1359/H/2008. AB határozat
1359/H/2008. AB határozat*
2011.03.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a Dorog Város Önkormányzatának a közterületek használatáról szóló 5/2001. (II. 23.) sz. rendeletének 14. § (1) bekezdés a.) pontja, (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s
I.
A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) indítványozta az Alkotmánybíróságnál Dorog Város Önkormányzatának a közterületek használatáról szóló 5/2001. (II. 23.) sz. rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 14. § (1) bekezdés a.) pontja, (2) és (3) bekezdése felülvizsgálatát és megsemmisítését. Az Ör. 14. § (1) bekezdés a.) pontja szabálysértéssé nyilvánította a közterület hozzájárulás nélküli használatát, és a (2) bekezdés alapján pénzbírsággal sújtható, illetve a (3) bekezdés alapján tettenérés esetén a Közterület Felügyelet helyszíni bírságot szabhat ki. A hivatalvezető e rendelkezés kapcsán határidő tűzésével törvényességi észrevétellel élt Dorog Város Önkormányzata Képviselő-testületéhez (a továbbiakban: Képviselő-testület), amelyre a Képviselő-testület a törvényességi felhívásban kitűzött határidőn belül nem válaszolt, az Ör.-t nem módosította. A hivatalvezető ezt követően fordult a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványával az Alkotmánybírósághoz.
Az Ör. 3. § (2) bekezdése alapján a közterületek rendeltetéstől eltérő használatára a használónak szerződést kell kötni. A hivatalvezető álláspontja szerint, amennyiben az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogviszonyként szabályozza, akkor a megállapodás nélküli vagy szerződéstől eltérő használatot nem nyilváníthatja szabálysértéssé, mert a szabálysértés intézményének rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó – valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül – önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa. A szerződésszegés jogkövetkezménye a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) és a Ptk. szabályainak megfelelően megállapított általános szerződési feltételek határozzák meg. Ezért a szerződéskötési kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítására, valamint ezen kötelezettségszegés esetén az Ör. 14. § (2) és (3) bekezdésében szabályozott szankciók alkalmazására a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 1. § (1) bekezdésében a Képviselő-testület nem kapott felhatalmazást. A hivatalvezető szerint az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontja, (2) és (3) bekezdése ellenétes az Ötv. 16. § (1) bekezdésével és a Szabs.tv. 1. § (1) bekezdésével és ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (…)
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, (...)
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.”
2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.”
„80. § (1) A helyi önkormányzatot – e törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.”
3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) indítvánnyal érintett – az indítvány benyújtásakor hatályos – rendelkezései:
„2. § E törvény alkalmazásában:
(…)
13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.”
4. Az Étv. indítvánnyal érintett – az elbíráláskor hatályos – rendelkezései:
„2. § E törvény alkalmazásában: (..)
13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván.”
„54. § (4) A közterület rendeltetése
a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének,
b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.),
c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sporttevékenység, a szabadidő-eltöltés,
d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvánulás,
e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének,
f) a közművek elhelyezésének,
g) zöldfelületek kialakításának
biztosítása.
(5) A közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg.
(6) Önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének a (4) bekezdésben vagy jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja.”
5. A Szabs.tv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„1. § (1) Szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.”
„134. § (1) A szabálysértést meghatározó jogszabályban megállapított esetekben a (2) bekezdésben felsoroltak a szabálysértés tetten ért elkövetőjét helyszíni bírsággal sújthatják.
(2) Helyszíni bírság kiszabására jogosult
(…)
c) a természetvédelmi őr, az önkormányzati természetvédelmi őr, a természetvédelmi hatóság részéről eljáró és erre felhatalmazott személy, a közterület-felügyelő; (…)
6. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„14. § (1) Szabálysértést követ el
a.) aki közterületet hozzájárulás nélkül használ
(…)
(2) Aki az (1) bekezdésben meghatározott rendelkezéseket megszegi pénzbírsággal sújtható.
(3) Tettenérés esetén a Közterület Felügyelet helyszíni bírságot szabhat ki.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat.”
A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg.
A településeken az életviszonyok a helyi sajátosságokhoz igazodnak, amelyek így helyi speciális szabályozást igényelnek. Az Étv. meghatározza a közterület fogalmát (2. § 13. pontja), illetve – a 2011. január 1-jén hatályba lépett törvénymódosítással – annak rendeltetését [54. § (4) bekezdése], valamint úgy rendelkezik, hogy a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja, illetve a közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg [Étv. 54. § (5) bekezdése].
Az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontja a közterület hozzájárulás nélküli használatát nyilvánítja szabálysértéssé. Az Ör. a közterület használatának rendjét szabályozza, és az Ör. 2. §-a tartalmazza a közterület rendeltetéstől eltérő használatára vonatkozó szabályokat, amelyek szerint ilyen esetekben az Ör. 2. § (1) bekezdése alapján a közterület rendeltetéstől eltérő használatához Dorog Város Önkormányzatának hozzájárulása (közterület-használati hozzájárulás) szükséges. Az Ör. 2. § (3) bekezdése határozza meg azokat az eseteket, amikor nem kell közterület-használati hozzájárulás. Az Ör. 2. § (7) bekezdése alapján a közterület használatára vonatkozó feltételek betartását a Közterület Felügyelet ellenőrzi. Az Ör. 3. §-a alapján a közterület-használati hozzájárulás megadásával kapcsolatos ügyekben a polgármester jár el, és a hozzájárulás birtokában a közterület használatára a Dorogi Városüzemeltetési Közhasznú Társaság köt szerződést az Ör.-ben szabályozott feltételek szerint a jogosulttal.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzatok feladataként határozza meg a helyi közutak és közterületek fenntartását. Az önkormányzatok a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozhatják. A települési önkormányzatoknak a közterület-használatra vonatkozó helyi rendeletalkotása fakultatív. Az önkormányzatok felelőssége, hogy az Étv. 54. § (5) bekezdésében kapott felhatalmazással élve – a központi jogszabályi előírásokat a helyi viszonyokra vonatkozóan további szabályok önkormányzati rendeletben történő megállapításával – a helyi körülményekhez igazodva, a lakosság igényeit figyelembe véve rendezzék a közterület-használathoz kötődő helyi életviszonyokat, és ennek keretében meghatározzák, hogy a közterületeken mely tevékenységek gyakorlását engedik, illetve melyet tiltanak, illetve milyen rendeltetésellenes használatot kívánnak visszaszorítani, az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján szabálysértéssé nyilvánítani.
A Képviselő-testület az Ör. 14. § (1) bekezdés a.) pontjában a közterület hozzájárulás nélküli használatát nyilvánította szabálysértéssé és a (2) bekezdés alapján az elkövető pénzbírsággal, illetve a tettenérés esetén a (3) bekezdésben foglaltak szerint helyszíni bírsággal sújtható. Az Ör. 14. § (3) bekezdése alapján a helyszíni bírságolási jogkört – a Szabs.tv. 134. § (2) bekezdés c) pontjában foglaltakkal összhangban – a Közterület Felügyelet gyakorolja.
A Szabs.tv. 1. §-a szerint szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget. Sem a Szabs.tv., sem az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet nem tartalmaz szabálysértési tényállást az engedély nélküli közterület-használatra vonatkozóan. Az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének az Étv. 54. § (4) bekezdésében vagy jogszabály által meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja.
Az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az önkormányzatok részére az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. „A Szabs. tv. 1. §-a úgy rendelkezik, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé. A Szabs. tv. alapján tehát a helyi önkormányzat rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletében valamely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilvánítson. Maga a Szabs. tv. nem tartalmaz tételes rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. Ezen önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során egyrészt a szabálysértés jogintézményének rendeltetéséből, másrészt a törvényi felhatalmazás indokaiból kell kiindulni.
A jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánításának rendeltetését a törvény preambuluma, a törvény céljainak megállapítása keretében határozza meg. A törvény preambuluma a következőket tartalmazza: »Ez a törvény azoknak a jogellenes cselekményeknek a szabályait határozza meg, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. Az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása, továbbá általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket. Egyben olyan eljárási rendet állapít meg, amely biztosítja az ilyen ügyek gyors intézését. Azt kívánja elérni, hogy e cselekményekkel szemben a küzdelem minél eredményesebb legyen.«
Ezt figyelembe véve a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény.” [19/1998. (V. 22.) AB határozat, ABH 1998, 436, 439.]
Az Ör. a közterület-használat szabályozásakor a polgári jogviszony (közterület-használati hozzájárulás és az ezen alapuló szerződéskötés) keretében történő megoldást alkalmazza. A Képviselő-testület az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontjában, (2) és (3) bekezdésében foglalt rendelkezések megalkotásával a közterület hozzájárulás nélküli használatának jogkövetkezményeit szabályozza, s szabálysértési szankciókat (pénzbírság, helyszíni bírság) fűz a polgárok jogsértő magatartásához. Az Étv. hatályos 54. § (6) bekezdése – függetlenül attól, hogy az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként, vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozza – felhatalmazza az önkormányzatot, hogy a belterületi közterület jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő megállapodás vagy engedély nélküli használata esetén önkormányzati rendeletben e jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthassa. Emiatt az Ötv. 16. § (1) bekezdésével, a Szabs.tv. 1. § (1) bekezdésével és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével való ellentét sem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontja, (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2011. március 28.
|
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||
|
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||
|
|
||||
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
||||
|
alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás