55/2008. (IV. 24.) AB határozat
55/2008. (IV. 24.) AB határozat1
2008.04.24.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában – dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Üröm Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló, egységes szerkezetben megalkotott 17/2007. (IX. 24.) Kt. számú rendelete 15/D. § 1–3. pontjai alkotmányellenesek, ezért azokat 2008. december 31. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság Üröm Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló, egységes szerkezetben megalkotott 17/2007. (IX. 24.) Kt. számú rendelete 15/C. § 1–2. pontjai, valamint Üröm Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló, egységes szerkezetben megalkotott 9/2006. (IV. 28.) Kt. számú rendelete módosítására irányuló 19/2006. (XII. 13.) Kt. számú rendelet 5. § 2. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett Üröm Község Önkormányzat Képviselő-testületének 19/2006. (XII. 13.) Kt. számú rendelete (a továbbiakban: Örm.) tárgyában. Az Örm. – amelyet 2006. december 13-án hirdettek ki, és az 5. § 2. pontja értelmében 2007. január 1-jén lépett hatályba – Üröm Község Önkormányzat Képviselő-testületének 9/2006. (IV. 28.) Kt. számú rendelete (a továbbiakban: Ör1.) módosításával építményadót vezetett be. Úgy rendelkezett azonban, hogy bizonyos lakásméret alatt nem kell megfizetnie az adót annak a magánszemélynek, aki az év első napján állandó lakosként van bejelentkezve az adó alapjául szolgáló ingatlanba.
Az első indítványban foglaltak szerint a rendelet kihirdetése és hatálybalépése közötti idő – hét munkanap – túlságosan kevés volt a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, tehát ahhoz, hogy az ingatlantulajdonosok megismerjék a rendeletet, és eldönthessék, hogy „a be nem jelentkezéshez fűződő anyagi hátrányokat kívánják-e vállalni, vagy bejelentkeznek a tulajdonukat képező ingatlanba”. Nézetük szerint ez sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (3) bekezdésében meghatározott „kellő idő elvét”, és ezáltal a jogbiztonság alkotmányos alapelvét.
A második indítvány szintén azt kifogásolta, hogy az érintetteknek túlságosan kevés idejük volt a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Emellett az indítványozók arra is hivatkoztak, hogy az Örm. magasabb szintű jogszabállyal is ellentétes, és ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Kifejtették, hogy az Örm. szerint az építményadó alapjául szolgálnak a lakáson túl a lakáshoz tartozó, nem lakás céljára szolgáló helyiségek is, ezzel szemben a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 13. § g) pontja értelmében a lakáshoz tartozó kiegészítő helyiségek mentesek az építményadó alól. Előadták továbbá, hogy az Örm. 3. § 2. pontja a Hatv. 11. § (1) bekezdésébe ütközik, az Örm. ugyanis „nem lakás céljára szolgáló helyiséget” említ, míg a Hatv. alapján az önkormányzatok „lakás és nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész” vonatkozásában állapíthatnak meg adókötelezettséget. Végezetül pedig az Alkotmány 70/I. §-ába – az arányos közteherviselés elvébe – és a Hatv. 6. § c) pontjába ütközőnek tartják, hogy az Örm. a törvényi maximumot állapítja meg adóösszegként, és a lakás alapterületén kívül egyéb – pl. jövedelmi, vagyoni – viszonyokat nem vesz figyelembe.
A harmadik indítvány az Örm. 4. § (1)–(3) bekezdéseinek a megsemmisítésére irányult, azon okból, hogy e rendelkezések szerint nem kell megfizetnie az építményadót annak a magánszemélynek, aki az év első napján állandó lakosként van bejelentkezve az adó alapjául szolgáló ingatlanba. Az indítványozó utalt a Hatv.-nek az önkormányzatok adómegállapítási jogát szabályozó 6. §-ára, illetve az építményadó alóli mentességek körét tartalmazó 13. §-ára. Kifejtette, hogy álláspontja szerint az önkormányzat az Örm.-beli szabályozással „visszaélt” a Hatv. rendelkezéseivel, ami az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik. Véleménye szerint továbbá az építményadó elveszti vagyonadó jellegét azáltal, hogy a támadott rendelkezések „tulajdonosonként differenciálnak”, emiatt pedig sérül az Alkotmány 70/I. §-a is.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat – tárgyi összefüggésükre tekintettel – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. A Hatv. érintett rendelkezései:
„6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 29. §-ának (1) bekezdésében, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.”
„11. § (1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény).”
„13. § Mentes az adó alól:
a) a szükséglakás,
b) a gyógy- vagy üdülőhelynek nem minősülő kistelepülésen fekvő komfort nélküli lakásból 100 m2,
c)
d) a szociális, egészségügyi és gyermekvédelmi, illetőleg a nevelési-oktatási intézmények céljára szolgáló helyiség,
e)
f) a költségvetési szerv, az egyház tulajdonában álló építmény,
g) a lakás és az üdülő épülethez tartozó kiegészítő helyiségek,
h) az ingatlan-nyilvántartási állapot szerint állattartásra vagy növénytermesztésre szolgáló épület vagy az állattartáshoz, növénytermesztéshez kapcsolódó tároló épület (pl. istálló, üvegház, terménytároló, magtár, műtrágyatároló), feltéve, hogy az épületet az adóalany rendeltetésszerűen állattartási, növénytermesztési tevékenységéhez kapcsolódóan használja.”
3. Üröm Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 17/2007. (IX. 24.) Kt. számú helyi rendeletének érintett és támadott – az indítvány elbírálásakor hatályos – rendelkezései:
„15/B. § Az adó alapja az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete (a tv. 15. § a) pontja).”
„Az adó mértéke
15/C. § 1. Lakás és a hozzá tartozó nem lakás céljára szolgáló helyiségek és építmények után 900 Ft/m2/év.
2. Az (1) bekezdésben nem szabályozott nem lakás céljára szolgáló helyiségek és építmények esetében az ingatlan nyilvántartásban egy helyrajzi számon elhelyezkedő építmény(ek) összes hasznos alapterületét figyelembe véve az adó mértéke 600 Ft/m2/év.”
„15/D. § Mentes az építményadó alól:
1. Magánszemély tulajdonában álló építmény, 190 m2 hasznos alapterülete, mely az ingatlan nyilvántartásban lakóház megnevezéssel van nyilvántartva, amennyiben a tulajdonos magánszemélynek az év első napján állandó lakóhelyeként van bejelentve.
2. Magánszemély tulajdonában álló lakás 90 m2 hasznos alapterülete, mely az ingatlan nyilvántartásban lakás megnevezéssel van nyilvántartva, amennyiben a tulajdonos magánszemélynek az év első napján állandó lakóhelyeként van bejelentve.
3. Magánszemély tulajdonában álló önálló hrsz-ú ikerházrész, és kétlakásos családi ház amennyiben az ingatlan legalább 550 m2 nagyságú ingatlanon épült 190 m2 hasznos alapterülete, amennyiben az ikerházrész, illetve kétlakásos családi 550 m2 alatti ingatlanon épül fel, úgy 120 m2 hasznos alapterülete, mely az ingatlan nyilvántartásban lakóház, illetve lakásként van nyilvántartva, amennyiben a tulajdonos magánszemélynek az év első napján lakóhelyeként van bejelentve.
(...)
5. A további mentességekre a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.”
4. Az Örm. érintett rendelkezése:
„5. § 2. Jelen rendelet 2007. január 01.-vel lép hatályba.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság először az indítványozóknak azon kifogását vizsgálta meg, amely szerint az Örm. kihirdetése és hatálybalépése között eltelt idő nem volt elegendő az érintettek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogszabályok hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési idő alkotmányos követelmény [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156–159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]. A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy demokratikus jogállamban kellő törvényi garanciákkal kell megteremteni annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, és módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a Jat. 12. § (3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. A jogbiztonság követelménye a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítására vonatkozóan azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy kellő időt biztosítson
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 156–157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg (ABH 1992, 45, 47.).
Az Örm. 2006. december 13-án került kihirdetésre és 2007. január 1-jén lépett hatályba. Az Örm. 4. §-a úgy módosította az Ör1.-et, hogy bizonyos lakásméret alatt nem kell megfizetnie az építményadót annak a magánszemélynek, aki az év első napján állandó lakosként van bejelentkezve az adó alapjául szolgáló ingatlanba. Az indítványozók nézete szerint a jogszabály e rendelkezésének az alkalmazására való felkészülés körébe tartozik a lakcímbejelentés mérlegelése és megtétele, amelyre az Örm. kihirdetése és hatálybalépése közötti idő nem volt elegendő.
Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Tv.) 26. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság területén élő, e törvény hatálya alá tartozó polgár [4. § (1) bekezdés] köteles beköltözés vagy kiköltözés után három munkanapon belül lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címét a települési önkormányzat jegyzőjének nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni. A lakcímbejelentés tehát az Örm. rendelkezéseitől és az állampolgár mérlegelésétől független, a Tv. alapján fennálló kötelezettség.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy az Örm. kihirdetése és hatálybalépése közötti időben a jogszabály szövegét megismerjék. Az Alkotmánybíróság továbbá úgy ítélte meg, hogy a lakcímbejelentés nem tartozik az Örm. rendelkezéseihez való alkalmazkodás, az önkéntes jogkövetésre való felkészülés körébe, és ezért az Örm. 5. § 2. pontjának – az Örm. hatályba léptető rendelkezésének – a megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az építményadónak az indítványozók által támadott szabályait vizsgálta meg.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabály rendelkezéseit vizsgálja. [174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 871.; 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.] Mivel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően az önkormányzat új – a 19/2006. (XII. 13.), a 3/2007. (I. 31.) és a 8/2007. (III. 02.) sz. módosító rendeletekkel – egységes szerkezetbe foglalt rendeletet alkotott [Üröm Község Önkormányzat Képviselő-testületének 17/2007. (IX. 24.) Kt. számú helyi rendelete a helyi adókról (a továbbiakban: Ör2.)], amely az indítványozók által támadott rendelkezéseket változatlanul tartalmazza, az alkotmányossági vizsgálatot az Örm. rendelkezéseit inkorporáló Ör1. helyett az Ör2. vonatkozásában folytatta le.
3. Az Alkotmánybíróság először az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjaiban foglalt adómentességi szabályokat vizsgálta meg.
3.1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt rámutat, hogy a Hatv. 6. § d) pontja lehetőséget ad az önkormányzatoknak arra, hogy adómentességeket és adókedvezményeket állapítsanak meg. Ezért azon hivatkozás, hogy az Ör2. adómentességről rendelkező 15/D. § 1–3. pontjai a Hatv.-be – tehát magasabb szintű jogszabályba – ütköznek, és ezért sértik az Alkotmány 44. § (2) bekezdését, megalapozatlan.
3.2. Az indítványozó e rendelkezésekkel kapcsolatban az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt arányos közteherviselés sérelmét is állította. Az indítványból azonban egyértelműen megállapítható volt, hogy elsősorban a diszkrimináció tilalmába ütközőnek tartja a szabályozást, ugyanis az állandó és a nem állandó lakos tulajdonosok közötti megkülönböztetést kifogásolta, jelesül azt, hogy az Ör2. – bizonyos alapterületig – az állandó ürömi lakosokat mentesíti az építményadó fizetési kötelezettség alól (tehát ily módon „tulajdonosonként differenciál”). Az Ör2. által szabályozott adókedvezmények alkotmányossági vizsgálatát ezért az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlata szerint az indítványt tartalma szerint bírálva el – a tekintetben is elvégezte, hogy azok hátrányos megkülönböztetést jelentenek-e a nem állandó lakosokkal szemben, tehát sértik-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését.
3.2.1. Az adókedvezményekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata során követett álláspontja az, hogy az adókedvezményekre senkinek nincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga, az adókedvezmények megadása, illetőleg visszavonása a jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik, önmagában alkotmányossági problémát nem képez. Az adókedvezményre vonatkozó jogszabályi rendelkezések vizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak a megállapítása tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelési jogkörében megállapított kedvezményekkel nem sért-e alkotmányos rendelkezést (1393/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 626, 629.). Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság számos döntésében [pl. 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 604.; 411/B/2005. AB határozat, ABK 2007. február, 170, 172–173.] rámutatott, hogy a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adópolitika kialakításában, és a helyi adók körében az adómentességek, adókedvezmények meghatározása során – mely a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának egyik részjogosítványa – a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai, adópolitikai szempontokat, a lakosság szociális körülményeit mérlegelve, szabadon dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportját vonja az általánostól eltérő kedvezőbb megítélés alá, az adóalanyok mely csoportja számára nyújt adómentességet, adókedvezményeket. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe e rendelkezésekkel kapcsolatosan csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó e mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel.
3.2.2. Az Alkotmány 70/I. §-a szerint a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában e rendelkezés értelmezésével kapcsolatosan kifejtette: ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Azaz a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg. (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.; 544/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 893, 898–899.; 956/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 937, 939.)
A vagyoni típusú adók célja – így az építményadóé is – az arányos közteherviselés elvének (Alkotmány 70/I. §) megvalósítása. A 8/2007. (II. 28.) AB határozatban foglaltak szerint a jövedelmi és vagyoni típusú adók esetében az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányos mérce több fogalmi elemből tevődik össze. Ezek a következők:
– az adó (közteher) alanyi kötelezettek jövedelmi és vagyoni viszonyainak való megfelelése;
– az adó és az alanyi kötelezettek adófizetési kötelezettség alá vont jövedelme, illetve vagyona között fennálló közvetlen kapcsolat;
– az alanyi kötelezettek által ténylegesen megszerzett jövedelem, illetve vagyon adóztatása;
– az adó alanyi kötelezettek teherviselő képességével való arányossága.
A jövedelmi és vagyoni típusú adók esetében – figyelemmel a konkrét szabályozás összes sajátosságára – az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányi korlát valamennyi fogalmi elemének egyidejűleg fenn kell állnia ahhoz, hogy a vizsgált szabályozás megfeleljen az említett alkotmányos mércének (ABK 2007. február, 101, 108–109.).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alanyi kötelezettek között a lakóhely szerinti különbségtétel – a kizárólag az állandó lakosoknak nyújtott adókedvezmény – önmagában nem oldja el a vagyoni típusú adót (így az építményadót sem) az adó jogintézményének az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányos alapjaitól. Az adó és az alanyi kötelezettek adófizetési kötelezettség alá vont vagyona között közvetlen kapcsolat áll fenn, az adó az adóalanyok egy meghatározott vagyontárgyát terheli.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján elutasította azt az indítványt, amely szerint az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjai által tett különbségtétel sértené az Alkotmány 70/I. §-át.
3.3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy az önkormányzat által az adóalanyok körében tett különbségtétel – az állandó lakosoknak nyújtott adókedvezmény – diszkriminatívnak, tehát alkotmányellenesnek tekinthető-e.
3.3.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [408/H/1998. AB határozat, ABH 2000, 760, 763.; 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.].
3.3.2. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben felmerülthöz hasonló kérdéssel eddigi gyakorlata során már több alkalommal foglalkozott.
A 49/1993. (VII. 6.) AB határozatában egy helyi adórendelettel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvének sérelmét állapította meg. Döntését arra alapozta, hogy az eljárás alá vont rendelkezések többszörös megkülönböztetést alkalmaztak azon külterületi építmények tulajdonosaival szemben, akik építményüket nem állandó bejelentett lakás céljára használták. Kimondta, hogy a Hatv. nem zárja ki, hogy az önkormányzat településfejlesztési célokat is figyelembe vegyen a helyi adók megállapítása során (pl. ilyen, az üdülés, pihenés célját szolgáló területeken jelentkező többletfejlesztési igények finanszírozásának forrásaként szolgálhat a Hatv. által szabályozott idegenforgalmi adó). Arra azonban alkotmányosan nincs mód, hogy az önkormányzat alkotmányos indok nélkül, pusztán azon az alapon, hogy a község különböző területein eltérő fejlesztési feladatai vannak – ugyanazon szabályozási körbe vont jogalanyok – ugyanazon adófajta alanyai tekintetében diszkriminatív szabályozást alkalmazzon. (ABH 1993, 493, 495–496.)
Az Alkotmánybíróságnak a problémát illető, ezt követően kialakított elvi álláspontja az volt, hogy nem alkotmánysértő, ha az önkormányzat mentesíti az építményadó alól azokat, akik az ingatlant állandó bejelentéssel ténylegesen használják (vagy adókedvezményt ad nekik). Az állandó bejelentett lakosokat és a nem állandó lakosokat érintő szabályozási különbségeket az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmának szempontjából tulajdonképpen érdemben nem is vizsgálta, mivel a lakosság e két körét nem tekintette homogén csoportba tartozónak [722/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 840.; 296/B/1999. AB határozat, ABH 2000, 976.; 968/B/2004. AB határozat, ABK 2007. február, 163.; 441/B/2005. AB határozat, ABH 2005, 1549.; 854/B/2006. AB határozat, ABH 2006, 2201.; 7/2007. (II. 28.) AB határozat, ABK 2007. február, 118.].
A 858/B/1997. AB határozatában ehhez hasonlóan az Alkotmánybíróság nem tartotta diszkriminatívnak, hogy az önkormányzat a kommunális adó szempontjából külön csoportba sorolta – és eltérő adóval terhelte – azokat, akik „saját házukban, bérleményükben laknak vagy dolgoznak”, illetve akik „ingatlanaikat üdülés, pihenés céljára használják” (ABH 1998, 1030, 1031.), mivel a csoportokon belül nem tett különbséget. [Építményadót vizsgálva hasonlóan rendelkezett a 463/H/1995. AB határozat (ABH 1996, 690.).] Amennyiben azonban valamely önkormányzat a lakástulajdonosok számára nem kedvezményt, illetve mentességet adott, hanem az építmények e körét illetően kizárólag az üdülőterületen lévő lakásokra állapított meg adókötelezettséget, azt az Alkotmánybíróság a Hatv.-be ütközése folytán az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközőnek minősítette és megsemmisítette [50/2000. (XII. 18.) AB határozat, ABH 2000, 497.].
Más – nem építmény-, hanem kommunális adót érintő – ügyekben ugyanakkor az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének esetleges sérelmét az állandó és nem állandó lakosok közötti különbségtétel okán vizsgálhatónak tartotta: kimondta, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének végén a felsorolást lezáró „vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel” szövegrész egy olyan gyűjtőfogalomra utal, amelybe adott esetben az állandó és ideiglenes lakás szerinti különbségtétel is beletartozhat. Ennek a megkülönböztetésnek az Alkotmánnyal való összeegyeztethetőségét az Alkotmánybíróságnak az adott helyi szabályozás tükrében esetenként kell megvizsgálnia. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a helyi adópolitika kialakítása, az adószabályok megalkotása során az önkormányzatnak módjában áll, hogy elismerje, értékelje a település területén állandó jelleggel tevékenykedő vállalkozóknak, a településen életvitelszerűen élő állandó lakosságnak azt a többlettevékenységét, amelyet a települési feladatok megoldása – pl. a település infrastrukturális fejlesztése – érdekében végeznek. Figyelemmel lehet továbbá az önkormányzat az állam által a helyi lakosok után járó normatív támogatásra is. [2002/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 703–704.; 670/B/1997, ABH 1999, 600, 605–606.; 278/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1526, 1530.; 175/B/2003. AB határozat, ABH 2007. május, 447, 449.] Az Alkotmánybíróság ezen ügyekben az érintett önkormányzat megkeresése révén tájékozódott arról, hogy a vitatott szabály által tett megkülönböztetés nem önkényes-e, van-e tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, és ennek alapján hozta meg döntését.
3.3.3. Az Alkotmánybíróság teljes ülése – jelen ügy kapcsán ismételten áttekintve a problémakört – megállapítja, hogy az építményadó-kötelezettség megállapítása szempontjából az adóköteles ingatlanok tulajdonosai azonos csoportba tartozóknak – homogén csoportnak – tekinthetők, függetlenül attól, hogy ingatlanjuk állandó lakóhelyüknek minősül-e vagy sem.
Az Alkotmánybíróság rámutat mindenekelőtt, hogy az építményadó bevezetésére az önkormányzatokat felhatalmazó Hatv. alkalmazza ugyan az állandó és a nem állandó lakosok kategóriáit, és a kommunális adónak minősülő idegenforgalmi adónál a nem állandó lakosként való tartózkodást releváns – sőt döntő – körülményként értékeli, a törvény azonban a vagyoni típusú adók körében ilyen különbségtételt nem tesz. A 12. § (1) bekezdése egységesen az ingatlantulajdonosokat határozza meg mint az építményadó megfizetésére kötelezett adóalanyokat: „Az adó alanya (3. §) az, aki a naptári év (a továbbiakban: év) első napján az építmény tulajdonosa. Több tulajdonos esetén a tulajdonosok tulajdoni hányadaik arányában adóalanyok. Amennyiben az építményt az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog terheli, az annak gyakorlására jogosult az adó alanya. (A tulajdonos, a vagyoni értékű jog jogosítottja a továbbiakban együtt: tulajdonos).” A Hatv. közöttük semmilyen – pl. lakóhely – szempontból nem tesz különbséget. Az Alkotmánybíróság álláspontja pedig az, hogy a Hatv. által képzett csoport homogenitása nem látszólagos, hanem valódi: az építményadó mint vagyoni típusú adó esetében az adókötelezettségnek minden adóalany vonatkozásában ugyanaz az alapja, mégpedig az ingatlantulajdon. Az adókötelezettség tehát az érintett tulajdonosok mint adóalanyok esetében azonos – a lakóhelytől teljes mértékben független – törvényi okból keletkezik. Az állandó lakosok és a nem állandó lakosok tulajdonosi minősége között jogi szempontból nincs különbség, ezért önmagában az a tény, hogy az építményadó alanya az adó tárgyát képező ingatlant állandó lakóhelyeként használja-e, nem releváns, a tulajdonosok csoportján belül az építményadó szempontjából nem önálló csoportképző tényező.
A Hatv. által megállapított kereteken belül az önkormányzatok a 6. § c) és d) pontjai alapján nagyfokú autonómiával rendelkeznek mind az építményadó mértéke, mind pedig az adó megfizetése alóli kedvezmények nyújtása tekintetében. A d) pont úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat adómegállapítási joga kiterjed arra is, hogy a törvény második részében meghatározott mentességeket (13. §) további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse. Jelen ügyben az a kérdés, hogy az önkormányzat által az építményadó megfizetése alól az állandó lakóhelyre tekintettel nyújtott adókedvezmény, adómentesség – amely az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt „egyéb helyzet szerinti különbségtételnek” minősül – alkotmányosnak tekinthető-e.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs tárgyilagos megítélés szerinti ésszerű indoka, tehát önkényes [16/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 62.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.]. Az önkormányzatok tekintettel lehetnek bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra (pl. oktatáshoz, egészségügyi ellátáshoz való jog stb.), de ezen túlmenően érvényre juttathatnak az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket is [vö. 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281]. Az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja, hogy a támadott megkülönböztetésnek van-e tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű és alkotmányosan elfogadható indoka.
3.3.4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy van-e az Ör2. által preferált adóalanyok körének olyan ismérve, amely indokolttá teheti, hogy az önkormányzat számukra adómentességet biztosítson.
Az Alkotmánybíróság korábbi – jelen határozat indokolásának 3.2.2. pontja alatt ismertetett – határozataiban a kommunális adók esetében az állandó és a nem állandó lakosok közötti megkülönböztetést nem tartotta önkényesnek, úgy foglalt állást, hogy az összeegyeztethető az Alkotmánnyal. Figyelemmel azonban a kommunális és a vagyoni adók különbségére, nem alkalmazhatók mechanikusan azok az érvek, amelyek a kommunális adók esetében már elfogadásra kerültek. A két adótípus között jelentős különbség van, mégpedig az, hogy – amint azt az Alkotmánybíróság is megállapította a 48/2007. (VII. 3.) AB határozatában (ABK 2007. július–augusztus, 699, 703.) – a kommunális adó célja nem valamilyen vagyontárgy adóztatása, hanem valamely az önkormányzat által biztosított kommunális szolgáltatás, helyi közszolgáltatás biztosításához – az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez igazodó – közteherként történő hozzájárulás. Kommunális adók esetében az adófizetési kötelezettség alapja tehát a helyi közszolgáltatás igénybevétele, ettől eltérően azonban vagyoni típusú adók esetében kizárólag az adóalany vagyoni helyzete, pl. ingatlan-tulajdonosi minősége.
A vagyoni típusú adók céljára tekintettel az önkormányzatok mozgástere bizonyos értelemben szűkebb, mint a kommunális jellegű adók esetében. Nincs lehetőségük ugyanis arra, hogy a településen életvitelszerűen élő állandó lakosoknak a nem állandó lakosokhoz képest végzett esetleges helyi többlettevékenységét értékeljék. Az ilyen mérlegelés ugyanis teljesen független lenne a vagyoni adó kivetésének céljától és az adó tárgyától is. Az önkormányzat azonban egyéb körülményeket figyelembe vehet. Az önkormányzat a helyi szükségletek, körülmények ismeretének birtokában nagyfokú önállósággal alakítja ki adópolitikáját, és ennek megfelelő, differenciált adórendszert hozhat létre. Az építményadó – általános – mértékének megállapítása esetén köteles figyelembe venni a Hatv. 6. § c) pontjában foglalt szempontokat. Ezeken túlmenően további differenciálásra van lehetősége az adókedvezmények, adómentességek megállapítása területén. E körben az önkormányzat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket is érvényre juttathat: figyelemmel a helyi sajátosságokra, az adóalanyok egyes, speciális jellemzőkkel rendelkező csoportjainak – pl. szociális – körülményeire, teherviselő képességére, illetve (a Hatv. 13. §-ában foglaltakat kiegészítve) egy adott ingatlan(típus) jellegére, közérdekű vagy más funkciójára, valóban differenciált szabályrendszer megalkotására kerülhet sor. Ahogyan az fentebb kifejtésre került, az Alkotmánybíróság esetről esetre mérlegeli, hogy a homogén csoport tagjai között tett megkülönböztetésnek van-e a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka. Ilyen, ésszerűnek tekinthető indokot azonban az építményadó tekintetében az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjai által alkalmazott, az állandó és a nem állandó lakosok közötti megkülönböztetés esetében nem talált.
Döntése során az Alkotmánybíróság tekintetbe vette, hogy a folyamatosan csökkenő lakosságszámú, forráshiányos önkormányzatok számára az állandó lakóhely létesítésének ösztönzése – az állandó lakosokra tekintettel nyújtott normatív állami támogatás miatt – alapvető fontosságú lehet. Ezt az érvet, amint az fentebb említésre került, a kommunális adó körében tett megkülönböztetés során is értékelhetőnek, elfogadhatónak tartotta alkotmányos szempontból.
Az Alkotmánybíróságnak azonban – az esetről esetre történő mérlegelés elve alapján – a konkrét ügy körülményeit is figyelembe kellett vennie. Az önkormányzat által alkalmazott különbségtétel indokainak megismerése érdekében ezért – gyakorlatának megfelelően (pl. 1122/H/2004. AB határozat, 2005, 1511.) – megkereste a támadott rendeletet megalkotó önkormányzatot. A kapott tájékoztatás szerint Ürömön a lakosság lélekszáma évek óta komoly mértékben növekszik, amely az óvodai, iskolai férőhelyek számának növelését követeli az önkormányzattól. Az építményadó bevezetését ez tette szükségessé.
Az Alkotmánybíróság nem kérdőjelezi meg az önkormányzatnak az építményadó bevezetéséhez való, a Hatv.-n alapuló jogát. Megállapítja azonban, hogy az állandó lakosok csoportjának a nem állandó lakosok csoportjához képest nincsenek olyan speciális jellemzői, amelyek a konkrét esetben a két csoport közötti különbségtételt a vagyoni típusú adónak minősülő építményadó szempontjából alkotmányosan indokolttá tehetnék. Az építményadó alanyai körében tett megkülönböztetés azt eredményezi, hogy a képviselő-testület az építménytulajdonosok önkényes módon meghatározott körére terheli a település fejlődése, fejlesztése okán bevezetett adó megfizetését. Nincs olyan indok, amely alapján az Ör2. által alkalmazott megkülönböztetés alkotmányosan megalapozott lenne.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjai sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mivel e rendelkezések az építményadóval kapcsolatosan az adóalanyok jövedelmi, vagyoni viszonyaival, vagyoni helyzetével össze nem függő kritérium – az adóalanyok lakóhelye – alapján tesznek különbséget az adóalanyok között, amely különbségtételnek a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek talált rendelkezéseket 2008. december 31. napjával megsemmisítette. A megsemmisítés időpontjának meghatározásánál figyelemmel volt a 2008. évre már betervezett adóbevételre, valamint az új szabályozásra való felkészülés időigényére.
4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Ör2. 15/C. § 1. pontja – amely szerint lakás és a hozzá tartozó nem lakás céljára szolgáló helyiségek és építmények után az építményadó mértéke 900 Ft/m2/év – sérti-e az Alkotmány 70/I. §-át, az arányos közteherviselés elvét.
4.1. A helyi önkormányzatok egyik alkotmányos alapjoga a törvény keretei között érvényesülő adóztatási jog [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pont]. Az önkormányzat a Htv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be helyi adót, s ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be, továbbá meghatározhatja a helyi adó mértékét és bevezetésének időpontját. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint helyi adók esetében az arányos közteherviselés garanciáit elsősorban a Hatv. teremti meg azzal, hogy meghatározza a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit, a bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adó tárgyát és alapját, valamint az adó mértékének maximumát. A Hatv. keretei között az adómérték megállapítása a jogalkotó képviselő-testület szabad mérlegelésén nyugszik, amelynek célszerűségét az Alkotmánybíróság nem vizsgálja.
Mind az építményadó, mind a telekadó esetén a Hatv. alternatív módon határozza meg az adó alapját, illetőleg mértékét. A Hatv. választási lehetőséget ad a helyi önkormányzatnak arra, hogy az építmény, illetőleg telek alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján, annak 3%-áig határozza meg az építmény-, illetőleg telekadó mértékét. Az adó megállapításának ez utóbbi módja minden esetben biztosítja az ingatlan értékével arányos adóztatást. Abban az esetben, ha az önkormányzat az adót tételesen állapítja meg – mivel a tételes adó korlátozottabb lehetőséget kínál az értékarányos adóztatásra – a Hatv. rendelkezéseinek betartása mellett is előfordulhat, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott adómérték egyes adózók tekintetében súlyos méltánytalanságot eredményez. Ezért írja elő a Hatv. 6. § c) pontja – mintegy garanciális szabályként – az önkormányzat számára, hogy az adó mértékének megállapítása során köteles figyelemmel lenni a helyi sajátosságokra és az adóalanyok teherviselő képességére. (544/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 893, 899.)
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a Hatv. 6. § c) pontjában foglaltak mérlegelésének hiánya miatt a telekadó mértékét akkor minősítette alkotmányellenesnek, amikor az önkormányzat az adó mértékét a Hatv.-ben meghatározott törvényi adómaximumban határozta meg. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az önkormányzat az adó mértékének a törvényi adómaximumban való megállapításával ugyan formálisan eleget tesz a Hatv. 22. § a) pontjában foglalt tételes előírásnak, amennyiben azonban mellőzi a Hatv. 6. § c) pontjának kötelező mérlegelési követelményeit, megsérti egyúttal az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott arányos közteherviselés követelményét is (1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 707, 710., 22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 620, 624.). Azokban az esetekben azonban, amelyekben az önkormányzat ugyan nem differenciált, de az adó mértékét nem az adómaximumban határozta meg, az Alkotmány 70/I. §-ának sérelmét nem állapította meg (pl. 507/B/2000. AB határozat, 2002, 1500; 441/B/2005. AB határozat, 1549.).
4.2. A Hatv. 16. § a) pontja értelmében az adó évi mértékének felső határa a 15. § a) pontja (az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete) szerinti adóalap-számítás esetén 900 Ft/2. A Hatv. 6. § c) pontjának 2005. január 1-jén életbe lépett módosítása lehetővé teszi azonban, hogy az önkormányzat ettől a felső mértéktől az infláció követésével eltérjen. A tételes módon meghatározott építményadónak a Hatv. 16. § a) pontjában meghatározott felső határa tehát jelenleg nem azonos az adómaximummal. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta az Ör2. szabályozási rendszerét. Az Ör2. 15/C. § 1. pontja értelmében lakás és a hozzá tartozó nem lakás céljára szolgáló helyiségek és építmények után az építményadó 900 Ft/2/év, tehát az adó évi mértékének a Hatv. szerint meghatározott felső határa. Mindazonáltal – mivel az önkormányzat nem élt az infláció követésének a Hatv.-ben biztosított jogával – ez a mérték nem egyezik meg a törvényi adómaximummal. Az Ör2. 15/C. § 2. pontja továbbá a nem lakás céljára szolgáló helyiségek és építmények esetén alacsonyabban – 600 Ft/2-ben – határozza meg az adó mértékét.
Tekintettel arra, hogy az önkormányzat az építményadó megállapítása során nem lépte túl, sőt nem is érte el a Hatv.-ben meghatározott adómaximumot, az Alkotmánybíróság – fent idézett gyakorlatának megfelelően – Ör2. 15/C. § 1. pontja megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 70/I. §-ára alapított – indítványt elutasította.
5. Az indítványozók kifogásolták, hogy az Ör2. 15/C. § 1. pontja szerint építményadót kell fizetni a lakáshoz tartozó nem lakás céljára szolgáló helyiségek után, míg a Hatv. 13. § g) pontja értelmében a lakás és az üdülő épülethez tartozó kiegészítő helyiségek és építmények mentesek az építményadó alól. Az Alkotmánybíróság e kifogással kapcsolatban a következőket állapította meg.
A Hatv. a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész, valamint a kiegészítő helyiség fogalmát használja. A lakás fogalmát a Hatv. 52. § 8. pontja a következőképpen határozza meg: lakásnak minősül a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lakástv.) 2. mellékletének 1–6. pontjában foglaltak alapján ilyennek minősülő és az ingatlan-nyilvántartásban lakóház vagy lakás megnevezéssel nyilvántartott, vagy ilyenként feltüntetésre váró ingatlan, a rendeltetésszerű használatához szükséges, helyben szokásos vagy előírt teleknagyságot meg nem haladó földrészlettel együtt. A Hatv. emellett a kiegészítő helyiség fogalmát szintén definiálja [52. § 10. pont: „kiegészítő helyiség: az, amely a lakás- és az üdülőtulajdon rendeltetésszerű használatához szükséges, de huzamos emberi tartózkodásra részben és ideiglenesen sem szolgál (tüzelőtér, tüzelő- és salaktároló, szárító, padlás, szerszámkamra, szín, pince)”]. A nem lakás céljára szolgáló helyiség fogalmát a Hatv. külön nem tartalmazza, ezért arra a Lakástv. 91. § 12. pontjában foglaltak tekinthetők irányadónak, amely szerint „nem lakás céljára szolgáló helyiség az, amely kizárólag ipari, építőipari, mezőgazdasági, vízgazdálkodási, kereskedelmi, tárolási, szolgáltatási, igazgatási, honvédelmi, rendészeti, művelődési, oktatási, kutatási, egészségügyi, szociális, jóléti és más gazdasági célra szolgál”.
Az Ör2. a lakás és a lakáshoz tartozó nem lakás céljára szolgáló helyiség (mint épületrész) után fizetendő adókötelezettséget szabályozza, tehát nem tartalmaz a Hatv.-vel ellentétes rendelkezést. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy bár az Ör2. a kiegészítő helyiségekről külön nem rendelkezik, a 15/D. § 5. pontjában kimondja, hogy a „további mentességekre a törvény [Hatv.] rendelkezéseit kell alkalmazni”. E rendelkezésből egyértelműen következik, hogy a kiegészítő helyiségek adómentességét az Ör. nem kívánta a Hatv.-be ütköző módon megszüntetni. Mindezek miatt az Alkotmánybíróság az Ör2. 15/C. § 1. pontjának megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére alapított – indítványt is elutasította.
6. Az Alkotmánybíróság végezetül megvizsgálta az indítványozók azon kifogását, amely szerint az Ör2. 15/C. § 2. pontja a Hatv. 11. § (1) bekezdésébe ütközik azon okból, hogy az Ör2. „nem lakás céljára szolgáló helyiséget” említ, míg a Hatv. alapján az önkormányzatok „lakás és nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész” vonatkozásában állapíthatnak meg adókötelezettséget.
Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a nem lakás céljára szolgáló helyiség beletartozik a nem lakás céljára szolgáló épületrész fogalmába, tehát a két jogszabály ellentétére vonatkozó indítványozói hivatkozás megalapozatlan. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör2. 15/C. § 2. pontja megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére alapított – indítványt elutasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapszik.
Alkotmánybírósági ügyszám: 331/B/2007.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjával, sem annak indokolásával.
Véleményem szerint az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjai alkotmányellenessége az Alkotmány 70/A. §-a alapján nem állapítható meg, így az indítványt ebben a tekintetben is el kellett volna utasítani.
Ezt az állítást két érv támogatja.
(1) Egyfelől az Alkotmánybíróság fenn kellett volna tartania – egyetértve a Dr. Holló András alkotmánybíró úr különvéleményében megfogalmazottakkal – a lakást speciális, szociális funkcióval rendelkező tulajdoni tárgyként kezelő korábbi gyakorlatát, elsősorban a 2002/B/1991. AB határozatban (ABH, 1992, 702, 704.) foglaltak alapján.
(2) Az elutasítás mellett szóló másik – az Alkotmánybíróság több határozatában elfogadott – érv szerint alkotmányosan nem kifogásolható, ha a helyi adó megállapítása során az önkormányzat figyelembe veszi azt is, hogy az állandó lakosok száma, illetve az általuk fizetett jövedelemadó mértéke jelentősen befolyásolja a helyi önkormányzatnak a központi költségvetésből juttatott normatív állami támogatások összegét [lásd: 670/B/1997. AB határozat, ABH, 1999, 600, 603.; 278/B/2001. AB határozat, ABH, 2002, 1526, 1530.].
2. Jelen különvéleményemben az elutasítás mellett szóló érvek közül csak az utóbbit ismertetem részletesen, mivel a Dr. Holló András alkotmánybíró úr jelen határozathoz fűzött különvéleményével egyetértek.
2.1. Az ürömi önkormányzat képviselő-testülete a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) felhatalmazása alapján rendeletében szabályozta az építményadó-fizetési kötelezettséget. A Hatv. 13. § a)–h) pontjaiban található, az építményadó-fizetési kötelezettség alól kötelezően mentesülők körét az önkormányzat a Hatv. 6. § d) pontjában foglalt felhatalmazás alapján tovább bővítette, s így azoknak az adóalanyoknak is biztosította az építményadó megfizetése alóli mentességet, akik az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjaiban meghatározott nagyságot meg nem haladó méretű lakóházukat, lakásukat életvitelszerűen (állandó) lakóhely céljára használják.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése – amint az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette – nem mindenfajta különbségtételt tilt. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti és a megkülönböztetésnek nincs a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, vagyis az önkényes. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 963/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 437–445., 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.]
Az Ör2. által alkalmazott megkülönböztetésnek könnyen belátható, ésszerű indoka van: az, hogy a település ösztönözze az egyidejűleg több, különböző településen fekvő lakás céljára szolgáló ingatlantulajdonos állampolgárokat arra, hogy a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) 26. §-a szerinti állandó lakóhelyként – vagyis ahol a polgár életvitelszerűen él [Nytv. 5. § (2) bekezdés] – a településen lévő lakást válasszák, szemben más településen található ingatlanukkal. E törekvés ésszerűségét és indokát a településeknek nyújtott normatív állami támogatások kialakult rendszere adja. A forrásorientált pénzügyi szabályozás alapvető jellemzője ugyanis, hogy az állami támogatások döntő hányada alanyi jogon normatív módon illeti meg a helyi önkormányzatokat. A normatív állami hozzájárulás alapvetően kétféle alapon illeti meg az önkormányzatokat: az állandó lakosok száma szerint, vagy az ellátott feladatok, illetve az ellátottak száma alapján. Például a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről szóló 2007. évi CLXIX. törvény 3. számú és 4. számú melléklete több, a településeket az állandó lakosok száma szerint megillető normatív támogatást tartalmaz. Ilyen például a személyi jövedelemadó egy része, a településüzemeltetési, igazgatási és sportfeladatokhoz; közösségi közlekedési feladathoz; lakott külterülettel kapcsolatos feladatokhoz; közművelődési és közgyűjteményi feladatokhoz kapcsolódó támogatások. Mindez teljesen érthetővé teszi a települési önkormányzat törekvését, amelyet a meghatározott nagyságot meg nem haladó méretű lakóházat, lakást életvitelszerűen lakóhely céljára használók építményadó-fizetési kötelezettség alóli mentesítésének eszközével kívánt elérni.
Megjegyzem még, hogy amíg ez az önkormányzati finanszírozási modell nem alkotmányellenes, addig az önkormányzatok képviselő-testületei által törvényi felhatalmazás alapján alkotott, minél magasabb összegű állami támogatás elérését célzó rendeletek sem lehetnek azok.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részének 1. pontjával és annak indokolásával nem értek egyet.
Egyetértek a határozatnak azzal a törekvésével, amely a helyi adókedvezmények alkotmányosságának megítélésében kialakult gyakorlat egységesítését célozza.
Egyetértek azzal is, hogy a helyi adókedvezményeknek, -mentességeknek az a szabályozása, amely más alkotmányos indok nélkül, pusztán azon az alapon tesz különbséget az adóalanyok között, hogy azok lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkeznek-e a település területén, sérti az Alkotmány 70/A. §-át.
Álláspontom szerint azonban az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjaiban foglalt rendelkezések alkotmányellenessége az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség sérelme miatt nem állapítható meg.
Az Ör2. e rendelkezései nem a község területén lakóhellyel és tartózkodási hellyel rendelkező adóalanyok között tesznek megkülönböztetést az építményadó fizetési kötelezettség szempontjából, hanem azoknak az adóalanyoknak biztosítják az építményadó alóli mentességet, akik az Ör2. e szabályaiban meghatározott nagyságot meg nem haladó méretű lakóházukat, lakásukat életvitelszerűen lakóhely céljára használják.
Álláspontom szerint a jogalkotó ezzel a szabályozással nem a településen állandó lakóhellyel nem rendelkezőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetést, hanem a lakásukat, lakóházukat állandó jelleggel lakás céljára használó adóalanyok számára nyújtott lakásfenntartási képességük megőrzése érdekében kedvezményt.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata kezdettől fogva olyan speciális tulajdoni tárgyként kezelte a lakást, amelynek szociális funkciója van. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 385.; 34/1999. (XI. 24.) AB határozat, ABH 1999, 301, 306.]
A lakás szociális funkcióját figyelembe véve döntött helyi adókedvezmények alkotmányosságáról is. Több határozatában ítélt úgy az Alkotmánybíróság, hogy a lakás e szociális funkciójára tekintettel nem tekinthető alkotmányellenesnek az, ha a tulajdonos életviteléhez szükséges lakásnagyság esetében a tulajdonos által állandó lakásként használt lakásokra az önkormányzat rendeletében adómentességet, -kedvezményt állapít meg. A 2002/B/1991. AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott: „(...) az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése biztosítja a Magyar Köztársaság állampolgárainak jogát a szociális biztonsághoz. A szociális biztonság fogalma számos elemből áll, s nem rekeszthető ki ezek közül a lakás fenntartására való képesség megőrzése sem. A lakás az állampolgárok egyik alapvető szükségletét elégíti ki. Az utóbbi években – pl. az energia-árak, a csatorna- és vízdíjak számottevő emelése, illetőleg a helyi adók bevezetése miatt – jelentősen növekedtek a lakás fenntartásával kapcsolatos kiadások, olyannyira, hogy azok ma már jelentős lakossági réteg anyagi teherbíró képességét meghaladják. Nem követett el tehát alkotmánysértést az önkormányzati testület, amikor az állandó bejelentett lakással rendelkezők részére bizonyos határig adómentességet biztosított, hogy ezáltal is hozzájáruljon az érintettek szociális biztonságához. E rendelkezés tehát nem a Balatonföldváron állandó bejelentett lakással nem rendelkezőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetés, hanem az állandó lakosok részére alkotmányos célból nyújtott kedvezmény.” (ABH 1992, 702, 704.) Ezt az érvelést is figyelembe véve döntött az Alkotmánybíróság 544/B/1998. AB határozatában úgy, hogy nem sérti az Alkotmány 70/A. §-át a vizsgált önkormányzati rendeletnek az a szabálya, amely adómentességet biztosított az állandó lakásként használt épületek esetén. (ABH 2000, 893, 898.)
Álláspontom szerint a határozat 1. pontjában megsemmisített rendelkezésekből egyértelműen megállapítható, hogy a jogalkotó célja nem az állandó lakóhellyel rendelkező és azzal nem rendelkező adóalanyok megkülönböztetése volt. Az Ör2. által megállapított építményadó-mentesség csak a lakásokra terjed ki és nem minden, a településen állandó lakóhellyel rendelkező adóalanyt illet meg, csak azok az adóalanyok vehetik igénybe, akik az Ör2.-ben meghatározott nagyságot meg nem haladó lakásukat állandó lakóhelyként használják. A szabályozás ebben az esetben is a tulajdonos életviteléhez szükséges lakások tekintetében állapított meg a lakás szociális funkciójára tekintettel – tehát alkotmányos célból – adómentességet.
A szabályoknak az a tényállási eleme, mely szerint a kedvezményre akkor jogosult a tulajdonos, ha a lakás lakóhelyeként van bejelentve, nem az állandó lakosok preferálását jelenti, hanem ez a feltétel annak igazolására szolgál, hogy az adóalany lakását életvitelszerűen lakóhely céljára használja. A lakáshasználat bizonyítására nézve maga a Hatv. is alkalmazza ezt a feltételt. A Hatv. 14/A. §-a azoknak az időskorúaknak, illetőleg rokkantaknak ad lehetőséget az építményadó-fizetési kötelezettség felfüggesztésére, akiknek a lakás a lakcímnyilvántartás szerint lakóhelyéül szolgál.
Mindezeket figyelembe véve az Ör2. 15/D. § 1–3. pontjai tekintetében alkotmányellenes megkülönböztetés nem állapítható meg, a megkülönböztetésnek alkotmányos indoka van. Ezért az Alkotmánybíróságnak az indítványt el kellett volna utasítania.
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás