáró okként [66. § c) pont], az elítélt mentesítésének módjaként [101. § c) pont, valamint 106. §] nevesíti.
A Be. XXX. Fejezet III. címe rendelkezik a kegyelmi eljárásról, a köztársasági elnök kegyelmezési jogkörének gyakorlására vonatkozó eljárás szabályait az 597. §–598. § tartalmazza. Eszerint „kegyelem iránti előterjesztést” hivatalból vagy kérelemre a büntetőeljárás megszüntetésére a vádirat benyújtásáig a legfőbb ügyész, azt követően az igazságügyért felelős miniszter; a még végre nem hajtott büntetés elengedésére vagy mérséklésére, illetve a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítésre az igazságügyért felelős miniszter tehet a köztársasági elnökhöz.
„Kegyelmi kérelmet” (ami a kérelemre meginduló kegyelmezési eljárás alapja) a terhelt, a védő, valamint a terhelt hozzátartozója nyújthat be. A büntetőeljárás megszüntetése iránt kegyelmi kérelmet annál az ügyésznél, illetőleg bíróságnál kell benyújtani, amely előtt az eljárás folyik, míg a még végre nem hajtott büntetés elengedése vagy mérséklése, illetőleg a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés iránt a kegyelmi kérelmet az első fokon eljárt bíróságnál kell benyújtani. Az ügyész, illetőleg a bíróság a kegyelmi eljárás során a terheltnek a kegyelmi döntéshez szükséges személyes adatait beszerzi és kezeli [Be. 597. § (4)–(5) bekezdése].
A büntetőügyekben hozott határozatok végrehajtása során a bíróságokra és egyéb szervekre háruló feladatokról szóló 9/2002. (IV. 9.) IM rendelet 105. § (2) bekezdése a bíróság által beszerzendő szükséges adatok körét a környezettanulmányban, pártfogó felügyelői véleményben, munkahelyi véleményben, erkölcsi bizonyítványban, a büntetés-végrehajtási intézet véleményében, a rendelkezésre álló egészségügyi dokumentumokban, korábbi ítélet kiadmányában határozza meg. A kérelemhez csatolni kell továbbá a büntetőügyben keletkezett azon iratokat, amelyek a kegyelmi kérelem elintézéséhez szükségesek.
A „kegyelmi kérelem” iratainak előkészítését végző ügyészség a legfőbb ügyészhez, a bíróságok pedig az igazságügyért felelős miniszterhez terjesztik elő a döntéshez szükséges adatokat tartalmazó iratokat, valamint a kegyelmi kérvényt [Be. 598. § (1) bekezdése].
A legfőbb ügyész és az igazságügyért felelős miniszter a „kegyelmi kérelmet” akkor is köteles a köztársasági elnökhöz felterjeszteni, ha a „kegyelem gyakorlása iránt” nem tesz előterjesztést [Be. 598. § (3) bekezdése]. A kegyelmi eljárás minden esetben a kegyelmi döntésről szóló határozattal zárul, melynek érvényességéhez az igazságügyért felelős miniszter ellenjegyzése szükséges [Be. 598. § (4)–(5) bekezdése].
Az Alkotmánybíróság – áttekintve az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseit, valamint a hatályos jogszabályok alapján kialakult gyakorlatot – megállapította, hogy az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontjában a köztársasági elnök részére biztosított egyéni kegyelmezés jogának gyakorlása során a köztársasági elnököt valódi döntési jog illeti meg abban a tekintetben, hogy az akár hivatalból, akár kérelemre indult kegyelmezési eljárásban kegyelemben részesíti-e a kegyelmi kérelemben megnevezett személyt vagy sem. Döntésében kifejezésre juttathat méltányossági, humanitárius és saját értékrendjéből fakadó erkölcsi szempontokat is.
Ennek a döntésének egyedüli korlátját az igazságügyért felelős miniszter ellenjegyzési joga jelenti abban az értelemben, hogy a köztársasági elnöki döntés érvényességi feltétele a miniszteri ellenjegyzés. A köztársasági elnököt tehát nem köti az, hogy a kegyelmi eljárás előkészítő szakaszában eljáró legfőbb ügyész, illetve az igazságügyért felelős miniszter tesz-e előterjesztést a kegyelem (gyakorlása) iránt; ilyen előterjesztés hiányában is, a kegyelmi kérelem alapján gyakorolhatja a kegyelmezési jogát, míg a kegyelmi előterjesztés esetén is dönthet úgy, hogy nem ad egyéni kegyelmet.
Az ellenjegyző (az igazságügyért felelős) minisztert viszont abban a tekintetben illeti meg valódi mérlegelési és döntési jog, hogy a köztársasági elnök kegyelmi döntésről szóló határozatát ellenjegyzi-e vagy sem.
A köztársasági elnök a kegyelem iránti előterjesztésen keresztül (annak megléte, illetve hiánya által) nem kötelezhető arra, hogy kegyelmet gyakoroljon, illetve azt megtagadja, diszkrecionális jogkörben, előterjesztéshez nem kötve gyakorolja e jogkörét.
A köztársasági elnök e diszkrecionális jogkörének korlátlanságát az Alkotmánybíróság a 31/1997. (V. 6.) AB határozatában már kimondta, utalva arra, hogy az egyéni kegyelem megadása esetén az államfő az állam büntető igényéről mond le. (ABH 1997, 154, 155, 157.)
Ugyanakkor az igazságügyért felelős miniszter sem kötelezhető arra, hogy a köztársasági elnök kegyelmi döntésről szóló határozatát automatikusan ellenjegyezze; őt az ellenjegyzés vagy annak megtagadása kérdésében illeti meg döntési jog.
A jelen határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 51. § (2) bekezdésén alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 282/G/2006.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
1. A határozat rendelkező része II. pontjában írt – a köztársasági elnök egyéni kegyelem gyakorlására irányuló jogát érintő – megállapítással egyetértek. Ennek megfelelően magam is hangsúlyozom, hogy a köztársasági elnököt az egyéni kegyelem gyakorlását magában foglaló eljárás során érdemi döntési jogkör illeti meg abban a tekintetben, hogy kegyelmezési jogával kíván-e élni vagy sem.
2. Nem értek egyet ugyanakkor a határozat 1., 2., 3. pontjában írtakkal, mivel úgy vélem, hogy a felmerülő probléma kiküszöböléséhez a Magyar Köztársaságban csak a törvényi szabályozás nyújthat alkotmányjogi szempontból megfelelő megoldást. Azaz: minden arra irányuló törekvés, hogy pontosan meghatározható legyen azoknak az okoknak a köre, amelyek fennállása esetén a köztársasági elnök megtagadhatja adott személy esetében a kitüntetés adományozását, nem az alkotmányértelmezés, hanem a jogalkotás fogalmi körébe tartozik, így kívül esik az Alkotmánybíróság hatáskörén.
Álláspontom elvi alapja megegyezik dr. Kilényi Géza, dr. Schmidt Péter és dr. Vörös Imre alkotmánybírók 48/1991. (IX. 26.) AB határozathoz fűzött különvéleményében megfogalmazottakkal. A kitüntetések köztársasági elnök általi adományozására nézve is irányadó a hivatkozott alkotmánybírók véleménye:
„A nemzetközi jogösszehasonlításból az a megállapítás adódik, hogy nem tartalmaznak erre vonatkozó szabályt más országok alkotmányai sem. Az utóbbinak az a magyarázata, hogy egyfelől az említett országokban rendszerint ugyanaz a politikai erő állítja a köztársasági elnököt és a kormányfőt, s ez okból eleve kisebb a kinevezési jogkörrel kapcsolatos konfliktus-veszély, másfelől pedig a több évtizedes – esetenként évszázados – politikai kultúra által kialakított közjogi szokások segítenek áthidalni az esetleges nézetkülönbségeket.” (ABH 1991, 240.)
Sajnálatos, hogy a magyar rendszerváltás óta eltelt 17 esztendő alatt nem alakult ki a kitüntetések köztársasági elnök általi adományozása terén a Kormány és a köztársasági elnök között a jogállamiság elvének megfelelő gyakorlati együttműködés.
Jogállamunk a hatalommegosztás elvén alapul. A hatalommegosztás viszont akkor érvényesülhet hatékonyan, ha annak résztvevői elválasztott feladat- és hatáskörükben intézményesen együtt is működnek.
„A jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják.” [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 54.]
Az alkotmányértelmezési indítvány nyomán eldöntésre váró alapkérdés itt is az volt, hogy az Alkotmány által szabályozatlanul hagyott probléma megoldható-e az alkotmányértelmezés keretei között, avagy törvényi szabályozásra lenne-e szükség.
Álláspontom szerint a jelen esetben is kizárólag a törvényi szabályozás pontosítása nyújthat alkotmányjogi szempontból megnyugtató megoldást.
3. Mint fentebb hangsúlyoztam: a kitüntetések adományozása körüli problémákat alapvetően az Alkotmányban szabályozott szervek (Kormány, köztársasági elnök) közötti kölcsönös együttműködésnek kellene eliminálnia. Ennek eléggé nem kritizálható hiányában a jogi (törvényi) szabályozás egyértelműbbé, pontosabbá tételének igénye vethető fel. Azaz: jóllehet a köztársasági elnök indítványa alkotmányértelmezést vár az Alkotmánybíróságtól, ez utóbbi mégis legfeljebb addig mehet (mehetett volna) el, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg. Ennek alapja az, hogy a törvényhozó a Kitv.-ben nem gondoskodott maradéktalanul azoknak az eljárási (előzetes véleményezési, egyeztetési) szabályoknak a megalkotásáról, amelyek biztosíthatnák az Alkotmány 30/A. § j) pontjában írt rendelkezés [A köztársasági elnök ... „j) adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket”] végrehajtását.
A kitüntetések (címek, érdemrendek), köztársasági elnök általi – Alkotmányban biztosított – adományozását megnehezíti tehát az a körülmény, hogy a Kitv. nem határozza meg hiánytalanul az előkészítési eljárás rendjét. „Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő.” [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132., 138–139., 25/2003. (V. 21.) AB határozat, ABH 2003, 328, 343.]
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
A rendelkező rész I. 2. és 3., valamint II. pontjával – figyelembe véve a köztársasági elnök jogkörét és jogállását értelmező korábbi alkotmánybírósági határozatokban kifejtetteket – nem értek egyet.
1. Az indítványozó köztársasági elnök álláspontja szerint a kitüntetés-adományozás jogkörének értelmezéséhez az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének azon két kitétele szolgálhat kiindulópontként, miszerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét, valamint hogy őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Ezek egymásra vonatkoztatott értelmezésével lehet meghatározni a köztársasági elnök mérlegelési jogkörét a kitüntetés-adományozás során.
A határozat megállapítja, hogy az Alkotmány 29. § (1) bekezdése nem „szolgálhat alkotmányos mércéül” a kitüntetési előterjesztés aláírásának, illetve megtagadásának, ezt azzal indokolja, hogy a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatáskörének gyakorlása nincs közvetlen kihatással az államszervezet demokratikus működésére.
Álláspontom szerint az Alkotmány 29. § (1) bekezdése nem zárható ki teljes egészében a köztársasági elnök kitüntetési hatásköre értelmezéséből. Bár az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének azon kitétele, miszerint az államfő „kifejezi a nemzet egységét”, nem biztosít a köztársasági elnök számára mérlegelési jogot a kitüntetés-adományozási hatáskör gyakorlása során, a köztársasági elnök feladat-meghatározását („őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”) a hatáskör-értelmezés alapjaként kell figyelembe venni.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a köztársasági elnök egyes hatásköreinek értelmezésekor minden esetben az Alkotmány 29. § (1) bekezdéséből indult ki. Ahogyan a 48/1991. (IX. 29.) AB határozat fogalmazott: az Alkotmány 29. § (1) bekezdését „az egyes köztársasági elnöki hatáskörök értelmezésénél alapul kell venni”. (ABH 1991, 217, 228.) Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése ugyanis a köztársasági elnök alkotmányos jogállását, az államszervezeti rendszerben elfoglalt helyét határozza meg. Az elnöki hatáskörök gyakorlásának keretei, korlátai éppen ezért az Alkotmány 29. § (1) bekezdése alapján állapíthatók meg. A köztársasági elnök jogállása alapját képező „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett” kitétel tehát az alkotmányos rend védelmének speciális, a köztársasági elnök alkotmányos jogállásához igazodó formája, amely egyúttal iránymutatásként is szolgál egyes jogkörei gyakorlása során.
Miután a köztársasági elnök hatáskör-gyakorlása minden esetben egy döntési láncolatba illeszkedik, a köztársasági elnök valamennyi hatásköre révén részt vesz az államszervezet demokratikus működésének fenntartásában. A 8/1992. (I. 30.) AB határozat így fogalmazott: „Az »őrködés« nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része az államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági elnök saját joggyakorlásának is”. (ABH 1992, 51, 54.) Őrködési feladata ezért a szimbolikus és az ügyek hétköznapi menetébe illeszkedő hatáskörein keresztül éppúgy megvalósul, mint a más intézmények döntéseinek, működésének korrekcióját, az államügyek normális menetéből kizökkent államszervezeti működés helyreállítását célzó hatásköreinél.
2. Értelmezésem szerint önmagában az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontja alapján – az Alkotmány más rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával – nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatásköre „tartalmi, érdemi hatáskör”.
A köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatásköre értelmezése során sem lehet eltekinteni attól, hogy döntése egy döntési láncolatba illeszkedik, amiből következően a köztársasági elnök soha nem lehet „ura” a kitüntetés-adományozásnak. A döntéshozatali folyamatban jogállásának megfelelően vesz részt, ami az Alkotmány értelmében kizárja, hogy saját szabad mérlegelése alapján határozza meg a kitüntetésben részesülők körét. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy a köztársasági elnök nem rendelkezik alkotmányos döntési hatáskörrel arra, hogy az ellenjegyzőre rákényszerítse akaratát. Ugyanakkor az ellenjegyzés funkciója nem csupán „eljárási korlát” biztosítása a köztársasági elnök döntésével szemben. Az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök tekintetében az ellenjegyzés a köztársasági elnöki jogállás lényeges eleme, és a döntés érvényességi kelléke. E hatásköreinek gyakorlása során az ellenjegyzés biztosítja a köztársasági elnök politikai felelőtlenségét, amelyet az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdése deklarál. Emellett az ellenjegyzés azt is biztosítja, hogy a köztársasági elnök döntéseiért az Országgyűlés előtt az ellenjegyző felelősséget vállaljon.
A köztársasági elnöknek az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésében meghatározott politikai felelőtlensége azonban nemcsak az ellenjegyzéshez kötött hatáskörei tekintetében áll fenn. A köztársasági elnök politikai felelőtlensége jogállásának lényeges elemét képezi, s valamennyi döntésénél érvényesül. Ebből következően a köztársasági elnök semelyik döntéséért, így az önálló politikai döntésekért sem viseli a politikai felelősséget.
3. A köztársasági elnök kitüntetés-megtagadási hatáskörét – hasonlóan a kinevezés-megtagadási hatásköréhez – az Alkotmány nem tartalmazza. Így annak megállapítására alkotmány-értelmezés útján, csak megfelelő súlyú alkotmányos indokok alapján, a köztársasági elnök jogállására figyelemmel van lehetőség.
A határozat a jogalkotó által a kitüntetési jogszabályokban meghatározott érdemességi feltételekből, mint „alkotmányos értékekből” és az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjából vezeti le, hogy a köztársasági elnök jogosult a kitüntetés megtagadására.
A kitüntetés adományozását megtagadó döntés a határozatból következően az ügy érdemére vonatkozó végleges döntés, amit a köztársasági elnök ellenjegyzés nélkül gyakorol. Mivel az önálló politikai döntések is az ügy érdemére vonatkozó, végleges, ellenjegyzés hiányában gyakorolt döntések, ebben a tekintetben a kitüntetés-megtagadás az önálló politikai döntésekkel azonos természetű.
Az önálló politikai döntési jogkörök gyakorlása azonban az Alkotmánybíróság korábbi értelmezései alapján rendkívül szűk körben lehetséges, akkor, ha az államszervezet súlyos zavara állt be, vagy annak veszélye áll fenn. Az önálló politikai döntések gyakorlását éppen azért kötötte ezekhez a szigorú – az Alkotmány 29. § (1) bekezdéséből levezethető – feltételekhez az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben, mert a köztársasági elnök ilyen esetben ellenjegyzés nélkül, az ügy érdemére vonatkozó döntést hoz, amelyért senki nem vállalja a politikai felelősséget. A kitüntetés-megtagadásának feltétele a határozat szerint nem az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara, hanem a kitüntetési jogszabályokban meghatározott „értékek” sérelme.
A többségi álláspont szerinti kitüntetés-megtagadás gyakorlásának feltétele az Alkotmány 29. § (1) bekezdésére vissza nem vezethető, és így az Alkotmány konkrét rendelkezésével összefüggésbe nem hozható szempont, nevezetesen az „alkotmányos értékrend védelme”. Ezzel meglátásom szerint egy érdemi alkotmányos korlátok nélküli politikai döntési jog jön létre.
Álláspontom szerint a köztársasági elnök bármely hatáskörének ilyen felfogása ellentétes az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt köztársasági elnöki jogállással, amelynek lényege, hogy bár a köztársasági elnök nincs minden tekintetben az előterjesztéshez kötve, azt csak meghatározott szűk körben vizsgálhatja felül. Ennek az az oka, hogy akkor, amikor a köztársasági elnök a döntéshozatalt megtagadja, e döntéséért egy szerv sem viseli a politikai felelősséget.
Fontosnak tartom külön hangsúlyozni, hogy alkotmányos rendszerben a politikai felelősségvállalás hiánya mindig kivételes, és kizárólag akkor fordulhat elő, ha azt a körülmények rendkívüli jellege indokolttá teszi. Éppen ezért a köztársasági elnök az ügy érdemére vonatkozó, végleges és ellenjegyzéshez nem kötött hatásköreivel, amelyekért senki nem viseli a politikai felelősséget, csak rendkívüli körülményekre tekintettel: kizárólag az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara esetén élhet. Minden más esetben alkotmányosan nem indokolható – és az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt jogállásával, és tágabb értelemben a jogállamisággal, a hatalommegosztással és a parlamentáris kormányformával ellentétes –, hogy a köztársasági elnök ilyen érdemi politikai döntési jogot kapjon.
4. Álláspontom szerint kizárólag a köztársasági elnök kitüntetési hatáskörét szabályozó 30/A. § (1) bekezdés j) pontja alapján nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a köztársasági elnöknek az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt jogállástól függetlenül volna feladata „az alkotmányos értékrend védelme”.
Az alkotmányos értékrend létét én magam sem vitatom, és védelmét a legfontosabb feladatok egyikének tartom. Úgy vélem azonban, hogy helytálló az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata, miszerint az alkotmányosságot és jogszerűséget a köztársasági elnök általánosságban biztosítja, az államszervezet demokratikus működésének fenntartása során. Az Alkotmány elvont értékrendjének védelme nem specifikusan a köztársasági elnök feladata: a jogállamiság és az alkotmányosság védelme valamennyi alkotmányos intézmény kötelezettsége. Ezt a kötelezettséget a köztársasági elnök esetében az Alkotmány 29. § (1) bekezdése nevesíti.
Az alkotmányosság köztársasági elnök általi védelme tehát a köztársasági elnök jogállásának része, nem pedig az államfő jogállásától függetlenül létező, az egyes köztársasági elnöki hatáskörökből levezethető feladat.
A határozat a köztársasági elnök által védendő alkotmányos értékrendet a „jogalkotó által jogszabályokban meghatározott értékekből” vezeti le, s megállapítja, hogy a kitüntetési jogszabályokban található érdemességi feltételek olyan értékek, amelyek „a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének részét képezik”. Ezzel a jogalkotó által bármely kitüntetési jogszabályban meghatározott érdemességi feltételt az Alkotmány szintjére emel. Ugyanakkor a köztársasági elnök kitüntetés-megtagadási hatáskörét és gyakorlásának feltételeit nem az Alkotmány, hanem a kitüntetési törvényekben foglalt érdemességi feltételekre alapozva állapítja meg, s a köztársasági elnök feladatkörébe utalja annak védelmét.
Az Alkotmány értelmezni kért 30/A. § (1) bekezdés j) pontja szerint a köztársasági elnök a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket adományozza. Álláspontom szerint a köztársasági elnök őrködési feladata csak a kitüntetési jogszabályok megsértésével történt előterjesztésekkel szemben nyújt eszközt számára, így csak a jogszabálysértő előterjesztések teljesítését tagadhatja meg. Ez az érdemességi feltételek tekintetében a jogalkotó által meghatározott feltételekkel nyilvánvalóan ellentétes előterjesztések megtagadására ad jogot és kötelezettséget a köztársasági elnöknek.
5. Az indokolás alapján a kitüntetés-megtagadó döntés következményei sem egyértelműek. Ha ugyanis egy személy kitüntetését a köztársasági elnök arra tekintettel tagadja meg, hogy az adott személy kitüntetése az alkotmányos értékrendet sérti, kérdés, hogy az adott személy előterjeszthető-e újra, és ha igen, mikor és milyen feltételekkel terjeszthető elő újból kitüntetésre. Feltételezhető ugyanis, hogy ha egy adott személy kitüntetése az „alkotmányos értékrendet” sértené, ez olyan kizáró ok, ami nem orvosolható.
Az általam kifejtettek szerint a köztársasági elnök csak a kitüntetési jogszabályok megsértésére tekintettel tagadhatná meg az előterjesztés teljesítését. Ebből az következik, hogy az előterjesztés hibája orvosolható. Így a köztársasági elnök általi kitüntetés-megtagadást követően akár ugyanarra a személyre vonatkozóan is lehet kitüntetési előterjesztést tenni, feltéve, hogy a jelölttel szemben a kitüntetés jogszabályi feltételei teljesülnek.
6. Fontosnak tartom hangsúlyozni végül, hogy miután a kitüntetés adományozás több szerv együttes döntése alapján születik, a döntéshozatalban részt vevő intézmények mindegyikének úgy kell eljárnia a döntéshozatal során, hogy a döntéshozatal megtagadására (akár a köztársasági elnök, akár az ellenjegyző részéről) lehetőség szerint ne kerüljön sor. A köztársasági elnök, mint államfő jogállásához, funkciójához olyan, az Alkotmányban kifejezetten fel nem sorolt alkotmányos eszközök is kapcsolódnak, amelyek elsődlegesen azt szolgálják, hogy pártatlan őrködési feladatát hatékonyabban ellássa, még mielőtt a döntéshozatal megtagadására vonatkozó jogával, mint végső eszközzel élne. Az államszervezeti intézmények közötti együttműködési kötelezettség elsősorban azt hivatott biztosítani, hogy az olyan típusú döntések meghozatalát, mint a kitüntetés megtagadása, megelőzze.
7. Az államfő kegyelmi jogkörével kapcsolatban ismét utalok arra, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „[a] köztársasági elnök jogkörét érintő alkotmányértelmezésnek a köztársasági elnök jogállásából kell kiindulnia”. [36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207, 211.] A köztársasági elnök kegyelmi hatáskörének tartalma ezért megítélésem szerint nem a hatályos jogszabályok vagy az eddig kialakult jogalkalmazói gyakorlat, hanem az Alkotmány 29. § (1) bekezdése alapján állapítható meg. Így annak értelmezésbe történő bevonása az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja esetében sem mellőzhető.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom, az alábbi megjegyzésekkel:
1. Az Alkotmány 30. § (1) bekezdés j) pontja meghatározza a köztársasági elnök döntési szabadságát. Az alkotmányi felhatalmazáson alapuló törvényi szabályozásból következően a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatásköre e törvényi szabályozás kereteiben – az alaki és tartalmi jogi feltételek vizsgálatában – érvényesül.
2. Az általános mozgástér – a törvényben foglalt érdemességi feltételek ellenőrzése – azonban nem jelent kizárólagosságot. Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének második fordulatában megfogalmazott általános feladat-meghatározásból, a köztársasági elnök „őrködési feladatából” nem hiányozhat az Alkotmány értékrendjének őrzési feladata sem.
Tekintettel arra, hogy a 29. § (1) bekezdését az egyes köztársasági elnöki hatáskörök „értelmezésénél kell alapul venni” [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 217, 228.] – s így nyilvánvalóan a kitüntetés adományozási hatáskör értelmezésénél is – valamint arra is figyelemmel, hogy az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében megfogalmazott „őrködési” feladat nem korlátozódik krízishelyzetek feloldására, hanem „... része az államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági elnök saját joggyakorlatának is” [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51, 54.], ezért nem zárható ki, hogy normatív szinten az Alkotmánnyal koherens érdemességi kritériumok konkrét esetben – a kitüntetésre javasolt személy(ek) viszonyában – nincsenek nyilvánvalóan összhangban az Alkotmány alapelveivel, értékrendjével. A köztársasági elnök ilyen kivételes helyzetben is megtagadhatja az előterjesztés teljesítését.
3. A köztársasági elnök alkotmányi értékrend-őrző tevékenységét a fentiek szerint nem elvitatva kell megjegyeznem, hogy mindez nem írja át az alkotmányos szervek egymáshoz viszonyított közjogi pozícióját. Az Alkotmány értékrendjének őrzése elsősorban az Alkotmány hiteles értelmezése útján, az alkotmánybírósági hatáskörök gyakorlásában bontakozik ki a maga teljességében.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás