63/2008. (IV. 30.) AB határozat
63/2008. (IV. 30.) AB határozat1
2008.04.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Kovács Péter, dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 9/A. § (2) bekezdés a) és b) pontja, (3) bekezdése, (4) bekezdés b) pontja, továbbá (6) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat 2008. szeptember 30. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvény 4. § (1) és (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 3. § (3) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet eredményezett, hogy az Országgyűlés nem alkotott megfelelő törvényi garanciákat arra, hogy a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 9/A. §-a alapján létrejött alapítványok a hozzájuk beérkezett támogatást a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvényben meghatározott alapítványi célokra fordítsák. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2008. szeptember 30-ig tegyen eleget.
4. Az Alkotmánybíróság a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvény egésze, 3. § (2) bekezdése, valamint 4. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 9/A. §-a és a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvény egésze alkotmányellenességének megállapítását az Alkotmány 2. § (3) bekezdésével, 3. § (1) és (2) bekezdésével, valamint 7. § (1) és (2) bekezdésével összefüggésben kezdeményezte.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) pártalapítványokra vonatkozó rendelkezései, valamint a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Pmtv.) egésze és egyes szakaszai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.
2.1. Az egyik indítvány szerint a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja elfogadásával a jogalkotó alkotmányellenes módon különböztetett a pártok között, e szerint ugyanis teljes alapítványi támogatást csak az előzőleg legalább két, egymást követő parlamenti ciklusban képviselőcsoporttal rendelkező párt alapítványa kaphat. A megkülönböztetés alapja a tartós parlamenti jelenlét, amely azonban a népakarat kialakításában való közreműködés képessége szempontjából irreleváns. Az ötszázalékos eredménnyel éppen bejutott új párt és az ugyanolyan eredményt elérő, de már korábban a parlamentben frakciót alakító régi párt alapítványa által kapott támogatás között így akár százszázalékos eltérés is lehet. Az indítványozó szerint a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja ezért ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglaltakkal.
2.2. Az indítványozó úgy véli, a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontja, amely kizárólag a parlamenti pártok számára teszi lehetővé, hogy alapítványt hozzanak létre, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközik. Álláspontja szerint a szabály a relatíve jelentős, de az 5,01%-os társadalmi támogatottsággal nem rendelkező pártokat teljes egészében kizárja a költségvetési támogatás egy fajtájából. Ez a megkülönböztetés a népakarat kinyilvánításában való képességgel nem indokolható, ezért ésszerűtlen, következésképpen alkotmánysértő.
2.3. A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés b) pontját a hátrányos megkülönböztetés tilalmát sértőnek tartja az indítványozó, mert az a parlamentből kiesett, de korábban két cikluson át frakcióval rendelkező párt által alapított pártalapítvány számára biztosítja az alaptámogatást, míg az e párttal azonos eredményt elérő, de korábban két cikluson át frakcióval nem rendelkező párt alapítványa számára nem. A pártok múltban elért eredménye alapján történő megkülönböztetés sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, érvel az indítványozó.
Ez a rendelkezés továbbá különbséget tesz a Ptv. módosítás előtt és után kiesett, korábban legalább két cikluson át frakcióval rendelkező pártok alapítványai között is, kedvezőbb helyzetbe hozva a Ptv. módosítás után a parlamentből kiesett pártok által alapított alapítványokat.
2.4. Az indítványozó szerint a Ptv. 9/A. §-a közvetett módon különböztet az egyes pártok között, mert látszólag semleges feltételeket állapít meg a költségvetési támogatás elnyeréséhez, valójában azonban a jelenlegi négy parlamenti párt által alapított alapítványoknak juttat támogatást, és e pártok számára a parlamentből való kiesésük esetén is kedvezőbb helyzetet biztosít.
Az indítvány szerint a politikai stabilitás megőrzése egy születő demokráciában indokolhatja a pártok esélyegyenlőségének korlátozását. Egy konszolidálódó demokráciában azonban a politikai rendszer megújulási képessége teszi lehetővé, hogy a politikai pártok reagálni tudjanak a társadalom változásaira, és meg tudjanak felelni a választók új vagy módosuló igényeinek. A törvényhozó azonban a Ptv. módosításával olyan versenyelőnyt biztosított a politikai rendszerben meggyökeresedett pártoknak, amely a rendszer megújulási képességét veszélyezteti.
Mindezek miatt az indítványozó a Ptv. 9/A. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte. Tekintettel arra, hogy e rendelkezések megsemmisítése miatt a 9/A. § alkalmazhatatlanná válna, mert nem lesz olyan norma, amely a jogosultsági feltételeket meghatározná, a kérelmező a teljes 9/A. § megsemmisítését kérte indítványában.
2.5. Ugyanez az indítványozó a Pmtv. egésze megsemmisítését is kezdeményezte. Álláspontja szerint az Országgyűlés a Pmtv.-t – tévesen – minősített többséget igénylő törvényként fogadta el, így elvonta saját jogát ahhoz, hogy azt a későbbiekben egyszerű többséggel módosítsa vagy helyezze hatályon kívül [Alkotmány 24. § (2) bekezdés]. Tekintettel arra, hogy az Országgyűlés a Pmtv. megalkotása során eltért a törvényalkotás formalizált szabályaitól, megsértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az indítványozó ezért a Pmtv. megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
2.6. Az indítvány végül azt kérte, hogy ha az Alkotmánybíróság a Pmtv. egészét nem találja alkotmánysértőnek, akkor a Pmtv. 4. § (3) bekezdését semmisítse meg, mert e rendelkezés azt eredményezi, hogy a pártalapítványok esetében több arra jogosult ellenőrző hatóság nem gyakorolhatja a feladatkörébe tartozó pénzügyi-gazdasági ellenőrzési hatáskörét. A Pmtv. 4. § (3) bekezdése ezáltal ésszerűtlenül, így az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző módon különböztet a költségvetési támogatásban részesülő pártalapítványok és a pártok által alapított egyéb alapítványok között, valamint a költségvetési támogatásban részesülő pártalapítványok és az ún. magánalapítványok között.
3.1. Egy másik indítványozó is a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) és b) pontja, továbbá (3) bekezdése megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a pártalapítványoknak a pártok működését segítő tevékenysége nem kötődik a parlamenti pártok sajátos feladataihoz, ezért nincs ésszerű indoka annak, hogy a Ptv. 9/A. § (2) bekezdése kizárólag a parlamenti pártok alapítványai számára biztosítja a teljes támogatást, és annak sem, hogy még a parlamenti pártok között is különbséget tesz azok korábbi választási eredményei alapján. Ez a szabály a jelenlegi politikai status quo fenntartását célozza, és akadályozza a megújulás lehetőségét, ezáltal torzítja a népakarat kialakítását, kinyilvánítását. A Ptv. kifogásolt rendelkezései ezért az Alkotmány 3. § (1) bekezdésével és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével ellentétes szabályokat tartalmaznak.
3.2. Az indítványozó a Pmtv. 3. § (2) bekezdését is támadta, mert az lehetővé teszi, hogy a pártalapítványhoz bármely belföldi jogalany (akár költségvetési szerv, adott esetben a magyar állam) csatlakozhasson, ami sérti az Alkotmány 3. § (3) bekezdését. A külföldi jogalany csatlakozásának lehetősége az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes. Mivel a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései a pártalapítványokra is alkalmazandók, az indítványozó szerint a Pmtv. 3. § (2) bekezdésének megsemmisítése az alkotmányellenes helyzetet nem számolja fel. Ezért az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte, és azt, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel a jogalkotót a közpénzekből gazdálkodó szervezetektől és külföldi államoktól érkező adományok elfogadását tiltó szabály megalkotására.
3.3. Az indítvány az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértőnek tartja a Pmtv. 4. § (1)–(3) bekezdéseit is. Az alapító személye és a pártalapítvány célja sem indokolja a magánalapítványok közötti azt a megkülönböztetést, amely kivonja a pártalapítványokat az államigazgatási felügyelet és ellenőrzés alól.
Mindezek alapján az indítványozó a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) és b) pontja, (3) bekezdése, továbbá a Pmtv. 3. § (2) bekezdése és 4. § (1)–(3) bekezdései megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
4.1. A harmadik indítványozó a Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. egésze megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a parlamenti pártok e jogszabályokkal az Alkotmány 2. § (3) bekezdését sértő módon kizárólagos politikai hatalomra törekszenek, „megpróbálják bebetonozni […] a jelenlegi országgyűlési struktúrát”, s ezáltal olyan helyzetet teremtenek, amely az újonnan alakuló pártokat és a parlamenten kívüli pártokat eleve ellehetetleníti. Az indítványozó szerint az Alkotmány 3. § (2) bekezdése nem tesz különbséget a parlamenten belüli és kívüli pártok között. A Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. ugyanakkor lehetetlen helyzetbe hozza az újonnan alakuló pártokat, kizárja, hogy alkotmányos jogaikkal éljenek, ezért e törvények sértik az Alkotmány 3. §-át. Az indítványozó szerint a két jogszabály ellentétes az Alkotmány 7. § (1) és (2) bekezdésével is, mert a Ptk.-val párhuzamos, illetve a Ptk.-t sértő rendelkezéseket tartalmaz, és mert a jogszabály elfogadása a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17., 18. és 20. §-ába ütköző módon történt. Végül az indítvány hangsúlyozza, hogy a két törvény, ezen belül különösen a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdéseit is sérti, mert hátrányosan érinti az újonnan alakuló pártot támogató vagy azzal szimpatizáló állampolgárokat, és mert indokolatlanul különböztet az egyes alapítványok: a civil szféra alapítványai és a pártalapítványok között.
Az Alkotmánybíróság ezeket az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. § (2) bekezdésének megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványok által érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. […]
(3) Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni.”
„3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában.
(3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.”
2.1. A Ptv.-nek az indítványok által támadott rendelkezései:
„9/A. § (1) A párt a politikai kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység folytatása céljából, külön törvény rendelkezései szerint, az e §-ban meghatározott költségvetési támogatásra jogosult alapítványt hozhat létre.
(2) Az (5) bekezdés szerinti költségvetési támogatásra az az alapítvány jogosult, amelyik megfelel az alábbi feltételeknek:
a) az alapítványt alapító párt képviselői az Országgyűlésben legalább két, egymást követő országgyűlési választást követően képviselőcsoportot alakítottak, és
b) az Országgyűlés megválasztását követően az alakuló ülésen a párt képviselőcsoportja bejelentette megalakulását, továbbá
c) az alapítvány alapító okirat szerinti célja kizárólag az (1) bekezdés szerinti tevékenységre irányul.
(3) Az (5) bekezdés a) pontja szerinti költségvetési támogatásra az az alapítvány jogosult,
a) amely megfelel a (2) bekezdés b)–c) pontja szerinti feltételeknek, vagy
b) amelynek a (2) bekezdés szerinti támogatása azért szűnt meg, mert a képviselőcsoport az Országgyűlés mandátumának lejártával megszűnt.
(4) Az alapítvány a támogatási jogosultságát elveszíti:
a) ha nem felel meg a (2) bekezdés szerinti jogosultsági feltételeknek;
b) a (3) bekezdés b) pontja szerinti alapítvány esetében a képviselőcsoport megszűnését követően megalakuló Országgyűlés mandátumának lejártával.
(5) A támogatás formái és mértéke:
a) alaptámogatás: az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény szerinti egyévi képviselői alapdíj huszonötszöröse;
b) mandátumarányos kiegészítő támogatás: képviselőnként az éves képviselői alapdíj 85%-a;
c) eseti támogatás: az éves költségvetési törvényben kiemelt célra rendelt, az a) és b) pontban foglaltak megfelelő alkalmazásával meghatározott összeg.
(6) Az (5) bekezdés b) pontjában foglalt támogatás számításánál a (2) bekezdés b) pontja szerinti létszámot kell figyelembe venni.
(7) Az (5) bekezdés szerinti támogatás összegét a központi költségvetésről szóló törvény állapítja meg.
(8) Pártonként csak egy alapítvány részesíthető az e § szerinti költségvetési támogatásban.”
2.2. A Pmtv.-nek az indítványok által támadott rendelkezései:
„1. § A pártok a politikai kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységük elősegítésére a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvényben meghatározott költségvetési támogatásra jogosult alapítványt (a továbbiakban: alapítvány) hozhatnak létre. […]
3. § (1) Az alapítványra a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezéseit az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) Az alapítványhoz bárki feltétel nélkül csatlakozhat, az alapító okirat azonban előírhatja, hogy a csatlakozás elfogadásához a kezelő szerv jóváhagyása szükséges.
(3) Az alapítvány támogatást csak egyértelműen azonosítható személytől fogadhat el. A támogatás az azt nyújtó személy pénzforgalmi számlájáról az alapítvány pénzforgalmi számlájára történő átutalással történik.
(4) Az alapítvány számára támogatást nyújtó személy azonosításához szükséges adatok és a támogatás összege közérdekből nyilvános adatnak minősül, és azt a támogatás beérkezését követő harminc napon belül az alapítvány honlapján közzé kell tenni, ha
a) a támogatás összege az ötszázezer forintot, vagy
b) külföldről származó támogatás összege a százezer forintnak megfelelő értéket meghaladja. […]
(6) Az alapítvány céljára legalább a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 9/A. § (5) bekezdés a) pontja szerinti alaptámogatás 1%-ának megfelelő összegű vagyont kell rendelni.”
„4. § (1) Az alapítvány törvényességi felügyelete során a Ptk. 74/F. §-át azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy az alapítvány törvénysértése esetén az ügyész a bírósághoz fordul.
(2) Az alapítvány gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére az Állami Számvevőszék jogosult.
(3) Államigazgatási szerv az alapítvány gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként a Pmtv. egésze alkotmányosságát formai szempontból vizsgálta.
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 63. § (3) bekezdésében megfogalmazott követelmény csak a Ptv. elfogadására vonatkozik, egyéb, a pártokat közvetlenül vagy közvetetten érintő törvények elfogadására nem. Az indítványozó a Pmtv. egésze megsemmisítését azért kezdeményezte, mert azt az Országgyűlés kétharmados törvényként fogadta el.
2. Az Alkotmány 63. § (3) bekezdése felhatalmazást ad az Országgyűlésnek, hogy a pártok gazdálkodásának és működésének szabályait kétharmados szavazataránnyal elfogadott törvényben állapítsa meg. Ez a törvény jelenleg a Ptv., amely az Alkotmány 3. §-ának megfelelően meghatározza a pártok működésének és gazdálkodásának azokat az elemeit, amelyek feltétlen garanciát jelentenek arra, hogy a pártok a népakarat kialakításával és kinyilvánításával kapcsolatos funkcióikat alkotmányos keretek között láthassák el. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a Ptv. koncepciójának lényegi elemeire vonatkozik a kétharmados előírás. [31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 260–264.; 95/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1327, 1337.] Azok a szabályozási kérdések, amelyek nem tartoznak a Ptv. lényeges koncepciójába, egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvényben rendezhetők. Ezért az Alkotmánybíróság az 549/B/2000. AB határozatban nem tartotta alkotmánysértőnek, hogy az állami tulajdonban lévő ingatlanok pártok által történő használatáról szóló 2000. évi XCIV. törvényt, valamint az állam tulajdonában és pártok használatában álló ingatlanok hasznosításának rendezéséről szóló 2000. évi XCV. törvényt egyszerű szótöbbséggel fogadta el az Országgyűlés (ABH 2005, 913.).
3. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett megvizsgálnia, hogy a Pmtv. rendelkezései a Ptv. szabályozási koncepciójának lényeges elemeit érintik-e. A Ptv. 5. §-ából és a 9/A. §-ából következően a jelenlegi pártfinanszírozás két lényeges eleme: az alaptámogatás, továbbá a pártalapítványoknak juttatott teljes költségvetési támogatás vagy alaptámogatás. A Ptv. 9/A. §-a meghatározza a támogatásra való jogosultság feltételeit, a támogatás formáit és mértékét és azt, hogy pártonként csak egy alapítvány részesíthető a szóban forgó költségvetési támogatásban. Egyebekben jelzi, hogy a pártalapítvány „külön törvény rendelkezései szerint” [9/A. § (1) bekezdés] hozható létre. A 2003. évi XLVI. törvényhez fűzött indokolás szerint „a pártok működésével való szoros összefüggés” miatt a törvény elfogadásához a jelen lévő képviselők legalább kétharmadának szavazata szükséges.
A Ptv. felhatalmazása alapján megalkotott Pmtv. ütemezi a támogatás kifizetését, meghatározza, hogy a Ptk. alapítványra vonatkozó rendelkezései mennyiben alkalmazandók a pártalapítványra, a támogatás nyilvánosságára vonatkozó szabályokat tartalmaz, kizárja az ügyész törvényességi felügyeletét, és azt, hogy a pártalapítványok gazdasági-pénzügyi ellenőrzését államigazgatási szerv végezze, továbbá rendelkezik arról, hogy „az alapítványok indulása minél kedvezőbb helyzetből és zökkenőmentesebben történjen” (a Pmtv. részletes indokolása).
A törvényhozó a Ptv. tehermentesítése miatt külön törvényben rendezte a pártalapítványok költségvetési támogatására vonatkozó szabályokat, de ez nem jelenti azt, hogy e külön törvény ne volna az Alkotmány 63. § (3) bekezdéséből következően minősített többséget igénylő jogszabály. A pártalapítványhoz csatlakozás kérdése, a pártalapítvány számára juttatott támogatás nyilvánosságának szabályai, valamint a pártalapítvány elszámoltathatósága mind lényeges, a pártalapítvány gazdálkodását érintő kérdések. A hatályos magyar szabályozás alapján a pártok állami támogatása két elemből áll: a pártok közvetlen költségvetési támogatásából és a pártalapítványoknak juttatott költségvetési céltámogatásból. Az utóbbira vonatkozó rendelkezések nem csupán a pártalapítvány, hanem az azt alapító párt gazdálkodását is érintik, ezért azok az Alkotmány 63. § (3) bekezdése alapján kétharmados szavazattöbbséget igénylő szabályok.
Az Országgyűlés tehát az Alkotmány 63. § (3) bekezdésének megfelelően járt el, amikor a Pmtv.-t a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatához kötött törvényként fogadta el. Az Alkotmánybíróság ezért elutasította azt az indítványt, amely a Pmtv. egésze megsemmisítését kérte amiatt, hogy azt az Országgyűlés minősített többséget igénylő törvényként fogadta el.
IV.
Az Alkotmánybíróság ezt követően a Ptv. majd a Pmtv. egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgálta.
1. A Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. alapján egyes pártok a politikai kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység folytatására költségvetési támogatásra jogosult alapítványt hozhatnak létre. A törvények kihirdetését követően több indítvány érkezett az Alkotmánybíróságra, amelyek e törvényeket elsősorban az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szempontjából kifogásolták. Az indítványok szerint a támadott jogszabályok alkotmánysértő módon kedvezményezik az Országgyűlésben a törvények elfogadása idején képviselőcsoporttal rendelkező pártokat. Az Alkotmánybíróság a következőkben e kérelmek alapján vizsgálta a pártalapítványokra vonatkozó rendelkezések alkotmányosságát.
Az Alkotmánybíróságnak ezért ebben a határozatában nem kellett állást foglalnia a pártfinanszírozással kapcsolatos valamennyi alkotmányossági kérdésben, így abban sem, hogy az állam az Alkotmány alapján köteles-e a pártok támogatására, továbbá abban sem, hogy ha a jogalkotó a pártok tevékenységét segítő alapítványok költségvetési támogatásáról törvényt alkot, akkor e törvénynek általában milyen alkotmányossági követelményeknek kell megfelelnie.
Az Alkotmánybíróság azonban jelen ügy elbírálásakor is hangsúlyozza, hogy Magyarországon jelenleg a pártok költségvetési támogatására szükség van ahhoz, hogy a politikai pártok el tudják látni az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében rögzített feladataikat. A 2179/B/1991. AB határozat megfogalmazásában „a pártok költségvetési támogatását a magyar jogrendszerben – hasonlóan a legtöbb nyugat-európai állam megoldásához – az indokolja, hogy azok az Alkotmány értelmében közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában, és ezáltal egyfajta sajátos közvetítő szerepet töltenek be állam és társadalom között. […] az állam bizonyos pozitív intézkedésekkel is segítheti a pártok tevékenységét. Ezért – bizonyos keretek között – nem alkotmányellenes a pártok költségvetésből történő támogatása”. (ABH 1994, 518, 520–521.)
2. Az Országgyűlés 2003. júniusában fogadta el a Ptv. 9/A. §-át beiktató 2003. évi XLVI. törvényt és a Pmtv.-t. Azóta a pártok állami támogatása két elemből áll: a költségvetési alaptámogatásból (Ptv. 5. §) és a pártalapítványoknak juttatott céltámogatásból (Ptv. 9/A. §). Az Alkotmánybíróság ezért elsőként a pártok alkotmányos jogállására és a költségvetésből történő pártfinanszírozásra vonatkozó, jelen ügyben is irányadó gyakorlatát tekintette át.
Az Alkotmány 3. §-a alapján az állam nem akadályozhatja az alkotmányos keretek között működő pártok létrejöttét és tevékenységét. Az egyesülési jog alapján, az Alkotmány 3. §-ában biztosított intézményi garanciák mellett szabadon alapíthatóak pártok. A megalakult pártok sokfélék, a rendelkezésükre álló anyagi lehetőségek és egyéb forrásaik miatt különböznek egymástól. Eltérő helyzetből indulnak a választópolgárok szavazataiért zajló versenyben, és eltérő mértékben képesek közreműködni a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. Ha a jogalkotó a pártok állami támogatásával kapcsolatos szabályt alkot, köteles figyelembe venni e meglévő különbségeket.
2.1 Az Alkotmánybíróság több határozatában hangsúlyozta, hogy a parlament döntéshozatali képessége és a kormányzás stabilitása érdekében elfogadható, hogy a legcsekélyebb támogatást elért pártok nem jutnak parlamenti mandátumhoz [3/1991. (II. 7.) AB határozat, ABH 1991, 15, 17.]. A hatékony parlamenti működés alkotmányos elvét az Alkotmánybíróság a politikai pártok vonatkozásában mint a pártok Alkotmány 3. § (2) bekezdésben megfogalmazott feladata ellátására való képességét értelmezte és összekapcsolta a párt megfelelő támogatottságával [2179/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 518.; 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 197, 202.].
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján tehát a pártnak ahhoz, hogy állami támogatásban részesüljön, képesnek kell lennie alkotmányos feladata ellátására. Arra, hogy politikai eszközökkel működjön közre a népakarat alakításában, kinyilvánításában, részt vegyen az országgyűlési és önkormányzati képviselők választásának szervezésében, és segítse az általa támogatott képviselők, és ezáltal a megválasztott országgyűlési, önkormányzati testületek működését [53/1996. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 197, 198.; 1456/B/1995. AB végzés, ABH 1996, 908., 1173/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1465.]. Jogszabály ezért minimális követelményeket állíthat a támogatandó pártok elé, és meghatározhatja, hogy a normatív támogatást csak az e követelményeket teljesítő pártoknak juttatja. Ám e minimális követelményt teljesítő pártok állami támogatása is különbözhet a pártok társadalmi támogatottsága szerint.
Ezt a tesztet alkalmazva az Alkotmánybíróság a 2179/B/1991. AB határozatában azt állapította meg, hogy nem alkotmánysértő a minimális, 1%-os támogatottságot el nem érő pártok állami támogatásból való kizárása (ABH 1994, 518, 520–522.). Az 1%-os küszöb kellően alacsony ahhoz, hogy valóban csak a megfelelő társadalmi támogatottsággal nem rendelkező pártokat zárja ki a költségvetési támogatásból.
Ugyancsak nem minősült alkotmányellenesnek a Ptv.-nek az a szabálya, amely a párttámogatásra fordítható költségvetési előirányzat 25%-át az országos listán mandátumot szerző szavazatok 5%-át elérő pártok között egyenlő arányban rendelte felosztani. A szabály ugyanis az 5%-t elérő kis pártok esélyegyenlőségét segíti, és tekintettel van arra, hogy az országgyűlési képviselőcsoportokat egyenlően terhelnek bizonyos feladatok.
Az Alkotmánybíróság az 549/B/2000. AB határozatban alkotmányosnak találta azt is, hogy meghatározott ingatlanokon ingyenes használati jogot csak a választásokon országos listát állító és az Országgyűlésben képviselőcsoport alakítására jogosultságot szerző párt részére biztosított a törvény. Azt ugyanis egy meghatározott választói támogatottság és a parlamenti pártok speciális feladatai indokolták. Emellett, a törvény nyitott, elvileg minden párt számára elérhető követelményszintet állapított meg (ABH 1995, 913.).
Az alkotmánybírósági gyakorlat tehát megköveteli, hogy a pártok állami támogatására vonatkozó szabályok igazodjanak a pártoknak a népakarat kialakításában és kinyilvánításában betöltött feladataihoz és a társadalmi támogatottságukhoz.
2.2. Miközben az Alkotmánybíróság fenti határozataiban a parlamentáris berendezkedés működőképességét folyamatosan szem előtt tartotta, azt is hangsúlyozta: a demokratikus társadalom alapvető értéke a többpártrendszer megújulási képessége, vagyis az, hogy a rendszer alkalmazkodni tudjon a társadalomban lezajló változásokhoz, meg tudjon felelni a választók módosuló igényeinek [549/B/2000. AB határozat, ABH 2005, 913, 919.].
A parlamenti demokrácia alapja a politikai pártok választópolgári támogatottságért való versengése. A demokrácia egészséges működése nem képzelhető el politikai pluralizmus és a pártok politikai küzdelemben való esélyegyenlősége nélkül. Ez viszont feltételezi a pártok tevékenységére vonatkozó jogi keret azonosságát. Az államnak ezért semlegesnek kell maradnia a politikai pártok küzdelmében és a politikai verseny feltételeit szabályozó jogszabályok megalkotása során.
2.3. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, hogy szabályt alkosson a pártok állami támogatásának köréről és mértékéről. A törvényalkotási eljárás és a megalkotott törvény egyik legfontosabb alkotmányossági mércéje az indítványozók által hivatkozott Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a megengedhetetlen megkülönböztetés tilalma a jogi személyekre is vonatkozik [59/1992. (XI. 6.) AB határozat, ABH 1992, 271, 273.]. Következésképpen a jogalkotó a pártokra vonatkozó szabályok megalkotásakor köteles a pártokat egyenlőként kezelni, az egyes pártok szempontjait azonos körültekintéssel és elfogulatlansággal figyelembe venni. A döntéshozatal során nem járhat el önkényesen. A jogalkotónak a törvényalkotási eljárásban szem előtt kell tartania az állami támogatás célját, azt, hogy a pártok el tudják látni az Alkotmányban megfogalmazott feladataikat. Az állami támogatásról szóló szabályozás nem korlátozhatja a politikai pártok versengésének szabadságát, ezt hangsúlyozza a szlovén Alkotmánybíróság az U-I-367/96. számú ügyben és a cseh Alkotmánybíróság is az US 53/2000. számú döntésében. [Forrás: Bulletin on Constitutional Case-Law 1999/1, SLO-1999-1-003; 2001/1, CZE-2001-1-005]
Az elfogadott jogszabálynak nemcsak látszólag kell semleges előírásokat tartalmaznia. Azt is biztosítania kell, hogy a minden pártra egyformán érvényes jogi norma végül a pártok egy jól körülhatárolható csoportja esetében de facto ne eredményezzen alkotmányos indok nélküli hátrányos megkülönböztetést. Vagyis ha a pártok egyenlőségét szem előtt tartó törvényalkotási eljárás során meghozott törvény pártok közötti megkülönböztetést tartalmaz, annak alkotmányosan elfogadható indoka kell legyen.
2.4. Az Alkotmánybíróság a fenti szempontokat figyelembe véve megállapította, hogy ha a jogalkotó a pártok állami támogatása mellett dönt, a jogi szabályozás alapján a költségvetési támogatás minden parlamenti pártot meg kell hogy illessen. Ez azonban önmagában nem biztosítja a különböző politikai erők egyenlő esélyét a választási küzdelemben. A 3/1991. (II. 7.) AB határozat alapján „az állam azonos feltételeket köteles biztosítani azoknak, akik el kívánnak indulni a választásokon. Az esélynek […] a választásokat megelőzően kell egyenlőnek lennie” (ABH 1991, 15, 17.). Az egyes jelöltek és pártok esélyegyenlőségének fontosságát hangsúlyozza a 299/B/1998. AB határozat is (ABH 2000, 753, 757.). Az állami támogatásnak tehát ki kell terjednie minden olyan politikai pártra is, amelyet a választópolgárok jelentős része támogat, és amely az országgyűlési választásokon képviselőjelölteket állít. [53/1996. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 165, 171.; 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 197, 201.; Guidelines and Report on the Financing of Political Parties adopted by the Venice Commission, 9–10 March 2001, A. Regular Financing, a. Public Financing]
3. Az Országgyűlés 2003 júniusában fogadta el a Ptv. 9/A. §-át beiktató 2003. évi XLVI. törvényt és a Pmtv.-t. Ezáltal a pártok közvetlen költségvetési támogatása kiegészült a pártalapítványok támogatásával. A Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. alapján létrehozott alapítványok a 2003. év második felében a költségvetési támogatás időarányos részére váltak jogosulttá. A Pmtv. alapján az akkor létrehozott alapítványokat a támogatás a Pmtv. hatálybalépésének napjától számított időarányos része illette meg, és részükre a nyilvántartásba vételt követő tizenöt napon belül a 2003-ban esedékes teljes támogatást rendelkezésre kellett bocsátani. Egyúttal felhatalmazást kapott a Kormány, hogy az előző évek előirányzat-maradványaiból – függetlenül az eredeti felhasználási céltól – átcsoportosítást hajthasson végre az alapítványok 2003. évi támogatásának biztosítására.
2004-ben a pártok közvetlen költségvetési támogatása nem változott a 2003. évhez képest, de a pártok által létrehozott pártalapítványok összesen kb. egymilliárd forintra voltak jogosultak. Az akkori négy parlamenti párt tehát több, mint negyven százalékkal több költségvetési pénzhez jutott 2004-ben, mint az előző évben. A parlamentből kimaradt pártok erre a támogatásra nem voltak jogosultak.
2005-ben és 2006-ban sem változott a pártok közvetlen állami támogatása az előző évhez képest. A pártalapítványok támogatása azonban emelkedett.
2007-ben és 2008-ban az alábbi pártalapítványok részesültek költségvetési támogatásban: A Táncsics Mihály Alapítvány (MSZP); a Szövetség a Polgári Magyarországért Alapítvány (FIDESZ); a Barankovics István Alapítvány (KDNP); a Szabó Miklós Tudományos, Ismeretterjesztő, Kutatási és Oktatási Szabadelvű Alapítvány (SZDSZ) és az Antall József Alapítvány (MDF). Jelenleg a pártok állami támogatásának jelentős része a pártalapítványoknak jutó normatív támogatás. [Forrás: 2007. évi CLXIX. törvény a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről; 2006. évi CXXVII. törvény a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről; 2005. évi CLIII. törvény a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről; 2004. évi CXXXV. törvény a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről; 2003. évi CXVI. törvény a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről.]
4. A 2179/B/1991. AB határozat a pártok költségvetési alaptámogatására vonatkozó szabályok alkotmányosságát vizsgálta, a mostani határozat tárgya az állami költségvetésből történő pártfinanszírozás egy különös formája: a pártok által létrehozott alapítványok anyagi támogatása. Pártalapítványt bármely párt létrehozhat, költségvetési támogatásban azonban csak a Ptv. 9/A. §-ában meghatározott feltételeknek megfelelő alapítványok részesednek.
Jelenleg a pártfinanszírozás jelentős része a pártalapítványok költségvetési juttatása. A pártalapítványoknak juttatott költségvetési támogatás alkotmányosságának megítélésekor is irányadóak az Alkotmánybíróságnak a pártfinanszírozással kapcsolatban tett megállapításai.
4.1. A Ptv. pártalapítványokra vonatkozó szabályait valamennyi indítványozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek találta. Az Alkotmánybíróság ezért elsőként azt vizsgálta, hogy a Ptv. milyen megkülönböztetéseket alkalmaz. A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a), b) és c) pontja alapján kizárólag az az alapítvány jogosult teljes költségvetési támogatásra, amelyet olyan, a parlamentben frakcióval rendelkező párt alapít, amelynek képviselői az Országgyűlésben legalább két, egymás után következő országgyűlési választást követően is képviselőcsoportot alakítottak, és amelynek alapító okirat szerinti célja a politikai kultúra fejlesztése érdekében történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység folytatása. [A Ptv. 9/A. § (5) bekezdése alapján a teljes költségvetési támogatás az alaptámogatásból, a mandátumarányos kiegészítő támogatásból és az eseti támogatásból áll.]
A többi, parlamenti frakcióval rendelkező párt által alapított, költségvetési támogatásra jogosult pártalapítvány csupán alaptámogatást kap. Alaptámogatásra továbbá az a pártalapítvány is jogosult, amelyet olyan parlamenten kívüli párt alapított, amely előzőleg legalább két, egymást követő ciklusban képviselőcsoporttal rendelkezett [Ptv. 9/A. § (3) bekezdés].
A Ptv. tehát különbséget tesz parlamenti és nem parlamenti pártok között; továbbá a parlamenti pártokon belül és a parlamenten kívüli pártok között is aszerint, hogy előzőleg, két cikluson át volt-e a pártnak frakciója az Országgyűlésben.
Az Alkotmánybíróság a következőkben megvizsgálta, hogy a törvény által alkalmazott megkülönböztetések megfelelnek-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek.
4.2. A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja a pártalapítvány teljes költségvetési támogatását a parlamenti pártok korábbi választási eredményeihez kapcsolja. Teljes költségvetési támogatásban akkor részesülhet a pártalapítvány, ha az alapító párt képviselői korábban is, legalább két egymást követő parlamenti ciklusban képviselőcsoportot alakítottak.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a korábbi frakcióalapítás ténye alkotmányos módon figyelembe vehető-e a pártalapítványok támogatásakor.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja azáltal, hogy a pártalapítvány támogatását az alapító párt tartós parlamenti jelenlététől teszi függővé, hátrányos helyzetbe hozza az országgyűlési választásokon induló, de az előző ciklusban a parlamentben nem lévő pártokat. E pártok közötti különbségtétel kirívó előnyt biztosít a megelőző két parlamenti ciklus pártjainak, azaz annak a négy parlamenti pártnak, amely e feltételnek megfelel.
A megkülönböztetés indoka a korábbi parlamenti jelenlét. Ez az indok alkotmányosan nem elfogadható, mert az a pártok Alkotmányban meghatározott feladata, a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való közreműködése szempontjából irreleváns. A parlamenti demokrácia alapja a politikai pártok választópolgári támogatottságért való versengése és a rendszeres választások. A párt korábbi választási eredményeiből azonban nem lehet annak jövőbeli eredményeire következtetni és arra sem, hogy jelenleg mennyiben képes alkotmányos feladatát ellátni.
A pártalapítványok ráadásul – a Pmtv. alapján – a pártok szakmai és szellemi hátterének biztosítását, a párt eszméinek terjesztését végzik. Ezek a feladatok függetlenek attól, hogy a politikai pártok a korábbi országgyűlési választásokon milyen eredményt értek el.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mert a törvényhozó a parlamentben korábban frakcióval nem rendelkező pártok szempontjait figyelmen kívül hagyva, alkotmányos indok nélkül biztosított jelentős előnyt a Ptv. 9/A. § megalkotását megelőző két parlamenti ciklus pártjainak.
4.3. A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt feltétel alapján a pártalapítvány akkor jogosult teljes költségvetési támogatásra, ha az elmúlt két ciklusban frakcióval rendelkező alapító párt az Országgyűlés alakuló ülésén képviselőcsoportot alakított.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Országgyűlés alakuló ülésén történő frakcióalakítás ténye alkotmányos módon figyelembe vehető-e a pártalapítványok támogatásakor.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontja, amely kizárólag az alakuló ülésen frakcióval rendelkező pártok számára nyújt lehetőséget a teljes költségvetési támogatásban részesülő pártalapítvány létrehozatalára, egyrészt a parlamentbe bejutott és a be nem jutott pártok között, másrészt az Országgyűlés alakuló ülésén, illetve később frakciót alakító, továbbá az egyéni jelöltekkel rendelkező pártok között tesz különbséget.
A különbségtétel abban nyilvánul meg, hogy amíg a parlament alakuló ülésén frakciót alakító pártok alapítványai jelentős költségvetési támogatást kapnak, addig a többi párt alapítványa egyáltalán nem jut támogatáshoz. Emellett, a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontja a parlamentben frakcióval nem rendelkező pártokat úgy rekeszti ki a Ptv. és a Pmtv. által biztosított kedvezményből, hogy ezáltal indokolatlanul egyértelmű és jelentős előnyt biztosít azon pártok számára, amelyek a törvény elfogadása idején az Országgyűlésben képviselőcsoporttal rendelkeztek.
A megkülönböztetés kizárólagos indoka az Országgyűlés alakuló ülésén történő frakcióalakítás ténye. Ez az indok azonban a pártalapítványok költségvetési támogatására való jogosultságakor alkotmányosan nem elfogadható.
A Ptv. 9/A. §-a alkotmányos célja, hogy egy önálló alapítványtípus, a költségvetési támogatásra jogosult pártalapítvány létrehozásával segítse a pártok mellett és azok javára működő kutatóintézetek, szellemi műhelyek kialakulását, az állampolgári tájékoztatást, ismeretterjesztést, és ezáltal a politikai kultúra fejlesztését. Ezek a célok és a célok érdekében végzett pártalapítványi tevékenységek azonban nem kötődnek az országgyűlési képviselőcsoportok speciális feladataihoz.
A 2179/B/1991. AB határozatban vizsgált Ptv. 5. § (2) bekezdés és az 549/B/2000. AB határozattal jóváhagyott törvény egy sajátos feladattípus, a parlamenti pártok teendőinek ellátásához kapcsol költségvetési támogatást. A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontja azonban nem a parlamenti párt speciális feladataihoz rendel különtámogatást. Minden párt számára egyaránt fontos, hogy alapítványa tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységet végezzen. E tevékenységek ellátásának szükségessége nem változik a párt parlamentbe való bekerülésével.
A 27/1998. (VI. 16.) AB határozat szerint „[a]z Alkotmány szóhasználatából nem következik, hogy az „Országgyűlésben képviselettel rendelkező párt” eleve képviselőcsoportként van jelen az Országgyűlésben. Az Országgyűlésben képviselettel rendelkezik az a párt is, amelynek akár egyetlen, egyéni választókörzetben indított képviselőjelöltjét megválasztották, vagy amelynek a képviseletét valamelyik, eredetileg az illető párttól függetlenül a parlamentbe jutott képviselő vállalja – mint ahogy továbbra is képviselve marad az a párt is, amelynek frakciója – például haláleset miatt – az előírt létszám alá süllyed és megszűnik” (ABH 1998, 197, 202.).
A Ptv. 9/A. §-a elfogadásakor az Országgyűlésben lévő összes párt frakcióval rendelkezett. Nem zárható ki azonban annak lehetősége, hogy pártot az Országgyűlésben kizárólag néhány képviselő képvisel, továbbá az sem, hogy egyes országgyűlési képviselők nem az Országgyűlés alakuló ülésén, hanem később alakítanak frakciót.
A pártok és pártalapítványok állami támogatásakor irányadó lehet az adott párt társadalmi támogatottsága. A Ptv. 5. §-ába foglalt többrétegű szabályozás azért minősült alkotmányosnak a 2179/B/1991. AB határozatban, mert a társadalmi támogatottság mellett egyéb szempontokat (például a pártok alkotmányos funkciói ellátásra való képességét) is figyelembe vett a pártok költségvetési támogatásának meghatározásakor. Ez tette lehetővé az 5%-ot el nem érő, de az 1%-os támogatottságot meghaladó pártok állami költségvetésből való részesedését. A Ptv. 9/A. §-a azonban kizárólag egy, ráadásul a támogatás célja szempontjából nem releváns szempont, az alakuló ülésen történő frakcióalapítás ténye alapján juttat a pártalapítványoknak teljes költségvetési támogatást.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontja sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mert a törvényhozó az 5%-os támogatottságot el nem érő pártok szempontjait teljesen figyelmen kívül hagyva, alkotmányos indok nélkül biztosított jelentős előnyt a Ptv. 9/A. § elfogadása idején a parlamentben frakcióval rendelkező pártok számára.
4.4. A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) pontja alapján alaptámogatás jár a pártalapítványnak, ha az alapító párt a parlamentben képviselőcsoporttal rendelkezik, (de korábban, két egymást követő ciklusban nem volt parlamenti frakciója) és az alapítvány alapító okirata a politikai kultúra fejlesztése érdekében történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység folytatását jelöli meg.
Ez a szabály hátrányos helyzetbe hozza azokat a pártokat, amelyek az országgyűlési választásokon elért eredményeik alapján bejutottak az Országgyűlésbe, ugyanakkor az előző két egymást követő országgyűlési választást követően nem alakíthattak frakciót a parlamentben. Amíg ugyanis az e pártok által létrehozott pártalapítványok csupán alaptámogatásra jogosultak, a korábban legalább két cikluson át frakcióval rendelkező parlamenti pártok által létrehozott pártalapítványok teljes költségvetési támogatásban részesülnek.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés b) pontja alapján alaptámogatásra jogosult a pártalapítvány, ha az alapító párt kiesett a parlamentből, de korábban két egymást követő ciklusban képviselőcsoporttal rendelkezett. Az ilyen pártalapítvány tehát korábban, a Ptv. 9/A. § (2) bekezdése alapján teljes költségvetési támogatásban részesült, de az Országgyűlés mandátumának lejártával megszűnt a párt képviselőcsoportja, így az általa létrehozott pártalapítvány a továbbiakban alaptámogatásra lesz jogosult.
A rendelkezés indokolatlanul hátrányos helyzetbe hozza azokat a pártokat, melyek a korábbi két egymást követő parlamenti ciklusban nem alakítottak ugyan képviselőcsoportot, de amelyek választási eredménye nem marad el azon pártokétól, amelyek számára a b) pont biztosítja az alaptámogatást. A hátrány abban áll, hogy a választásokon a b) pontban hivatkozott pártokkal azonos eredményt elérő pártokat a Ptv. 9/A. §-a kizárja a költségvetési juttatásból: a pártalapítványok számára juttatott teljes támogatásból és az alaptámogatásból is.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pontjai esetében a pártok közötti megkülönböztetés indoka a korábbi parlamenti jelenlét. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 4.3. pontban hangsúlyozta, állami támogatás juttatásakor a múltban elért választási eredmény nem szolgálhat a pártok közötti megkülönböztetés alkotmányos alapjául. Demokráciában jogszabály a korábbi országgyűlési választások eredményei alapján nem hozhat előnyösebb helyzetbe egyes pártokat a későbbi országos választásokon.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pontjai sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mert a törvényhozó a parlamentben korábban frakcióval nem rendelkező pártok szempontjait figyelmen kívül hagyva, alkotmányos indok nélkül biztosított jelentős előnyt a Ptv. 9/A. § megalkotását megelőző két parlamenti ciklus pártjainak.
5. Összefoglalásul megállapítható: a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) és b) pontja, továbbá (3) bekezdése látszólag semleges, minden párt számára elérhető követelményszintet állapított meg ahhoz, hogy pártalapítványa teljes költségvetési támogatáshoz jusson. Valójában azonban e rendelkezések a pártok esélyegyenlőtlenségét erősítik, mert a Ptv. 9/A. §-a elfogadása idején a parlamentben frakcióval rendelkező négy párt versenyelőnyét konzerválják.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) és b) pontja, továbbá (3) bekezdése az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik, ezért e rendelkezéseket 2008. szeptember 30. napjával megsemmisítette. A pro futuro megsemmisítést az indokolja, hogy a törvényhozónak az Alkotmánynak megfelelően újra kell szabályoznia azokat a feltételeket, amelyek a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítványokat költségvetési támogatásra jogosítják.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) és b) pontjának, továbbá (3) bekezdésének megsemmisítése következtében az e rendelkezésekre visszautaló Ptv. 9/A. § (4) bekezdés b) pontja és (6) bekezdése értelmét veszti. Az Alkotmánybíróság ezért a Ptv. 9/A. § (4) bekezdés b) pontját és (6) bekezdését 2008. szeptember 30. napjával megsemmisítette.
V.
Az Alkotmánybíróság a következőkben a Pmtv. indítványozók által támadott rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgálta.
1. Mindhárom indítvány kifogásolja, hogy a Pmtv. egyes szabályai alkotmányos indok nélkül, így az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő módon különböztetnek a pártalapítványok és a magánalapítványok között. Ilyen szabálynak tekintik az indítványozók a Pmtv. 4. § (1)–(3) bekezdéseit, amelyek kivonják a pártalapítványokat az ügyészi törvényességi felügyelet és az államigazgatási ellenőrzés alól.
2.1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat első lépéseként a Pmtv. 4. § (1)–(3) bekezdéseiben alkalmazott megkülönböztetéseket vette sorba.
A pártalapítványra irányadóak a Ptk.-nak az alapítványra vonatkozó rendelkezései (74/A.–74/G. §). A Pmtv. azonban több eltérést is megfogalmaz. A pártalapítvány gazdasági-pénzügyi és törvényességi ellenőrzését például a pártokra vonatkozó szabályozáshoz hasonlóan rendezi:
Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 14. § (2) bekezdése szerint a párt törvénysértése esetén az ügyész keresetet indít a párt ellen. A Pmtv. 4. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az alapítvány törvénysértése esetén az ügyész a bírósághoz fordul. A Ptv. 10. §-a alapján a pártok gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSz) jogosult. A Pmtv. 4. § (2) bekezdése ezt a szövegezést szó szerint átvéve rendelkezik úgy, hogy a pártalapítványok gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére az ÁSz jogosult. Hasonlóképpen, a Ptv. 10. § (2) bekezdésében foglaltakat veszi át szó szerint a Ptmv. 4. § (3) bekezdése, „[á]llamigazgatási szerv az alapítvány gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult”.
2.2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ügyészi törvényességi felügyelet és az államigazgatási ellenőrzés alóli mentességet pártok esetében az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében meghatározott feladat: a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való közreműködés indokolja.
A Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott, költségvetési támogatásra jogosult alapítványok nem pártok. A bírósági nyilvántartásba vett pártalapítványok működését nem az Alkotmány 3. §-a, hanem az Alkotmány 61. §-a és 63. §-a részesíti védelemben. A pártok által létrehozott alapítványoknak a feladatuk sem az, hogy szervezeti keretet biztosítsanak a népakarat kialakításához és kinyilvánításához. Arra a célra jöttek létre, hogy a politikai kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységet végezzenek (Ptmv. 1. §). Az alapítványokat ugyan pártok hozzák létre, de ezt követően a pártoktól szervezetileg és személyileg is független alapítványként kell működniük. A politikai párt és a pártközeli alapítvány eltérő céljait, feladatát, alkotmányjogi státuszát hangsúlyozza a német Szövetségi Alkotmánybíróság 2 BvE 5/83 (1 BVerGE 73) döntése is. E határozat szerint nem alkotmányellenes a pártközeli alapítványok állami finanszírozása, ha ezek az alapítványok a pártoktól jogilag és ténylegesen is függetlenek, önállóan és szabadon látják el alapítványi feladataikat.
3. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a határozat IV.2.3. pontjában hangsúlyozta, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma a jogi személyekre is vonatkozik. Az alapítvány és a párt által létrehozott pártalapítvány is jogi személy. Az Alkotmánybíróságnak ezért azt kellett megvizsgálnia, hogy van-e a pártalapítványoknak olyan megkülönböztető jellemzője, amely alkotmányosan indokolja a kivételes bánásmódot.
A Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött pártalapítványokat a törvényben biztosított költségvetési támogatás különbözteti meg az ugyanolyan célra a pártok által a Ptk. 74. §-a alapján létrehozott alapítványoktól. A pártok közvetítő szerepet töltenek be a közhatalom és a választópolgárok között. E feladat ellátásában a pártalapítványok segítik a politikai pártokat. A költségvetési támogatás indoka a pártalapítványoknak e speciális közérdekű tevékenysége. A meghatározott választópolgári támogatottsággal rendelkező pártok ugyanis a pártalapítványok segítségével végzik az általuk képviselt eszmeiségnek megfelelő oktató, kutató, tudományos és ismeretterjesztő munkát, amely a politikai párt szellemi hátterét adja.
A pártalapítványok kivételes bánásmódja nem tekinthető önkényesnek, ha azt e speciális közérdekű tevékenység indokolja. Az Alkotmánybíróság ezért azt vizsgálta, hogy e tevékenységre tekintettel alkotmányosan indokolható-e, hogy a pártalapítványok számára a törvényhozó az ügyészi törvényességi felügyelet és a gazdasági-pénzügyi ellenőrzés szempontjából kivételes helyzetet biztosít.
3.1. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben nem feladata az ügyészi törvényességi felügyelet alkotmányosságának vizsgálata. Az indítványozók annak megállapítását kérték, hogy a Pmtv. 4. § (1) bekezdése indokolatlanul mentesíti a pártalapítványokat az ügyészi törvényességi felügyelet alól.
Az ügyész törvényességi felügyeleti jogkörében az alapítványi működés törvényességét is ellenőrzi. Ennek során megvizsgálja, hogy a kezelő szerv tevékenysége nem veszélyezteti-e az alapítvány céljának megvalósítását. Az ügyész a törvénysértés feltárása során többek között a következő intézkedések közül választhat. Általános érvényű rendelkezés (szabályzat, alapszabály stb.) kiadását, módosítását vagy egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését kezdeményezheti; megtekintheti az alapítvány általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit, a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat; a kezelő szerv vezetőitől iratok és adatok rendelkezésre bocsátását, illetőleg megküldését, továbbá felvilágosítás adását kérheti [a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 13. § (2) bekezdés c), e), f) pontja]. Ha az alapítvány működésének törvényessége másképp nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat [Ptk. 74/F. § (2) bekezdés].
Ezzel szemben, ha a pártalapítvány jogszabályt sért, az ügyésznek nincs törvényes lehetősége az Ütv.-ben meghatározott intézkedések megtételére, a jogszabálysértés megszüntetése érdekében közvetlenül a bírósághoz fordulhat.
Az Alkotmánybíróság szerint nincs alkotmányosan elfogadható oka annak, hogy a pártalapítványok és a pártok által alapított egyéb alapítványok feletti ügyészi jogkör eltérő. Nem indokolja ezt az alapító személye, hiszen a párt egyéb, a Ptk. alapján létrehozott alapítványai ugyanilyen mentességben nem részesülnek.
A pártalapítvány kedvezményezését az alapítvány célja és speciális közérdekű tevékenysége sem magyarázza, hiszen bármely más alapítvány segítheti a pártot tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységével, és az utóbbi alapítvány működését az ügyész törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálhatja.
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Pmtv. alkotmányos indok nélkül biztosít kivételes helyzetet a pártok által a Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott pártalapítványok számára más, ugyanazon feladatot ellátó alapítványokkal szemben.
Tekintettel arra, hogy a bárki (például egy párt) által a Ptk. 74/A. §-ának megfelelően alapított és a Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott alapítványok közötti megkülönböztetésnek nincs alkotmányosan elfogadható oka, a Pmtv. 4. § (1) bekezdése ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével. Az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezést az Alkotmánybíróság a határozat kihirdetése napjával megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság döntéséből nem következik, hogy az ügyészi törvényességi felügyelet pártalapítványokra való kiterjesztése az egyetlen alkotmányos megoldás. A megsemmisítés eredményeképpen a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött pártalapítványokra is irányadó lesz a Ptk. 74/F. §-a. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a jogalkotó az alapítványok szempontjainak egyenlő figyelembevételével ne rendelkezhetne valamennyi alapítvány esetében az ügyészi törvényességi felügyelet bírósághoz fordulásra való szűkítéséről.
3.2. Az Alkotmánybíróság a Pmtv.-nek az ÁSz ellenőrzésére vonatkozó 4. § (2) bekezdését is megvizsgálta. Ennek során figyelemmel volt arra, hogy a közérdekű információkhoz való hozzáférés alapjoga és végső soron a közösségi döntésekben való egyenlő részvétel követelménye a közpénzek elköltésének átláthatóságát és követhetőségét követeli.
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján „a közhatalmat gyakorló intézmények mellett az állami költségvetésből részesülő más intézmények is kötelesek működésüket kellőképpen dokumentálni: a közfeladat ellátásával kapcsolatos tevékenységüket érintő információkat mindenekelőtt le kell jegyezniük, azaz rögzíteniük kell a közérdekű adatokat.” [32/2006. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2006, 430, 438.]
Ennek érdekében az ÁSz az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. § (5) bekezdése alapján minden alapítvány esetében ellenőrzi az állami költségvetésből nyújtott támogatás vagy az állam által meghatározott célra ingyenesen juttatott vagyon felhasználását. E tekintetben nincs tehát különbség a Ptk. és a Ptv. alapján létrehozott alapítványok között, a költségvetési támogatás felhasználását minden esetben ellenőrzi az ÁSz.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította: a Pmtv. 4. § (2) bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, ezért a Pmtv. megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3.3. Az Alkotmánybíróság ezt követően a Pmtv. 4. § (3) bekezdését vizsgálta, amely mentesíti a Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott pártalapítványokat az alapítványokra egyébként irányadó államigazgatási szerv általi gazdasági-pénzügyi ellenőrzés alól.
A pártalapítványok az általános forgalmi adó alanyai [az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény 5. § (1) bekezdés], társasági adóalanyok [a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 2. § (2) bekezdés g) pont], munkáltatók (kifizetők) lehetnek [a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény 2. § (2) bekezdés].
Az adók megállapítása, beszedése, az adókötelezettségek teljesítésének ellenőrzése az adóhatóságok feladata [az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 10. § (2) bekezdés]. Az adóhatóságok államigazgatási szervek, ezért a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítványok adókötelezettségeinek teljesítését nem ellenőrizhetik. A Pmtv. 4. § (3) bekezdése miatt mentesülnek ezek az alapítványok az egészségbiztosítási szervek ellenőrzése alól is.
E mentességet az alapító személye nem indokolja, hiszen a párt egyéb, a Ptk. alapján létrehozott alapítványai ugyanilyen mentességben nem részesülnek.
A pártalapítvány kedvezményezését az alapítvány célja és speciális közérdekű tevékenysége sem magyarázza, hiszen bármely más alapítvány segítheti a pártot tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységével úgy, hogy e működés felett a fent említett hatóságok pénzügyi-gazdasági ellenőrzést gyakorolnak.
Még a közhasznú szervezetté minősített alapítványok sem részesülnek a pártalapítványokat megillető kedvezményben. A közhasznú szervezetek adóellenőrzését az állami adóhatóság látja el [a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 21. §].
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Pmtv. alkotmányos indok nélkül biztosít kivételes helyzetet a pártok által a Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott alapítványok számára más, ugyanazon feladatot ellátó alapítványokkal szemben. A Pmtv. 4. § (3) bekezdése a pártalapítványokat indokolatlanul kedvezményezi, ami sérti a jogalanyok egyenlőként kezelését előíró Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezést a határozat kihirdetése napjával megsemmisítette. Ezt követően a többi alapítványhoz hasonlóan a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött pártalapítványok államigazgatási szerv általi gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére is sor kerülhet.
VI.
1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Pmtv. 3. § (2) bekezdését, amelyet az indítványozó azért kifogásolt, mert az alapján a pártfinanszírozásban a magyar állam, önkormányzati szervek vagy akár külföldi államok is részt vehetnek, ami sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 3. § (3) bekezdését. A szabályozási hiányosságok miatt az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte az Alkotmánybíróságtól.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint – hivatalból vagy indítvány alapján – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]
Az Alkotmánybíróság a következőkben megvizsgálta, hogy történt-e jogalkotói mulasztás és e mulasztás alkotmányellenes helyzetet eredményezett-e.
2.1. Az Alkotmány 3. § (3) bekezdése a pártok és a közhatalom szétválasztásának alaptételét tartalmazza. A 962/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az „Alkotmány 3. § (3) bekezdése alkotmányos elvként fogalmazza meg a pártok és a közhatalom szétválasztásának követelményét, kimondja, hogy a pártok közhatalmat nem gyakorolhatnak, ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat egyetlen állami szervet sem” (ABH 1995, 627, 631.). A szétválasztás elve azonban nemcsak a pártok és a közhatalom szervezeti és hatásköri összefonódásaival szemben nyújt védelmet. A pártok és az állam elválasztása a pénzügyek területén is indokolt. Ezért az állam, egyes költségvetési intézmények vagy közvetlen költségvetési támogatásban részesülő már szervezetek a normatív előírásoknak megfelelően nyújtott támogatás mellett, burkolt módon nem támogathatnak anyagilag bizonyos pártokat.
A pártok és a közhatalom szétválasztására vonatkozó Alkotmány 3. § (3) bekezdése sérül tehát, ha a pártot segítő alapítvány a költségvetési intézményektől érkező támogatást valójában nem a törvényben megjelölt (tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási) célra használja, hanem közvetlenül az alapító párt finanszírozására. A törvénynek ezért megfelelő garanciát kell nyújtania arra, hogy az alapítványhoz csatlakozók vagyoni hozzájárulása, valamint az alapítványhoz beérkező anyagi támogatás nem válik a pártot a Ptv. szerint megillető állami támogatáson felüli burkolt költségvetési támogatássá.
Jelenleg a Pmtv. nem zárja ki, hogy az alapítványhoz költségvetési szervek csatlakozzanak vagy költségvetési szervek az alapítványokat az őket a Ptv.-ben és Pmtv.-ben megillető összegen felül támogassák. Az alapítvány pénzügyi-gazdasági működésének az alapító politikai párttól való elkülönülése ellen hat, hogy a Pmtv. alapján az alapítvány kezelő szervének tagjait az alapító párt képviselőcsoportjának vezetője jelöli ki. A Pmtv. 3. § (7) bekezdése továbbá lehetővé teszi, hogy az alapító párt tagja vagy állami vezető az alapítvány kezelő szervének tagja legyen. A pártalapítványok kuratóriumaiban így pártelnökök, országgyűlési képviselők és kormányzati tisztviselők is helyet kapnak.
Emellett, a Pmtv. rendelkezései nem garantálják, hogy a pártalapítványok a vagyonukat valóban a törvényben meghatározott célokra (kutatásra, oktatásra) fordítják. Az alapítványok ugyanis szakmai tevékenységükről a Pmtv. alapján nem kötelesek számot adni. A nyilvános beszámolók hiánya viszont azt eredményezi, hogy a pártalapítványok gazdasági viszonyai nem átláthatóak.
Az alapítvány ugyan névtelen támogatást nem fogadhat el, és a támogatást nyújtó személy azonosításához szükséges adatok, valamint a támogatás összege közérdekből nyilvános adat, amit a pártalapítvány honlapján közzé kell tenni. A támogatás azonban csak egy meghatározott összeghatár felett nyilvános adat, és az összeghatár nem éves összesítésre, hanem egy alkalomra vonatkozik, ezért az adatok nyilvánosságára vonatkozó szabály könnyen megkerülhető.
Az előírások megsértésével elfogadott támogatás ugyan a Pmtv. alapján a költségvetésbe befizetendő, és a költségvetési támogatás is csökken a jogosulatlanul felvett összeggel. Az átlátható működésre vonatkozó törvényi garanciák hiányában azonban ez a szankció lex imperfecta.
Összességében megállapítható: a Pmtv. nem garantálja, hogy az alapítvány a hozzá beérkezett támogatásokat valóban a Pmtv.-ben meghatározott alapítványi célokra fordítja és az nem az alapító párt rejtett költségvetési támogatását szolgálja.
2.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta azt az indítványt, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének „független” fordulatát sértőnek tartja, hogy a pártalapítványhoz külföldi állam is csatlakozhat.
A Ptv. 4. § (3) bekezdése szerint a párt vagyoni hozzájárulást más államtól nem fogadhat el. Az Alkotmány 3. § (2) bekezdése alapján a párt közreműködik a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. Alkotmányos feladatának ellátása során a párt képviselői közhatalomhoz juthatnak, ezért kizárt, hogy a pártot anyagi támogatásával külföldi állam befolyásolhassa. Szélső esetben ugyanis felmerülhet a magyar állam külső szuverenitása, azaz függetlensége [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] sérelmének veszélye.
A Pmtv. nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a párt által létrehozott alapítványhoz külföldi állam csatlakozhasson. A Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítvány azonban nem párt, és a párt alkotmányos feladatának ellátásában is csupán közvetett módon vesz részt. Ugyanakkor a Pmtv. és más törvény sem garantálja, hogy az alapítvány a külföldi állam által nyújtott támogatást valóban a Pmtv.-ben megjelölt oktatási és kutatási célra fordítja, és az nem a Ptv. 4. § (3) bekezdésében foglalt tilalom megkerülésére irányul. A hatályos törvényi szabályok alapján így nem zárható ki, hogy valamely külföldi állam a párt által létrehozott alapítványhoz csatlakozzon, vagy azt más módon anyagilag támogassa, és e támogatás közvetett módon pártfinanszírozássá váljon.
3. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján arra a megállapításra jutott, hogy a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítványokhoz való csatlakozás és az alapítvány támogatására vonatkozó hatályos szabályozás nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből és a 3. § (3) bekezdéséből fakadó követelményeknek. Az alkotmányellenességet nem a Pmtv. 3. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés okozza, hanem a szabályozás hiányossága. A jogalkotó ugyanis nem gondoskodott a megfelelő törvényi garanciák megalkotásáról annak érdekében, hogy a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítványoknak a magyar állam, a költségvetési intézmények, továbbá a közvetlen költségvetési támogatásban részesülő más szervezetek általi támogatása ne a párt burkolt költségvetési támogatását szolgálja. Hasonlóképpen nincs törvényi garancia arra, hogy külföldi állam a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítvány számára juttatott adománya végső soron ne az alapító párt befolyásolását jelentse.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította: az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 3. § (3) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet eredményezett, hogy az Országgyűlés nem alkotott törvényi garanciákat arra, hogy a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítványok a hozzájuk beérkezett támogatást valóban a Pmtv.-ben meghatározott alapítványi célokra fordítsák. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2008. szeptember 30-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság a Pmtv. 3. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
VII.
1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. egésze nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 2. § (3) bekezdésével, amely a társadalom minden szervezete, állami szerv vagy állampolgár számára tiltja, hogy tevékenysége a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására irányuljon. Az a tény, hogy nem minden politikai párt által létrehozott pártalapítvány részesül állami támogatásban, illetve, hogy a jogosultak részesedése nem egyenlő, nem érinti a kizárólagos hatalomgyakorlás tilalmát. Az Alkotmánybíróság ezért a Ptv. 9/A. §-át és a Pmtv. egészét az Alkotmány 2. § (3) bekezdése szempontjából kifogásoló indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. egésze nem áll ellentétben az Alkotmány 3. § (1) és (2) bekezdésével. A pártok alapításának és tevékenységének szabadságát garantáló alkotmányos szabály [3. § (1) bekezdés] azt a feltétlen követelményt támasztja az állami szervekkel szemben, hogy ne akadályozzák az alkotmányos keretek között működő pártok létrejöttét és tevékenységét. A pártalapítás és -működés joga az Alkotmány e rendelkezései alapján minden pártot egyaránt megillet, függetlenül attól, hogy parlamenti vagy a parlamentbe be nem jutott pártról van-e szó. Az Alkotmány 3. § (2) bekezdése szintén valamennyi párt alkotmányos feladatát a népakarat kialakításában és kinyilvánításában jelöli meg. Ez a feladatmeghatározó rendelkezés sem tesz különbséget kisebb és nagyobb, parlamenti és nem parlamenti párt között.
Az indítványozó által kifogásolt, a pártalapítvány létrejöttére és költségvetési támogatására vonatkozó rendelkezések az állam pozitív intézkedései közül valók, amelyek alkotmányossági mércéje az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése.
3. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése a nemzetközi jog és a belső jog összhangjára vonatkozóan tartalmaz rendelkezést. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Sem az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével, sem a (2) bekezdéssel nem hozható összefüggésbe az indítványozónak az a felvetése, hogy a Ptv. és a Pmtv. a Ptk.-val párhuzamos, illetve a Ptk.-val ellentétes rendelkezéseket tartalmaz. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság elutasította az indítványozónak a Jat.-tal kapcsolatos kérelmét is. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.]. Az Alkotmánynak a jogalkotási törvény megalkotására vonatkozó 7. § (2) bekezdése nem tette alkotmányos szabállyá a Jat. normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 496.). Az Alkotmánybíróság ezért elutasította azt az indítványt, amely a Ptv. 9/A. § és a Pmtv. megsemmisítését a Jat. 17., 18. és 20. §-aira tekintettel kérte.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot az Abtv. 41. §-a alapján tette közzé a Magyar Közlönyben.
Alkotmánybírósági ügyszám: 559/B/2003.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
1. A határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaiban foglalt megsemmisítésekkel, továbbá a 3. pontjában megállapított, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondásával nem értek egyet.
A rendelkező rész 4. és 5. pontjaiban foglalt döntéseket – az indítványok elutasítását – megalapozott döntésnek tartom, ezért ezeket támogatom.
Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a határozatban szereplő pártalapítvány kifejezés bár a „közbeszédben” elterjedt, ám nem felel meg a Pmtv. fogalomhasználatának. A Pmtv. címében a pártok működését segítő alapítvány kifejezés szerepel, és a törvény a további rendelkezéseiben az alapítvány megnevezést használja. A költségvetési törvényekben megtalálható ugyan a határozatban használt pártalapítvány kifejezés, ám ez a kifejtettek alapján nem felel meg a Pmtv. terminológiájának.
A német jog a „politische Stiftung” („politikai alapítvány”) megjelölést használja, ami álláspontom szerint sokkal inkább kifejezi azt, hogy itt a párt tevékenységét segítő alapítványról van szó. Azért érzem fontosnak a pontos fogalomhasználatot, mert a pártalapítvány kifejezés megtévesztő, azt a látszatot kelti mintha az alapítvány az alapító párt szerve lenne, holott az az alapítótól szervezetileg és jogilag egyaránt elkülönülő, önálló jogi személy.
A kifejtettek alapján különvéleményemben – a határozatban foglaltaktól eltérően – a Ptv és a Pmtv. alapján létrehozott alapítványt politikai alapítvány megnevezéssel jelölöm.
2. A határozat rendelkező részének első pontja 2008. szeptember 30. napjával – pro futuro hatállyal – megsemmisíti a Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének a) és b) pontját, valamint annak (3) bekezdését, továbbá – az e törvényi rendelkezésekre visszautaló – Ptv. 9/A. § (4) bekezdés b) pontját és (6) bekezdését. [A Ptv. 9/A. § (4) bekezdés b) pontja valamint (6) bekezdése megsemmisítésére a törvény utaló szabályozása folytán kerül sor, tekintettel arra, hogy Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének a) és b) pontja, valamint annak (3) bekezdése megsemmisítésével az említett törvényi rendelkezések tartalmatlanná, értelmezhetetlenné válnak.]
2.1. A határozatnak a rendelkező rész 1. pontjához kapcsolódó indokolása a Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének a) pontját az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközés miatt tekinti alkotmányellenesnek.
Az indokolás a Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének a) pontjában foglalt törvényi feltételt azért tartja diszkriminatívnak, mert az a parlamentben korábban frakcióval nem rendelkező pártok szempontjait figyelmen kívül hagyva, elfogadható alkotmányos indok nélkül, jelentős előnyt biztosít a Ptv. 9/A. § megalkotását megelőző két parlamenti ciklus pártjainak.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja értelmében teljes költségvetési támogatásban akkor részesülhet a politikai alapítvány, ha az alapító párt képviselői korábban is legalább két, egymást követő parlamenti ciklusban képviselőcsoportot alakítottak.
A határozat indokolása szerint ez a törvényi feltétel az alapító párt tartós parlamenti jelenlététől teszi függővé a politikai alapítvány teljes költségvetési támogatását. A korábbi frakcióalapítás ténye, a korábbi parlamenti jelenlét azonban nem tekinthető alkotmányosan elfogadható indoknak arra, hogy a törvényalkotó a különbségtétellel „kirívó előnyt” biztosítson a megelőző két parlamenti ciklus pártjainak, figyelmen kívül hagyva a parlamentben korábban frakcióval nem rendelkező pártok szempontjait.
Álláspontom szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján lefolytatott alkotmányos vizsgálatnak – az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján – abból kellett volna kiindulnia, hogy a vizsgált szabályozás tekintetében mi tekinthető homogén csoportnak.
„Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint az a személyi kör, amelyben a diszkrimináció esetleges alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén csoport lehet, így a diszkrimináció csak az azonos helyzetben lévők által alkotott körön belül, e csoport tagjai egymáshoz viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás tekintetében vizsgálható. »Nem jelent tiltott diszkriminációt a különböző státusú csoportok [...] jogállásának eltérő szabályozása, mivel ez az eltérés a különböző státus következménye.« [1181/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 551, 552–553.; 269/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 747, 749–750.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.].” [36/2006. (IX. 7.) AB határozat, ABH 2006, 473, 476–477.]
A homogén csoporton belüli diszkrimináció vizsgálatánál arra kellett volna szorítkozni, hogy a politikai alapítványok teljes költségvetési támogatásának a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt egyik törvényi feltétele – az alapjognak nem minősülő, a politikai alapítvány számára biztosított teljes költségvetési támogatás tekintetében – tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indokok alapján tesz-e különbséget a politikai alapítványok között.
Álláspontom szerint a parlamenti képviselettel rendelkező és az azzal nem rendelkező pártok a vizsgált szabályozás szempontjából nem alkotnak homogén csoportot, továbbá a parlamenti képviselettel rendelkező pártok alapítványai között a kifogásolt törvényi feltétel alapján érvényesülő különbségtételnek tárgyilagos mérlegelésen nyugvó ésszerű indokai vannak.
A politikai alapítványt – a Ptv. és a Pmtv. rendelkezései alapján – létrehozó párt tartós parlamenti jelenléte, illetve a korábbi (két parlamenti cikluson átívelő) frakcióalapítás ténye olyan törvényi feltételek, amelyeknek van tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, ebből következően nem önkényesek. Nem vitatva azt, hogy a politikai alapítványt létrehozó párt, és az általa alapított politikai alapítvány egymástól szervezetileg és a gazdálkodás szempontjából egyaránt elkülönülő, önálló jogi személy, nem tartom ésszerűtlennek (önkényesnek) azt a törvényi feltételt, amely a politikai alapítvány teljes költségvetési támogatásánál tekintettel van az alapító párt tartós parlamenti jelenlétére, illetve a korábbi frakcióalapítás tényére.
Ahogyan a Ptv. törvényi szabályozása alapján a pártok állami (költségvetési) támogatása eltérhet a pártok társadalmi támogatottsága, a pártok Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányos feladat ellátására való képessége szerint, úgy véleményem szerint ezek a szempontok tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indokul szolgálhatnak a politikai alapítványok teljes költségvetési támogatásának szabályozásában található különbségekre is.
A parlamentbe bekerült és az azon kívül álló párt társadalmi támogatottsága, az Alkotmány 3. § (2) bekezdéséből eredő alkotmányos feladat ellátására való képessége, a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való közreműködés mértéke nyilvánvalóan eltérő, és a parlamentbe bekerült pártok által létrehozott politikai alapítványok tekintetében is ugyanezen szempontok képezik a finanszírozás terén fennálló különbségtétel ésszerű indokát.
Megítélésem szerint azokat a politikai alapítványokat kell, hogy megillesse a teljes költségvetési támogatás, amelyeket olyan párt alapít, amely tartósan jelen van a parlamentben, az általa létrehozott frakción keresztül tartósan részt vesz a parlament munkájában, tekintettel arra, hogy a párt által – a Ptv. és a Pmtv. alapján – létrehozott politikai alapítvány vonatkozásában is ésszerű követelmény, hogy az hosszabb távon lássa el az alapítványi célok megvalósítását, ezen keresztül az alapítványi céloknak megfelelően segítse az alapító párt tevékenységét.
A határozat indokolása tényként kezeli, hogy a Ptv. és a Pmtv. hatályos szabályozása értelmében a politikai alapítványoknak juttatott költségvetési céltámogatás a pártok állami támogatásának egyik eleme. Így még kevésbé látható be, hogy ha alkotmányosan nem kifogásolható az, hogy a pártok állami támogatása a pártok társadalmi támogatottsága szerint eltér, akkor az említett finanszírozási elem (a politikai alapítványok költségvetési céltámogatása) tekintetében miért nem lehet az eltérő társadalmi támogatottságot kifejező tartós parlamenti jelenlét, illetve a korábbi frakcióalapítás ténye a finanszírozásban megmutatkozó különbség tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka.
2.2 A rendelkező rész 1. pontja a Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének b) pontjában foglalt törvényi feltételt szintén az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalom sérelme miatt tekinti alkotmányellenesnek. A támadott törvényi rendelkezés azt a feltételt tartalmazza, hogy teljes költségvetési támogatásra a politikai alapítvány akkor jogosult, ha az elmúlt két ciklusban frakcióval rendelkező alapító párt az Országgyűlés alakuló ülésén képviselőcsoportot alapított.
Az indokolás szerint az Országgyűlés alakuló ülésén történő frakcióalapítás ténye a politikai alapítványok teljes költségvetési támogatásában jelentkező különbségtételnek nem lehet alkotmányosan elfogadható indoka, ez a feltétel diszkriminál a parlamentbe bejutott és be nem jutott, a parlamentbe bejutott és az alakuló ülésen, illetve később frakciót alapító, továbbá az egyéni jelöltekkel rendelkező és a frakciót alapított pártok között.
A rendelkező rész 1. pontja – a fenti alkotmányi rendelkezés alapján – a Ptv 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pontjait is alkotmányellenesnek tekinti.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) pontja értelmében alaptámogatás jár a politikai alapítványnak, ha az alapító párt a parlamentben képviselőcsoporttal rendelkezik (de korábban, két egymást követő ciklusban nem volt parlamenti frakciója), és az alapító okirata a politikai kultúra fejlesztése érdekében történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység folytatását jelöli meg alapítványi célként.
Az indokolás szerint a hátrányos megkülönböztetés abban áll, hogy azok a pártok, amelyek az országgyűlési választásokon elért eredményeik alapján bejutottak az Országgyűlésbe, ám az előző két egymás utáni országgyűlési választást követően nem alakíthattak frakciót a parlamentben, ha politikai alapítványt alapítanak, akkor az alapítvány csak alaptámogatásra lesz jogosult.
A korábban legalább két cikluson át frakcióval rendelkező parlamenti pártok által létrehozott politikai alapítványok ugyanakkor teljes költségvetési támogatásban részesülnek.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés b) pontja alapján alaptámogatásra jogosult a politikai alapítvány, ha az alapító párt kiesett a parlamentből, de korábban két egymást követő ciklusban képviselőcsoporttal rendelkezett. A határozat érvelése szerint ez a rendelkezés azokat a pártokat hozza indokolatlanul hátrányos helyzetbe, amelyek a korábbi két egymást követő parlamenti ciklusban nem alakítottak képviselőcsoportot, de az országgyűlési választáson elért eredményük nem maradt el azoktól a pártoktól, amelyek politikai alapítványa az említett törvényi rendelkezés alapján alaptámogatásban részesül.
Nem megismételve a Pmtv. 9/A. § (2) bekezdése a) pontjának megsemmisítésével összefüggésben kifejtett érveim, a fenti törvényi rendelkezések tekintetében is ugyanezen tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indokokat látom fennállónak.
Az indokolás e helyütt is adós maradt az alkotmánybírósági gyakorlatnak megfelelő homogén csoportképzés vizsgálatával.
A teljes költségvetési támogatásra való jogosultság vonatkozásában az alakuló ülésen való frakcióalapítás [Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pont], az alap és a teljes költségvetési támogatásnál, valamint az alap, illetve a teljes költségvetési támogatásból való kiesés törvényi esetköreinél jelentkező különbségtételnél a két egymást követő parlamenti ciklusban képviselőcsoporttal való rendelkezés – azaz a korábbi parlamenti jelenlét – [Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pont] megítélésem szerint tárgyilagos mérlegelésen nyugvó ésszerű indokkal tesz különbséget a politikai alapítványok között a költségvetési teljes és alaptámogatás vonatkozásában.
A politikai alapítványt alapító párt hosszabb távú, folyamatos parlamenti jelenléte, az e mögött álló – a parlamenten kívüli pártokhoz viszonyított – nagyobb mérvű társadalmi támogatottsága és az ebből következő aktívabb közrehatás az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányos feladat ellátásában (a népakarat kialakításában és kinyilvánításában) nemcsak az alapító pártok, de az általuk létrehozott – az alapítványi célok megvalósításával az alapító párt tevékenységét segítő – politikai alapítványok költségvetési finanszírozásában megmutatkozó különbségeknek is ésszerű és alkotmányosan nem kifogásolható indokát adják.
A parlamentbe bekerülő, és az onnan kieső pártok társadalmi támogatottsága, és az említet alkotmányos feladatellátásban való közreműködése eltérő, ennek megfelelően, és ehhez igazodóan eltérő a költségvetési támogatásuk is.
Álláspontom szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalomból nem vezethető le a törvényalkotót terhelő olyan alkotmányos tilalom, amely kizárja, hogy a pártok által – a Ptv. és a Pmtv. alapján – létrehozott politikai alapítványok költségvetési támogatásában a fent ismertetett ésszerű indokok alapján különbséget tegyen.
Nem tartom ezért diszkriminatívnak a rendelkező rész 1. pontjában megsemmisített törvényi rendelkezéseket, mivel azok a politikai alapítványokat megillető költségvetési támogatások tekintetében ésszerű indokkal tesznek különbséget a parlamentben hosszabb távon jelen lévő, eltérő társadalmi támogatottságú és alkotmányos feladat ellátási képességű alapítók (pártok) által létrehozott – az ezek tevékenységét az alapítványi célok megvalósításával segítő – politikai alapítványok, és az e feltételeknek meg nem felelő pártok által létrehozott alapítványok költségvetési támogatásában.
3. A rendelkező rész 2. pontja ex nunc hatállyal megsemmisíti a Pmtv. 4. § (1) és (3) bekezdését. A megsemmisítés indoka az, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezések „mentességet” – ezen keresztül „kivételes bánásmódot” – biztosítanak a politikai alapítványok számára az ügyészi törvényességi felügyelet és az államigazgatási ellenőrzés területén.
Az indokolás szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő diszkriminációt eredményez az, hogy – alkotmányosan elfogadható indok nélkül – eltérő rendelkezések vonatkoznak az ügyészi törvényességi felügyeletre (törvényességi felügyeleti jogkörre), és a gazdasági-pénzügyi ellenőrzésre a politikai alapítványok, illetve a párt vagy „bárki” által a Ptk. 74/A. §-a alapján létrehozott alapítványok esetében.
Álláspontom szerint a határozat egyik megsemmisített törvényi rendelkezés esetében sem adja meggyőző indokát annak, hogy a kifogásolt eltérő szabályozás miért jelent „kivételes bánásmódot”, „indokolatlan előnyt” a politikai alapítványok számára, és annak sem, hogy a „kedvezményezés” konkrétan miben áll.
Meggyőző alkotmányos érvek, „kellő súlyú” alkotmányos indok hiányában véleményem szerint a megsemmisített törvényi rendelkezések alkotmányellenességét az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján nem lehetett volna kimondani.
Mindezek előre bocsátásával a rendelkező rész 2. pontjában foglalt döntést az alábbi összefüggésekre és indokokra tekintettel sem látom megalapozottnak.
A Pmtv. 4. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy az ügyész a politikai alapítvány törvénysértése esetén a bírósághoz fordul. Ez a szabályozás lényegi tartalmát tekintve megegyezik a párt törvénysértése esetére az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 14. § (2) bekezdésében foglalt szabályozással.
A támadott törvényi rendelkezés megsemmisítését értelmetlennek tartom, mivel álláspontom szerint a politikai alapítvány törvénysértése esetén az ügyész által kezdeményezett bírósági eljárás és a törvénysértés bírósági megállapítása esetén az ennek következményeként alkalmazható bírósági szankciók megfelelő garanciát jelentenek a törvényesség biztosítására. A támadott szabályozás nem hozza alkotmányellenességet előidéző „kedvezményezett helyzetbe” a politikai alapítványokat más hasonló alapítványi célt ellátó alapítványokhoz képest.
A Pmtv. 4. § (3) bekezdése azt rögzíti, hogy államigazgatási szerv az alapítvány gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult. A határozat indokolása diszkriminációra vezető alkotmányos indok nélküli különbségtételnek, „kivételes helyzetnek” tekinti azt, hogy a politikai alapítványok pénzügyi gazdasági ellenőrzését – a Ptk. 74/A. §-a alapján létrehozott alapítványoktól eltérően – az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ), és nem az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) végzi.
Álláspontom szerint ennek az eltérő szabályozásnak is van tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, a támadott szabályozás nem tekinthető önkényesnek.
A pártok gazdálkodásának a törvényességét – a Ptv. 10. § (1) bekezdése értelmében – az ÁSZ ellenőrzi. A Ptv. 10. § (2) bekezdése kizárja azt, hogy államigazgatási szerv végezze a párt gazdasági-pénzügyi ellenőrzését. A Pmtv. 4. § (2) és (3) bekezdése a politikai alapítványok tekintetében a Ptv. fent idézett rendelkezéseivel tartalmilag egyező szabályozást tartalmaz.
A Ptv. miniszteri indokolása szerint a „lehető legnagyobb” függetlenség biztosítására törekedve kívánta a törvény megoldani a pártok gazdálkodásának törvényességi ellenőrzését akkor, amikor ezt a jogkört a hatóságnak nem minősülő ÁSZ-hoz, mint az Országgyűlésnek alárendelt parlamenti ellenőrző szervhez telepítette. (A Pmtv. miniszteri indokolása ezzel összefüggésben visszautal a Ptv. miniszteri indokolásának említett részére, kiemelve azt, hogy a politikai alapítványok gazdálkodásának a törvényességi ellenőrzésére is az ÁSZ jogosult.)
Az állami adóhatóság olyan államigazgatási szerv (központi hivatal), amely a pénzügyminiszter irányítása alatt áll [273/2006. (XII. 23.) Korm r. 1. § (1) bekezdés], így ha ez a szerv látja el a politikai alapítványok gazdasági ellenőrzését, akkor joggal vethető fel a végrehajtó hatalomtól (kormánytól) való függőség kérdése.
A Pmtv. alapján létrejövő politikai alapítványok alapítóinak a pártoknak és az általuk létrehozott politikai alapítványoknak a gazdálkodásában is meghatározó szerepe van az állami költségvetési forrásból eredő pénzeszközöknek (támogatásoknak), ami véleményem szerint még inkább bizonyítja, hogy „ésszerű megfontoláson alapul” az ellenőrzési jogkör ÁSZ-hoz telepítése.
A Ptv. 10. § (4) bekezdése értelmében, ha az ÁSZ a párt gazdálkodásának a törvényességi ellenőrzése során törvénytelenséget (pl.: a költségvetési támogatások törvénytelen felhasználását) észlel, akkor felhívja a pártot a törvényes állapot helyreállítására, súlyosabb törvénysértés esetén, vagy ha a párt nem tesz eleget a felhívásnak, az ÁSZ elnöke a bíróság eljárását indítványozza. A politikai alapítvány esetében lényegileg ugyanezek a jogkövetkezmények érvényesülnek azzal az eltéréssel, hogy a bíróság eljárását az ÁSZ elnöke az ügyészségnél kezdeményezheti [Pmtv. 4. § (5) bekezdés].
A Pmtv. 4. § (3) bekezdésében foglalt – álláspontom szerint a politikai alapítványok gazdálkodása törvényességének ellenőrzése szempontjából garanciális jelentőségű – törvényi rendelkezés ex nunc hatályú megsemmisítésével egy olyan törvényi garancia került megszüntetésre, amely biztosította a politikai alapítványok közigazgatási szervektől való függetlenségét.
4. A rendelkező rész 3. pontjában foglalt, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet sem tudom támogatni a többségi határozat indokolásában foglalt érvek alapján. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 3. § (3) bekezdését sértő alkotmányellenes mulasztást a többségi határozat azzal az indokkal állapítja meg, hogy a törvényalkotó nem teremtett törvényi garanciákat arra, hogy a költségvetési támogatásban részesülő politikai alapítványok a költségvetési támogatást a Pmtv.-ben meghatározott alapítványi célokra fordítsák.
Ez a szabályozási hiány – az indokolásban kifejtettek szerint – előidézheti a politikai alapítványt alapító párt „rejtett költségvetési támogatását”, mivel hiányzik a törvényi garanciája annak, hogy a politikai alapítvány valóban a Pmtv.-ben meghatározott alapítványi célokra fordítsa a neki juttatott költségvetési támogatást.
Álláspontom szerint nem állapítható meg egyértelműen, hogy a többségi határozat mely törvényt érintően és konkrétan milyen garanciális szabályok hiánya miatt mondja ki az alkotmányellenes mulasztást, így nem egyértelmű, hogy a törvényalkotónak mely törvényben és milyen garanciális törvényi rendelkezéseket kell megalkotnia az alkotmányellenes mulasztás felszámolására.
A Pmtv. 4. § (4) bekezdése értelmében az ÁSZ kétévente köteles – egyébként pedig bármikor jogosult – ellenőrizni azoknak az alapítványoknak a gazdálkodását, amelyek a Pmtv. szerint állami költségvetési támogatásban részesülnek.
Véleményem szerint az ÁSZ ellenőrzési jogosítványai megfelelő garanciát jelentenek a politikai alapítványok gazdálkodása törvényességének biztosítására.
Nem a garanciális törvényi rendelkezések hiányára alapított alkotmányellenes mulasztás megállapítása, hanem az ÁSZ „ellenőrzési kapacitásának” a javítása és ezen keresztül az ellenőrzések hatékonyságának növelése jelenthet további garanciát arra, hogy a politikai alapítványok kizárólag az alapítványi célokra használják fel a nekik juttatott költségvetési támogatást.
5. Különvéleményem összegzéseként fontosnak érzem kiemelni azt, hogy a rendelkező rész 1. pontjában foglalt pro futuro hatályú megsemmisítésekre év közben került sor, ami a politikai alapítványok költségvetési támogatásának a szabályozásában szabályozási hiányt idézhet elő. Ha az Alkotmánybíróság által megállapított határidőn belül nem kerül sor új szabályozás megalkotására, akkor bizonytalanná válhat az, hogy a politikai alapítványok milyen törvényi feltételek mellett részesülhetnek költségvetési támogatásban.
Nézetem szerint a törvényalkotó a politikai alapítványok költségvetési támogatásának a feltételeit – az Alkotmány keretei között – szabadon határozhatja meg, és a jelenlegitől eltérő feltételrendszert is kialakíthat.
Határozott álláspontom, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését a politikai alapítványok költségvetési támogatására vonatkozó törvényi szabályozás esetében nem lehet úgy értelmezni, hogy a törvényalkotó valamennyi nyilvántartásba vett vagy az 1%-os támogatási küszöböt elérő párt esetében köteles költségvetési támogatásban részesíteni a pártok által – a Pmtv.-ben meghatározott alapítványi célra létrehozott – valamennyi alapítványt. Ilyen „egyenlőségi követelmény” véleményem szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem vezethető le.
A politikai alapítványt létrehozó párt társadalmi támogatottsága, a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való közreműködésének a mértéke, a tartós (több cikluson átívelő) parlamenti jelenléte vagy éppen ennek hiánya megítélésem szerint olyan ésszerű szempontok, amelyeket a törvényalkotó figyelembe vehet a politikai alapítványok költségvetési támogatására vonatkozó törvényi szabályozás kialakításánál.
Álláspontom szerint mindaddig, amíg van tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka annak, hogy a törvényalkotó különbséget tegyen a parlamenti képviselettel rendelkező párt, és a parlamenten kívüli párt által – a Pmtv.-ben meghatározott célokra – létrehozott alapítvány költségvetési támogatásra való jogosultsága között, addig nem állapítható meg az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a sérelme. Ez igaz abban az esetben is, ha a törvényalkotó a parlamenti képviselettel rendelkező pártok között a tartós parlamenti jelenléttel rendelkező és az azzal nem rendelkező pártok által létrehozott alapítványok költségvetési támogatásának a mértéke tekintetében tesz különbséget.
Álláspontom szerint alkotmányosan kielégítőnek tekinthető egy olyan törvényi szabályozás is, amely csak az 5%-os parlamenti küszöböt elérő és parlamenti képviselőcsoportot alakító pártok által létrehozott politikai alapítványok számára biztosít költségvetési támogatást.
A politikai alapítványok költségvetési támogatásra való jogosultságának, és a támogatások differenciált mértékének – az erre irányadó törvényi szabályozásnak – a megalkotásánál nézetem szerint azon pártok alapítványai részére indokolt a költségvetési támogatás biztosítása, amelyek alapítói hosszabb távon, folyamatosan jelen vannak a parlamentben, és ebből következően az alapítványaik is tartósan, folyamatosan ellátják az alapítványi céloknak megfelelő feladataikat, és ezen keresztül segítik az alapító párt politikai kultúra fejlesztése érdekében kifejtett tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységét.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 559/B/2003.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás