77/2008. (V. 29.) AB határozat
77/2008. (V. 29.) AB határozat1
2008.05.29.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal létrehozásáról és működéséről szóló 274/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 7. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenes, ezért azt 2008. június 30. napjával megsemmisíti.
A 7. § (2) bekezdése a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:
„(2) A Központ közigazgatási hatósági ügyben országos illetékességgel jár el.”
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal létrehozásáról és működéséről szóló 274/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 7. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, amely szerint a Korm.r. 7. § (2) bekezdésében meghatározott ügyekben – ahol a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal Központja (a továbbiakban: Központ) hatósági ügyekben országos illetékességgel jár el – az elsőfokú döntéssel szemben közigazgatási eljárás keretében fellebbezésnek helye nincs. Ez a rendelkezés az indítványozó szerint ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a 35. § (2) bekezdésével, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 13. § (2) bekezdés b) pontjával és (3) bekezdésével, továbbá a 106. § (1) bekezdésével. A Ket. 106. § (1) bekezdése szerint az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében – az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény alapján nincs helye fellebbezésnek – az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv. Előadta továbbá, hogy a Ket. 13. §-a lehetőséget biztosít arra, hogy a közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok a Ket. rendelkezéseitől eltérjenek, de ennek szabályozására csak a Ket. vagy az ügyfajtára vonatkozó törvényben van lehetőség. Az indítványozó álláspontja szerint a fellebbezési jognak a Korm.r. 7. § (2) bekezdés második mondatában történő elvonása sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében meghatározott szabályt, amely szerint a kormányrendelet törvénnyel nem lehet ellentétes, s emiatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével is ellentétes a támadott jogszabályi rendelkezés.
Az indítvány tartalmából megállapítható, hogy bár az indítványozó a Korm.r. 7. § (2) bekezdését jelölte meg, a tényleges alkotmányossági vizsgálati kérelem a (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányul. Ezért az Alkotmánybíróság az eljárását e rendelkezés vizsgálatára folytatta le.
Az indítványozó a Korm.r. 45. § (1) és (2) bekezdése és az Országos Borminősítő Intézetről szóló 65/1994. (XII. 24.) FM rendelet 6. §-a kapcsán alkotmányossági aggályokat vetett fel, de e jogszabályi rendelkezések vonatkozásában konkrét indítványt nem terjesztett elő. Mivel az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el, ezért e rendelkezések vonatkozásában – indítvány hiányában – az Alkotmánybíróság vizsgálatot nem folytatott le.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
2. A Ket. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„12. § (1) A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(…)
(3) E törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező
a) államigazgatási szerv, (…)”
„13. § (1) E törvény hatálya nem terjed ki a szabálysértési eljárásra, a választási eljárásra, a népszavazás előkészítésére és lebonyolítására, a területszervezési eljárásra és – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárásra.
(2) E törvény rendelkezéseit
a) az iparjogvédelmi eljárásokban,
b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárásokban,
c) a külföldiek beutazásával és magyarországi tartózkodásával kapcsolatos eljárásokban, valamint a menedékjogi eljárásban,
d) a piac felügyeleti és a piac szabályozásával kapcsolatos eljárásokban,
e) a pénz- és tőkepiaci, a biztosítási, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztári és a magán-nyugdíjpénztári tevékenység felügyeletével kapcsolatos eljárásban,
f) a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárásban
csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg.
(3) Az (1) és (2) bekezdésben nem említett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi, illetve ha az az Unió jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtásához szükséges.
(4) Ha az e törvény hatálya alá tartozó ügyben az Unió közvetlenül alkalmazandó jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eljárási szabályt határoz meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók.
(5) Az egyes eljárásfajtákra vonatkozó eljárási jogszabályok e törvényben nem szabályozott, de e törvény szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapíthatnak meg.
14. § (1) Törvény e törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg:
a) az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyekben
aa) a hatásköri összeütközésre,
ab) az azonnali intézkedés megtételére,
ac) az engedélyezési eljárásra,
ad) a hatósági ellenőrzésre,
ae) a nyelvhasználatra,
af) az eljárási jogutódlásra,
ag) a döntés közlésére;
b) a veszélyes létesítményekkel kapcsolatos eljárásban
ba) az eljárás irataiba történő betekintésre,
bb) a hiánypótlásra,
bc) a helyszíni ellenőrzésre és a szemlére;
c) a társadalombiztosítás pénzbeli ellátásaival kapcsolatos eljárásokban
ca) a joghatóságra, a hatáskörre, az illetékességre,
cb) a hatóság döntéseire,
cc) a jogorvoslatokra,
cd) a végrehajtásra.
(2) Törvény vagy kormányrendelet e törvény rendelkezéseitől eltérő vagy kizáró szabályokat állapíthat meg a haditechnikai eszközök és szolgáltatások, illetve a kettős rendeltetésű termékek és technológiák külkereskedelmének engedélyezésére irányuló eljárásban
a) az eljárás felfüggesztésére,
b) az egyezségre,
c) az elektronikus ügyintézésre,
d) az eljárás irataiba történő betekintésre,
e) a bizonyítékok ismertetésére,
f) a hatóság döntéseire,
g) a jogorvoslatokra és a jogorvoslati fórumrendszerre,
h) a jóhiszeműen szerzett jogok védelmére.
(3) A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló külön törvény e törvénytől és az ügyfajtára vonatkozó különös eljárási szabályoktól eltérő rendelkezéseket állapíthat meg:
a) a hiánypótlásra,
b) a kézbesítésre,
c) az ügyfél tájékoztatására,
d) a hatáskörre, az illetékességre,
e) a szakhatóság közreműködésére.”
„19. § (1) A hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró, továbbá ha az nem a 107. §-ban és 108. §-ban megjelölt hatóság, a fellebbezést elbíráló hatóságot is.”
„106. § (1) Az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében – az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény alapján nincs helye fellebbezésnek – az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv.”
3. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Kásztv.) indítvánnyal érintett rendelkezése:
„5. § (1) A központi államigazgatási szervek – ha törvény eltérően nem rendelkezik – egyszemélyi vezetés alatt állnak.
(2) Ha jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja.”
4. A Korm.r. indítvánnyal vizsgált rendelkezései:
„7. § (2) A Központ közigazgatási hatósági ügyben országos illetékességgel jár el. Döntése ellen közigazgatási eljárás keretében fellebbezésnek helye nincs.”
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az indítványozó állítása szerint a Korm.r. 7. § (2) bekezdésének rendelkezése – amely szerint a Központ közigazgatási hatósági ügyekben országos illetékességgel eljárva hozott döntése ellen közigazgatási eljárás keretében fellebbezésnek helye nincs – alkotmányellenes, mivel az a Ket. által a fellebbezési fórumrendszer kialakítására megfogalmazott követelményeknek nem felel meg, és a rendes jogorvoslathoz való jognak kormányrendeletben történő kizárása ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a 35. § (2) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány kapcsán először azt kellett vizsgálnia, hogy a Ket. tárgyi hatálya kiterjed-e a Központ által lefolytatott közigazgatási hatósági ügyekre, vagyis a Ket. rendelkezései alkalmazandók-e a Központ hatáskörébe tartozó eljárásokra. A Ket. tárgyi hatálya a közigazgatási hatósági ügyekre terjed ki. A törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatósági ügynek minősül minden ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, hatósági ellenőrzést végez; ilyennek minősül továbbá a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés is, a fegyelmi és etikai ügyek kivételével, ha törvény valamely tevékenység végzését, vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti [Ket. 12. § (2) bekezdése].
A Ket. 13. §-a és 14. §-a határozza meg azoknak az ügyfajtáknak a körét, amelyek esetében az eljárási törvényben foglalt általános szabályokat egyáltalán nem vagy csak kisegítő jelleggel kell alkalmazni. A Korm.r. 7. § (2) bekezdésében meghatározott közigazgatási hatósági ügyek nem tartoznak ebbe a körbe, a Központ hatósági eljárása során a Ket. szabályait kell alkalmazni.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a Korm.r. 7. § (2) bekezdésének a Ket. 106. § (1) bekezdésével való összhangját vizsgálta.
A Korm.r. 7. § (2) bekezdése alapján a Központ közigazgatási hatósági ügyekben országos illetékességgel elsőfokon jár el. A Ket. 106. § (1) bekezdésében foglaltak szerint az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv. A Ket. a Központ hatáskörébe tartozó ügyekben nem biztosít lehetőséget arra, hogy a 106. § (1) bekezdésének rendelkezésétől a jogalkotó eltérjen.
A Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) feladatát Központja és a területi szervei útján látja el [Korm.r. 2. § (1) bekezdése]. A Hivatal a Korm.r. 1. § (1) bekezdése, valamint a 2. § (2) bekezdése értelmében a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter irányítása alatt álló, önálló jogi személyiséggel rendelkező, országos illetékességű központi hivatal, önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, így rá is irányadónak kell tekinteni a Kásztv. rendelkezéseit. A Kásztv. 5. § (2) bekezdése szerint „[a] központi államigazgatási szerv feladatkörének gyakorlásához szükséges hatásköröket a szerv vezetőjének kell címezni. Ha jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja”. Az Alkotmánybíróság a 19/2007. (III. 9.) AB határozatában megállapította, hogy önálló jogi személyiséggel rendelkező, országos hatáskörű központi hivatal vezetője nem tekinthető az általa vezetett szervtől szervezetileg, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szervnek (ABK 2007. március, 256, 258.). Ebből következően a Ket. 106. § (1) bekezdésében az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében a fellebbezési rendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen fellebbezés elbírálására jogosult szerv. A vizsgált esetben ez a felettes központi államigazgatási szerv a Hivatal irányítását ellátó minisztérium, amely a Ket. 12. § (3) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási hatóságnak minősül. A Ket. 2007. január 1-je és 2007. november 13-a között hatályos 100. § (1) bekezdés a) pontja alapján közigazgatási hatósági ügyben a fellebbezést törvény vagy kormányrendelet zárhatta ki. Az Alkotmánybíróság a 90/2007. (XI. 14.) AB határozatával a Ket. 100. § (1) bekezdés a) pontja „vagy kormányrendelet” szövegrésze alkotmányellenességét állapította meg és azt megsemmisítette (ABK 2007. november, 1045, 1058–1059.). „Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslathoz való jog a törvény keretei között mindenkit megillető alapvető jog, amelyet az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján csak törvénnyel lehet szabályozni.” [90/2007. XI. 14.) AB határozat, ABK 2007. november, 1045, 1059.] Ebből következően az ügyfelet megillető fellebbezési jogot csak törvény korlátozhatja. Az ügyfél rendes jogorvoslathoz való jogát (a Ket. 98–102. §-ai szerinti fellebbezést) az Alkotmány 57. § (5) bekezdése és a Ket. 106. § (1) bekezdése alapján – figyelemmel a Ket. 13–14. §-aiban foglaltakra – a Központ által lefolytatott közigazgatási hatósági ügyekben hozott döntések (határozatok, végzések) esetében kormányrendelettel nem lehet kizárni.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm.r. 7. § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenes, mivel az a Ket. 106. § (1) bekezdése rendelkezésével ellentétes, s ezért sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének azon rendelkezését, miszerint a Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.
3. Az Alkotmánybíróság a fentiekben a Korm.r. 7. § (2) bekezdése második mondatának alkotmányellenességét állapította meg. Az Abtv. 42. § (1) bekezdése alapján, ha az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti, akkor a határozata közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes szabály hatályon kívül helyezését. A Korm.r. 7. § (2) bekezdése második mondatának az Alkotmánybíróság határozata közzétételének napjával történő megsemmisítése a jogorvoslati eljárásban a másodfokú hatóság megjelölésének hiánya jogbizonytalanságot eredményezhet, ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglaltak alapján a Korm.r. 7. § (2) bekezdése második mondatát pro futuro, 2008. június 30. napjával semmisítette meg. A pro futuro megsemmisítéssel egyben a Kormánynak is lehetősége nyílik arra, hogy a Korm.r. módosításával az ügyfél jogorvoslati jogának biztosítása érdekében a Ket. 19. § (1) bekezdése alapján a fellebbezést elbíráló másodfokú államigazgatási hatóságot megjelölje.
4. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 38/2003. (VI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 829, 835.] Mivel az Alkotmánybíróság a Korm.r. 7. § (2) bekezdés második mondatát az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközőnek minősítette, ezért a Korm.r. 7. § (2) bekezdés második mondata vonatkozásában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés sérelmét nem vizsgálta.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 954/B/2007.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás