1126/B/2008. AB határozat
1126/B/2008. AB határozat*
2009.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 11. § (2) bekezdése, 19. § c) és d) pontjainak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XI. Kerületi Önkormányzata az építmény- és telekadóról szóló 31/2003. (X. 21.) XI. ÖK. sz. rendelete 4. § (2) bekezdése, valamint 12. §-ának c) és d) pontjai alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 11. § (2) bekezdése, 19. § c) és d) pontjainak, továbbá Budapest Főváros XI. Kerületi Önkormányzata az építmény- és telekadóról szóló 31/2003. (X. 21.) XI. ÖK. sz. rendelete 4. § (2) bekezdésének, valamint 12. §-ának c) és d) pontjainak az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésébe ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az egyedi adóhatósági határozat törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
I n d o k o l á s
I.
1. Indítványozó a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) építményadót és telekadót szabályozó egyes rendelkezéseit [11. § (2) bekezdés, 19. § c) és d)], valamint a Budapest Főváros XI. Kerületi Önkormányzata által, a Hatv. felhatalmazása alapján alkotott, az építmény- és telekadóról szóló 31/2003. (X. 21.) XI. ÖK. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.) módosításáról szóló 58/2004. (XII. 20.) XI. ÖK sz. rendelet (a továbbiakban: Örmód.) 1. § (2) bekezdését, valamint 3. §-át tartja az Alkotmány 70/A. § (1), (3) bekezdésébe ütközőnek, mivel az „építményadón felül az építménnyel le nem fedett földterületre – telekrészre – (…) telekadót vetettek ki (…)”. Úgy véli egyrészt alkotmányellenes építményadót és telekadót egyidejűleg kivetni egyazon ingatlanra, ezért kéri a Hatv. 11. § (2) bekezdésének és a 19. § c) pontjának megsemmisítését. Másrészt előadja, hogy szerinte a Hatv. „a természetes személyt, az állampolgárt diszkriminálja a jogi személy és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel szemben”, hiszen a Hatv. 19. § d) pontjában rögzített utaló szabály mentességet ad a telekadó megfizetése alól a szociális, egészségügyi és gyermekvédelmi, illetőleg a nevelési-oktatási intézmények céljára szolgáló helyiség, továbbá a költségvetési szerv, és az egyház tulajdonában álló építmények esetén.
2. Indítványozó beadványában saját adóügyét is ismerteti, amely a következőkben foglalható össze. Az ingatlan-nyilvántartásban hétvégi ház és udvar megjelölésű, belterületi ingatlana után építményadót fizetett. Az ingatlan eladását követően az indítványozó kérte a hatóságtól az építményadó fizetési kötelezettségének törlését, amit a hatóság teljesített, ugyanakkor három évre visszamenőleg telekadó fizetési kötelezettséget írt elő a számára. A másodfokú hatóság az első fokú hatóság döntését helybenhagyta. Az indítványozó szerint esetében az adóhatóság rosszul értelmezte a jogszabályt, ezért a fenti kérelmeken túlmenően kéri az alkalmazási tilalom egyedi ügyében történő kimondását is.
3. Az indítványozó az Ör.-t módosító rendelkezéseket megállapító rendelet alkotmányosságának utólagos vizsgálatát kezdeményezte; az Alkotmánybíróság azonban állandó gyakorlata szerint nem a módosító, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló jogszabály rendelkezéseit vizsgálta [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.]. Így az Alkotmánybíróság az indítvány alapján a vizsgálatot az Ör. vonatkozó rendelkezései [4. § (2) bekezdés; 12. § c) és d) pontja] tekintetében végezte el.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. A Hatv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
(…)
(2) Az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges – az épületnek minősülő építmény esetén annak hasznos alapterületével, épületnek nem minősülő építmény esetén az általa lefedett földrészlettel egyező nagyságú – földrészlet.”
„19. § Mentes az adó alól:
(…)
c) a teleknek a 11. § (2) bekezdésében meghatározott része,
d) a 13. § d)–f) pontjában meghatározott építményekhez tartozó teleknek az a része, amely a 11. § (2) bekezdésében meghatározott mértéket meghaladja,”
3. A Hatv. egyéb, az indítvány elbírálásánál figyelembe vett rendelkezése:
„7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy:
4. Az Ör. felhívott rendelkezése:
„4. §
(2) Az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges – az épületnek minősülő építmény esetén annak hasznos alapterületével, épületnek nem minősülő építmény esetén az általa lefedett földrészlettel egyező nagyságú – földrészlet.”
„12. § Mentes az adó alól:
(…)
c) az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges – az épületnek minősülő építmény esetén annak hasznos alapterületével, épületnek nem minősülő építmény esetén az általa lefedett földrészlettel egyező nagyságú – földrészlet;
d) a lakás, szociális, egészségügyi, gyermekvédelmi és nevelési-oktatási intézmények céljára szolgáló helyiséghez, illetőleg a költségvetési szerv, egyház tulajdonában álló építményhez tartozó teleknek a c) pontban meghatározott mértéket meghaladó része;”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az indítványozó beadványát alkotmányjogi panasz elnevezéssel terjesztette elő, de beadványa tartalmilag részben utólagos normakontrollnak tekintendő, részben adóhatósági határozat felülvizsgálatára irányul. Az Alkotmánybíróság a beadványt ennek megfelelően alapján bírálta el.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozó által hivatkozott alkotmányi rendelkezések eddigi értelmezési gyakorlatát tekintette át.
1.1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmát. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte, és megállapította, hogy a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget alkotmányos indok nélkül. Ezért nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket [ld.: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.].
1.2. Az indítványozó beadványában azt sérelmezi, hogy a Hatv.-beli szabályozás, amely mentesíti a telekadó megfizetése alól a szociális, egészségügyi és gyermekvédelmi, illetőleg a nevelési-oktatási intézmények céljára szolgáló helyiségeket, továbbá a költségvetési szervek és az egyház tulajdonában álló építményeket, diszkriminatív a jogi- és a természetes személyek viszonylatában. Szerinte ugyanis az Alkotmány 70/I. §-a szerint mindenkinek vagyoni-, és jövedelmi viszonyainak megfelelően hozzá kell járulnia a közterhek viseléséhez.
Az Alkotmánybíróság ezen indítványi kérelem elbírálása során az adó jogintézményének rendeltetéséből indult ki. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az adó elsődleges rendeltetése, hogy az adófizetés révén a természetes és jogi személyek az Alkotmány 70/I. §-a szerint jövedelmi és vagyoni viszonyaiknak megfelelően hozzájáruljanak a közterhekhez, azaz megteremtsék a pénzügyi fedezetet az állami szervek fenntartásához, illetőleg az állami újraelosztás révén a különböző közérdekű feladatok ellátásához. Emellett azonban az adó az állami gazdaságpolitikának is fontos eszköze, amelynek segítségével a törvényalkotó közvetlenül vagy közvetve befolyásolni tudja a gazdasági élet szereplőit azáltal, hogy bizonyos dolgokat vagy tevékenységfajtákat adókötelezettség alá von, illetőleg nem von, továbbá adókedvezményben részesít, vagy nem részesít. E tekintetben a törvényalkotó jogalkotási szabadsága rendkívül széles, mint ahogyan arra az Alkotmánybíróság több határozata is utal. Így többek között a 61/1992. (XI. 20.) AB határozat szerint „[a] mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra – pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra – de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. Ekként tehát, noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet, s ebből eredően az esetleges helytelen, a társadalom érdekeivel ellentétes tartalmú mérlegelés is elsődlegesen politikai felelősséget von maga után.” (ABH 1992, 280, 281.)
1.3. A helyi adók egyes fajtái megfizetése alóli mentesülés eseteit egyrészt maga a Hatv. szabályozza, de a törvény a helyi adók bevezetése kapcsán a képviselő-testületeknek is bizonyos szabályozási lehetőséget biztosít. A Hatv.-ben rögzített mentességek érvényesítésétől a helyi adók bevezetése esetén a helyi önkormányzat képviselő-testülete nem tekinthet el, azok ex lege érvényesek. Ez azonban nem zárja ki, hogy az ún. garanciális mentességi körön túl – a Hatv. felhatalmazása alapján – további mentességeket, illetőleg kedvezményeket állapíthasson meg, azaz a helyi sajátosságoknak megfelelően bővítse a kedvezményezettek körét. Amíg azonban a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak az Alkotmányból eredő alapvető kötelezettsége, e kötelezettség alóli mentesülésre, vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló joga.
Az indítványozó tulajdonképpen a Hatv.-ben meghatározott (és az Ör.-ben megismételt) – a helyi önkormányzatokra kötelező – kedvezményeket kifogásolja. Az e körbe való bekerülésre, az Alkotmánybíróság fentebb kifejtett gyakorlata szerint, senkinek sincs alanyi joga.
Az építményadó és a telekadó megfizetése alóli, Hatv.-ben szabályozott mentesüléseknek az indítványozó által kifogásolt esetei elsősorban szociálpolitikai, településvédelmi, egyházpolitikai célzatúak, illetve a közszolgáltatást nyújtó szervezeteket részesítik adómentességben. Az adófizetési kötelezettség alóli mentesítés a közszolgáltatást nyújtó egészségügyi, szociális, gyermekvédelmi, oktatási, nevelési intézmények céljára szolgáló helyiségekre, továbbá az állami, illetve önkormányzati feladatokat – vagyis közfeladatot – közérdekből, alaptevékenységként, haszonszerzési cél nélkül, jogszabályban meghatározott követelmények és feltételek alapján, jogszabályban meghatározott szerv vagy személy irányítása vagy felügyelete mellett, az alapító okiratban megjelölt működési körben közfeladat-ellátási kötelezettséggel, éves költségvetéséből vagy költségvetési keretéből gazdálkodva ellátó költségvetési szervekre egységesen, megkülönböztetés nélkül kiterjed. Így a közfeladatot ellátó szervek, a közszolgáltatást nyújtó intézmények céljára szolgáló helyiségek mentesülnek az építmény-, illetve telekadó fizetési kötelezettség alól.
Ahogyan az Alkotmánybíróság fentebb már hangsúlyozta: alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget alkotmányos indok nélkül. A vizsgált szabályozásban a természetes- és más jogi személyek, illetve a közfeladatot ellátó szervek, közszolgáltatást nyújtó intézmények nem tekintendők azonos csoportba tartozónak, így az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme ebben a tekintetben nem áll fenn.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt e részében elutasította.
2. Az indítványozó sérelmezi a Hatv. 11. § (2) bekezdését is, amely arról rendelkezik, hogy „az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges – az épületnek minősülő építmény esetén annak hasznos alapterületével, épületnek nem minősülő építmény esetén az általa lefedett földrészlettel egyező nagyságú – földrészlet”. Állítása szerint a Hatv. ezen rendelkezése is „diszkriminatív”.
A hivatkozott jogszabályi rendelkezés az építményadó fizetési kötelezettség tárgyáról tartalmaz pontosító rendelkezést, amikor meghatározza, hogy a telek mekkora része tekintendő az építmény rendeltetésszerű használatához szükségesnek. E rendelkezés hiányában „a rendeltetésszerű használathoz szükséges mértékű terület” határozatlan jogfogalom lenne, ami sérthetné a jogbiztonság alkotmányos elvét. Az itt vitatott rendelkezést éppen a jogbizonytalanság elkerülésére iktatta be a törvényhozó a korábbi értelmezési nehézségeket elkerülendő. A helyi adók rendszerében a helyi önkormányzatok által bevezethető építményadó és telekadó szabályai közötti összhangot teremti meg a jogalkotó – eleget téve a Hatv. 7. § a) pontjában megfogalmazott követelménynek, miszerint egy adótárgyra csak egyfajta adó vethető ki – azzal, hogy az építményadót az építmény, valamint a lakás esetében a hasznos alapterületével, nem lakás esetén az általa lefedett földrészlettel egyező nagyságú terület után, míg a telekadót a rendeltetésszerű használathoz szükséges, jogszabályban meghatározott mértéket meghaladó terület, valamint a belterületi beépítetlen földrészlet után rendeli megfizetni. A szabályozás azon eleme, miszerint a felülépítménnyel beépített telek esetén a tulajdonos(oka)t építményadó és telekadó fizetési kötelezettség egyaránt terhelheti, míg a beépítetlen telek tulajdonosa csak telekadó fizetésére köteles, az adótárgy különbözősége miatt nem diszkriminatív, mert az építmény- illetve a telekadó fizetésére kötelezettek nem tartoznak azonos szabályozási körbe, így az adózók két csoportjának – az építmény- illetve a telekadót fizetők – eltérő helyzete nem vezet alkotmányellenes megkülönböztetéshez.
Ugyanígy nem eredményez alkotmányellenes megkülönböztetést a szabályozás a nagyobb-, illetve kisebb mértékben beépített telkek között még akkor sem, ha ezek közül egyesek után adott esetben építmény- és telekadót is kell fizetni, mert a törvény meghatározása szerinti rendeltetésszerű használathoz szükséges mértéket meghaladó földterület így a telekadó tárgyának minősül, de az építményadó tárgyának nem.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
3. Az indítványozó az építményadó, illetve telekadó fizetési kötelezettség alóli mentességeket meghatározó jogszabályi rendelkezéseket az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésébe ütközőnek is véli.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Ez azt jelenti, hogy az indítványozónak meg kell jelölnie nemcsak a jogszabályt, hanem a jogszabálynak azt a konkrét rendelkezését, amelyet az Alkotmánynak valamely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tart (440/B/1993. AB végzés, ABH 1993, 910.).
Az indítványozó nem jelölte meg, miért tartja az általa hivatkozott jogszabályi rendelkezéseket az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésébe ütközőnek, ezért az Alkotmánybíróság az indítványnak ezen részét, mint határozott kérelmet nem tartalmazót az Abtv. 22. § (2) bekezdése alapján visszautasította.
4. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a fentebb kifejtettek szerint elutasította a Hatv. itt vizsgált rendelkezései alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványi kérelmeket, az Ör. indítványban megjelölt rendelkezéseivel – amelyek szinte szó szerint megegyeznek a Hatv. fentebb elbírált szabályaival, illetve éppen a Hatv. módosítása hatására kerültek be az Ör.-be – kapcsolatban előterjesztett kérelmet az Alkotmánybíróság a fentebb kifejtett indokok alapján elutasította. Az Alkotmánybíróság az Ör. hivatkozott rendelkezéseinek az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésébe ütközésére irányuló indítványt pedig a jelen határozat 3. pontjában kifejtettek szerint visszautasította.
5. Az indítványozó kérte továbbá téves jogértelmezés folytán az egyedi ügyében hozott adóhatósági határozatok felülvizsgálatát és a rá kivetett „telekadó törlését” is.
Az indítványozó által előterjesztett kérelem hatáskör hiánya miatt nem bírálható el. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. 1. § a)–h) pontjai határozzák meg. Sem ez a felsorolás, sem más törvény nem utalja az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogalkalmazói aktusok közé tartozó egyedi hatósági határozatok alkotmány-, illetve törvényellenesség szempontjából történő felülvizsgálatát, így az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre a megjelölt adóhatósági határozat felülvizsgálatára sem.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ezen részében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § b) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2009. december 14.
|
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
|
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
|
||||||||
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||||||
|
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
|
||||||||
|
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
|
||||||||
|
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás