42/2008. (IV. 17.) AB határozat
42/2008. (IV. 17.) AB határozat1
2008.04.17.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok, valamint alkotmányjogi panaszok ügyében – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 7. § (7) bekezdésének a „visszafizetése terheli, amelyek önkormányzatok szerinti részletezését a PM–BM R. tartalmazza” szövegrésze a 7. § (7) bekezdés b) pontjára tekintettel alkotmányellenes, ezért azt 2008. június 30. napjával megsemmisíti; megállapítja továbbá, hogy ugyanezen törvény 7. § (20) bekezdése, valamint (21) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat e határozat közzététele napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 50/2006. (III. 14.) Korm. rendelet egésze, továbbá a helyi önkormányzatokat 2004. évben megillető normatív állami hozzájárulásokról, normatív, kötött felhasználású támogatásokról, személyi jövedelemadóról, valamint a helyi önkormányzatok bevételeinek aránytalanságát mérséklő kiegészítésről, illetve beszámításról szóló 3/2004. (I. 31.) PM–BM együttes rendelet végrehajtásáról szóló 41/2005. (XII. 16.) PM–BM együttes rendelet 4. §-a és az 5. sz. mellékletének Alsódobsza, Berkenye, Csongrád, Diósjenő, Felgyő, Gyúró, Kisdorog, Kiskunmajsa, Magyaregregy, Martonvásár, Megyaszó, Mucsony, Nógrád, Noszvaj, Poroszló, Ráckeresztúr, Sarud, Sóstófalva, Szomolya, Tevel, Tiszanána, Tordas, Újcsanálos, Závod, valamint Újlőrincfalva és Mezőzombor önkormányzatára vonatkozó sorai alkotmányellenesek, ezért azokat e határozat közzététele napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2006. évi XCIX. törvény 7. § (18) bekezdéséből a „miatt az önkormányzatokat” és a „visszafizetési kötelezettség terheli” szövegrészek alkotmányellenesek, ezért azokat e határozat közzététele napjával megsemmisíti. A megsemmisítés folytán a 7. § (18) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„Az Országgyűlés megállapítja, hogy az önkormányzati út- és szennyvízcsatorna beruházásokhoz 2002–2005. években az Állami Számvevőszék vizsgálata alapján jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás 3112,0 millió forint.”
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2006. évi XCIX. törvény 7. § (20), (21) és (22) bekezdései alkotmányellenesek, ezért azokat e határozat közzététele napjával megsemmisíti.
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok által 2002–2005. években jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 34/2007. (III. 7.) Korm. rendelet, az e rendelet módosításáról szóló 193/2007. (VII. 25.) Korm. rendelet egésze, továbbá a helyi önkormányzatokat 2005. évben megillető normatív állami hozzájárulásokról, normatív, kötött felhasználású támogatásokról, személyi jövedelemadóról, a bérkiadások kiegészítő támogatásáról, a települési önkormányzatok jövedelemdifferenciálódását mérsékelő kiegészítésről, illetve beszámításról, valamint az államháztartási tartalékról szóló 4/2005. (I. 28.) PM–BM együttes rendelet végrehajtásáról szóló 31/2006. (XII. 13.) PM–ÖTM együttes rendelet 14. §-a és 21. melléklete alkotmányellenes, ezért azokat e határozat közzététele napjával megsemmisíti.
6. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 7. § (6) bekezdés a) pontja, a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2006. évi XCIX. törvény 7. § (19) bekezdése, továbbá a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló, a 110/2002. (V. 14.) Korm. rendelettel módosított 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdése és 3. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
7. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 7. § (18) és (19) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá az e rendelkezések módosítására irányuló indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról rendelkező 2005. évi CXVIII. törvény (a továbbiakban: Ztv1.) 7. § (7) bekezdés b) pontjának, illetve 7. § (6) bekezdés a) pontjának, valamint a helyi önkormányzatokat 2004. évben megillető normatív állami hozzájárulásokról, normatív, kötött felhasználású támogatásokról, személyi jövedelemadóról, valamint a helyi önkormányzatok bevételeinek aránytalanságát mérséklő kiegészítésről, illetve beszámításról szóló 3/2004. (I. 31.) PM–BM együttes rendelet végrehajtásáról szóló 41/2005. (XII. 16.) PM–BM együttes rendelet (a továbbiakban: R1.) 4. §-ának, valamint 5. számú mellékletében a „Központosított előirányzatok” fejezetben foglalt egyes önkormányzatokra vonatkozó sorainak, és a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 50/2006. (III. 14.) Korm. rendelet egésze (a továbbiakban: Kr1.) alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Indítvány érkezett emellett a 110/2002. (V. 14.) Korm. rendelettel módosított, a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr2.) 1. § (2) bekezdése, valamint 3. § (4) bekezdése, illetve a Ztv1. 7. § (18) és (19) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására, illetve megsemmisítésére is.
Az Alkotmánybírósághoz a fentieken túl több indítvány érkezett, melyekben a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2006. évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Ztv2.) 7. § (18), (19) és (20) bekezdéseinek, illetve a helyi önkormányzatokat 2005. évben megillető normatív állami hozzájárulásokról, normatív, kötött felhasználású támogatásokról, személyi jövedelemadóról, a bérkiadások kiegészítő támogatásáról, a települési önkormányzatok jövedelemdifferenciálódását mérsékelő kiegészítésről, illetve beszámításról, valamint az államháztartási tartalékról szóló 4/2005. (I. 28.) PM–BM együttes rendelet végrehajtásáról szóló 31/2006. (XII. 13.) PM-ÖTM együttes rendelet (a továbbiakban: R2.) egyes önkormányzatokra vonatkozó sorai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Az Alkotmánybíróság ezeket az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdésének megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az egyik kifogás szerint, a Kr2. értelmében a közműfejlesztési támogatások a magánszemélyeket illették meg, a jogszabályban előírt feltételek bekövetkezése esetén. A támogatások igénylésének intézése és a megérkezett támogatások magánszemélyeknek történő átadása képezte az illetékes települési jegyző hatáskörét, ezek a támogatások nem az önkormányzatot illették meg. Az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) jelentését az Országgyűlés vizsgálat nélkül elfogadta – annak ellenére, hogy a sajtóban nyilvánosságra került annak cáfolata is – és törvénybe foglalta a tartalmát azzal, hogy a Ztv1. 7. § (7) bekezdésében az ÁSZ által végzett ellenőrzések megállapításai szerint visszafizetési kötelezettséget írt elő az önkormányzatoknak a „jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatásokra”.
Az indítványozók szerint a törvényalkotó megsértette az Alkotmányt több szempontból is. Álláspontjuk szerint a támadott jogszabályok ütköznek az Alkotmány jogállamiság elvét kimondó 2. § (1) bekezdésével, mivel az Országgyűlés jogalkotói hatáskörén túlterjeszkedve törvényben rendelkezett egy, az érintettek részéről vitatott, az igazságszolgáltatás által még el nem bírált, és meg nem állapított fizetési kötelezettség összegéről, rendezésének módjáról, ezzel elvonva a bíróságok hatáskörét.
2. Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy az ÁSZ megállapításai nem kötelezőek sem a törvényalkotóra nézve, sem a vizsgálat alá vont szervre nézve, amely utóbbi a megállapításokkal szemben ellentmondással élhet. Ennek ellenére az Országgyűlés az ÁSZ jelentést, és az abból levont következtetéseket kötelező normává tette. Így egy olyan döntés, mely tartalmában – az indítványozók álláspontja szerint – meghatározott pénzösszeg visszafizetésére kötelező hatósági vagy bírósági határozat lenne, jogszabályi formában jelent meg. Ezáltal az Alkotmány 45. § (1) bekezdése, 50. § (1) és (3) bekezdései sérülnek, mivel azok az igazságszolgáltatás monopóliumát a bíróságokra telepítik, és kimondják a bírói függetlenség elvét.
Az indítványozók szerint sérül az Alkotmány 19. § (2) bekezdése, melynek alapján az Országgyűlés, a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit, valamint sérül az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja is, mely az Országgyűlés feladatává teszi az államháztartás mérlegének megállapítását, az állami költségvetés és végrehajtás jóváhagyását, mivel álláspontjuk szerint a társadalom alkotmányos rendje nincs azáltal biztosítva, hogy a törvényhozó szerv a bírói hatalom körébe tartozó kérdésben dönt.
3. Az indítványok alapján a Ztv1. 7. § (7) bekezdésének alkotmányellenessége megnyilvánul abban is, hogy olyan pénzösszegek visszafizetését írja elő a kötelezett helyi önkormányzatok számára, melyeknek nem az önkormányzatok voltak a jogosultjai. A Kr2. és a helyébe lépő 262/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet szerint is a közműfejlesztési támogatások jogosultja a magánszemély. A Kr2. a jegyzők hatáskörébe utalja a támogatások visszaigénylésének tömeges lebonyolítását, ám nem teszi lehetővé a jegyzők számára a visszaigénylések jogosságának felülvizsgálását. Az indítványozók szerint a jegyzők egyfajta „postás” szerepet töltöttek be a folyamatban, mivel csupán adminisztrációs és szétosztási feladatokat láttak el, így nem is tudtak jogtalanul visszaigényelni. Álláspontjuk szerint nincs jogalap arra, hogy „jogtalan igénybevétel” címén pénzt követeljenek vissza az önkormányzatoktól, miután azok nem voltak azon pénzösszegek tulajdonosai, ha pedig jogalap nélkül vonnak el pénzösszeget bármely személytől, az az Alkotmányban megfogalmazott tulajdonhoz való jogot sérti. Az indítványok szerint a jogalkotó a törvény erejénél fogva szándékozik minden jogalap nélkül pénzt elvonni az érintett önkormányzatoktól, és ezáltal sérülnek az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz fűződő jogok, valamint a 12. § (2) bekezdésében az önkormányzatoknak az állammal szemben biztosított tulajdonának a védelméhez fűződő jogai. A fentiekre alapozva sérelmesnek találják, hogy az Alkotmány 42. §-ában foglaltakkal szemben az állam beavatkozik a helyi önkormányzatok működésébe, azok jogait csorbítva.
Az indítványozók szerint a Ztv1. 7. § (7) bekezdésével a jogalkotó a helyi önkormányzatokat jogaiknak bírósági védelemben való részesülésének lehetőségétől fosztja meg, ezzel pedig az Alkotmány 43. § (2) bekezdését sérti, mely szerint az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül. Emellett a szabályozás megsérti a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 3. §-ában foglaltakat is, miszerint „[a]z önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg bíróság védi”. Ezen megállapítások visszautalnak az Alkotmány jogbiztonság elvét kimondó 2. § (1) bekezdésére.
Az indítványozók egy csoportja, – akiknek ügyében bírósági ítélet is született – kérte a Kr1. egésze alkotmányellenességének megállapítását is, az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdéseire hivatkozva. Álláspontjuk szerint nincs megfelelő bírói védelem biztosítva számukra azáltal, hogy a visszafizetésekről jogszabályokban döntöttek.
4. Az előzőeken túl az egyik indítványozó a Ztv1. 7. § (18) és (19) bekezdését, valamint a Kr2. 1. § (2) és 3. § (4) bekezdését is alkotmányellenesnek találta. Az indítványozó szerint a Kr2. 1. § (2) bekezdése kizárja azt a magánszemélyt, mint jogosultat, az általa közműfejlesztési támogatásra befizetett pénz 15%-a visszaigénylésének lehetőségéből, aki szegény és a megélhetéséhez másoktól támogatáshoz jut. A Kr2. módosított rendelkezése ugyanis nem tekintette támogatási alapnak azt az összeget, amit másvalaki (pl. alapítvány) fizet be a magánszemély helyett a víziközmű társulathoz. Az indítványozó szerint ezzel negatív diszkrimináció valósul meg, mellyel sérül az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdése. Álláspontja szerint a jogalkotó a magánszemély bevételének forrása alapján hoz létre negatív megkülönböztetést, olyanokra nézve, akik a megélhetésükhöz is támogatásra szorulnak. A Kr2. 3. § (4) bekezdésének alkotmányellenességét is a hátrányos megkülönböztetésre alapozza az indítványozó. Az ÁSZ véleményében a Kr2. 3. § (4) bekezdésében megfogalmazott (a támogatás engedményezésére vonatkozó) tilalom alapján támogatásra nem jogosultnak minősítettek egyébként jogosultnak számító magánszemélyeket, akik a támogatás átutalással történő kifizetését kérték. Ezzel megfosztották őket az állam által jogszabályban megígért, a megvalósult közcélú beruházás támogatására befizetett pénzük 15%-ának visszaigénylési lehetőségétől.
Az egyik indítványozó szerint a Ztv1. 7. § (18) és (19) bekezdése a magánszemélyek jogaiba történt beavatkozást valósítanak meg, mivel annak rendelkezéseit a Magyar Államkincstár (a továbbiakban: MÁK) Területi Igazgatósága úgy értelmezte, és úgy rendelkezett, hogy a jogosult magánszemélynek készpénzben, személyesen kell átvennie a befizetett pénze visszaigényelt 15%-át. Az indítványozó a két rendelkezés általában vett alkotmányellenességének megállapítása mellett azt kérte, hogy a Ztv1. 7. § (18) bekezdésében a „ténylegesen jogosult magánszemélynek kerül kifizetésre” szövegrészben a magánszemély szó helyett, a „magánszemély rendelkezése szerint” szöveg, illetve a Ztv1. 7. § (19) bekezdésében a „magánszemélyek részére” szövegrész helyett is „a magánszemélyek rendelkezése szerint” szöveg kerüljön behelyezésre. Ezzel álláspontja szerint a szöveg harmonizációba kerül a Polgári Törvénykönyv tulajdonjogra vonatkozó rendelkezéseivel. Az indítványozó a Ztv1. 7. § (18) és (19) bekezdése alkotmányellenességének indokaként az előzőekben megjelölt alkotmányos szakaszokra hivatkozott.
5. Több indítványozó a Ztv2. 7. § (18), (19) és (20) bekezdései, illetve az R2. egyes önkormányzatokra vonatkozó sorai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontjuk szerint sértik az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdéseit a támadott jogszabályok, mert normatív jelleggel, az ÁSZ jelentés alapján, annak adataira, következtetéseire és javaslatára támaszkodva állapítottak meg konkrét, egyedi visszafizetési kötelezettséget több tucat önkormányzat számára. Az önkormányzatok vitatják az ÁSZ által tett ellenőrzési megállapításokat, vagyis azt, hogy jogosulatlanul vettek volna igénybe közműfejlesztési támogatást, azonban sem az ÁSZ jelentésével, sem pedig a kifogásolt jogszabályokkal szemben nincsen jogorvoslati lehetőségük, egyedi panaszukkal bírói utat nem vehetnek igénybe, ezáltal sérülnek az Alkotmányban rögzített, bírósághoz fordulást, illetve jogorvoslati jogosultságot biztosító alapjogaik. A Kormány a Ztv2.-ben kapott felhatalmazás alapján alkotta meg a helyi önkormányzatok által 2002–2005. években jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló, az e rendelet módosításáról szóló 193/2007. (VII. 25.) Korm. rendelettel módosított 34/2007. (III. 7.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Kr3.).
6. Alkotmánysértőnek vélik az indítványozók azt is, hogy az Országgyűlés jogalkotói hatáskörén túlterjeszkedve törvényben rendelkezett egy, az érintettek által vitatott, az igazságszolgáltatás által még el nem bírált, és meg nem állapított fizetési kötelezettség összegéről, rendezésének módjáról, ezzel elvonva a bíróságok hatáskörét.
Az indítványozók a Ztv2. esetén lényegében megismétlik a Ztv1.-gyel összefüggő és a 2. pont alatt már ismertetett érveket és kifogásokat.
7. A Kr2. alapján a közműfejlesztési támogatások jogosultja a magánszemély és nem az önkormányzat, ezért a jogtalan igénylések miatti, a Ztv2. és a hozzá kapcsolódó jogszabályokkal megvalósított pénzelvonás sérti az önkormányzatok állammal szemben biztosított tulajdonának védelméhez fűződő jogait is. Az indítványozók a Ztv2. 7. § (18) bekezdésével szemben is lényegében ugyanazokat az érveket hozzák fel, mint a Ztv1. hasonló rendelkezése ellen.
További észrevételük, hogy a Ztv2. 7. § (19) bekezdése elrendeli, hogy a MÁK csak abban az esetben folyósíthat támogatást, ha a jegyző és a támogatásra jogosult magánszemélyek meghatározott nyilatkozatot tettek. Az indítványozók szerint e nyilatkozat megkövetelésével a Ztv2. gyakorlatilag módosítja a Kr2.-t és a lakás-takarékpénztárakról szóló jogszabályokat. A közműfejlesztési támogatásokra való jogosultság feltételeit tartalmazó kormányrendelet nem határoz meg korlátot arra nézve, hogy a magánszemély részben lakás-takarékpénztári megtakarításból teljesítse a közműfejlesztési hozzájárulást. A lakás-takarékpénztárakra vonatkozó jogszabályok pedig nem tartalmaznak korlátozást arra nézve, hogy ki és milyen formában fizethet be pénzösszegeket az egyes lakástakarékoskodók számlájára, hiszen a jogalkotói cél az, hogy a szerényebb jövedelmű személyeknek is lehetőségük legyen önállóan lakást szerezni. A fentiekkel ellentétben tehát a jogalkotó a Ztv2.-vel, – melynek rendeltetése a költségvetés végrehajtásáról való rendelkezés, és nem más törvények és jogszabályok visszamenő hatályú módosítása – egy olyan jogszabályi korlátot épített be a fenti szabályozásba, melynek kizárólagos célja az „ÖKOTÁM 2000” és a hasonló beruházás-finanszírozási rendszerek ellehetetlenítése, nem törődve azzal a következménnyel, mely ezáltal az önkormányzatokat sújtja. Ezért az indítványozók álláspontja az, hogy a Ztv2. 7. § (19) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, hiszen a jogalkotó a költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben kíván rendelkezni – visszamenőleges hatállyal – más jogszabályok módosításáról.
8. Az indítványozók szerint a sérelmezett jogszabályi rendelkezések, valamint az Alkotmány összevetéséből következik, hogy az önkormányzatok közműfejlesztési támogatás visszafizetési kötelezettségének zárszámadási törvényben való megállapítása és az egyes önkormányzatokra nézve rendeletben történő előírása több szempontból is, így különösen az önkormányzatok tulajdonhoz, bírói védelemhez, önkormányzatisághoz való jogára, valamint a jogállamiságból levezethető jogbiztonság elvére és a hatalmi ágak szétválasztásának elvére, továbbá a bírói függetlenség alkotmányos elvére tekintettel, alkotmányellenes.
9. Az egyik indítványozó alkotmányjogi panaszként terjesztette elő indítványát. Az alkotmányjogi panasz alapjául a Fővárosi Itélőtábla 9.Pf.21.002/2006/4. sz. jogerős ítéletét nyújtották be. Az alkotmányjogi panaszban, melyhez később több további indítványozó is csatlakozott szintén a Ztv1. 7. § (6) bekezdés a) pontja, a 7. § (7) bekezdés b) pontja, az R1. és a Kr1. alkotmányellenességét állították, és kérték azok megsemmisítését, valamint e jogszabályok és jogszabályi rendelkezések alkalmazásának visszamenőleges megtiltását. Az alkotmányellenességet az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésére alapították.
II.
Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„19. § (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
(...)
b) törvényeket alkot;
(...)
d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását;”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
„45. § (1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják.”
„50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.”
A Ztv1. vizsgált rendelkezései:
„7. § (6) A helyi önkormányzatokat az Áht. 64/B. §-ának (1) bekezdése alapján
a) a központosított előirányzat jogcímen egyenlegében 1325,5 millió forint,
(...)
visszafizetése terheli, amelyek önkormányzatok szerinti részletezését a PM–BM R. tartalmazza.
(7) Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. §-ának (5) bekezdése alapján végzett ellenőrzések megállapítása szerint a helyi önkormányzatokat a (3) bekezdés c) pontjában, valamint a (6) bekezdésben meghatározott visszafizetési kötelezettségekből
(...)
b) központosított előirányzat jogcímen egyenlegében 877,7 millió forint, melyből 792,3 millió forint a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás,
(...)
visszafizetése terheli, amelyek önkormányzatok szerinti részletezését a PM–BM R. tartalmazza.
(...)
(18) A 2002. május 22-ét követően megállapított közműfejlesztési hozzájárulások után a Kincstár csak abban az esetben folyósíthat közműfejlesztési támogatást, ha az önkormányzat jegyzője nyilatkozik arról, hogy e támogatás ténylegesen a jogosult magánszemélynek kerül kifizetésre.
(19) A Kincstár – az Áht. 64/D. § szerinti eljárás mellett – a 2002. május 22-ét követően megállapított közműfejlesztési hozzájárulásokhoz kapcsolódó közműfejlesztési támogatás önkormányzatnak való átutalását követő egy hónapon belül szabályszerűségi felülvizsgálat keretében – szükség szerint helyszínen – ellenőrzi a támogatás magánszemélyek részére történő kifizetését. E felülvizsgálatra a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szabályait kell alkalmazni. Szabálytalanság esetén a jogtalanul igénybe vett összeg elvonásra kerül a határozat jogerőre emelkedését követő hónap nettó finanszírozása során.
(20) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a (7) bekezdés b) pontjában szereplő közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről – az érintett önkormányzat kérése alapján – külön rendelkezzen. Az önkormányzatok ezirányú igényüket a PM–BM R. kihirdetését követő 30 napon belül a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek jelezhetik. A Kormány az önkormányzatok pénzügyi helyzetét figyelembe véve – a helyi önkormányzatokért felelős miniszter és az államháztartásért felelős miniszter előterjesztése alapján – az igénybejelentések határidejét követő 30 napon belül dönt a támogatás visszafizetésének ütemezéséről, amelynek végső határideje 2015. december 31. lehet.
(21) A helyi önkormányzatokat a Kormány döntéséig az Áht. 64/B. § (2) bekezdése szerinti kamatfizetési kötelezettség, ezt követően – a visszafizetés végéig terjedő időszakra – a mindenkori jegybanki alapkamat terheli.”
A Ztv2. érintett rendelkezései:
„7. § (18) Az Országgyűlés megállapítja, hogy az önkormányzati út- és szennyvízcsatorna beruházásokhoz 2002–2005. években az Állami Számvevőszék vizsgálata alapján jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás miatt az önkormányzatokat 3112,0 millió forint visszafizetési kötelezettség terheli.
(19) A 2002. május 22-ét követően megállapított, lakás-takarékpénztári megtakarításból megfizetett közműfejlesztési hozzájárulások után a Kincstár csak abban az esetben folyósíthat közműfejlesztési támogatást, ha az önkormányzat jegyzője és az érintett magánszemély – a 2005. évi CXVIII. törvény 7. § (18) bekezdése szerintieken túl – nyilatkozik arról, hogy a támogatás alapja a magánszemély által a lakás-takarékpénztári számlára elhelyezett saját megtakarítása. A közműfejlesztési támogatás az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére szolgáló lakás-takarékpénztári szerződés lejártát követően igényelhető, és a támogatás alapja nem haladhatja meg a megállapított és írásban közölt közműfejlesztési hozzájárulás összegét.
(20) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a (18) bekezdésben szereplő közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről – az érintett önkormányzat kérése alapján – külön rendelkezzen. Az önkormányzatok ez irányú igényüket a PM–ÖTM R. kihirdetését követő 30 napon belül az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek jelezhetik. A Kormány az önkormányzatok pénzügyi helyzetét figyelembe véve – az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, valamint a pénzügyminiszter előterjesztése alapján – az igénybejelentések határidejét követő 30 napon belül dönt a támogatás visszafizetésének ütemezéséről, amelynek végső határideje 2015. december 31. lehet.
(21) Azon önkormányzatok, amelyek a (20) bekezdésben foglalt határidőig nem kérték a (18) bekezdés szerinti közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezését, és az egy lakosra jutó visszafizetési kötelezettségük meghaladja az 500 forintot, igényüket legkésőbb 2007. június 30-áig jelezhetik az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek. A Kormány ezen önkormányzatok közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről – az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, valamint a pénzügyminiszter előterjesztése alapján, a (20) bekezdésben szereplő végső visszafizetési határidőt figyelembe véve – 2007. július 31-éig dönt.
(22) A részletfizetési kérelmet benyújtó önkormányzatokat a (20) bekezdés szerinti Kormány döntésig az Áht. 64/B. § (2) bekezdésben előírt kamatfizetési kötelezettség, ezt követően – a visszafizetés végéig terjedő időszakra – a mindenkori jegybanki alapkamat terheli.”
A Kr.1. rendelkezései:
a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről
A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény (a továbbiakban: Törvény) 7. § (20) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a Törvény 7. § (7) bekezdés b) pontjában meghatározott jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezésére a Kormány a következőket rendeli el:
1. § Az érintett és kérelmet benyújtó önkormányzatoknak a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatást e rendelet melléklete szerint kell visszafizetni.
2. § (1) A jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás törlesztő részleteit az önkormányzatoknak az e rendelet mellékletében meghatározott visszafizetés kezdetétől legkésőbb a visszafizetés végéig negyedévente egyenlő részletekben kell megfizetniük.
(2) A Magyar Államkincstár megállapítja az önkormányzatokat a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás miatt e rendelet kihirdetéséig terhelő, a jegybanki alapkamat kétszeresének megfelelő mértékű kamat összegét. Az önkormányzatok e kamatot – a Magyar Államkincstárhoz benyújtott kérelmük alapján – egy összegben vagy részletekben fizethetik meg. Részletfizetés esetén a kamat összegét tőkésíteni szükséges, és a tőkésített összeg után a részletfizetés idejére a mindenkori jegybanki alapkamatot negyedévente részletekben kell megfizetniük, legfeljebb a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetése végéig.
(3) E rendelet hatálybalépését követően a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetése végéig terjedő időszakra az önkormányzatok a mindenkori jegybanki alapkamatot negyedévente részletekben fizetik meg.
(4) Az (1)–(3) bekezdésekben foglalt fizetési kötelezettségeket az érintett önkormányzatoknak minden negyedévet követő hónap 10-éig – a negyedik negyedévben december 20-ig – kell teljesíteniük.
3. § A Magyar Államkincstár a negyedévet követő hónap 5-éig – a negyedik negyedévben december 15-ig – értesíti az e rendelet melléklete szerinti visszafizetéssel érintett önkormányzatokat a kamatokkal megnövelt esedékes fizetési kötelezettségről.
4. § Amennyiben a fizetési kötelezettség a 2. §-ban előírt határidőn belül nem teljesül, a Magyar Államkincstár azonnali beszedési megbízást nyújt be a helyi önkormányzat ellen.
5. § A belügyminiszter és a pénzügyminiszter a zárszámadási törvény keretében évente beszámol a visszafizetési kötelezettség teljesítéséről.
6. § Ez a rendelet a kihirdetését követő hónap első napján lép hatályba.”
A Kr1. melléklete 24 önkormányzatot sorol fel és megállapítja a visszafizetési kötelezettség mértékét, kezdetét és záró időpontját.
A Kr.2. vizsgált rendelkezései:
„1. § (2) Nem jár visszatérítés a közműfejlesztési hozzájárulás azon része után, melyet a magánszemély önkormányzati támogatásból, továbbá az önkormányzat harmadik személlyel kötött polgári jogi szerződése alapján átvett pénzeszközből fizetett meg.
(...)
3. § (4) A közműfejlesztési támogatás jogosultja által a közműfejlesztési támogatásra vonatkozó igény nem engedményezhető.”
Az R1. érintett rendelkezései:
„4. § A központosított előirányzatok, az egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése és az önkormányzatok által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatásának, valamint a színházi támogatások önkormányzatonkénti elszámolását – figyelemmel az Állami Számvevőszék megállapításaira – az 5. számú melléklet tartalmazza.”
Központosított előirányzatok és egyéb kötött felhasználású támogatások elszámolása a 2004. évi beszámoló és az Állami Számvevőszék vizsgálata alapján megállapított visszafizetési kötelezettség (–), illetve kiutalandó támogatás (+)”
A Kr3. rendelkezései:
„A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2006. évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Törvény) 7. §-ának (20) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a Törvény 7. §-ának (18) bekezdésében meghatározott jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezésére a Kormány a következőket rendeli el:
1. § (1) Az érintett és kérelmet benyújtó önkormányzatok a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatást e rendelet melléklete szerint fizetik vissza.
(2) A jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás törlesztő részleteit az önkormányzatok az e rendelet mellékletében meghatározott visszafizetés kezdetétől legkésőbb a visszafizetés végéig negyedévente egyenlő részletekben fizetik meg.
(3) E rendelet kihirdetése napjától a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetése végéig az önkormányzatok a mindenkori jegybanki alapkamatot – a kihirdetést követő negyedévtől – negyedévente részletekben fizetik meg.
2. § (1) A Magyar Államkincstár számolja ki az önkormányzatokat – a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás miatt az e rendelet kihirdetéséig – terhelő, a jegybanki alapkamat kétszeresének megfelelő mértékű kamat összegét, és erről az önkormányzatokat tájékoztatja.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott kamat kiszámításához a Magyar Államkincstár felkéri az önkormányzatokat, hogy adatokat szolgáltassanak a jogtalanul igénybe vett támogatás (rész)összegéről és az igénybevétel kezdő napjáról. Az önkormányzatok által szolgáltatott adatokat a Magyar Államkincstár az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 64/B. §-a alapján ellenőrizheti.
(3) Az önkormányzatok az (1) bekezdés szerinti kamatot – a Magyar Államkincstárhoz benyújtott kérelmük alapján – egy összegben vagy részletekben fizethetik meg. Az önkormányzatok az egy összegű visszafizetésre, illetve részletfizetésre vonatkozó igényüket a Magyar Államkincstár (1) bekezdésben meghatározott tájékoztatásának kézhezvételétől számított 30 napon belül jelezhetik a Magyar Államkincstár felé. A nyilatkozattétel elmulasztása esetén az (5) bekezdés szerinti egy összegű visszafizetés szabályait kell alkalmazni.
(4) Részletfizetés esetén a kamat összegét tőkésíteni szükséges, és a tőkésített összeg után a részletfizetés idejére e rendelet kihirdetésétől a mindenkori jegybanki alapkamatot negyedévente részletekben fizetik meg, legfeljebb a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetése végéig.
(5) Amennyiben az önkormányzat az (1) bekezdésben meghatározott kamat egy összegű megfizetését választja, úgy azt a (3) bekezdés szerinti nyilatkozattételtől számított 30 napon belül teljesíti.
3. § A Magyar Államkincstár a negyedévet követő hónap 5-éig értesíti az e rendelet melléklete szerinti visszafizetéssel érintett önkormányzatokat a kamatokkal megnövelt esedékes fizetési kötelezettségről.
4. § Az 1. és 2. § (1) bekezdésében, valamint (3) és (4) bekezdésében foglalt fizetési kötelezettségeket az érintett önkormányzatoknak minden negyedévet követő hónap 10-éig kell teljesíteniük.
5. § Amennyiben a fizetési kötelezettség a 2. § (5) bekezdésben és a 4. §-ban előírt határidőn belül nem teljesül, a Magyar Államkincstár az Áht. 64/A. §-ának (6) bekezdése alapján azonnali beszedési megbízást nyújt be a helyi önkormányzat ellen.
6. § Az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, valamint a pénzügyminiszter a zárszámadási törvény keretében évente beszámol a visszafizetési kötelezettség teljesítéséről.
7. § Ez a rendelet a kihirdetését követő hónap első napján lép hatályba.”
A Kr3.-hoz tartozó, a 193/2007. (VII. 25.) Korm. rendelettel módosított Melléklet 66 önkormányzat visszafizetési kötelezettségét tartalmazza.
Az R2. érintett rendelkezései:
„14. § Az Állami Számvevőszék vizsgálata alapján megállapított út- és szennyvízcsatorna beruházásokhoz 2002–2005. években jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás önkormányzatok szerinti részletezését a 21. számú melléklet tartalmazza.”
A visszafizettetésre javasolt közműfejlesztési támogatások önkormányzatonként [...]”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság az előzőekben ismertetett törvényi és jogszabályi rendelkezések ellen benyújtott indítványok vizsgálata során elsőként áttekintette a vizsgálat alá vont jogszabályok megalkotásának hátterét és a bennük foglalt szabályok jellegét. Az ÁSZ 2005-ben egyes, közműfejlesztési beruházást végző helyi önkormányzatoknál a 2004. évben igénybe vett támogatásokra nézve vizsgálatot folytatott le, melynek eredményét a 0538. számú jelentés összegezte (a továbbiakban: Jelentés1.). A Jelentés1.-ben az úgynevezett „ÖKOTÁM 2000” beruházási rendszert és az ahhoz hasonló finanszírozási megoldást alkalmazó önkormányzatok felelősségének megállapítására került sor a jelentés szerint jogtalanul visszaigényelt közműfejlesztési támogatások tekintetében. Az ÁSZ a következő évben (2006) további – immár kiterjedtebb, a 2002–2005 közötti évekre vonatkozó – vizsgálatot folytatott, melynek eredményét a 0639. sz. jelentésben foglalta össze (a továbbiakban: Jelentés2.). Mindkét jelentés a helyi közműfejlesztési beruházásokkal összefüggő, az államháztartásból származó támogatások felhasználási szabályszerűségét vizsgálta, több különböző támogatás egymásra tekintettel történő igénybevételét és annak hatásait tárta fel.
A Jelentés1. megállapításai szerint a beruházásokat megvalósító önkormányzatok közvetlenül vagy alapítványok útján a víziközmű társulatokba fizetendő érdekeltségi hozzájárulások megfizetéséhez támogatást nyújtottak a magánszemélyeknek, amely után azok közműfejlesztési támogatást igényeltek. Az alapítványi támogatással megnövelt pénzeszköz egy részét lakossági lakás-takarékpénztári betétben is elhelyezték további költségvetési támogatás – lakás-előtakarékoskodók állami támogatása – megszerzése céljából. Az önkormányzatok az ÁSZ szerint emellett úgy is szereztek forrásokat, hogy a fővállalkozótól beruházási költséget növelő bevételeket realizáltak.
2. A részletes vizsgálatok az érintett önkormányzatoknál egy előre kialakított, sajátos beruházás-finanszírozási rendszert tártak fel, melynek elsődleges célja a közműfejlesztésre igénybe vehető különböző állami támogatások egymásra tekintettel történő, összehangolt igénybevétele volt. Ez – az ÁSZ megállapításai szerint – együtt járt a támogatások igénybevételi alapjául szolgáló beruházási költségek (részben fiktív) megemelésével, illetve az egyes támogatások alapjául szolgáló összegek valós folyamatoktól eltérő felemelésével. Így nemcsak optimalizálták a támogatások igénybevételét, hanem – a Jelentések szerint – olyan összegek után is igénybe vették a támogatást, melyek után azt jogszerűen nem tehették volna meg. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgt.) 4. § (2) bekezdés b) pontja értelmében a települési önkormányzat a vízgazdálkodási tevékenységek, mint közfeladatok (közszolgáltatások) körében köteles gondoskodni (meghatározott mértéket elérő szennyvízkibocsátás esetén, a szennyvíz-elvezetési agglomerációt alkotó településeken) „a keletkező használt vizek (szennyvizek) szennyvízelvezető művel való összegyűjtéséről, tisztításáról, a tisztított szennyvíz elvezetéséről, illetőleg a más módon összegyűjtött szennyvíz, továbbá a szennyvíziszap ártalommentes elhelyezésének megszervezéséről”. A szennyvízelvezetésről való gondoskodás, az ahhoz szükséges vízi közművek megépítése tehát törvényen alapuló kötelező helyi önkormányzati feladat. Az önkormányzatok részvételével megvalósuló közcélú víziközmű-beruházásokhoz az állam többfajta támogatást is nyújt, illetve nyújtott a Jelentés1.-ben és a Jelentés2.-ben vizsgált időszakokban is, melyek részben a helyi önkormányzatokat, részben a magánszemélyeket és a víziközmű társulatokat illették meg.
3. A víziközmű beruházások a más önkormányzati közműberuházásoktól abban térnek el, hogy a lakosság és a jogi személyek – a Vgt. által jogilag önállóan szabályozott – víziközmű társulatot hoznak létre. A víziközmű-társulatok az önkormányzattal közösen valósítják, valósították meg a beruházást, az önkormányzattal kötött társberuházói szerződés alapján. A Vgt. 34. §-a alapján jogi és magánszemélyekből önszerveződéssel megalakuló víziközmű társulat a társulatot terhelő, várható beruházási költséget felosztja a tagok között, vagyis a Vgt. 37. § (1) bekezdés f) pontja és 41. § (2) bekezdése alapján meghatározza a befizetendő érdekeltségi hozzájárulás összegét. Az így meghatározott (egyébként adók módjára behajtható köztartozásnak minősülő) hozzájárulás 15%-ának visszatérítését jelenti a magánszemélyek közműfejlesztési támogatása, melyet – részletekben történő fizetés esetén – folyamatosan, az önkormányzat jegyzőjén keresztül kapnak meg a jogosultak a MÁK-tól.
4. A víziközmű beruházások megvalósításának a Jelentés1.-ben és 2.-ben is kifogásolt módja szerint a beruházás lebonyolításában és finanszírozásában résztvevő szervezetek és magánszemélyek egyidejűleg kötöttek meg több szerződést, amelyben egymásra építetten, de külön-külön határozták meg részletesen a szerződési feltételeket és az átutalások (pénzmozgások) rendjét. Az ÁSZ álláspontja szerint a pénzmozgások az alapítvány, a kivitelező, a magánszemélyek és az önkormányzat között a Jelentésekben kimutatott módon eltértek a valós gazdasági eseményektől, vagyis az ÖKOTÁM 2000 rendszerben valós és fiktív pénzmozgás keveredett egymással, melyben a lakástakarék-pénztáraknak (a továbbiakban: ltp.), a víziközmű társulatoknak, a hitelt biztosító kereskedelmi bankoknak, a kivitelezőknek, a helyi önkormányzatnak és egy alapítványnak előre megtervezett és rögzített szerepe volt. Az ÁSZ szerint, a külső beruházás-szervezők segítségével a magánszemélyekhez kötődő állami támogatások igénylésében közreműködő szervezetek (kereskedelmi bankok, ltp.-k, önkormányzatok), egy olyan zárt rendszerű önkormányzati beruházás finanszírozási módszert alkalmaztak, melyben a magánszemélyeket megillető állami támogatásokat maximálisan kihasználva azt igénybe vették (veszik) úgy, hogy a pénz fizikailag nem jutott el a magánszemélyekhez, hanem azt a magánszemélytől korábban megkapott engedményezéssel az önkormányzati beruházás megvalósításába visszaforgatták. Az alkalmazott módszerrel az önkormányzatok saját erő biztosítása nélkül valósították (valósítják) meg helyi jelentőségű közcélú vízilétesítmények létrehozását. Az ÁSZ korábbi jelentései nyomán 2002-ben módosították a Kr2.-t és megpróbálták pontosítani a közműfejlesztési támogatás igénybevételét és felhasználását, de az alkalmazott jogszabály-módosításoknak nem volt kellő eredménye. A Jelentés1.-ben leírt módszernek egyes önkormányzatokban való alkalmazását az ÁSZ tovább vizsgálta és annak eredményeiről a Jelentés2. számolt be. Mindkét Jelentés javaslatot tett az ÁSZ szerint jogtalanul igénybe vett támogatások visszavonására, illetve rendezésére. A kérdéses összegeket a Jelentések önkormányzatokra lebontva, konkrét összegek meghatározásával tartalmazták. Egyes önkormányzatok mindkét vizsgálatban érintettek voltak. Az ÁSZ az általa megállapított szabálytalanságok megszüntetésére számos javaslatot tett a Kormány és az érintett miniszterek számára.
Ezek között – a pénzügyminiszter számára tett javaslatként – szerepelt az ÁSZ által kimutatott összegű jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatások visszavonása és a későbbi jogosulatlan támogatások megakadályozása. Emellett indítványozta, hogy a pénzügyminiszter a zárszámadás keretében tegyen javaslatot a jogtalanul igényelt közműfejlesztési támogatások rendezésére. Az ÁSZ értelemszerűen a Kormányra és annak tagjaira bízta a „visszavonás” és a „rendezés” jogi eszközeinek mikéntjét. Ettől eltérően, más javaslataiban a konkrét jogi eszköz igénybevételét megnevezve kezdeményezte megfelelő tartalmú rendelet kiadását vagy módosítását, illetve törvény módosításának kezdeményezését.
5. A Jelentésekben foglalt javaslatoknak a Kormány és annak tagjai részben tettek eleget (amint erre a Jelentés2. a figyelmet fel is hívta). Az Országgyűlés az ÁSZ szerint jogtalanul igényelt vagy igénybe vett támogatások visszavonása, illetve rendezése esetében – a pénzügyminiszter javaslatára és a Kormány előterjesztése nyomán – a Ztv1.-ben és a Ztv2.-ben, valamint a többi vizsgált jogszabályban alkalmazott megoldást vezette be. Ennek lényege, hogy a Ztv.-k megállapítják a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás ÁSZ jelentéseken alapuló bruttó (az összes vizsgált önkormányzatot felölelő) összegét, mellyel egy időben erre nézve visszafizetési kötelezettséget írnak elő, míg az egyes önkormányzatokra eső összeg meghatározására miniszteri rendelet (az R1. és az R2.) számára adnak felhatalmazást. Emellett felhatalmazzák a Kormányt, hogy a visszafizetés ütemezése kérdésében hozzá forduló önkormányzatok esetében annak ütemezéséről rendeletben döntsön. Ennek alapján született meg a Kr1. és a Kr3.
IV.
1. A Ztv1. és a Ztv2., valamint a felhatalmazása nyomán született rendeletek esetén több szabályozási mozzanat, több egymáshoz kapcsolódó szabály képezi a jelen alkotmányossági vizsgálat tárgyát.
1.1. A vizsgált szabályok első csoportjába a Ztv1. és a Ztv2. azon rendelkezései tartoznak, melyek a közműfejlesztési támogatásokkal összefüggésben az ÁSZ jelentései alapján hiányt állapítanak meg (első szabályozási mozzanat). A hiány törvényben történő rögzítése azon a „tényen” alapul, hogy e támogatások igénybe vétele jogszerűtlen volt (második mozzanat). A következő (harmadik) mozzanat szerint a hiányt az érintett önkormányzatoknak kell visszafizetniük. A negyedik mozzanatban a törvények felhatalmazzák a minisztereket olyan rendelet kiadására, mely a konkrét önkormányzatok konkrét kötelezettségeit tartalmazza. Az ötödik mozzanatot maguk a rendeletek (R1. és R2.) képezik, végül a hatodik fajta magatartási szabály-típust a Kr1. és a Kr3. tartalmazzák, amennyiben rögzítik a visszafizetési kötelezettség időbeli bontását (ütemezését). Az indítványozók a Ztv2. 7. § (20) bekezdésében adott felhatalmazás alapján megalkotott Kr3.-at kifejezetten nem támadták. A felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenességére irányuló indítványok, a bírói út igénybe vételét, valamint a jogorvoslathoz való jogot korlátozó jogszabályi forma alkotmányellenességének megállapítására irányuló megindokolt és határozott indítványozói kérelmek alapján az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatával összefüggésben – az alkotmányossági vizsgálatot „szoros tárgyi összefüggés” okán a Kr3.-ra is kiterjesztette. [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 181.; 67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 416.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006. (I. 17.) AB határozat, ABH 2006, 281.]
Az alkotmányjogi panaszként előterjesztett indítvánnyal összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg. A Fővárosi Itélőtábla alkotmányjogi panasz alapjaként benyújtott 9.Pf.21.002/2006/4. sz. jogerős ítéletében a felperes önkormányzatok és az ÁSZ közötti jogvitát bírálta el. A jogerős ítélet elutasította a felperesek kereseti kérelmét, mely a Jelentés1.-ben szereplő ellenőrzési megállapítások valótlanságának kimondására irányult. Az ítéletben alkalmazott jogszabályok a Ptk. 1. és 7. §, 339. és 360. §-ai, valamint az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: ÁSztv.) 19. §-a voltak. A bíróság a jelen ügy alapját képező jogszabályokat és jogszabályi rendelkezéseket a perben nem alkalmazta. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése értelmében „Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.” Az alkotmányjogi panasz előterjesztésének alapvető feltétele, hogy a kérdéses jogszabályt a panasz alapjául szolgáló döntés meghozatala során alkalmazták. Ennek hiányában a beadvány alkotmányjogi panasznak nem tekinthető. Az Alkotmánybíróság azonban figyelemmel volt arra, hogy az alkotmányjogi panasznak nevezett beadványban előterjesztett kérelem jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló beadványként elbírálható, továbbá arra is, hogy az ilyenként való elbírálást több indítványozó is kérte. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszként előterjesztett beadványokat eddigi gyakorlatának megfelelően [2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 43.] jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló beadványként bírálta el.
1.2. Több indítványozó felvetette, hogy a támadott törvények és jogszabályok lényegében az ÁSZ álláspontjának, megállapításainak változtatás nélküli átvételével születtek meg. Ez a megoldás amiatt sérti az önkormányzati jogaikat, mert sem az ÁSZ állásfoglalásai ellen, sem a jogszabályok ellen nem élhetnek jogorvoslattal. Az Alkotmánybíróság az ÁSZ jogállásával és állásfoglalásainak jogi minősítésével kapcsolatos kérdéseket az 1251/E/1995. AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) tekintette át. A határozat elutasította azt az indítványt, mely azt kifogásolta, „hogy az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény [...] 25. § (1) bekezdésében meghatározott számvevőségi ellenőrzési megállapítás nem tekinthető határozatnak, a tévesnek minősíthető megállapítások ellen pedig az ellenőrzött szerv csupán észrevételt tehet, fellebbezési vagy felülvizsgálati kérelmet viszont nem nyújthat be. Ezt a szabályozást az önkormányzat kettős vonatkozásban is alkotmányellenesnek tartja. Megfosztja az ellenőrzött szervet az Alkotmány 57. § (5) bekezdés által mindenki számára minden állami döntés ellen biztosított jogorvoslat gyakorlásának lehetőségétől. Egyben törvényhozói mulasztást is lát abban, hogy az ÁSztv. nem rendelkezik a számvevőszéki megállapítások szervezeten kívüli felülvizsgálatáról. Beadványában az indítványozó alkotmánybírósági intézkedést is kér annak érdekében, hogy a felfogása szerint jogtalanul elvett állami hozzájárulást az önkormányzat visszakaphassa.” (ABH 1996, 572, 573.)
Az Abh1. rögzítette, hogy az Alkotmány 32/C. §-a szerint az ÁSZ „az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve” és az általa törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok alapján végzett „ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést.” Az ÁSztv. 1. § (1) bekezdése azt is rögzíti, hogy az ÁSZ „csak az Országgyűlésnek és a törvényeknek van alárendelve.” A határozat további megállapításai szerint az ÁSZ a rá vonatkozó szabályozás alapján állami szerv, de nem jár el hatóságként, nem hoz a vizsgált szervre kötelező határozatot, vagy más elnevezésű, de határozatnak tekintendő döntést (a vizsgálat tartama alatti kármegelőzés céljából anyagi- és pénzeszközök zárolása, valamint a pénzeszközök felhasználásának ideiglenes felfüggesztése kivételével). Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ÁSztv. 25. § (1) bekezdésében foglalt „ellenőrzési megállapítás” fogalma így nem vonható az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott egyik döntéstípus fogalomköre alá sem, vagyis ezek nem az érintettekre kötelezően kiható bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntések. Az ellenőrzési megállapítás az ÁSztv. értelmében nem tartalmaz mást, mint a vizsgált szerv gazdálkodásáról kialakított számvevőszéki véleményt. (ABH 1996, 572, 574.)
1.3. Álláspontját az Alkotmánybíróság akként összegezte, hogy amiatt nem lehet és nem is lenne értelme az ÁSZ ellenőrzési megállapítása ellen jogorvoslati jogot biztosítani, mert mint véleményt kifejezésre juttató megállapítás, nem hatósági aktus. (Abh1., ABH 1996, 574.) Mivel az ellenőrzést végző személy megállapításai is lehetnek tévesek, ezért megengedi az ÁSztv., hogy a vizsgált szerv vezetője az ellenőrzési megállapításokra észrevételeket tehessen. Ez a jog nem azonos a jogorvoslat jogintézményével, de az ÁSZ-nak a törvény előírása szerint az észrevételekre reagálnia kell. A jelen ügyben vizsgált jogszabályok által előírt visszafizetési kötelezettség és az Abh1.-ben vizsgált alkotmányossági probléma közötti lényeges különbség abban mutatható ki, hogy az Abh1.-ben egy, feladatmutató alapján igényelhető önkormányzati normatív támogatás alapjául szolgáló tényszámítás megítélése volt kérdéses (figyelembe vehető-e az igénylésnél az óvodába még be nem iratott, csak felvételre előjegyzett gyermek). További alapvető eltérés, hogy jelen ügyben az Alkotmánybíróság nem az ÁSZ állásfoglalásának vagy Jelentéseinek alkotmányossági vizsgálatát végezte el, hanem az azokban foglalt megállapítások végrehajtása érdekében született állami döntések alkotmányosságát vizsgálta.
2. A zárszámadási törvény elfogadása és megalkotása az állami költségvetés végrehajtásáról szóló beszámoló Országgyűlés általi jóváhagyását jelenti. Az Országgyűlés a költségvetési törvényben (appropriáció) ad felhatalmazást a Kormánynak a költségvetés végrehajtására. A végrehajtásért a Kormány az Országgyűlésnek felelősséggel tartozik. A zárszámadási törvényben foglalt jóváhagyás ennek az általános felhatalmazásnak a mikénti felhasználásáról hozott döntést jelenti. Tartalmát, jogi hatását tekintve felmentés (felmentvény) jellegű, hiszen meghozatalával az Országgyűlés mentesíti a Kormányt az adott évi költségvetés végrehajtásáért viselt felelőssége alól. Ezt fejezik ki a zárszámadási törvényekben rendszerint az 1. §-ban szereplő, a költségvetés végrehajtását a bevételi-, a kiadási- és a kettő közötti különbség eredményeként jelentkező hiányszámokkal együtt jóváhagyó fordulatai. Ez a rendelkezés a zárszámadási törvény központi rendelkezése, ebből következik az összes többi.
Annak ellenére, hogy az összehasonlíthatóság elvének érvényesítése céljából az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 18. §-a értelmében „a költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadást költségvetési évenként, az elfogadott költségvetéssel összehasonlítható módon, az év utolsó napján érvényes szervezeti, besorolási rendnek megfelelően kell elkészíteni”, a Ztv1. és a Ztv2. számos további rendelkezést is tartalmaz. Ilyen kiegészítő rendelkezésnek tekinthetők a vizsgált közműfejlesztési támogatások visszafizetéséről rendelkező szabályok is, hiszen azok nemcsak a kérdéses költségvetési év, hanem részben az azt megelőző időszakok kiadásairól szólnak. E szabályokban az Alkotmánybíróság megítélése szerint a felmentési (felmentvényi) mozzanat is másként érvényesül. A közműfejlesztési támogatásokat végső soron az államháztartási szervezet központi szintű szerve a MÁK utalta (folyósította). Ezekről a – Kormány felelősségi körébe tartozó – kiadásokról állapított meg a Jelentés1. és a Jelentés2. szabálytalanságokat, s emiatt az Országgyűlés a felmentést lényegében a Kormány számára nem adta meg, vagyis visszamenőleg nem fogadta el e kiadások teljesítését. Az el nem fogadás következményeként rendelte el ezen kiadásoknak, a támogatott közműfejlesztésekkel érintett helyi önkormányzatoktól történő visszavonását.
3. Az Országgyűlés az ÁSZ által jogosulatlan közműfejlesztési támogatásként meghatározott bruttó összegeket tehát a Ztv1.-ben és a Ztv2.-ben – mint visszafizetéssel terhelt összegeket – rögzítette, és felhatalmazást adott az egyes önkormányzatokat érintő konkrét összegek miniszteri rendeletben való meghatározására, valamint felhatalmazta a Kormányt, hogy rendeletben rögzítse az adott önkormányzatokat terhelő visszafizetési kötelezettségek időbeni ütemezését. Ezzel a szabályozási megoldással a jogalkotó az Áht. 64/D. §-ában rögzített eljárási rendtől eltérő megoldást választott. Az Áht. szerinti szabályozás az önkormányzatok által igényelt vagy igénybe vett központi támogatások ellenőrzésére, a jogtalanul igénybe vett támogatások visszatérítésére vonatkozik, és egyedi ellenőrzések lefolytatását, továbbá egyedi (önkormányzatonkénti) visszatérítési határozatok kiadását írja elő. Az Áht. eljárási rendjétől való eltérést indokolhatta az, hogy a kérdéses támogatások jogosultjai nem az önkormányzatok, hanem az igénylő magánszemélyek voltak. Ez azonban éppen a visszafizetési kötelezettség kérdését illetően aggályos. Nemcsak amiatt, mert – miközben nyilvánvaló volt, hogy a közműfejlesztési támogatások igénylése körüli szabálytalanságoknak több szereplője volt – a visszafizetést kizárólag a beruházással érintett települési önkormányzatokra terhelték, hanem azért is, mert a támogatások kifizetéséről a MÁK döntött, és a folyósítást is ez az állami szerv végezte.
4. A támogatások igénybevételének maximalizálására kialakított rendszer működtetéséhez több, a magánszemélyek által aláírt szerződés és nyilatkozat megkötésére volt szükség. Ez a beruházás-finanszírozási megoldás, tehát egy sajátos, többszereplős public-private-partnership (PPP) konstrukció volt, melyben a finanszírozási viszonyok és kapcsolatok nem szűkültek le az állami központi költségvetés és a helyi önkormányzati költségvetés közötti kapcsolatra. A támogatások jogellenességének megalapozásaképpen a Jelentések többször utalnak a szerződések vagy nyilatkozatok részbeni érvénytelenségére. Valamely szerződés polgári jog szerinti érvénytelenségének megállapítására azonban csak a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságok jogosultak. Azt is külön meg kell említeni, hogy a magánszemélyeket megillető közműfejlesztési támogatások iránti igénylések összegyűjtése, összesítése, a MÁK-hoz való eljuttatása és a megérkezett támogatás magánszemélyeknek való kifizetése a települési önkormányzat jegyzőjének államigazgatási feladatkörébe tartozott. Ezt a tényt az ÁSZ is ismerte, a Jelentés2. ezt külön is hangsúlyozza (30. o.). Így – amennyiben fenn is álltak a feltárt szabálytalanságok a támogatások körül – a támadott jogszabályok a jegyzők államigazgatási és nem önkormányzati feladatkörben végzett szabálytalan (vagy az ÁSZ szerint szabálytalan) tevékenységéért vonnak el az önkormányzati költségvetésből jelentős pénzösszegeket.
V.
1. Az indítványozók a vizsgált jogszabályok alkotmányellenességének megállapítását és azok megsemmisítését számos alkotmányos rendelkezés alapján kérték. Mivel a vizsgált jogszabályi rendelkezések a rendeletekben meghatározott önkormányzatok számára egyedi pénzfizetési kötelezettséget állapítanak meg, az Alkotmánybíróság a kérdéses rendelkezések vizsgálatát elsőként az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján végezte el. Ez az alkotmányi szabály első fordulatában rögzíti, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg, a második fordulat szerint az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, míg a harmadik fordulat szerint jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
1.1. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének alkalmazása kapcsán elsőként tehát azt kellett vizsgálni, hogy az egyes önkormányzatokra nézve egyedi pénz-visszafizetési kötelezettség miniszteri rendeletekben történő, illetve a visszafizetési határidők és a visszafizetés részletszabályainak kormányrendeletben való meghatározása, továbbá az erre lehetőséget adó törvényi felhatalmazások összhangban vannak-e ezzel az alkotmányi rendelkezéssel. E kérdés eldöntése során az Alkotmánybíróság figyelemmel volt az előzőekben részletesen ismertetett körülményekre, illetve a visszafizetési kötelezettség jellegére is. A települési önkormányzatok államháztartási rendszeren belül történő finanszírozásának, a részükre juttatandó támogatások tervezésének, megállapításának és elszámolásának, valamint az esetlegesen a központi költségvetés részére történő visszafizetés feltételeinek, és az arra vonatkozó általános kötelezettségnek a részletes szabályai az Áht.-ben találhatók meg. A jelen ügyben vizsgált jogszabályi rendelkezések ugyanakkor olyan támogatások visszafizetését rendelik el, melyek jogosultjai nem az önkormányzatok voltak. Ellentétben tehát az Áht. 64-64/A., valamint 64/B. §-aiban, továbbá a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény (a továbbiakban: Cct.) 1–9. §-aiban szabályozott támogatásokkal, e pénzösszegeknek soha nem voltak valódi címzettjei vagy jogosultjai az önkormányzatok. Ezek a támogatások annak ellenére nem voltak önkormányzati támogatások, hogy olyan közműberuházások finanszírozásához használták fel őket, melyekben az önkormányzatok az adott területre megalakult víziközmű-társulatokkal közösen, társberuházóként vettek részt. A támogatási igények összegyűjtésében és a támogatásoknak az érintettekhez való eljuttatásában a települési önkormányzatok jegyzői államigazgatási feladatkörükben tettek eleget. A visszafizetési kötelezettség általános szintű előírásával a Ztv1. és a Ztv2. egy teljesen új, originális kötelezettséget keletkeztetett, hiszen az Áht. 64/B. §-a az önkormányzati (az önkormányzatnak járó) támogatások jogszerűtlen felhasználása esetére rögzíti az adott támogatási összeg visszafizetésének általános, törvényi szintű kötelezettségét. Ezt az új kötelezettséget „bontotta le”, konkretizálta egyes önkormányzatok felé az R1. és R2., valamint a Kr1. és a Kr3. Az önkormányzati szervekhez telepített államigazgatási feladat- és hatáskörök „gyakorlása ugyanakkor nem tartozik a helyi önkormányzás körébe. […] E hatáskörükben az önkormányzat szervei nincsenek alárendelve a képviselő-testületnek. A képviselő-testület a hatáskörrel felruházott tisztségviselőjétől, köztisztviselőjétől a hatáskört nem vonhatja el, e hatásköreik gyakorlására utasítást nem adhat, nem jogosult hatósági határozataik felülvizsgálatára.” [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 212.] Mivel ezen államigazgatási feladatok ellátása a Kormány irányítása alatt áll, a képviselő-testületnek az e tevékenység gyakorlásához szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek biztosítására vonatkozó önkormányzati feladat- és hatásköre nem keletkeztet valamiféle általános államháztartási helytállási kötelezettséget, hiszen – miként azt az Alkotmánybíróság maga szögezte le – a helyi képviselő-testület e feladat- és hatáskörök gyakorlására utasítást nem adhat és nem jogosult a határozatok felülvizsgálatára sem. A települési önkormányzat jegyzőjének a közműfejlesztési támogatási igények összegyűjtésére, továbbítására és a támogatások érdekeltekhez való eljuttatására vonatkozó feladatköre abban az esetben is fennállt és fennáll, ha a beruházást teljes egészében a víziközmű társulatok útján valósítják meg. Ezen a jegyzői feladatkörön nem változtatott az sem, hogy a vizsgált jogszabályokban érintett beruházásokban a települési önkormányzatok is részt vettek. A fentiekben írtak kiemelik a Ztv1.-ben és a Ztv2.-ben szabályozott visszafizetési kötelezettség originális, újszerű jellegét.
1.2. Az önkormányzati kötelezettségeknek törvényben történő szabályozásával összefüggésben az 1/2001. (I. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 10. § a) pontjába foglalt azon szabályt, mely lehetővé tette, hogy helyi önkormányzatok számára rendeletalkotási feladatot kormányrendelet is megállapítson. A határozat szerint: „Más a helyzet azonban a kormányrendelettel kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság már a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja, illetőleg nyomatékosan utalt arra, hogy ...az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények keretei között értendők. (ABH 1993, 48, 71.) Vagyis ezzel egyértelműen kifejezésre juttatta: Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.] Nyilvánvaló ezért az is, hogy ez a biztosíték enyészne el akkor, ha a Kormány rendelete is helyi rendeletalkotásra felhatalmazó (kötelező) rendelkezéseket tartalmazhatna.” Az 1/2001. (I. 17.) AB határozat a rendeletalkotási felhatalmazást egyértelműen önkormányzati kötelezettségnek (feladatnak) tekintette, miközben figyelembe vette az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi önkormányzatokat az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómia jellegét. Ez az autonómia a Kormánynak vagy a központi közigazgatás szerveinek az önkormányzati autonómia körébe történő beavatkozása ellen nyújt elsősorban védelmet [77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 394.], így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 10. § a) pontjában foglalt rendelkezés ellentétes az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Mint a határozat kimondta: „Az Ötv. – közvetlenül az Alkotmány 43. § (2) bekezdésére épülő – 16. § (1) bekezdésének abban a rendelkezésében tehát, amely szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot, a törvény szó valóban törvényt és nem a végrehajtó hatalom (Kormány, miniszter) normáit is magában foglaló jogszabályt jelent. Nyilvánvalóan ellentétes ezzel – s az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének tartalmával is – a Jat. 10. § a) pontjában írt kormányrendelet.” (ABH 2001, 31, 36.) Hasonlóképpen, önkormányzati jogalkotási kötelezettség (feladatkör) kormányrendeletben történő megállapítása miatt semmisítette meg az Alkotmánybíróság a 17/2006. (V. 17.) AB határozatban a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet egyes rendelkezéseit, és az e rendelet megalkotására felhatalmazást adó törvényi rendelkezéseket. E határozat megerősítette az 1/2001. (I. 17.) AB határozatban foglalt álláspontot. (ABH 2006, 281, 288–289.) Az idézett alkotmánybírósági határozatok általános jellegű, valamennyi önkormányzatra kiterjedő kötelezettségnek (feladatnak) törvényi szinten történő meghatározásáról szóltak. A Ztv1.-ben és a Ztv2.-ben rögzített kötelezettségek azonban egyrészt már keletkezésük idején ismert, konkrétan meghatározott vagy meghatározható önkormányzati körre terjedtek csak ki, másrészt nem önkormányzati feladatellátást, vagy hatáskörgyakorlást fogalmaztak meg, hanem egyfajta polgári jogi-államháztartási „helytállási” kötelezettséget. Ezért az Alkotmánybíróság e határozatai alapján nem ítélhette meg kimerítően a jelen ügyben vizsgált jogszabályok alkotmányellenességét.
1.3. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének második fordulata szerint az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül. Ezen alkotmányi rendelkezésről az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg. „Ezek a[z Alkotmány 43. § (2) bekezdésébe és az Ötv. 3. §-ába foglalt] rendelkezések az Alkotmánybíróság és a bíróságok önkormányzati jogok védelmével kapcsolatos hatásköreinek alkotmányi alapját teremtik meg. Az önkormányzati jogok alkotmánybírósági és bírósági védelmére vonatkozó rendelkezések – e jogvédelmi funkció ellátására irányuló – alkotmánybírósági és bírósági hatásköröket megállapító törvényi rendelkezések által nyerik el tartalmukat, tehát az Alkotmány 43. § (2) bekezdése a törvényhozás számára feladatmeghatározó rendelkezés.” [3/2003. (II. 7.) AB határozat, ABH 2003, 57, 59.] Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában megállapította, hogy az Ötv. 105. § harmadik mondatában foglalt előírás, amely a körjegyzőségi kijelölésről hozott belügyminiszteri döntés ellen nem biztosít további jogorvoslatot, lényegében kizárja a körjegyzőségi kijelölést tartalmazó döntés bíróság előtti megtámadását, „az Alkotmány 43. § (2) bekezdését azért sérti, mert megakadályozza a bírósági jogvédelem, mint az önkormányzatokat megillető alapvető jog igénybevételének lehetőségét. A bírói jogvédelmet kizáró rendelkezés lehetetlenné teszi annak a garanciális jellegű alkotmányos követelménynek az érvényesülését, amely az önkormányzati rendszer működési alapelveként határozza meg az önkormányzatok igazságszolgáltatás általi jogvédelmét.” (ABH 2003, 59.) A határozat megerősíti, hogy „[é]ppen a jogszerűség bizonyítása érdekében szükséges a bírósági eljárás, de szükség van az önkormányzatok bírói jogvédelmére az államigazgatási, illetve kormányzati szervek esetleg téves vagy alkotmányellenes döntésével szemben is. A bírói eljárás tehát alkotmányos garanciát jelent. Ez felel meg az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének, de ezt a bírói kontrollt zárja ki az Ötv. 105. §-ának harmadik mondata.” (ABH 2003, 60.)
A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy az Alkotmány 43. § (2) bekezdése és a bírói utat biztosító 57. § (1) bekezdése összefüggenek egymással, a 43. § (2) bekezdése az önkormányzati hatáskörök jogszerű gyakorlásával összefüggő bírói védelem megfogalmazásával az 57. § (1) bekezdésében írtaknak e kérdéskörre való konkretizálásaként is megragadható. Amint az Alkotmánybíróság korábban utalt rá, a Vgt. rendelkezései értelmében a települési önkormányzat a vízgazdálkodási tevékenységek, mint közfeladatok (közszolgáltatások) körében köteles gondoskodni a szennyvizeknek szennyvízelvezető művel való összegyűjtéséről, tisztításáról, a tisztított szennyvíz elvezetéséről, illetőleg a más módon összegyűjtött szennyvíz, továbbá a szennyvíziszap ártalommentes elhelyezésének megszervezéséről. Mivel a szennyvízelvezetésről való gondoskodás, az ahhoz szükséges víziközművek megépítése, majd a megépült közművek üzemeltetése törvényen alapuló kötelező önkormányzati feladatot képez, a feladat ellátásának megszervezése során az önkormányzatok (a képviselő-testületek és szerveik) számos döntést hoztak, döntöttek a víziközmű megépítésének és működtetésének mikéntjéről (jogi formájáról), szerződéseket kötöttek, jognyilatkozatokat tettek, támogatásokat nyújtottak a beruházásban résztvevő magánszemélyeknek, vagyis a beruházások elindítása és megszervezése során számos jogi eszközt alkalmaztak. E jogi eszközök alkalmazása, e döntések meghozatala a kötelező önkormányzati feladatkörhöz kapcsolódó helyi önkormányzati hatáskörgyakorlásnak számítottak. Ezekre egyértelműen kiterjed a 43. § (2) bekezdés bírói utat biztosító rendelkezésének a hatálya akkor is, ha az adott beruházást az önkormányzat mellett részben víziközmű társulat részvételével végezték. A víziközmű társulatokkal való közös beruházás, a társberuházói jogviszony létrehozása is önkormányzati döntés alapján történt, ugyanúgy, ahogyan a központi támogatások igénybevételének maximalizálására kidolgozott ÖKOTÁM rendszer alkalmazása is az önkormányzati döntéshozók elhatározásán alapult. Az Ötv. 81. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat a feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit. A helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait több módon, saját költségvetési szerve útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon láthatja el. Az e formák közötti választás, a feladatellátás módjának a meghatározása, önkormányzati döntésnek (hatáskörgyakorlásnak) tekinthető.
2. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra, hogy az Alkotmány alapján nem képzelhető el a helyi önkormányzatok feletti állami ellenőrzés kettős (egy bírói jogvédelmet ismerő és egy azt nélkülöző) rendszere. A közigazgatási hivatalok az Ötv. 98–99. §-aiban szabályozott, és az önkormányzatok hatásköreiben hozott döntéseik kapcsán a bírói jogvédelmet egyértelműen biztosító rendszerében még csak nem is jogosultak az önkormányzatra nézve kötelező döntést hozni, annak meghozatalát keresettel kérhetik a bíróságtól. Az Áht. 64/D. §-ában szabályozott hatósági jogalkalmazói tevékenységben az önkormányzat a MÁK által hozott döntés ellen bírósághoz fordulhat. A jelen ügyben vizsgált államháztartási szabályozás ezt a bírósági jogvédelmet nem biztosítja.
2.1. A Ztv1. 7. § (7) bekezdés b) pontja rögzíti, hogy az ÁSZ által végzett ellenőrzések megállapításai szerint a helyi önkormányzatokat központosított előirányzat jogcímen összesen 792,3 millió forint jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetése terheli. Az összeg önkormányzatok szerinti részletezését külön PM–BM rendelet (az R1.) tartalmazza. Vagyis azt, hogy mely önkormányzatokat mekkora visszafizetési kötelezettség terhel, azt egy jogszabály, egy miniszteri rendelet tartalmazza. A Ztv1. 7. §-ának időközben módosított (20) bekezdésében felhatalmazást kapott a Kormány, hogy a (7) bekezdés b) pontjában szereplő közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről – az érintett önkormányzat kérése alapján – külön rendelkezzen. Az önkormányzatok ezirányú igényüket az említett rendelet kihirdetését követő 30 napon belül a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek jelezhették. A Kormány az önkormányzatok pénzügyi helyzetét figyelembe véve – a helyi önkormányzatokért felelős miniszter és az államháztartásért felelős miniszter előterjesztése alapján – az igénybejelentések határidejét követő 30 napon belül döntött a támogatás visszafizetésének ütemezéséről, amelynek végső határideje 2015. december 31.
Az egyes visszafizetési kötelezettségekről a Kormány és a miniszterek rendeletekben (jogszabályi formában) döntöttek, nem pedig egyedi hatósági határozatokban. A Ztv1. 7. § (7) bekezdésének b) pontja azzal, hogy az ÁSZ megállapításai alapján az önkormányzatokat terhelő közműfejlesztési támogatások miatti visszafizetési kötelezettséget normatív formában rögzítette, lényegében elvonta az érintett helyi önkormányzatok hatáskörgyakorlásához kapcsolódó egyik alapvető garanciát, a bírói jogvédelem lehetőségét. Az R1. és a Kr1. ugyanis formáját tekintve jogszabály, nem egyedi közigazgatási döntés, annak felülvizsgálatára a bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel.
Hasonló megoldás található a Ztv2.-ben is. A Ztv2. 7. § (18) bekezdésében az Országgyűlés megállapítja, hogy az önkormányzati út- és szennyvízcsatorna beruházásokhoz 2002–2005. években az ÁSZ vizsgálata (a Jelentés2.) alapján jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás miatt az önkormányzatokat 3112,0 millió forint visszafizetési kötelezettség terheli. A 7. § (20) bekezdésében „felhatalmazást kap a Kormány, hogy a (18) bekezdésben szereplő közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről – az érintett önkormányzat kérése alapján – külön rendelkezzen. Az önkormányzatok ez irányú igényüket a PM–ÖTM R. kihirdetését követő 30 napon belül az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek jelezhetik. A Kormány az önkormányzatok pénzügyi helyzetét figyelembe véve – az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, valamint a pénzügyminiszter előterjesztése alapján – az igénybejelentések határidejét követő 30 napon belül dönt a támogatás visszafizetésének ütemezéséről, amelynek végső határideje 2015. december 31. lehet.”
A Ztv1.-hez hasonlóan járt tehát el a Ztv2. is, ami azt jelentette, hogy a Kormány mindkét esetben lényegében jogszabállyal (a Kr1.-gyel és a Kr3.-mal) bírálta el a részletfizetési kérelmeket, az egyes részletek és az időbeli ütemezés is rendeletben került meghatározásra. Az itt alkalmazott jogszabályi forma tehát szintén kizárta, hogy az érintett önkormányzatok igénybe vegyék a számukra az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében biztosított bírói jogvédelem lehetőségét. Az Alkotmánybíróság arra is rámutat, hogy meglehetősen szokatlan megoldásnak tartja, hogy a Kr1. és a Kr3. – mint kormányrendeletek – lényegében az R1. és az R2. végrehajtási rendeleteiként funkcionálnak, vagyis a Kormány tagjainak rendeleteit a Kormány rendelete hajtja végre.
2.2. A vizsgált jogszabályokban alkalmazott megoldás az Alkotmány 43. § (2) bekezdésébe ütközés miatt még az alábbiak miatt is alkotmányellenes.
Az Országgyűlés a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXV. törvény 29. §-ával módosította az Áht. számos szabályát. A helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolataira vonatkozó szabályozás módosításával a központi költségvetésből és az államháztartás más alrendszereiből származó helyi önkormányzati támogatások igénybevételének és elszámolásának felülvizsgálatában a törvény a Kormány számára is hatáskört biztosított. A Kormány e hatáskörét eredetileg az Államháztartási Hivatal (a továbbiakban: ÁHH) és a területi államháztartási hivatalok útján végezte, az államszervezeti változások miatt ma ez a hatáskör a MÁK-ot illeti. Az ÁHH-k e feladata lényegében hasonló lett az adóhatóság általános – önkormányzati körben is végzett – ellenőrzéséhez. A 2001. évi LXXV. törvénnyel bevezetett új szabályok (az Áht. új 64–64/E. §-ai) a központi költségvetésből származó helyi önkormányzati támogatások igénybevételének és elszámolásának egyfajta felülvizsgálati rendszerét vezették be.
A szabályozás célja annak biztosítása volt, „hogy az önkormányzatok csak a jogszabályi feltételek teljesülése esetén vehessék igénybe a költségvetési pénzeszközöket, valamint azok felhasználásáról elszámoltathatók legyenek, ha a támogatásokat céljelleggel kapták. Ugyanakkor bővüljön az önkormányzatok lehetősége a normatív hozzájárulásoknál az évközi módosításokkal a kamatfizetések elkerülésére, továbbá pótigénylést is benyújthassanak.” Az önkormányzatok elszámolásának felülvizsgálatára az Áht. új szabályai egy sajátos, de egyértelműen hatósági jellegű szabályozást vezettek be, melynek lényege az volt, hogy eltérés esetén – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a mai szabályok szerint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezéseihez illeszkedően – egyedi hatósági határozatban állapítja meg az önkormányzat többletjogosultságát, illetve a kamattal növelt visszafizetési kötelezettségét. Az önkormányzat az eredeti szabályok szerint az elsőfokú határozat ellen fellebbezhetett a másodfokon eljáró ÁHH-hoz. A másodfokú határozat végrehajthatóvá vált, amellyel szemben az önkormányzat jogszabálysértés esetén a bírósághoz fordulhatott. A ma hatályos szabályok szerint a kincstár (a MÁK) által hozott határozat ellen az önkormányzat nem fellebbezhet, de a határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti [Az Áht. 64/D. § (3) bekezdése alapján alkalmazandó Ket. 109. §-a].
Ez a fajta kincstári felülvizsgálati hatáskör tehát a helyi önkormányzat által jogtalanul igénybe vett támogatásokkal összefüggésben egyedi hatósági határozatok meghozatalát írja elő, melyek ellen jogorvoslatnak van helye. A Ket. szabályaitól eltérő eljárási szabályokat az Áht. 64/D. §-a, az „anyagi jogi” szabályokat (vagyis az ellenőrzés alapjául szolgáló feltételeket, a vizsgálandó támogatások körét, a jogellenes magatartásokat) és a kamatfizetés részletes szabályait az Áht. 64/B. §-a tartalmazza. E rendelkezés szerint, ha a helyi önkormányzat a 64–64/A. §-ok hatálya alá nem tartozó központi költségvetésből származó támogatást (vagyis nem feladatmutatók szerinti normatív támogatást vagy hozzájárulást, illetve más, a központi költségvetési kapcsolatokból származó, normatív módon elosztott forrást) vagy annak egy részét jogtalanul vette igénybe, azt nem a megjelölt feladatra használta fel, illetve a jogszabályban rögzített arányt meghaladó mértékű támogatást vett igénybe, vagy a támogatások igényléséhez valótlan adatot szolgáltatott, a támogatásról haladéktalanul köteles lemondani, és a támogatást a központi költségvetés javára visszafizetni. Ezt a kötelezettségét az önkormányzat vagy önként vagy pedig az Áht. 64/D. §-ában szabályozott kincstári ellenőrzés eredményeként hozott határozat alapján gyakorolja.
2.3. Megállapítható tehát, hogy az Áht. olyan ellenőrzési és felülvizsgálati rendszert vezetett be, melyben az arra feljogosított állami szerv az ellenőrzés megállapításain túl az érintett helyi önkormányzatra nézve kötelező egyedi hatósági határozatban írhatja elő a visszafizetési kötelezettséget és az abban szereplő összeget, mellyel szemben az önkormányzat bírósághoz fordulhat. Ebben a felülvizsgálati jogkörben (amint arra az Alkotmánybíróság már utalt) biztosított az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében előírt bírói jogvédelem garanciája. Az Alkotmánybíróság tisztában van azzal, hogy az Áht. ismertetett rendelkezései az önkormányzatok által igényelt és számukra megállapított támogatásokra vonatkoznak. Éppen e szabályok léte mellett alkotmányellenes, hogy a jelen eljárásban vizsgált szabályok nemcsak mellőzték ennek – a bírói jogvédelmet garantáló eljárásnak – a támogatások visszafizetése kapcsán történő igénybevételét, hanem a visszafizetést ráadásul olyan összegekre írták elő, melyek nem az önkormányzatokat illették meg. A Kr1.-en alapuló közműfejlesztési támogatásnak egyértelműen a magánszemély által megszerezhető jövedelem jellegét ismerte el a 173/B/1996. AB határozat is. (ABH 1999, 728, 731.)
Az Áht. 64/D. §-ában szabályozott eljárás a jogalkotó számára is ismert megoldás volt. A Ztv1. 7. § (19) bekezdése az Áht. 64/D. §-a szerinti eljárásra utalással kéri fel a MÁK-ot, hogy a 2002. május 22-ét követően megállapított közműfejlesztési hozzájárulásokhoz kapcsolódó közműfejlesztési támogatás önkormányzatnak való átutalását követő egy hónapon belül szabályszerűségi felülvizsgálat keretében – szükség szerint helyszínen – ellenőrizze a támogatás magánszemélyek részére történő kifizetését. Erre a felülvizsgálatra a Ztv1. szerint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szabályait kell alkalmazni. Szabálytalanság esetén a jogtalanul igénybe vett összeg elvonásra kerül a határozat jogerőre emelkedését követő hónap nettó finanszírozása során. Vagyis a még ki nem fizetett közműfejlesztési támogatások MÁK általi átutalását követően hatósági eljárás keretében kell ellenőrizni a kifizetések szabályszerűségét, szemben a már kifizetett támogatásokkal, melyeket rendeleti úton „szerzett vissza” az állami költségvetés.
2.4. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor nem tekinti a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok költségvetése és gazdálkodása közötti kapcsolatrendszerben a jogszabályi forma alkalmazását feltétlenül minden esetben aggályosnak vagy éppen alkotmányellenesnek. A jelen ügyben vizsgált visszafizetési kötelezettség esetén azonban az önkormányzati hatáskörgyakorlás jogszerűsége kérdéses, nem pedig a folyamatos önkormányzati finanszírozás feladatmutatói vagy éppen e mutatók korrekciói, vagyis a tényszerűsége, illetve tényadatai. Az önkormányzati hatáskörgyakorlás jogszerűsége mellett számos, az államszervezettől független külső jogalany magatartásának jogszerűsége vagy éppen jogszerűtlensége is kérdéses vagy vizsgálandó.
3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Ztv1. és a Ztv2. azon rendelkezéseit, melyek az egyes önkormányzatokat terhelő visszafizetési kötelezettségek rendeleti úton történő megállapítására felhatalmazást adtak, valamint a felhatalmazás alapján kiadott, a jelen határozat rendelkező részének 2. és 5. pontjában megjelölt rendeleteket és rendeleti szabályokat, mint az Alkotmány 43. § (2) bekezdésébe foglalt, a helyi önkormányzatok bírói védelemhez való jogával ellentétes rendelkezéseket, megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a határozat rendelkező részében szereplő jogszabályok, jogszabályi rendelkezések megsemmisítésével az Országgyűlés és a Kormány által e jogszabályokban alkalmazott megoldások alkotmányosságáról foglalt állást. Az alkotmányellenesség megállapítása nem jelenti az ÁSZ jelentéseiben foglaltak megalapozottságának megkérdőjelezését és nem jelentheti az „ÖKOTÁM 2000” beruházás-szervezési rendszer helyessége felőli állásfoglalást. Az Alkotmánybíróság jelen határozatával nem a Ztv1.-ben és a Ztv2.-ben szereplő összegek alkotmányosságáról vagy megalapozottságáról, hanem a vizsgált közműfejlesztési támogatások visszafizetésére kialakított jogi megoldás Alkotmánnyal összeegyeztethető voltáról döntött.
A megsemmisített rendelkezések az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (1) bekezdése alapján e határozat közzététele napján vesztik hatályukat. A Ztv1. 7. § (7) bekezdés b) pontja esetében az Alkotmánybíróság azért határozta meg a megsemmisített jogszabály hatályon kívül helyezését későbbi időpontban, mert a támadott 7. § (7) bekezdés a b) ponton kívül további rendelkezéseket is tartalmaz, melyeket az indítványokban nem támadnak. E nem támadott rendelkezésekre nézve az Alkotmánybíróság nem állapított meg alkotmányellenességet, ezért a jogbiztonságra tekintettel úgy határozta meg a hatályvesztés napját, hogy az Országgyűlésnek legyen elegendő ideje a 7. § (7) bekezdésének a módosítására. A Ztv2. 7. § (19) bekezdése esetén ilyen probléma nem merült fel.
4. Az indítványozók az alkotmányossági vizsgálatot más alkotmányos rendelkezések szempontjából is kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely tétele alapján már megállapította, az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálja. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.; 1/2008. (I. 11.) AB határozat, MK 2008. 4. szám, 117, 129.] Mivel az Alkotmánybíróság a Ztv1., a Ztv2. a Kr1., a Kr3. az R1. és az R2. e határozat rendelkező részének 1–5. pontjaiban írt rendelkezéseinek alkotmányellenességét a fentiek szerint már megállapította és e jogszabályi rendelkezéseket megsemmisítette, az Alkotmánybíróság az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálta.
5. Az indítványozók kérték a 110/2002. (V. 14.) Korm. rendelettel módosított Kr2. 1. § (2) bekezdése és 3. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr2.-t a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 262/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr4.) 8. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte. Ugyanezen rendelet 8. § (3) bekezdése azonban úgy rendelkezik, hogy a hatálybalépését megelőzően megállapított és írásban közölt közműfejlesztési hozzájárulások után járó közműfejlesztési támogatás igénybevételénél – bizonyos kivétellel – a 110/2002. (V. 14.) Korm. rendelettel módosított Kr2. előírásait kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § b) pontja szerinti, jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló hatáskörében csak hatályban lévő jogszabály vizsgálatára van lehetősége. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az utólagos és elvont normakontrollra irányuló indítvány esetében nem kerül sor a már hatályon kívüli norma érdemi alkotmányossági vizsgálatára, ha annak egyedüli eljárásjogi következménye – az alkotmányellenesség megállapítása esetén – a norma hatályvesztésének kimondása lehetne. [1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 564.; 1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905.] Hatályon kívül helyezett norma alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés, valamint az Abtv. 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerülhet sor, valamint ezen túlmenően – akár absztrakt normakontroll-eljárás keretében is – akkor, ha a hatályon kívül helyezett normát az indítvánnyal érintett konkrét eljárásokban a hatályon kívül helyezést követően alkalmazni kell. Ez utóbbinak tipikus példáját jelentik az Alkotmánybíróság gyakorlatában az öt éven belül elvégzendő adóellenőrzési ügyekben még alkalmazandó adójogszabályok. [Összefoglalóan: 7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68, 69.; 842/H/1993. AB határozat, ABH 1995, 844, 846.; megerősítette: 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 590.] Tekintettel arra, hogy a Kr2. rendelkezéseit, a Kr4. hatálybalépését megelőzően megállapított és írásban közölt közműfejlesztési hozzájárulások után járó közműfejlesztési támogatás igénybevételénél továbbra is alkalmazni kell, az Alkotmánybíróság az ismertetett gyakorlatának megfelelően a Kr2. rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát elvégezte. Ennek során azonban megállapította, hogy a 110/2002. (V. 14.) Korm. rendelettel módosított Kr2. támadott rendelkezései az indítványokban felhozott indokból nem alkotmányellenesek.
Az indítványozók szerint a Kr2. 1. § (2) bekezdése kizárja azt a magánszemélyt, mint jogosultat, az általa közműfejlesztési támogatásra befizetett pénz 15%-a visszaigénylésének lehetőségéből, aki szegény és a megélhetéséhez másoktól támogatáshoz jut. A Kr2. módosított rendelkezése ugyanis nem tekintette támogatási alapnak azt az összeget, amit másvalaki (pl. alapítvány) fizet be a magánszemély helyett a víziközmű társulathoz. Az indítványozó szerint ezzel az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdésébe ütköző negatív diszkrimináció valósul meg, mert a jogalkotó a magánszemély bevételének forrása alapján különbözteti meg a jogosultakat egymástól. A Kr2. 3. § (4) bekezdésének az alkotmányellenességét is hátrányos megkülönböztetésre alapozták az indítványozók, mert e rendelkezés szerint a támogatás iránti igény nem engedményezhető másra, és így e tilalom kapcsán az egyébként jogosultnak minősülő magánszemélyek egy része a megvalósult közcélú beruházás támogatására befizetett pénzük 15%-ának visszaigénylési lehetőségétől elesnek, mivel kérték annak átutalással történő kifizetését vagy az összeget másra engedményezték.
„Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.” [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342–344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 230, 241–242.; megerősítette: a 31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABK 2007. május, 399, 402–403.] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr2. vizsgált rendelkezései és az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdésébe foglalt tilalom között nem állapítható meg értékelhető alkotmányjogi összefüggés. A vizsgált rendelkezések valamennyi jogosultra nézve tartalmaznak előírásokat, az, hogy egyes magánszemélyek vagyoni helyzetében eltérések vannak, nem a Kr2. ismertetett szabályaiból fakad. Az érdemi alkotmányjogi összefüggés hiánya pedig az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az indítvány elutasításához vezet. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653–654.; 19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.; 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 843.].
6. Ugyancsak elutasította az Alkotmánybíróság a Ztv1. 7. § (6) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat. Az indítványozók ennek a rendelkezésnek az alkotmányellenességét a Ztv1. 7. § (7) bekezdés b) pontja alkotmányellenességével együtt, ugyanazon alkotmányi rendelkezések alapján állították. A Ztv1. 7. § (6) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzatokat az Áht. 64/B. §-ának (1) bekezdése alapján a központosított előirányzat jogcímen egyenlegében 1325,5 millió forint visszafizetése terheli, amely összeg önkormányzatok szerinti részletezését a PM–BM R. (vagyis az R1.) tartalmazza. Ez a rendelkezés részben – az alkotmányellenesnek bizonyult és az Alkotmánybíróság által pro futuro megsemmisített – Ztv1. 7. § (7) bekezdés b) pontjához hasonló rendelkezést tartalmaz. A két szabály közötti összefüggést megerősíti az is, hogy a 7. § (7) bekezdése a (6) bekezdésben [és így annak a) pontjában] írt kötelezettségek részletezéséről rendelkezik. A Ztv1. 7. § (7) bekezdés b) pontjából a kifejezetten a közműfejlesztési támogatásokra vonatkozó rendelkezések részbeni megsemmisítésén túl a tágabb központi támogatási kört magában foglaló Ztv1. 7. § (6) bekezdés a) pontjának megsemmisítését az Alkotmánybíróság nem tartotta indokoltnak. Az Alkotmánybíróság hatáskörén kívül esik az egyes zárszámadási tényszámok alkotmányosságának vagy alkotmányellenességének vizsgálata, vagy éppen a részleges megsemmisítés miatt azonos szintű (vagy éppen egy törvényen belüli) törvényi rendelkezések közötti összhang megteremtése. Ennek az összhangnak a megteremtése a jogalkotó, jelen esetben az Országgyűlés feladat- és hatáskörét képezi, és többek között éppen erre tekintettel rendelkezett az Alkotmánybíróság úgy, hogy a Ztv1. megsemmisített rendelkezései későbbi időpontban vesztik hatályukat. Az Alkotmánybíróság e döntése összhangban van az elsőként a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban rögzített alapelvével, mely szerint „a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell.” [ABH 1993, 256, 267.; 1103/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 539, 542.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 347.] Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy a Ztv1. 7. § (6) bekezdés a) pontjának a megsemmisítése a helyi önkormányzatokat érintő egyes központi támogatások elszámolásának körében jogbizonytalanságot idézne elő. Erre tekintettel is – az 1098/B/2006. AB határozatban (ABK 2007. október, 988, 999.) alkalmazott megoldást követve – az Alkotmánybíróság a jogállamiság és jogbiztonság elvére figyelemmel a kérdéses rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
7. A Ztv2. 7. § (19) bekezdésébe foglalt rendelkezéseket több indítványozó is támadta, alapvetően amiatt, hogy azok a közműfejlesztési támogatások igénybevételére vonatkozó szabályokat visszamenőleges hatállyal módosítják, illetve rendelkezéseik ellentmondásosak, és ezért sértik a jogbiztonság alapelvét. A Ztv2. 7. § (19) bekezdése a 2002. május 22-ét követően megállapított, ltp. megtakarításból megfizetett közműfejlesztési hozzájárulások után igényelt közműfejlesztési támogatásokkal kapcsolatban tartalmaz rendelkezéseket. Előírja, hogy a MÁK csak abban az esetben folyósíthat közműfejlesztési támogatást, ha az önkormányzat jegyzője és az érintett magánszemély – a Ztv1. 7. § (18) bekezdésében foglaltakon túl – nyilatkozik arról, hogy a támogatás alapja a magánszemély által az ltp. számlára elhelyezett saját megtakarítása. Ezzel a rendelkezéssel a Ztv2. valóban kiegészíti a Kr2.-be foglalt, a támogatások igénybevételére vonatkozó szabályokat, de ezt a kiegészítést az Alkotmánybíróság az alábbiak szerint értékelte. A Kr2. 2. § (1) bekezdése már korábban is aképpen szólt, hogy „E rendelet alkalmazása szempontjából a közműfejlesztési támogatás jogosultja az a magánszemély, aki a közműfejlesztési hozzájárulást – állampolgárságától függetlenül – lakóingatlan közművesítése érdekében, annak tulajdonosaként, bérlőjeként vagy használójaként első ízben fizeti meg, és azt akár részben, akár egészben korábban más módon még nem számolta el.” Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az „az, aki (...) fizeti meg” kifejezés egyértelművé teszi, hogy a magánszemély által teljesített kifizetésről van szó. Ehhez képest „a magánszemély által a lakás-takarékpénztári számlára elhelyezett saját megtakarítása” törvényi fordulat nem tartalmaz újdonságot, mindössze kifejezetten rögzíti, hogy az állam ezt a juttatást a magánszemélyek által ténylegesen teljesített hozzájárulás után kívánja biztosítani. Az Alkotmánybíróság a Kr2. és a későbbi Kr4. szerinti közműfejlesztési támogatást, a 922/B/2000. AB határozatban (ABH 2001, 1444, 1452.) vizsgált támogatáshoz (mezőgazdasági aszálykárral összefüggő támogatás) hasonlóan ex gratia típusú juttatásnak tekinti. A 11/2003. (IV. 9.) AB határozatban rögzítettek szerint „[a]z ex gratia juttatásoknál [...] a jogalkotót tehát széles körű mérlegelési jog illeti meg mind a jogosulti kör, mind a juttatás mértéke és egyéb jellemzője meghatározása tekintetében, azonban ekkor is irányadóak a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban (ABH 1990, 46.), illetve a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatban (ABH 1991, 58.) megfogalmazott elvek és követelmények” (ABH 2003, 153, 166.) E juttatásoknál tehát alapvető alkotmányos követelmény a hátrányos megkülönböztetés tilalmának mindenkori figyelembevétele, de az Alkotmánybíróság megítélése szerint ennek a Ztv2. 7. § (19) bekezdésének ismertetett első fordulata eleget tesz. Ugyanígy a bekezdés második fordulata, mely szerint a közműfejlesztési támogatás az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére szolgáló ltp. szerződés lejártát követően igényelhető, és a támogatás alapja nem haladhatja meg a megállapított és írásban közölt közműfejlesztési hozzájárulás összegét, szintén nem tekinthető alkotmányellenesnek az indítványozók által állított okból, mert ez a szabály sem visszamenőleges hatályú szabályozást valósít meg, hanem egy, már korábban rögzített elvet (a kifizetés időarányosságát és a tényleges befizetéshez igazodó voltát) pontosítja.
8. Az Alkotmánybíróság ezek után megvizsgálta a Ztv1. 7. § (18) és (19) bekezdésével szemben előterjesztett indítványokat is. Az említett két rendelkezés az egyik indítványozó indítvány kiegészítésében szerepel, mint alkotmányellenes rendelkezés. Az indítványozó alapvetően azért tartja alkotmányellenesnek a megjelölt rendelkezéseket, mert azok a közműfejlesztési támogatásra jogosult magánszemélyek jogaiba való beavatkozást valósítják meg. Miközben több alkotmányos rendelkezést is felsorol, melyekkel – állítása szerint – ellentétes lenne a két törvényi rendelkezés, az indítvány nem tartalmazza az alkotmányellenesség indokát. Emellett ez az indítványozó javaslatot is tesz a két törvényi rendelkezés módosítására és a Polgári Törvénykönyvvel történő harmonizációjára is. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány e részében nem felel meg az Abtv. 22. § (2) bekezdésében az indítványokkal szemben támasztott követelményeknek, azaz a kérelem alapjául szolgáló okot nem jelöli meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja azokat az indítványokat, amelyek nem felelnek meg az Abtv. által előírt követelményeknek. [472/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783.; 630/B/2003. AB végzés, ABH 2004, 2113, 2114.; 31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABK 2007. május, 399, 406.] Ezért az Alkotmánybíróság a Ztv1. 7. § (18) és (19) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és e rendelkezések megsemmisítésére irányuló indítványt, mint elbírálásra alkalmatlant, visszautasította. A Ztv1. 7. § (18) és (19) bekezdései kiegészítésére, vagyis e törvényi rendelkezések módosítására irányuló indítványról az Alkotmánybíróság megállapította, hogy arra sem az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdése, sem az Abtv. 1. §-a vagy az Abtv. 1. § h) pontja alapján megalkotott egyéb törvény alapján sem rendelkezik hatáskörrel. Az Alkotmánybíróság ezért ezt az indítványt az Ügyrend 29. § b) pontja alkalmazásával – mely szerint az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha megállapítható, hogy az eljárásra nincs az Alkotmánybíróságnak hatásköre – visszautasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 4/B/2006.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1–5. pontja szerinti megsemmisítéssel, valamint azzal, hogy a megsemmisített jogszabályok ellentétesek az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének a helyi „önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül” fordulatával.
A megsemmisítés alapjául szolgáló alkotmányi rendelkezés kizárólag azt rögzíti, hogy a helyi önkormányzati hatáskörök jogszerű gyakorlása bírói védelemben részesül. Ennek alapján tehát biztosítani kell, hogy a helyi önkormányzat hatáskörei jogszerű gyakorlásának védelmében bírósághoz fordulhasson. A bírósághoz való fordulás módját, egyes formáit a törvényhozónak kell megteremtenie. Éppen ezért a 43. § (2) bekezdés érintett fordulata a „törvényhozás számára feladatmeghatározó” rendelkezés. [37/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 238, 249.; 3/2003. (II. 7.) AB határozat, ABH 2003, 57, 59.]
A 43. § (2) bekezdés hivatkozott szövegrésze a törvényhozót kötelezi, hogy konkrét bírósági hatásköri szabályokat telepítsen, s ezáltal megteremtse a helyi önkormányzati hatáskörök gyakorlásának bírósági jogvédelmét. E rendelkezésből azonban nem vezethető le az, hogy a törvényhozó köteles lenne az általa alkotott (zárszámadási) törvényeknek önkormányzatokat érintő rendelkezéseivel szemben rendes bírósági felülvizsgálatot biztosítani. Nem vezethető le továbbá az sem, hogy a törvényi felhatalmazáson nyugvó rendeletek helyi önkormányzatokat érintő rendelkezéseivel szemben bírósági felülvizsgálatot kellene garantálni.
Az alkotmányozó szándéka nem irányult arra, hogy a 43. § (2) bekezdése alapján (zárszámadási) törvények tartalmával, illetve jogszabályokkal szemben biztosítson bírósági felülvizsgálatot. Ezt támasztja alá az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének megalkotásához kapcsolódó miniszteri indokolás is. Eszerint: „Fontos önkormányzati alapelv, hogy az önkormányzati jogok, illetőleg az önkormányzat jogszerű hatáskör gyakorlása bírósági védelemben részesülnek. Az állami törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv a bíróságtól kérheti a jogsértő önkormányzati döntés megsemmisítését; és az önkormányzat is a bírósághoz fordulhat a jogsértő államigazgatási döntés ellen.”
A 43. § (2) bekezdésének hivatkozott szövegrésze alapján a törvényhozó még akkor sem köteles a (zárszámadási) törvényekkel szemben bírósági jogvédelmet biztosítani, ha azok a helyi önkormányzatok számára normatív formában egyedi kötelezettséget állapítanak meg. Nem lehet a költségvetés és zárszámadás egyes tételeit megsemmisíteni pusztán azért, mert egyedi, konkrét döntéseket tartalmazó normában jelentek meg.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a jogszabályi formába foglalt egyedi döntést érdemben csak akkor vizsgálta, ha ezt a megoldást visszaélésszerűnek, diszfunkcionálisnak találta; egyébként hatáskörének hiányát állapította meg. [52/1993. (X. 7.) AB határozat, ABH 1993, 407, 408–409.; 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167, 1170–1171.; 939/B/2001. AB végzés, ABH 2002, 1775, 1776.; 5/2007. (II. 27.) AB határozat, ABK 2007. február, 88, 90.] A költségvetés végrehajtását szolgáló zárszámadási törvényt azonban nem lehet visszaélésszerűnek minősíteni pusztán azért, mert normatív formában egyedi kötelezettségeket állapít meg. Az Alkotmánybíróság szerint ugyanis a költségvetési törvény „csak elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont egyedi pénzügyi döntések sorozata”. [4/2006. (II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 101, 108.] E megállapítás nyilvánvalóan érvényes a költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadásra is [pl. a Ztv1. 7. § (7) bekezdése, illetve Ztv2. 7. § (18) bekezdése konkrétan meghatározott vagy konkrétan meghatározható önkormányzati körre vonatkozóan költségvetési támogatás visszafizetési kötelezettséget állapít meg]. A zárszámadási törvénynek tehát alapvető sajátossága, hogy normatív formában egyedi döntéseket tartalmaz, melyekkel szemben – jelenleg – nincs bírósági jogvédelemre lehetőség. Nem elegendő indok ezért a megsemmisítésre az, hogy a zárszámadási törvényben foglalt egyedi kötelezettségekkel szemben nincs bírósági felülvizsgálati lehetőség.
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás