106/2008. (IX. 18.) AB határozat
106/2008. (IX. 18.) AB határozat1
2008.09.18.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítésével kapcsolatban hozott határozata ellen benyújtott kifogások tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 152/2008. (III. 14.) OVB határozatát – az e határozatban kifejtett indokok alapján – megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján két kifogást nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 152/2008. (III. 14.) OVB határozata ellen, amelyben az OVB határozatának megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kérik.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) (a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
A 152/2008. (III. 14.) OVB határozat a Magyar Közlöny 45. számában, 2008. március 18-án jelent meg. Az egyik kifogást 2008. március 26-án, a másikat 2008. március 31-én – a Ve. 130. § (1) bekezdésében előírt határidőn belül és módon – terjesztették elő.
Az OVB vitatott határozatában hitelesítette azt az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívet, amelyen a következő kérdés szerepel: „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon ne vezessék be a mindenki által kötelezően választandó, üzleti alapon működő, több-pénztáras egészségbiztosítást.”
2. Az egyik kifogás szerint az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 10. § c) pontja, 13. § (1) bekezdése alapján meg kellett volna tagadnia.
Az indítványozók álláspontja szerint meg kellett volna tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését egyrészt azért, mert az nem felelt meg a formai követelményeknek, ugyanis a hitelesítés időpontjában nem volt hatályban jogszabályon alapuló aláírásgyűjtő ív minta, amelyen a kezdeményezést jogszerűen elő lehetett volna terjeszteni.
Másrészt a kifogás benyújtóinak álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének. A kérdés alapján nem állapítható meg, hogy népszavazás az országgyűlési, törvényalkotási hatáskör gyakorlására irányul. Tartalmilag ellentmondásos „a mindenki által kötelezően választandó” szövegrésze a kérdésnek és nem értelmezhető „az üzleti alapon működő”, valamint „több-pénztáras egészségbiztosítás” szövegrész sem.
Az indítványozók kérték azt is, hogy az Alkotmánybíróság jogorvoslati kérelmüket a Ve. 130. § (3) bekezdésére és a Ve. 116. §-ára tekintettel – törvényi szabály hiányában – más kifogással ne egyesítse, továbbá mellőzze a 3/2001. (XII. 3.) Tü határozattal elfogadott Ideiglenes Ügyrend alkalmazását.
A kifogásban kezdeményezték azt is, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országos népszavazási kezdeményezésen és az országos népi kezdeményezésen történő végrehajtásáról szóló 11/2008. (III. 1.) ÖTM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) alkotmányellenességét és semmisítse azt meg. Valamint indítványozták azt is, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet amiatt, hogy „törvény nem szabályozza azt a körülményt, hogy a feltett kérdésben – az aláírásgyűjtő ív benyújtását követően – megalkotott törvény miként befolyásolja az országos népszavazásra feltett kérdés hitelesítését, az aláírásgyűjtést, az aláírások ellenőrzését, az Országgyűlés népszavazást elrendelő döntését, a köztársasági elnök népszavazást kitűző intézkedését, a népszavazás megtartását, a népszavazás eredményének megállapítását, a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettség elenyészését, az eljárásban alkalmazott jogorvoslatok elbírálását stb.” Ez utóbbi – utólagos normakontroll gyakorlására, illetőleg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló – indítványokat az Alkotmánybíróság az Ügyrend (ABH 2003, 2065.) 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette és külön eljárásban bírálta el.
3. A másik kifogás szerint az OVB-nek azért kellett volna megtagadnia a kérdés hitelesítést, mert az az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjába ütközik. A kifogás benyújtója az Alkotmánybíróság 25/2004. (VII. 7.) AB határozatában foglaltakra hivatkozással indokolja álláspontját, mely szerint az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdés, így abban nem lehet népszavazást tartani.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:
1. Az Alkotmány alkalmazott rendelkezései:
„28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.”
„28/E. § Országos népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig, országos népi kezdeményezés esetén két hónapig lehet aláírást gyűjteni.”
2. Az Nsztv.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó, jelen ügyben alkalmazott szabályai:
„10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes országos népszavazást tartottak,
e) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.”
„12. § Ha az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya (2. §), illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés (9. §)
a) a népszavazás megtartásáig, vagy
b) a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg
c) az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig.”
3. A Ve.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó, jelen ügyben alkalmazott szabályai:
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
III.
1. Az egyik indítvány benyújtói kérték az Ügyrend alkalmazásának mellőzését kifogásuk elbírálása során. Az Alkotmánybíróság több döntésében kifejtette, hogy a Ve. 130. §-ában szabályozott hatáskör az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § h) pontja alapján megállapított hatáskörei körébe tartozik. Az Alkotmánybíróság eljárására e hatáskörcsoporton belül is az Abtv. és az Ügyrend eljárási szabályai az irányadók. [98/2007. (XI. 29.) AB végzés, ABH 2007, 1121, 1122.; 94/2007. (XI. 22.) AB végzés, ABH 2007, 1111, 1112.; 49/2008. (IV. 22.) AB határozat, ABK 2008. április, 488, 490.] Mindezekre tekintettel döntött úgy az Alkotmánybíróság, hogy az Ügyrend 28. §-ának alkalmazásával egyesíti az 152/2008. (III. 14.) OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat és elkülöníti a kifogásokban megfogalmazott utólagos normakontroll gyakorlására, illetőleg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat.
2. A kifogás alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy jogszerűen állapította-e meg az OVB azt, hogy a benyújtott aláírásgyűjtő ív megfelel az aláírásgyűjtő ívvel szemben támasztott követelményeknek.
Az Alkotmánybíróság 49/2008. (IV. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az aláírásgyűjtő ív formai követelményeknek való megfelelése az Nsztv. és a Ve. szabályai alapján ítélendő meg. Az a tény, hogy a hitelesítési eljárás megindításakor, illetőleg az OVB döntésekor jogszabály nem tartalmazta az aláírásgyűjtő ív mintáját, önmagában nem akadálya sem az aláírásgyűjtő ív benyújtásának, sem az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének. (ABK 2008. április, 488, 490.)
3. A kifogás alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés megfelel-e az egyértelműség követelményének.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre igen-nel vagy nem-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 105/2007. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2007, 891, 895.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés nem sérti sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményét.
A kérdés a választópolgárok számára egyféleképpen értelmezhető, igen-nel vagy nem-mel megválaszolható. A választópolgároknak a kérdés alapján arra kell választ adniuk, hogy meg kívánják-e akadályozni az egészségbiztosítási rendszernek kötelezően választandó üzleti alapon működő pénztárakra épülő átalakítását. Az eredményes ügydöntő népszavazás esetén, ha a választópolgárok az igen válasz mellett döntenek, az Országgyűlés nem dönthet az egészségbiztosítási rendszer e modellje mellett.
Az Alkotmánybíróság – több határozatában kifejtett – álláspontja szerint az Nsztv. 13. § (1) bekezdése nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor pontosan használják a hatályos jogszabályok terminológiáját, illetőleg pontosan meghatározzák azt, hogy a népszavazási kezdeményezés mely jogszabályok módosítására, hatályon kívül helyezésére, vagy változatlan állapotban való fenntartására irányul [legutóbb: 68/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABK 2008. április, 545, 547.].
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 152/2008. (III. 14.) OVB határozatban megfogalmazott kérdés az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműség követelményét nem sérti.
4. Az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés nem minősül-e az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott népszavazási tárgykörnek.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontja alapján nem lehet népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésekről. Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdés, így arról népszavazás nem tartható.
Az Alkotmánybíróság 25/2004. (VII. 7.) AB határozatában értelmezte az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontját. E határozatában rámutatott: „Az Országgyűlés döntési jogkörébe tartozó szervezetalakító kérdésekről az Országgyűlés számos formában és minőségében dönthet. Alkotmányozó hatalomként az Alkotmányban szereplő állami szervtípusokat is alakíthatja, törvényhozóként az alkotmányban nem szereplő kérdésekben szabályozhat az Alkotmány keretei között. Szerveket hozhat létre, szüntethet meg, alakíthat át, de határozati formában is hozhat egyes – pl. a saját belső szervezetére vonatkozó – szervezetalakító döntéseket. Az Országgyűlés alkotmányozóként és törvényhozóként is szabályozhatja a saját létrejötte, működése szabályait.” (ABH 2004, 380, 385.)
Az Alkotmánybíróság e határozatából kitűnően valamely konkrét szerv vagy szervtípus létrehozására, átalakítására, illetőleg megszüntetésére irányuló kérdés minősíthető olyan szervezetalakítási kérdésnek, amelyre a népszavazás elrendelésének tilalma kiterjed.
Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés nem szervezetalakításra irányul, a kérdés alapján a választópolgároknak nem az egészségbiztosítás szervezetéről kell állást foglalniuk, hanem az egészségbiztosítási rendszer egyik lehetséges modelljének bevezetéséről, arról, hogy az egészségbiztosítási alap kezelését piaci alapon működő egészségbiztosítási pénztárak vegyék-e át. A népszavazás tehát nem az egészségbiztosítás szervezeti kérdéseiről dönt a kérdés népszavazásra bocsátása esetén, hanem az egészségbiztosítási feladatok ellátásának módjáról. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az eljárás tárgyát képező kérdés nem tekinthető az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontja alapján a népszavazás tiltott tárgykörébe tartozó kérdésnek.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 152/2008. (III. 14.) OVB határozata ellen benyújtott kifogások megalapozatlanok.
5. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB 179/2008. (IV. 8.) OVB határozatában a jelen eljárásban vizsgált kérdéssel azonos kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintáját hitelesítette. A 179/2008. (IV. 8.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás az Nsztv. 12. §-ára hivatkozással kérte az OVB határozat felülvizsgálatát. Erre tekintettel, valamint az Alkotmánybíróság alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban, az Alkotmánybíróságnak az OVB határozat törvényességének elbírálása során ebben az ügyben is vizsgálnia kellett azt, hogy az Nsztv. 12. §-a alapján volt-e helye az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésben népszavazási kezdeményezés benyújtásának.
Az OVB 114/2007. (IV. 18.) OVB határozatában hitelesítette a következő kérdést:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon ne vezessék be a mindenki által kötelezően választandó üzleti alapon működő több biztosítós egészségbiztosítást?”
Az Alkotmánybíróság az OVB ezen határozatát 105/2007. (XII. 13.) AB határozatában helybenhagyta. (ABH 2007, 891.)
Az Nsztv. 12. §-a alapján, ha az OVB az aláírásgyűjtő ívet hitelesítette ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ív újabb mintapéldánya az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig, vagy a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg a népszavazás megtartásáig.
Az Alkotmánybíróság 69/2008. (IV. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy az Nsztv. 12. § c) pontjába foglalt tilalom előírásával a jogalkotó célja az volt, hogy a választópolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárás esetén ne állhasson elő olyan helyzet, amelyben – a párhuzamosan folytatott aláírásgyűjtés eredményeként – az Országgyűlésnek az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján több azonos tartalmú kérdésben is el kell rendelnie a népszavazást. (ABK 2008. április, 548, 550.)
A 114/2007. (IV. 18.) OVB határozat által hitelesített kérdésben az Alkotmány 28/E. §-ában meghatározott határidőn belül összegyűjtötték a kötelező, ügydöntő országos népszavazás elrendeléséhez szükséges aláírásokat, és az Országgyűlés 76/2008. (VI. 13.) OGY határozatával elrendelte a népszavazást. Az Nsztv. 12. §-ában foglaltaknak megfelelően így a népszavazásra bocsátott kérdéssel azonos tartalmú kérdésben aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtására csak a népszavazás megtartását követően van mód.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a jelen eljárás tárgyát képező kérdés tekinthető-e azonos tartalmúnak a 114/2007. (IV. 18.) OVB határozatban hitelesített kérdéssel, a hitelesítési eljárás kezdeményezése nem ütközik-e az Nsztv. 12. §-ában szabályozott tilalomba.
Az Alkotmánybíróság 69/2008. (IV. 30.) AB határozatában rámutatott arra is, hogy az Nsztv. 12. §-ában foglalt tilalom a kérdések tartalmi azonosságára és nem szövegszerű megegyezésére vonatkozik. (ABK 2008. április, 548, 549.)
A két kérdés összevetése alapján megállapítható, hogy mindkét kérdés ugyanazon tárgykörre – az egészségbiztosítási rendszer átalakítására – vonatkozik. A kötelező egészségbiztosítás rendszerét, az egészségbiztosítási feladatokat ellátó szervek jogállását jogszabályok szabályozzák. A hatályos jogi szabályozás keretei között az üzleti alapon működő „több biztosítós” és „több-pénztáras” egészségbiztosítás közötti különbség nem értelmezhető. A kérdések népszavazásra bocsátása esetén a választópolgároknak mindkét esetben arról kellene állást foglalniuk, hogy egyetértenek-e azzal, hogy az egészségbiztosítás átalakítása során az Országgyűlés ne hozzon olyan döntést, amelynek eredményeként a kötelező egészségbiztosítás keretében több, üzleti alapon működő szervezetre épülő egészségbiztosítási rendszer jön létre. Így, bár a kérdések szóhasználata eltér egymástól, tartalmuk alapján azonosnak tekinthetők.
Tekintettel arra, hogy a 114/2007. (IV. 18.) OVB határozattal hitelesített aláírásgyűjtő ív tekintetében az Nsztv. 12. §-ában szabályozott feltételek egyike sem következett be, az újabb, azonos tartalmú kérdést magában foglaló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtására és hitelesítésére nem volt lehetőség.
A hitelesítési eljárás megindításakor, illetőleg az OVB határozatának meghozatalakor még az aláírásgyűjtésre nyitva álló határidő sem telt el. Az Alkotmány 28/E. §-a alapján négy hónapig lehet aláírásokat gyűjteni. Az eljárás tárgyát képező kezdeményezést ezen a négyhónapos határidőn belül, 2008. február 15-én nyújtották be az OVB-hez.
Mindezekre tekintettel az Nsztv. 12. §-a alapján az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését az OVB-nek meg kellett volna tagadnia. Ezért az Alkotmánybíróság a 152/2008. (III. 14.) OVB határozatot megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatának közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben történt közzétételére tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 347/H/2008.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás