28/2008. (III. 12.) AB határozat
28/2008. (III. 12.) AB határozat1
2008.03.12.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazási kezdeményezés tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 436/2007. (X. 24.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 436/2007. (X. 24.) OVB határozatával úgy döntött, hogy dr. Semjén Zsolt és dr. Navracsics Tibor frakcióvezetők valamint a Kereszténydemokrata Néppárt és a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség képviselőcsoportjához tartozó további százötvenegy országgyűlési képviselő által benyújtott országos népszavazási kezdeményezésben javasolt konkrét kérdés hitelesítését megtagadja.
Az országos népszavazásra javasolt kérdés a következő:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy törvény tiltsa meg a kormány, a helyi önkormányzat és a költségvetési szerv tevékenységét és terveit ismertető, magyarázó vagy népszerűsítő hirdetés sajtó és szabadtéri reklámhordozó útján történő közzétételét?”.
Az OVB a 436/2007. (X. 24.) OVB határozatában hivatkozott arra, hogy a kezdeményezésben foglalt korlátozás ellentétben áll az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében rögzített közérdekű adat megismeréséhez, terjesztéséhez való joggal. Az OVB álláspontja szerint a kezdeményezés elvonná „ezen jog (a kormány, az önkormányzatok és költségvetési szervek oldaláról kötelezettség) gyakorlásának (teljesítésének) valamennyi hatékony eszközét (...) [e]zzel burkoltan kivonná az alapjogok közül a közérdekű adat megismeréséhez való jogot”.
Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2007. évi 145. számában, 2007. október 26-i dátummal jelent meg.
2. A határozat ellen a frakcióvezetők nyújtottak be közös kifogást. A kifogás 2007. november 9-én érkezett az OVB-hez, az Alkotmánybíróságnak címezve. A kifogást a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül lehet előterjeszteni. A kifogás határidőn belül érkezett. Az Alkotmánybíróság a kifogást a Ve. 130. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően soron kívül bírálta el.
A kifogás szerint a törvényhozó alkotmányos keretek között is eleget tehet a népszavazási kezdeményezésben foglaltaknak, így a kérdés nem eredményezi az Alkotmány módosítását. A kifogást tevők álláspontja szerint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog nem csupán akkor érvényesülhet hatékonyan, ha a közérdekű adattal rendelkező szervek fizetett hirdetésben tájékoztatják a közvéleményt.
Hivatkoztak arra, hogy a közérdekű adatok terjesztése a sajtó elsődleges feladata, így az állampolgárok Alkotmány 61. §-ában rögzített joga ezen keresztül is maradéktalanul érvényesülhet.
Hangsúlyozták továbbá, hogy „a népszavazási kezdeményezés a közérdekű adatoknak a sajtó és szabadtéri reklámhordozó útján kizárólag hirdetésként történő közzétételét tiltaná meg, de ezzel közel sem meríti ki, csupán korlátozza a közérdekű adatok nyilvánosságra hozatalának rendkívül tág eszközrendszerét”.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
„2. § (...)
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
(...)
28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. (...)
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.
(...)
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát.
(3) A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a sajtószabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(4) A közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
2. A Ve. figyelembe vett rendelkezései:
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
3. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) figyelembe vett rendelkezése:
„9. § (1) A fakultatív népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést a köztársasági elnök, a Kormány, illetőleg az országgyűlési képviselők egyharmada az Országos Választási Bizottság elnökéhez nyújthatja be. (...)
13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
III.
A kifogás az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjának megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB a kérdés hitelesítése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
A népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló határozat egyedül a feltett kérdés alkotmányos megengedettségét dönti el. Ehhez időnként szükséges, hogy az Alkotmánybíróság állást foglaljon a népszavazási kérdés eredményes népszavazáson való elfogadása után alkotandó törvény lehetséges tartalmának alkotmányosságáról – de ez az állásfoglalás a kérdés megengedhetőségéről szóló döntés indokolásához tartozik, önállóan semmilyen alkotmányjogi kérdést nem dönt el. Ilyenkor az OVB és az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy a népszavazási kérdés magában foglal-e olyan törvényhozási kötelezettséget, amely az Alkotmánnyal tartalmilag ellentétes döntéshez vezethet, például alapjogot korlátozna; azonban nem dönt egy el sem fogadott törvény alkotmányellenességéről.
2. Az OVB határozata szerint a kezdeményezés alkotmányellenesen korlátozná az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében meghatározott, közérdekű adatok megismeréséhez való jogot. E jog jelentéstartamával az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott. Ezekben rámutatott: „[a] közérdekű adatok nyilvánossága és megismerhetősége az Alkotmányban biztosított, az alaptörvényből közvetlenül is fakadó alapvető jog. A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat” [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 183–184.]. A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat pedig megállapította: „[a]z Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg” (ABH 1994, 177, 185.).
Az idézett alkotmánybírósági határozatból következően a közérdekű adatok nyilvánosságának egyik fő célja a közhatalom és az állami szervek tevékenységeinek átláthatósága. Ennek érdekében a közérdekű adatok megismerhetősége azt a követelményt támasztja az állami, helyi önkormányzati, illetve közfeladatot ellátó szerveknek – mint a kérdésben szereplő Kormány, a helyi önkormányzat és a költségvetési szerv – hogy tegyék lehetővé a jogalanyok számára azt, hogy tevékenységüket megismerhessék. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése azonban nem keletkeztet e szerveknek Alkotmányból eredő jogot arra, hogy a tájékoztatás módját korlátozásoktól mentesen válasszák meg. Ezért a továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a kérdésben meghatározott tilalom mellett is érvényesül-e a jogalanyok közérdekű adatokhoz való hozzáférésének a joga.
Az információhoz való hozzáférésnek csupán egyik módja a hirdetés. A köznapi értelemben jelentős különbség van hírközlés és hirdetés között. Az előbbi a tények, megtörtént eseményekről való tájékoztatást jelöli; ezt az értelmezést támasztja alá a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) 2. § 19. h) pontja is, amely szerint a hírszolgáltatás közszolgálati műsorszámnak minősül. Ezzel szemben a hirdetés olyan figyelemfelhívás, amely tipikusan a hirdettető kezdeményezésére, vagy annak támogatásával jön létre. A népszavazási kérdés nem a hírközlés, hanem általánosságban a hirdetés egyes módjait kívánja megtiltani. A népszavazási kezdeményezés a sajtó és a szabadtéri reklámhordozó útján közzétett hirdetéseket tiltaná meg a Kormány, a helyi önkormányzat és a költségvetési szerv számára. A tilalom nem érinti a hirdetések más módon (rendezvényeken, interneten, szórólapokon stb.) történő közzétételét.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a kérdésben tartandó eredményes ügydöntő népszavazás nem kötelezné az Országgyűlést olyan törvény megalkotására, amely a jogalanyok közérdekű adatok megismeréséhez való jogát alkotmányellenesen, aránytalanul korlátozná.
A kérdés alapján ugyanakkor az is megállapítható, hogy az a hirdetés tárgya szerinti korlátozást tartalmaz: a kérdésben felsorolt, egymástól jelentősen eltérő jogállású, feladatú szervek „tevékenységét és terveit ismertető, magyarázó vagy népszerűsítő hirdetés” tiltására irányul.
Ebben az öszefüggésben figyelmet érdemel, hogy a költségvetési szerv fogalmába nemcsak a központi költségvetési szervek, hanem a helyi önkormányzati költségvetési szerv, továbbá a köztestületi költségvetési szerv is beletartozik, a helyi önkormányzat pedig a képviselő-testületet és szerveit (pl. hivatalát) is jelenti, miközben ezeknek a különféle szerveknek a tevékenysége, terveik ismertetése, magyarázása vagy népszerűsítése, vagy ezek tiltása más-más jelentőséggel bír az illető szerv alaptevékenysége ellátása szempontjából; a kérdés alapján meghozandó törvény így más hatást gyakorolna példának okáért a Miniszterelnöki Hivatalra mint költségvetési szervre, és mást valamely települési önkormányzat által alapított költségvetési szervre.
3. Az Alkotmánybíróság ezért ezt követően azt vizsgálta, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdés megfelel-e az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműség törvényi követelményének.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor az Alkotmánybíróságnak e jogorvoslati eljárás során megszorítóan kell értelmeznie a hatáskörét. Az egyértelműség követelményének vizsgálata ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel egyértelműen lehet-e felelni, és a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés meg tudja állapítani, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség [először: 52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 402–404.], vagyis a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy ha a népszavazás eredményes, akkor annak eredménye alapján az Országgyűlés a hatályban lévő jogszabályok szerint el tudja-e dönteni, hogy milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján ugyanakkor nem feltétele a népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműségének, hogy a kérdés a jogszabályok fogalomkészletét használja. Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése „nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul” [először: 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.].
Jóllehet az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az Nsztv. 13. § (1) bekezdése a népszavazás kezdeményezőjével szemben nem támaszt olyan követelményt sem, hogy a kérdés megfogalmazásakor pontosan meghatározza: a népszavazási kezdeményezés mely jogszabályok módosítására, hatályon kívül helyezésére, vagy változatlan állapotban való fenntartására irányul [43/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABK 2007. június, 565, 567.], a kérdésből mind a választópolgárok, mind az Országgyűlés számára ki kell derülnie, hogy milyen lehetséges következményekkel járhat a népszavazás [99/2007. (XII. 6.) AB határozat, ABK 2007. december, 1212, 1213.]. A jogalkotói egyértelműséggel szorosan összefüggő választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit világosan lássák [26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABK 2007. április, 332, 334.].
Az a kérdés, amely arról szól, „Egyetért-e Ön azzal, hogy törvény tiltsa meg a Kormány, a helyi önkormányzat és a költségvetési szerv tevékenységét és terveit ismertető, magyarázó vagy népszerűsítő hirdetés sajtó és szabadtéri reklámhordozó útján történő közzétételét?” értelmezhető úgy, hogy az – tevékenységére tekintet nélkül – valamennyi, az államháztartás részét képező, jogi személyiséggel rendelkező költségvetési szerv, ezek között a hatósági jogkörben eljárók számára is, lényegében mindenfajta hirdetés (hirdetmény, reklám, propaganda) sajtó és bármilyen szabadtéri reklámhordozó (hirdetőberendezés, hirdetőtábla) útján való közzétételének megtiltására irányul, függetlenül a hirdetés tartalmától, közzétevője által kívánt hatásától.
Ugyanakkor a kérdés értelmezhető úgy is, hogy az nem irányul a polgárok puszta tájékoztatását célzó, az információ átadásán kívül más hatás kiváltására nem törekvő, a költségvetési szerv alaptevékenységéhez, feladatvégzési és ellátási kötelezettségéhez kapcsolódó közlések hirdetés formájában való közzététele tiltására.
Megállapítható ezért, hogy a választópolgárok döntésük meghozatalakor a kérdés alapján nem lehetnek tisztában azzal, miről döntenek: csak a befolyásolásra törekvő figyelemfelhívások vagy a nem ilyen hirdetések tiltásáról is. Az Alkotmánybíróság ezért az OVB határozatát – a fenti indokok alapján – helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság – figyelemmel az OVB határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére – elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1337/H/2007.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás