27/2008. (III. 12.) AB határozat
27/2008. (III. 12.) AB határozat1
2008.03.12.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazási kezdeményezés tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján – dr. Bihari Mihály és dr. Kukorelli István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 435/2007. (X. 24.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 435/2007. (X. 24.) OVB határozatával úgy döntött, hogy dr. Semjén Zsolt és dr. Navracsics Tibor frakcióvezetők, valamint a Kereszténydemokrata Néppárt és a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség képviselőcsoportjához tartozó további százötvenegy országgyűlési képviselő által benyújtott országos népszavazási kezdeményezésben javasolt konkrét kérdés hitelesítését megtagadja.
Az országos népszavazásra javasolt kérdés a következő:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy törvény tiltsa meg politikai hirdetés sajtó és szabadtéri reklámhordozó útján történő közzétételét?”
Az OVB határozatában arra hivatkozott, hogy a „vizsgált kérdés (...) nem tekinthető egyértelműnek, mert a kérdés egy egyszerű többséggel elfogadott törvényre utal, azonban tárgya alapján több olyan kérdést érint, – sajtószabadság, véleménynyilvánítás szabadsága, a pártok működése – amelyek csak kétharmados többséggel elfogadott törvénnyel szabályozhatók”. Hivatkozott arra is, hogy a kérdés több olyan fogalmat használ, amelyek köznapi értelme eltér a jogi definíciótól (sajtó, politikai hirdetés, szabadtéri reklámhordozó), így „a választópolgároknak a kezdeményezést támogató »IGEN« szavazata, illetve az e mögött lévő választói akarata nagy valószínűséggel nem ugyanazt a tárgykört fedi, mint amelyet az Országgyűlésnek az eredményes népszavazás útján újra kell szabályoznia”.
Végül az OVB hivatkozott arra is, hogy mivel az eredményes népszavazás a politikai tartalmú tömegkommunikáció betiltására kötelezné az Országgyűlést, ezért a kezdeményezés részben alkotmányellenes, részben lehetetlen célra irányul.
Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2007. évi 145. számában, 2007. október 26-i dátummal jelent meg.
2. A határozat ellen két kezdeményező országgyűlési képviselő nyújtott be közös kifogást. A kifogás 2007. november 9-én érkezett az OVB-hez, az Alkotmánybíróságnak címezve. A kifogást a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül lehet előterjeszteni. A kifogás határidőn belül érkezett. Az Alkotmánybíróság a kifogást a Ve. 130. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően soron kívül bírálta el.
2.1. A kifogást tevők hivatkoztak arra, hogy a minősített többséggel elfogadott törvények nem tartoznak a tiltott tárgykörbe, így az a körülmény, hogy valamilyen kérdést a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény szabályoz, nem akadálya népszavazás kezdeményezésének. Álláspontjuk szerint az, hogy a kérdés nem utal a minősített többségre, nem sérti az egyértelműség követelményét.
2.2. Hasonlóan egyértelműnek tartják a „sajtó”, „politikai hirdetés” és „szabadtéri reklámhordozó” fogalmakat. Ezek definícióit törvény tartalmazza, így e fogalmak csak egyféleképpen értelmezhetők. A „terminus technikusok egyértelmű, világos, felsorolás-jellegű megfogalmazására figyelemmel” kijelentik, hogy azok közbeszédben betöltött szerepe, a hozzájuk rendelt jelentéstartalom semmiben nem különbözik a törvényi meghatározástól.
2.3. A kifogást tevők tévesnek tartják az OVB azon érvelését is, hogy egy eredményes népszavazás a politikai tartalmú tömegkommunikáció betiltására kötelezné az Országgyűlést. Szerintük egy eredményes népszavazást követően csak az időszaki lap, és a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) szerinti műsorszolgáltató „esne ki” a körből, de korlátlanul a jelölő szervezetek és a jelöltek rendelkezésére állna a közvetlen és közvetett tájékoztatás minden további eszköze, így a Ve. szerinti plakátkészítés és -terjesztés is. A kérdésből ugyanis nem következik a sajtótermék általi politikai hirdetés tilalma (amelybe a plakát is tartozik), csak a sajtó útján történő hirdetésé.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
„2. § (...)
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
(...)
3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában.
(...)
28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. (...)
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.”
2. A Ve. figyelembe vett rendelkezései:
„42. § (1) A választási kampány végéig a jelölő szervezetek és a jelöltek engedély nélkül készíthetnek plakátot. A plakát olyan sajtóterméknek minősül, amely engedély és bejelentés nélkül előállítható. Egyebekben a plakátra a sajtóról szóló jogszabályokat kell alkalmazni.
(...)
130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
3. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) figyelembe vett rendelkezései:
„9. § (1) A fakultatív népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést a köztársasági elnök, a Kormány, illetőleg az országgyűlési képviselők egyharmada az Országos Választási Bizottság elnökéhez nyújthatja be.
(...)
13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
4. A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a továbbiakban: Sajtótv.) vonatkozó rendelkezései:
„20. § E törvény alkalmazásában:
a) sajtó: az időszaki lap, a rádiózásról és televíziózásról szóló törvény szerinti műsorszolgáltató és a hírügynökség;
b) sajtótermék: az időszaki lap egyes lapszámai, a rádió- és a televízióműsor, a könyv, a röplap és az egyéb szöveges kiadvány – ide nem értve a bankjegyet és az értékpapírt –, a zeneművet, grafikát, rajzot vagy fotót tartalmazó kiadvány, a térkép, a nyilvános közlésre szánt műsoros filmszalag, videokazetta, videolemez, hangszalag és hanglemez, továbbá bármely más tájékoztatást vagy műsort tartalmazó, nyilvános közlésre szánt technikai eszköz;”
5. A Médiatv. vonatkozó rendelkezése:
„2. § E törvény alkalmazásában: (...)
39. Politikai hirdetés: olyan műsorszám, amely párt, politikai mozgalom
a) választásokon való részvételének, sikeres szereplésének, jelöltjének, népszavazási kezdeményezésének támogatására szólít fel, befolyásol,
b) nevét, tevékenységét, céljait, jelszavát, emblémáját, a róla alkotott képet népszerűsíti.”
6. A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Reklámtv.) vonatkozó rendelkezése:
„2. § E törvény alkalmazásában: (...)
u) Szabadtéri reklámhordozó: reklám közzététele céljából építményen kívül elhelyezett eszköz, kivéve az árusítás helyén elhelyezett áru elérhetőségét jelző eszközöket.”
III.
A kifogás nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjának megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB a kérdés hitelesítése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
A népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló határozat egyedül a feltett kérdés alkotmányos megengedettségét dönti el. Ehhez időnként szükséges, hogy az Alkotmánybíróság állást foglaljon a népszavazási kérdés eredményes népszavazáson való elfogadása után alkotandó törvény lehetséges tartalmának alkotmányosságáról – de ez az állásfoglalás a kérdés megengedhetőségéről szóló döntés indokolásához tartozik, önállóan semmilyen alkotmányjogi kérdést nem dönt el. Ilyenkor az OVB és az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy a népszavazási kérdés magában foglal-e olyan törvényhozási kötelezettséget, amely az Alkotmánnyal tartalmilag ellentétes döntéshez vezethet, például alapjogot korlátozna; azonban nem dönt egy el sem fogadott törvény alkotmányellenességéről.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kérdés sérti-e az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében meghatározott követelményt, miszerint a kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
2.1. Az egyértelműség követelményét az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte. Ezekben kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lenni. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). Ugyanitt az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy nem feltétele a népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműségének, hogy a kérdés a jogszabályok fogalomkészletét használja. Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése ugyanis „nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul” [először: 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.].
A kérdésben szereplő fogalmak definícióját a Médiatv., a Sajtótv., illetve a Reklámtv. tartalmazza. Ugyan e törvények nem átfogóan, hanem csak tárgyi hatályukra kiterjedően alkalmazhatók, az ezekben szereplő meghatározások segítséget nyújtanak a népszavazási kérdésben szereplő fogalmak értelmezéséhez.
Az e törvényekben szereplő meghatározások és a kérdésben szereplő fogalmak köznapi értelemben bevett jelentései között nincs lényeges eltérés, így nincs ok annak feltételezésére, hogy a közember számára e szavak eleve értelmezhetetlenek lennének. A jelen ügyben vizsgált népszavazási kérdés is csak egyféleképpen értelmezhető, a népszavazási kérdés azt célozza, hogy párt, politikai mozgalom népszerűsítéséről szóló hirdetést ne lehessen időszaki lapban, a Médiatv. szerinti műsorszolgáltatóban vagy hírügynökségben, illetve szabadtéri reklámhordozón közzétenni.
2.2. A kérdés hitelesíthetősége szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az egyszerű vagy minősített többséggel elfogadott törvény módosítását célozza. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a kétharmados törvények nem állnak a többi törvény felett a jogforrási hierarchiában, s az Alkotmány alapján minden – bármilyen szavazati aránnyal meghozandó – törvény „egyenrangú” [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 63.]. Önmagában az a körülmény, hogy a kérdés nem utal kifejezetten arra, hogy kétharmados törvény módosítását irányozza elő, nem veti fel alappal a jogalkotói egyértelműség kérdését. Ha valamely kérdésben az Országgyűlés ügydöntő népszavazást rendel el, akkor a népszavazás eredményét követően megvizsgálja, hogy milyen törvényalkotási kötelezettség terheli, és annak – az Nsztv. 8. § (1) bekezdése alapján – köteles eleget tenni, függetlenül attól, hogy az adott kérdés egyszerű vagy minősített többségű szabályozást igényel.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a kérdés nem sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdését.
3. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta, hogy a népszavazási kezdeményezés szerinti kérdés alkotmányellenes tartalmú törvény elfogadásának kikényszerítésére irányul-e: a kérdésben tartott eredményes, ügydöntő népszavazás olyan törvény meghozatalához vezetne-e, amely alkotmányellenesen korlátozná a pártoknak azt a jogát, hogy az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon tevékenykedhetnek [Alkotmány 3. § (1) bekezdés], illetve közreműködnek a népakarat kialakításában [Alkotmány 3. § (2) bekezdés].
Az Alkotmány 3. § (2) bekezdése értelmében a politikai pártok „közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában”, ezáltal sajátos közvetítő szerepet töltenek be az állam és a társadalom között [2179/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 518, 520.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 191.]. Ez a pártoknak nem csupán joga, hanem alkotmányos kötelezettsége is [1/2002. (I. 11.) AB határozat, ABH 2002, 33, 37.]. A közvetítő szerephez szükségszerűen hozzátartozik, hogy a párt ismertesse és népszerűsítse a tevékenységét a választópolgárok számára, és ezzel befolyásolja a népakarat kialakulását.
A 24/1992. (IV. 21.) AB határozat rámutatott: „Az Alkotmány 3. § (1) bekezdése a pártok alapításának és működésének szabadságát az általános rendelkezések körében önálló, nevesített alapjogként határozza meg és részesíti alkotmányos védelemben. Ez az előírás azonban a pártok szabad tevékenységét, s annak alkotmányos védelmét az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok keretei között biztosítja” (ABH 1992, 126, 128.). Az Alkotmánybíróság ezért jelen ügyben azt állapította meg, hogy a népszavazásra feltenni szánt kérdés alapján meghozandó törvény, ügydöntő népszavazás esetén, az Alkotmány 3. § (1) és (2) bekezdésében található jogok – a pártoknak az Alkotmány említett szabályai értelmében vett szabad tevékenységhez való joga és a népakarat kialakításában való közreműködés – korlátozásához vezetne.
A pártok szabad működése és a népakarat kialakításában való közreműködés nem korlátozhatatlan jogok. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [elsőként: 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
A népszavazási kérdés nem tesz különbséget a kampányidőszak alatti és azon kívüli politikai hirdetések között, azok sajtón és szabadtéri reklámhordozón történő közzétételét általános jelleggel célozza megtiltani. Megjegyzendő, a Médiatv. 11. § (1) bekezdése alapján választási időszakon kívül politikai hirdetés csak már elrendelt népszavazással összefüggésben közölhető, kampányidőszakon kívül azok közzétételét – a hatálya alá tartozó műsorszolgáltatók számára – a Médiatv. jelenleg sem teszi lehetővé.
A kiegyensúlyozott tájékoztatás megvalósulása érdekében a törvényhozó – az Alkotmány keretei között – korlátokat, feltételeket állíthat a politikai hirdetés közzétételére vonatkozóan, ez azonban nem eredményezheti a pártok Alkotmány 3. §-ában foglalt, említett jogainak aránytalan korlátozását.
Eredményes, ügydöntő népszavazás esetén – a sajtó fogalmát alapul véve – nem lehetne politikai hirdetést közzétenni időszaki lapban, rádióban, televízióban. Igaz ugyan, hogy a Ve. 42. §-ában meghatározott „plakát” a sajtó fogalmába nem tartozik bele, de – tekintettel arra, hogy „reklámozás” céljából építményen kívül elhelyezett eszköz, és ezért a kérdésben szereplő „szabadtéri reklámhordozó” fogalmához sorolható – a népszavazási kezdeményezésben szereplő kérdés az ilyen módon közzé tett politikai hirdetés tiltását is célozza. Ugyan a kezdeményezés nem minden formáját tiltaná a pártok népszerűsítésének (továbbra is lehetőség lenne gyűlések szervezésére, szórólapokra stb.), de annak elterjedt, széles körben alkalmazott formáit tilalmazná, azokat, amelyek – jellegüknél fogva – leginkább alkalmasak a figyelemfelhívásra, a pártok tevékenységének bemutatására, ismertetésre.
Ezt alapul véve a jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérdésben tartandó eredményes, ügydöntő népszavazás olyan törvény alkotására kötelezné az Országgyűlést, amely aránytalanul korlátozná a pártok Alkotmány 3. § (1) és (2) bekezdésében foglalt, arra vonatkozó jogait, hogy szabadon tevékenykedhetnek és közreműködnek a népakarat kialakításában. Emiatt az Alkotmánybíróság az OVB hitelesítést megtagadó határozatát helybenhagyta.
Az OVB határozatnak azzal a részével kapcsolatban, amely szerint a kérdés alapján tartott eredményes népszavazás gyakorlatilag a politikai tartalmú tömegkommunikáció betiltására kötelezné az Országgyűlést, az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a kérdés alapján meghozandó, a politikai hirdetést a kérdésben foglaltak szerinti általánossággal tiltó törvény a szabad véleménynyilvánításhoz való jog [Alkotmány 61. § (1) bekezdés] aránytalan és ezért alkotmányellenes korlátozását is eredményezhetné.
Az Alkotmánybíróság – figyelemmel az OVB határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére – elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1336/H/2007.
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozattal, a kérdés nem bocsátható országos népszavazásra. A határozat rendelkező részét azonban – meggyőződésem szerint – másként kellett volna indokolni. A népszavazás jogintézményével kapcsolatos vitatott alkotmányossági kérdéseken túl jelen ügyben az az alapjogot érintő kérdés merült fel, hogy kinek van joga politikai hirdetések közzétételére. A határozat indokolása szerint a kérdés alapján megalkotandó törvény elsősorban a pártok Alkotmányban biztosított jogait korlátozná aránytalan mértékben.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra. Ez a jog védelemben részesíti a politikai vélemények közlését és a politikai hirdetések megjelenítését. A politikai életben, a közügyek nyilvános megvitatásában nemcsak pártok vesznek részt. A politika nem korlátozódik a pártpolitikára. Politikai hirdetés közzétételére minden személy és közösség egyenlően jogosult, az nem a pártok kizárólagos joga. A népszavazásra bocsátandó kérdés sem csupán a pártok által közzétett, hanem mindenfajta politikai hirdetés betiltására vonatkozik.
A politikai kommunikáció jellemzően a nyomtatott sajtóban, az elektronikus médiában, az interneten folyik, és politikai üzenetek a közterek plakátjain is megjelennek. A most vizsgált kérdés éppen ezekről a helyszínekről tiltaná ki a politikai hirdetéseket.
Mindezek miatt a kérdés alapján lefolytatott népszavazás eredménye nyilvánvalóan a szabad véleménynyilvánításhoz fűződő alapjog lényeges tartalmát sértő törvény megalkotására kötelezné a jogalkotót. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak ezzel az indokolással kellett volna a 435/2007. (X. 24.) OVB határozatot helybenhagynia.
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás