1187/E/2008. AB határozat
1187/E/2008. AB határozat*
2011.11.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelettel kapcsolatban előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelettel (a továbbiakban: R.) kapcsolatban. Kifejtette, hogy a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 110. § (7) bekezdés 3. pontja felhatalmazást adott a Kormánynak, hogy rendeletben szabályozza a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez kötött tevékenységek körét, a környezeti hatástanulmány általános tartalmi követelményeit és a környezeti hatásvizsgálati eljárás szabályait. A Kormány ennek alapján adta ki az R.-et, mindazonáltal – az indítványozó meglátása szerint – hiányosan: az R.-ből ugyanis nem derül ki egyértelműen, hogy mikor elengedhetetlen a környezetvédelmi engedély módosítása, csupán annyi szerepel benne, hogy arra akkor van szükség, ha az engedélyezésekor fennálló feltételek megváltozása miatt nem válik szükségessé az engedély visszavonása [10. § (8) bekezdés]. Az indítványozó szerint az engedélyes személyében bekövetkezett változás nem tekinthető az engedélyezéskor fennálló feltételek megváltozásának (ami az engedély módosítását teszi szükségessé), hanem pusztán az engedélyes adatai megváltozásának. A különbség azért fontos, mert a kétfajta eljárás igazgatási szolgáltatási díja között lényeges eltérés van.
Az indítványozó tehát úgy véli, a jogalkotó nem tett maradéktalanul eleget a Kvtv. felhatalmazó rendelkezésének, mivel az R. „nem terjed ki minden olyan kérdésre, amelynek egyértelmű szabályozása nélkülözhetetlen”. A mulasztás tehát sérti az Alkotmány 35. § (1) bekezdés l) pontját, amely szerint a kormány ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal, illetve jogbizonytalanságot is okoz [ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével].
Az Alkotmánybíróság beszerezte a vidékfejlesztési miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„35. § (1) A Kormány (…)
l) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal; (…)”
2. A Kvtv. érintett rendelkezése:
„110. § (7) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg
(…)
3. a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez kötött tevékenységek körét, a környezeti hatástanulmány általános tartalmi követelményeit, valamint a környezeti hatásvizsgálati eljárás szabályait;
(…)”
3. Az R. érintett rendelkezése:
„10. § (8) A felügyelőség a környezetvédelmi engedélyt – hivatalból vagy kérelemre – módosíthatja, ha az engedélyezéskor fennálló feltételek megváltozása a korábban kiadott engedély visszavonását nem teszi szükségessé.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó a kérelmét arra alapította, hogy szerinte nincs megfelelően szabályozva, miképpen befolyásolja egy, már kiadott környezetvédelmi engedély sorsát az engedélyes személyében bekövetkező változás: nem egyértelmű, hogy ebben az esetben kell-e módosítani az engedély, s ha igen, a környezetvédelmi, természetvédelmi, valamint a vízügyi hatósági eljárások igazgatási szolgáltatási díjairól szóló 33/2005. (XII. 27.) KvVM rendelet (a továbbiakban: Díjrend.) 1. sz. melléklete alapján „környezetvédelmi engedély módosítási eljárása” vagy „az engedélyes adataiban bekövetkezett változások miatti módosítási eljárás” szerinti igazgatási szolgáltatási díjat kell-e megfizetni.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Eszerint, ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek már alkotmányellenes helyzetet idéztek elő [22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 196, 201.].
2. A Kormány az R.-et a Kvtv. 110. § (7) bekezdés 3. pontjában írt felhatalmazás alapján alkotta meg. A Kvtv. vonatkozó rendelkezésének jelenleg hatályos szövege szerint a Kormány rendeletben szabályozza a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez kötött tevékenységek körét, a környezeti hatástanulmány általános tartalmi követelményeit, valamint a környezeti hatásvizsgálati eljárás szabályait. Az indítványozó szerint a Kormány nem tett eleget az e rendelkezésben foglaltaknak.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ugyanakkor az idézett felhatalmazó rendelkezésből nem következik az, hogy konkrétan az indítványozó által hiányolt tartalmú szabályokat meg kellett volna alkotnia a Kormánynak. Rámutat az Alkotmánybíróság továbbá arra is, hogy az Alkotmánynak a kérelmező által hivatkozott 35. § (1) bekezdés l) pontja e tekintetben nem is adhatna alapot az indítványozó által állított mulasztás megállapítására: ezen rendelkezés ugyanis csupán arról szól, hogy törvény az Alkotmányban meghatározottakon kívül a Kormány mint alkotmányos szerv hatáskörébe utalhatja bizonyos más feladatok ellátását is. Ez az előírás nem áll összefüggésben azzal a kérdéssel, hogy a Kormány milyen módon biztosította a Kvtv. végrehajtását [konkrétan, hogy megfelelően tett-e eleget a Kvtv. 110. § (7) bekezdés 3. pontjában foglalt felhatalmazásnak].
Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés l) pontja tekintetében ezért az Alkotmánybíróság az összefüggés hiánya miatt az indítványt elutasította.
3. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével kapcsolatban az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy az R. megalkotása során bekövetkezett-e olyan – az indítványozó által állított – szabályozási hiányosság, mely alkotmányellenes helyzetet idézett elő.
A vidékfejlesztési minisztertől kapott tájékoztatás szerint a környezetvédelmi engedély jogosítottja beleértendő az engedély kiadását megalapozó feltételek körébe, hiszen az engedélyes nem csupán jogosult az érintett tevékenység végzésére, hanem felelősséggel is tartozik az abban foglaltak betartásáért, az esetlegesen bekövetkező veszélyhelyzetek, balesetek környezetre negatív hatást jelentő következményeiért. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 16. § (3) bekezdése szerint jogszabály lehetővé teheti, hogy a jogerős határozat alapján jogosított ügyfél helyébe jogutódja lépjen. Az R. azonban nem rendelkezik a jogutódlás kérdéséről, következésképpen a jogutód nem lesz automatikusan engedélyes. A Kvtv. 82. § (1) bekezdése alapján a tulajdonosváltozást az érdekelt köteles a környezetvédelmi hatóságnak tizenöt napon belül bejelenteni. A bejelentés alapján a hatóság az engedélyt az R. 10. § (8) bekezdése alapján módosíthatja. A válasz végezetül kitért arra is, hogy az engedélyes személyében bekövetkező változásra a jogalkotó nem kívánt külön igazgatási szolgáltatási díjtételt megállapítani, így az engedélyes adataiban történt változás magában foglalja az engedélyes személyében bekövetkezett változás esetét is.
Az Alkotmánybíróság rámutat: az R. valóban nem szabályozza részletekbe menően, hogy pontosan mit jelent az a szabály, mely szerint „az engedélyezéskor fennálló feltételek megváltozása a korábban kiadott engedély visszavonását nem teszi szükségessé” [R. 10. § (8) bekezdés], illetve nem határozza meg azt sem, hogy az engedélyes adataiban bekövetkezett változás konkrétan mit jelent, magában foglalja-e az engedélyes személyének változását is. Ugyanakkor „[n]em állapítható meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság és annak részét képező jogbiztonság sérelme pusztán amiatt, hogy az adott normaszöveg a jogalkalmazás során értelmezésre szorul: a jogbiztonság elvéből nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon” [71/2002. (XII. 27.) AB határozat, ABH 2002, 417.]. „A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. A jogalkalmazás általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása. Ennek során minden jogszabály értelmezésre szorul még akkor is, ha annak problémamegoldó, alkotó jellege elmosódott, az értelmezési művelet más korábbi jogszabályértelmezésekre támaszkodva rutinná vált” (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.). Hangsúlyozni kell: pusztán az a tény, hogy valamely jogszabályi rendelkezést többféleképpen lehet értelmezni, nem szükségképpen jelent alkotmányellenességet, „[a] leggondosabb jogszabályszerkesztés és jogszabály-előkészítés mellett is előfordulhatnak ugyanis a gyakorlatban jogszabály-értelmezési nehézségek, amelyeket általában a jogalkotói vagy jogalkalmazói jogszabályértelmezés eszközeivel kell felszámolni. (...) Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő [1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672, 673–674.; erre hivatkozik: 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 858.]. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.; 219/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1488, 1492.].
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy jelen ügyben nincs szó feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásáról, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét okozó súlyos jogalkotási fogyatékosságról. Az R.-nek az indítványozó által megjelölt előírásai nem tekinthetők olyan mértékben homályosnak vagy ellentmondásosnak, hogy eleve értelmezhetetlennek minősülnének: az indítványozó által sérelmezett probléma – az engedélyest érintő jogutódlás esetének kérdése – az R. és a kapcsolódó jogszabályok alapján jogalkalmazói jogszabály-értelmezéssel megoldható. Ebben a tekintetben tehát alkotmányellenességet okozó mulasztás megállapításának ezért nincs helye.
Továbbá – a jogutódlás miatti engedély-módosításért fizetendő díj mértékével (az indítványozó által kifejezetten nem támadott Díjrend.-tel) összefüggésben – hangsúlyozni kell: pusztán az a tény, hogy (amint az a kérelemből kitűnik) az indítványra okot adó konkrét ügyben az eljáró hatóság az indítványozó álláspontjától eltérő módon értelmezte a jogszabályt, alkotmányellenességet okozó jogalkotói mulasztás megállapítását szintén nem indokolja. A jogalkalmazás egységének a biztosítása nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
Szükségesnek tartja megjegyezni ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy ha a jogalkotó az engedélyes személyében bekövetkező változás esetére az általánostól eltérő, kedvezőbb díjtételt kíván alkalmazni (amint ez a miniszter válaszából egyértelműen következik), kívánatos lenne ezt a jelenleginél egyértelműbben, kifejezett szabállyal megtenni. Ezáltal ugyanis már eleve megelőzhetők, elkerülhetők lennének a Díjrend. vonatkozó szabályának alkalmazásával kapcsolatos – az indítványra is okot adó – esetleges értelmezési problémák.
Az Alkotmánybíróság tehát mindezek alapján az R.-rel kapcsolatban előterjesztett – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2011. november 15.
|
|
Dr. Bihari Mihály s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||
|
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||
|
|
||||
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
||||
|
alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás