87/2008. (VI. 18.) AB határozat
87/2008. (VI. 18.) AB határozat1
2008.06.18.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény 36. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény 42. § (5) bekezdésének második mondatában szereplő „már támogatott hatóanyagot tartalmazó, egyenértékű”, valamint „(generikus gyógyszerként)” szövegrészek alkotmányellenesek, ezért azokat 2008. december 31. napjával megsemmisíti.
A biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény 42. § (5) bekezdésének második mondata ezt követően a következő szöveggel marad hatályban:
„A gyógyszerként forgalomba hozatalra engedélyezett termék esetében a támogatásba történő befogadás naptári évében a forgalomba hozatali engedély jogosultját a sávos kockázatviselésből eredő befizetési kötelezettség nem terheli.”
3. Az Alkotmánybíróság a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény egésze, 7. §-a, 20. § (2), (7), (8) és (9) bekezdései, 36. § (1) bekezdése, 42. § (1)–(4), valamint (6)–(11) bekezdései, 43. §-a, valamint 83. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény 36. § (1) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 2/A. §-ára, illetve az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének sérelmére alapított indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény (a továbbiakban: Gyftv.) egyes rendelkezéseinek felülvizsgálatára.
1. Több indítványozó, köztük országgyűlési képviselők kérték a Gyftv. egészének megsemmisítését, több másik pedig a Gyftv. hatályba léptetéséről rendelkező 83. § (1) és (2) bekezdéseinek megsemmisítését indítványozta. Az indítványozók szerint ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból levezetett jogbiztonsággal, hogy a törvényhozó kirívóan rövid időt biztosított arra, hogy a jogalanyok a törvény rendelkezéseit megismerhessék, és a jogkövető magatartás tanúsítására felkészülhessenek. Az egyik indítványozó sérelmesnek tartotta, hogy – a Gyftv. 49. § (3) bekezdésére tekintettel – azonnal jelentkeztek a gazdasági verseny hátrányai; a fokozatosság és a részlegesség elveinek figyelmen kívül hagyása miatt a vállalkozások hirtelen találták magukat új jogi környezetben.
Hivatkoztak arra is, hogy a jogalkotó – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 20. § és 27. § c) pontjában meghatározott kötelezettsége ellenére – nem vonta be a jogszabály előkészítésébe az érintett társadalmi szervezeteket, érdekképviseleti szerveket, és nem kérte ki azok véleményét. Előadták, hogy a jogalkotót ez a kötelezettség nem csupán a Jat. alapján terheli; a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény 2. § (2) bekezdés ba) pontja és a 2/A. § (1) bekezdése szintén véleményezési jogot biztosít a Magyar Gyógyszerész Kamarának. Az indítványozók álláspontja szerint ez az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén túlmenően sérti az Alkotmány 7. § (2) bekezdését is. Végül hivatkoztak arra is, hogy – a véleménykikérés elmulasztása folytán – a Kormány nem tett eleget az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt kötelezettségének.
2. Két indítványozó kérte a Gyftv. 20. § (2), (7) és (9) bekezdéseinek a megsemmisítését. Előadták, hogy e bekezdések „nyomozati jogkört” biztosítanak az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak, amely így jogosult adatokat bekérni és átvizsgálni, továbbá házkutatást tartani. Az indítványozók szerint mindez sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében meghatározott emberi méltóságot, és az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében rögzített magánlakás sérthetetlenségét és a személyes adatok védelméhez való jogot. Kifogásolták, hogy a Gyftv. 20. §-a az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével ellentétesen korlátoz alapjogot. Álláspontjuk szerint nem felel meg a szükségesség követelményének, hogy a Gyftv. „nyomozó hatósági jogkört” biztosít az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság részére egy „reklámfelügyeleti” jellegű, a gyógyszerismertetési szabályok betartásának ellenőrzésére irányuló eljárás során, nincs ugyanis olyan érdek, ami az intézkedést szükségessé tenné. Hivatkoztak arra is, hogy a Gyftv. 20. § (7) bekezdésében meghatározott intézkedés aránytalan, a hatósági jogkör nem tekinthető a cél elérésére alkalmas eszköznek, és nincsenek részletesen meghatározva a jogkorlátozás feltételei. Az indítványozók azt is sérelmezték, hogy a Gyftv. 20. § (8) bekezdése nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a házkutatást engedélyező bírósági végzéssel szemben, továbbá rendezetlen a felelősség és a kártérítés kérdése. Sérelmezték azt is, hogy a Gyftv. 20. §-ában meghatározott intézkedések mind a társadalombiztosítás által támogatott, mind a nem támogatott gyógyszerek esetében alkalmazhatóak.
3. A legtöbb indítványozó kérte a Gyftv. befizetési kötelezettséget előíró különböző rendelkezéseinek a megsemmisítését.
3.1. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 7. §-a, amelyik alapelvi szinten rögzíti, hogy a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai befizetési kötelezettségek teljesítésével kötelesek hozzájárulni a gyógyszerellátás gazdaságosságához, ellentétes az Alkotmány 70/D., valamint 70/E. §-aival. Az alkotmányellenesség indokaként az indítványozó azt jelölte meg, hogy az államnak a kötelezettsége, hogy az általa működtetett társadalombiztosítási rendszeren keresztül biztosítson hozzáférést az egészségügyi szolgáltatásokhoz, felhasználva a munkavállalók és a munkáltatók által befizetett járulékokat. Azzal, hogy a Gyftv. egy meghatározott csoporttal (a gyógyszerforgalmazókkal) többletterheket fizettet, diszkriminatív, és ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
3.2. Több indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Gyftv. 36. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mivel az nem felel meg az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott arányos közteherviselés követelményeinek. Az indítványozók szerint az e bekezdésben rögzített befizetési kötelezettséget a jogalkotó alkotmányellenes mértékben függetlenítette az alanyi kötelezettek vagyoni és jövedelmi helyzetétől. A törvényhozó gazdasági forrásként a gyógyszertár részére kifizetett társadalombiztosítási támogatást választotta, és a forgalomba hozatali engedély jogosultjának annak arányában kell befizetnie, hogy a beteg a bruttó fogyasztói árnál mennyivel fizet kevesebbet térítési díj címén. Előadták, hogy a Gyftv. 36. § (1) bekezdése szerinti befizetési kötelezettség mértékére két tényező van hatással: egyfelől a beteg és a gyógyszertár közötti szerződés megtörténte, másfelől a társadalombiztosítási támogatás mértéke. Az indítványozók kifogásolták, hogy e két tényezőre a forgalomba hozatali engedély jogosultjának nincs közvetlen ráhatása – az orvosok és a betegek is közrejátszanak abban, hogy mennyi gyógyszer fogy –, mégis ezek mentén kell befizetést teljesítenie. Az indítványozók szerint tehát nincs egyenes összefüggés a közteher gazdasági forrása és az adó alapja között, a jogalkotó nem az elért jövedelem, gazdasági eredmény alapján állapítja meg a befizetési kötelezettséget.
Az egyik indítványozó kérte, hogy amennyiben a Gyftv. 36. § (1) bekezdésében rögzített befizetési kötelezettség nem tekinthető az Alkotmány 70/I. §-a szerinti „köztehernek”, akkor az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti tulajdonhoz való jog sérelmét állapítsa meg.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (1) bekezdése az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmát is sérti. Álláspontjuk szerint nincs alkotmányos indoka annak, hogy a forgalomba hozatali engedély jogosultját és a nagykereskedelmi engedély jogosultját eltérő mértékű befizetési kötelezettség terheli, holott a gyógyszerpiacon összehasonlítható csoportot képeznek.
Két indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (1) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságot is sérti; az indítványozók a jogbiztonsággal ellentétesnek tartják, hogy a forgalomba hozatali engedély jogosultjának előre nem látható mértékű befizetést kell teljesítenie.
Két másik indítványozó tartalmilag azt kifogásolta, hogy a Gyftv. 36. § (1) bekezdése forgalmi típusú adót vezet be, amire a törvényhozónak – a Tanács 77/388/EGK irányelvének 33. cikkére, valamint a Tanács 2006/112/EK irányelvének 401. cikkére figyelemmel – az Európai Unió felé vállalt kötelezettségeire tekintettel nincs lehetősége. Mindebben az indítványozók az Alkotmány 2/A. §-ának, valamint az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének sérelmét látták megvalósítottnak.
3.3. Több indítvány érintette a Gyftv. 36. § (4) bekezdését. Az indítványozók szerint az a körülmény, hogy gyógyszerismertetési tevékenység folytatása esetén a foglalkoztatót évente ötmillió (jelenleg: havonta négyszáztizenhatezer) Ft összegű befizetési kötelezettség terheli, sérti az Alkotmány 70/I. §-át. Előadták, hogy e befizetési kötelezettség nem az alanyi kötelezett jövedelmi, vagyoni viszonyait veszi figyelembe, hanem „kvázi szankció”, amelynek célja a gyógyszer-promóció visszaszorítása, az ilyen tevékenységet végző személyek számának korlátozása. Ilyen célra azonban adó jellegű intézmény nem vehető igénybe. Tartalmilag hivatkoztak arra is, hogy a Gyftv. 36. § (4) bekezdése – szintén az Alkotmány 70/I. §-ával ellentétesen – elkobzó jellegű, mivel az előírt összeg közelítőleg akkora mértékű, mint az ebből a tevékenységből származó éves bruttó bevétel.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (4) bekezdésben rögzített befizetési kötelezettség mértéke kiüresíti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott vállalkozáshoz való jogot; „ilyen díj mellett erre a piacra kezdő vállalkozó nem tud belépni”. Az egyik indítványozó hivatkozott arra is, hogy az ilyen tevékenységet végző cégek vélhetően több alkalmazott elbocsátására kényszerülnek, amely sérti az elbocsátottak esélyegyenlőséghez való jogát. Ellentétes az Alkotmány 70/B. §-ával, hogy az állam a piaci versenybe indokolatlan mértékben beavatkozik, és így munkahelyeket veszélyeztet, illetve szüntet meg. A gyógyszerismertetést végzők számának csökkenése következtében pedig az orvosok kevésbé tudnak tájékozódni a gyógyszerpiacon, ami az Alkotmány 70/D. §-ával ellentétes hatást vált ki.
Az indítványozók szerint a Gyftv. 36. § (4) bekezdése az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését is sérti. Állításuk szerint több szervezet foglalkoztat olyan személyeket, akik tevékenysége kihatással lehet a gyógyszerek forgalmának alakulására, mégis csak a gyógyszerismertetést végzőket terheli ekkora mértékű közteher. Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy e bekezdés nem felel meg a szabályozás céljának sem. Bár a jogalkotói célkitűzés a társadalombiztosítás által támogatott gyógyszerek forgalmának csökkentésén keresztül a gyógyszerekre fordítandó társadalombiztosítási kiadások csökkentése, ennek ellenére a társadalombiztosítás által nem támogatott gyógyszerekre is vonatkozik a szabályozás.
Az egyik indítványozó kifogásolta, hogy a törvényhozó az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével ellentétesen indokolatlanul és aránytalanul növelte a gyógyszerismertetés költségeit, holott a befizetéssel szemben nem áll semmilyen ellenszolgáltatás. Úgy véli, az állam nem az ellenőrzés más eszközeivel él, hanem a „joggal visszaélve” kívánja a saját kiadásait csökkenteni. Mindez pedig ellentétes a jogállamiság elvével.
3.4. Az indítványozók kérték az Alkotmánybíróságtól a Gyftv. 42. §-ának a megsemmisítését, amely alapján, ha a gyógyszerek után ténylegesen kifizetett támogatás összege a törvényben meghatározott keretet túllépi, akkor a különbözet meghatározott részét a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai kötelesek megtéríteni.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból levezetett normavilágosság elvének sérelmét látták megvalósítottnak abban, hogy a Gyftv. nem határozza meg a fizetési kötelezettség alapját és mértékét, hanem kollektív befizetési alapot és mértéket keletkeztet.
Az indítványozók szerint a kiadási többlet finanszírozása nem lehet közteher, mivel nem áll összefüggésben a jövedelmi helyzettel. Valamely forgalomba hozatali engedély jogosultjának befizetési kötelezettsége nem pusztán a saját gazdasági tevékenységének, illetve piaci nyereségének a következménye, hanem ezt a körülményt a piac többi szereplőjének a magatartása is befolyásolja. Így elképzelhető, hogy egy forgalomba hozatali engedély jogosultjának annak ellenére kell a gyógyszerkassza hiányát pótolnia, hogy saját tényeivel nem járult hozzá a hiány előidézéséhez. Az indítványozók szerint a szabályozás ilyen módon való kialakítása nem egyeztethető össze az Alkotmány 70/I. §-ában rögzített arányos közteherviselés tartalmi követelményeivel. Az indítványozók sérelmesnek találták azt is, hogy a gyógyszerkassza kiadási többlete nem csak a gyógyszerekre fordított társadalombiztosítási támogatásokból tevődik össze, hanem olyan elemeket is tartalmaz, amihez közvetetten sincs köze a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjainak (áfa, nagykereskedelmi, kiskereskedelmi árrés, magisztrális készítmények fogyasztói árára jutó támogatás, vénykezelési díj). Nincs tehát összefüggés a befizetésre kötelezett vagyona, jövedelme és a befizetés mértéke között. Kifogásolták azt is, hogy a sávos visszatérítési kötelezettség előre nem látható, nem tervezhető.
Az indítványozók hivatkoztak a Gyftv. miniszteri indokolásának arra a részére is, miszerint „[á]ltalános kereskedelmi gyakorlat, hogy a vásárló a vásárlás volumenétől függően kedvezményt kap. A gyógyszerek legnagyobb vásárlója a társadalombiztosítás, ezért a támogatott gyógyszerek forgalma után a rabatt kedvezményezettjének a biztosítónak kell lennie, ezt törvényi szinten kell rögzíteni.” Álláspontjuk szerint ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, hogy az állam közjogi úton avatkozik be a magánjogi viszonyokba, és jogalkotói aktussal tart igényt árkedvezményre.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 42. § (5) bekezdésének második mondata sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalmát. E fordulat ugyanis csak a generikus készítményt gyártókat mentesíti a befogadás évében a befizetési kötelezettség alól, az innovatív (originális) készítmények gyártóit nem. Az indítványozók előadták, hogy a forgalomba hozatali engedélyre jogosultak homogén csoportba tartoznak, esetükben a befizetési kötelezettség célja és eszközrendszere – az alkotmányellenesnek vélt kivétellel – azonos. Álláspontjuk szerint a megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, hiszen mindkét forgalmazói csoport ugyanúgy a gyógyszerpiac szereplője, és ugyanúgy társadalombiztosítási támogatásban részesülő gyógyszereket forgalmaznak.
Sérelmezték, hogy a Gyftv. 42. §-ában foglaltak következtében a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai kénytelenek ingyenesen, vagy lényegesen áron alul értékesíteni termékeiket, ezáltal sérül az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében meghatározott tulajdonhoz való joguk.
Több indítványozó előadta, hogy a Gyftv. alapján előírt befizetési kötelezettségek (más közterhekkel együttesen) ellehetetlenítik a piaci szerepvállalását, és ezáltal nem érvényesül az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott vállalkozáshoz való jog.
Az egyik indítványozó kiegészített indítványában a Gyftv. 42. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Előadta, hogy e bekezdés értelmében az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős egészségbiztosítási szerv (OEP) csupán „közli” a befizetési kötelezettség teljesítéséhez szükséges támogatási adatokat. Alakszerű határozat hiányában pedig a befizetésre kötelezett nem tudja az adó alapját vitatni, és így az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogát gyakorolni.
Az indítványozó a kiegészített indítványában arra is hivatkozott, hogy a Gyftv. befizetési kötelezettséget előíró rendelkezéseire a Gyftv.-t alkalmazó szervek (adóhatóság, egészségbiztosítási szerv, egészségbiztosítási felügyelet stb.) nem alakítottak ki egységes, általánosan követett gyakorlatot, ami sérti a jogbiztonság követelményét.
Egy másik indítványozó a Gyftv. 42. §-át azért tartotta alkotmányellenesnek, mert az állam megosztotta egy költségvetési szerv (az OEP) gazdálkodásáért való felelősséget a piaci szereplőkkel; álláspontja szerint ez sérti az Alkotmány – állami vállalatok működését szabályozó – 11. §-át, valamint az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontját, amely szerint az Országgyűlés megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását.
4. Több indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Gyftv. 43. §-ának megsemmisítését. Kifogásolták, hogy a szabályozás túl tág mozgásteret biztosít a Kormánynak az „árak befagyasztása” tekintetében, mivel e § túlságosan általános, elvont körülményeket szab a beavatkozás feltételeként. Nem kerültek meghatározásra a jogalkotási hatáskör terjedelme és korlátai, nincs szabályozva továbbá az sem, hogy a Kormány milyen rendszerességgel avatkozhat be a gyógyszerpiac működésébe. Szerintük az „átmeneti zavar elhárítása”, mint cél nem ellenőrizhető, nem felel meg a normavilágosság követelményének (ezáltal sérti a jogbiztonságot), és aránytalan mértékben korlátozza a szerződéskötési szabadságot.
Az egyik indítványozó szerint azzal, hogy a hatósági ár megállapításának módját és feltételeit a Gyftv. a Kormányra ruházza, elvonja az Országgyűlés hatáskörét, egyben nem teljesíti azt az alkotmányos követelményt, hogy a gazdaság jelentős részét érintő alapvető szabályokat törvénynek kell tartalmaznia. Ebben az indítványozó az Alkotmány 32/A. §-ának, 19. § (2) bekezdésének és 35. § (2) bekezdésének sérelmét látta. Kifogásolta azt is, hogy a Kormány intézkedésével szemben nem biztosított az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jog. Az indítványozó szerint a beavatkozás szükségtelen, és nincs olyan alapjog, amelyik a korlátozást indokolná.
Az indítványozó szerint a Gyftv. 43. § (3) bekezdése, amely kivételt enged a hatósági ár alól, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközően diszkriminatív, mert diszkrecionális jogkörrel ruház fel egy hatóságot arra, hogy a „befagyasztott árnál” magasabb ár alkalmazásához hozzájáruljon. Ezzel tartalmilag a törvény hatósági szintre delegálja az árak megállapításának a jogát, amely sérti a szubdelegálás tilalmát is.
Egy indítványozó – a Gyftv. hatályba lépését megelőzően benyújtott indítványában – tartalmilag az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (Ártv.) gyógyszerárak hatósági ármegállapítását szabályozó 19/A. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, a fentiekkel azonos indokok alapján.
A tartalmilag összefüggő indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és jelen határozatában egységesen bírálta el.
5. Az indítványok benyújtását követően az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Eam.) a Gyftv. több, az indítványozók által támadott rendelkezését is módosította. A módosított rendelkezések 2008. január 1. napján léptek hatályba. Mivel azonban a szabályok kifogásolt tartalma a módosítást követően is megmaradt, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat a határozat meghozatalakor hatályos szabályok alapján bírálta el. Az Eam. két ponton érintette jelentősen az indítványozók által kifogásolt szabályokat: (1) A Gyftv. 36. § (4) bekezdése szerinti „gyógyszer-ismertetési díj” nem éves, hanem havi lebontásban került meghatározásra (nagyságrendileg közel azonos módon), (2) A Gyftv. 42. §-a a módosítást megelőzően meghatározta a gyógyszerkassza finanszírozási korlátját (287 milliárd Ft-ban), a módosítást követően pedig ez az összeg a költségvetési törvényben kerül meghatározásra.
Az Alkotmánybíróság a Gyftv. 36. § (4) bekezdése és 42. §-a kapcsán kikérte az egészségügyi miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(…)
2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.
(…)
7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(…)
9. § (…)
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
(…)
11. § Az állam tulajdonában álló vállalatok és gazdálkodó szervezetek a törvényben meghatározott módon és felelősséggel önállóan gazdálkodnak.
(…)
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(…)
19. § (…)
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés (…)
d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását;
(…)
32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.
(…)
35. § (…)
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(…)
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
(…)
57. § (…)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
(…)
59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
(…)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(…)
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
(…)
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
70/E. § (…)
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
(…)
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. A Gyftv. indítvánnyal érintett, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
„7. § A forgalomba hozatali engedély jogosultjai az általuk társadalombiztosítási támogatással forgalmazott gyógyszerek mennyiségével arányosan, az e törvényben meghatározott befizetési kötelezettségek teljesítésével hozzájárulnak a biztosítottak után megfizetett járulékok ellenében igénybe vehető gyógyszerellátás gazdaságosságához.
(…)
20. § (1) A 14. §-ban foglaltak megtartását az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény tényállás tisztázására és hatósági ellenőrzésre vonatkozó szabályainak az e törvényben meghatározott eltérésekkel való alkalmazásával ellenőrzi.
(2) A tényállás tisztázása érdekében – az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kérésére – bármely személy vagy szervezet köteles a kezelésében levő adatokat, illetve a birtokában levő iratok másolatát olvasható és másolható formában az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság rendelkezésére bocsátani. Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság jogosult bármely személy birtokában levő adathordozóról fizikai tükörmásolatot készíteni, és a tükörmásolat felhasználásával az adathordozón tárolt adatokat átvizsgálni, ha valószínűsíthető, hogy az adathordozón a 14. § rendelkezéseinek megsértéséhez kapcsolódó adatok találhatók.
(3) Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság – a 14. § rendelkezései megtartásának ellenőrzésével összefüggésben – jogosult megismerni és kezelni az ügyfél és az ügyféllel kapcsolatba hozható személyek személyes adatait, illetve az ilyen adatot tartalmazó nyilvántartás vagy adatbázis lefoglalható. Ha a bizonyítási eszköz az eljárás tárgyával össze nem függő személyes adatot is tartalmaz, és az adatok elkülönítése a bizonyítási eszköz bizonyító erejének sérelme nélkül nem lehetséges, a bizonyítási eszközzel érintett minden személyes adat kezelésére jogosult az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság, azonban a vizsgálat tárgyát képező jogsértéssel össze nem függő személyes adatok megvizsgálására csak addig a mértékig jogosult, ameddig meggyőződik arról, hogy az adat nem függ össze a vizsgálat tárgyát képező jogsértéssel.
(4) Az ellenőrzés során az állami és szolgálati titkot tartalmazó iratokba való betekintésre külön jogszabály előírásai az irányadóak.
(5) Az ügyfél és megbízott ügyvédje közötti kommunikáció során, illetve ilyen kommunikációs célból való felhasználás érdekében keletkezett adat vagy az azt rögzítő irat az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság eljárásában bizonyítékként nem használható fel, illetve nem vizsgálható meg, nem foglalható le, szemle során a birtokos az ilyen irat felmutatására nem kötelezhető.
(6) Az ellenőrzés során vizsgálati cselekmény bármely olyan helyen foganatosítható, ahol a tényállás tisztázásához szükséges bizonyíték lelhető fel.
(7) Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a 14. § rendelkezései megtartásának ellenőrzése során bármely helyszínt átkutathat, oda önhatalmúlag, a tulajdonos (birtokos), illetve az ott tartózkodó személyek akarata ellenére beléphet, e célból lezárt területet, épületet, helyiséget felnyithat. A kutatás során az eljáró személy az ügyfelet, az ügyfél megbízottját (volt megbízottját), alkalmazottját (volt alkalmazottját) szóban vagy írásban felvilágosítás és magyarázat adására kötelezheti, illetve a helyszínen más módon tájékozódhat. Magáncélú, illetve magánhasználatú helyiségben, ideértve a járműveket és más területet is, az e bekezdés szerinti vizsgálati cselekményt folytatni csak akkor lehet, ha az az ügyfél bármely jelenlegi vagy volt vezető tisztségviselője, alkalmazottja, megbízottja, valamint a ténylegesen az irányítást gyakorló, vagy korábban irányítást gyakorolt más személy használatában van.
(8) A (7) bekezdésben meghatározott vizsgálati cselekményre előzetes bírói engedéllyel kerülhet sor. Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság engedély iránti írásbeli kérelmét a Fővárosi Bíróság bírálja el, a kérelem beérkezésétől számított hetvenkét órán belül, nemperes eljárásban. A bíróság végzése ellen fellebbezésnek és felülvizsgálatnak nincs helye. A bíróság a kérelmezett vizsgálati cselekményt akkor engedélyezi, ha az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság valószínűsíti, hogy más vizsgálati cselekmény nem vezetne eredményre, és ésszerű megalapozottsággal feltehető, hogy az indítvány szerinti helyszínen a megjelölt jogsértéssel kapcsolatos információforrás fellelhető, és feltételezhető, hogy azt önként nem bocsátanak rendelkezésre vagy felhasználhatatlanná tennék. A bíróság a kérelmezett vizsgálati cselekményt részben is engedélyezheti, meghatározva, hogy kivel szemben, illetve milyen vizsgálati cselekmény tehető. A bíróság határozata alapján a kibocsátásától számított kilencven napig foganatosítható vizsgálati cselekmény.
(9) A (8) bekezdésben meghatározott vizsgálati cselekményről az érintetteket a vizsgálati cselekmény megkezdésével egyidejűleg szóban kell értesíteni, és lehetőleg az érintettek jelenlétében kell elvégezni. A vizsgálati cselekmény megkezdése előtt közölni kell a bírói határozatot és a vizsgálati cselekmény célját. A vizsgálati cselekményhez az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a rendőrség közreműködését igényelheti, a rendőrség a rá vonatkozó szabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket, eszközöket alkalmazhatja.
(…)
36. § (1) A gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultját, abban az esetben pedig, ha az belföldön forgalmazási tevékenységet nem végez a forgalmazóval kötött és az állami adóhatóság által jóváhagyott megállapodás alapján a forgalmazót, valamint a tápszer társadalombiztosítási támogatása iránt kérelmet benyújtót, amennyiben az nem azonos a tápszer forgalmazójával, úgy a forgalmazót (a továbbiakban együtt e fejezet alkalmazásában: a gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultja) valamennyi közfinanszírozásban részesülő, gyógyszertárban forgalmazott gyógyszere, tápszere (a továbbiakban együtt e fejezet alkalmazásában: gyógyszer) után – a 38. § (1) bekezdése szerinti gyógyszerek kivételével – a tárgyhavi vényforgalmi adatok alapján adódó társadalombiztosítási támogatásnak a termelői árral vagy importbeszerzési árral (a továbbiakban együtt: termelői ár) arányos (termelői ár/fogyasztói ár) részére 12%-os befizetési kötelezettség terheli. A befizetési kötelezettség számítását termékenként és támogatási jogcímenként kell végezni. Társadalombiztosítási támogatáson általános forgalmi adót tartalmazó (bruttó) támogatást, fogyasztói áron bruttó fogyasztói árat, termelői áron áfát nem tartalmazó (nettó) termelői árat kell érteni.
(2) A gyógyszer-nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező, illetve tápszer nagykereskedelmet folytató (a továbbiakban együtt: gyógyszer nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező) gazdálkodó szervezetet a közforgalmú gyógyszertárat működtető, valamint a közvetlen lakossági gyógyszerellátást végző intézeti gyógyszertár számára a tárgyhónapban értékesített valamennyi általa forgalmazott közfinanszírozásban részesülő gyógyszerén realizált nagykereskedelmi árréstömegének 2,5 százaléka erejéig befizetési kötelezettség terheli.
(3) Az a közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult, valamint az a közvetlen lakossági gyógyszerellátást végző intézeti gyógyszertár (a továbbiakban együtt e fejezet alkalmazásában: közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult), melynek közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából származó negyedéves árréstömege a 39. §-ban foglalt összeget meghaladja, köteles gyógyszertár szolidaritási díjat fizetni.
(4) A 12. § (3) bekezdése szerinti, ismertető tevékenység végzésére vonatkozó engedéllyel rendelkezőt minden általa munkavégzésre irányuló jogviszony keretében foglalkoztatott ismertető személy tevékenysége után havonta gyógyszerismertetés esetén négyszáztizenhatezer, gyógyászati segédeszköz ismertetése esetén nyolcvanháromezer forint összegű befizetési kötelezettség terheli. Ha a foglalkoztatásra irányuló jogviszony hóközben keletkezik vagy szűnik meg, a fizetési kötelezettséget a fenti összegnek a jogviszony napokban meghatározott fennállásának a hónap naptári napjaival arányos része figyelembevételével kell teljesíteni.
(5) Az (1)–(4) bekezdésekben, valamint a 42. §-ban foglalt befizetési kötelezettségekre az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) rendelkezéseit az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(6) Az állami adóhatóság az (1) bekezdés szerinti, a forgalomba hozatali engedély jogosultja és a forgalmazó közötti megállapodás jóváhagyásáról, a jóváhagyás napját követő nyolc napon belül tájékoztatja az egészségbiztosítási szervet.
(…)
42. § (1) Amennyiben a támogatott gyógyszerek tárgyévi forgalma után kifizetett társadalombiztosítási támogatás – a különkeretes gyógyszerekre és a különös méltánylást érdemlő körülmények esetén gyógyszertámogatásra fordítható összeget nem tartalmazó – összege meghaladja a tárgyév első napján hatályos előirányzatot, akkor e kiadási többlet finanszírozása – a (2)–(3) bekezdésben foglaltak szerint – az E. Alap kezelője és a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjainak kötelezettsége.
(2) A kiadási többlet meghatározása során a tárgyévi forgalom után kifizetett társadalombiztosítási támogatásból le kell vonni a 36. § (1)–(2) és (4) bekezdésében meghatározott fizetési kötelezettség alapján a tárgyév január–december hónapjaira adódó összeget, valamint az E. Alap költségvetése Gyógyszertámogatás kiadásai jogcímnek a tárgyévet megelőző év első napján és a tárgyév első napján hatályos előirányzata pozitív különbségét.
(3) Az előirányzat 9%-os túllépéséig a kiadási többlet költségeit az E. Alap kezelője és a forgalomba hozatali engedély jogosultjai sávonként differenciáltan megosztva viselik az alábbiak szerint:
a) az előirányzat feletti első 5%-os túllépési sávban az E. Alap kezelője finanszírozási kötelezettsége a sáv értékének 50%-a, a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének 50%-a,
b) az 5,01–6% közötti sávban az E. Alap kezelője finanszírozási kötelezettsége a sáv értékének 40%-a, a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének 60%-a,
c) a 6,01–7% közötti sávban az E. Alap kezelője finanszírozási kötelezettsége a sáv értékének 30%-a, a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének 70%-a,
d) a 7,01–8% közötti sávban az E. Alap kezelője finanszírozási kötelezettsége a sáv értékének 20%-a, a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének 80%-a,
e) a 8,01–9% közötti sávban az E. Alap kezelője finanszírozási kötelezettsége a sáv értékének 10%-a, a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének 90%-a.
(4) Az előirányzat 9%-ot meghaladó túllépése esetén a kiadási többletnek az előirányzat 9%-át meghaladó összegű részét – a (3) bekezdésben meghatározott fizetési kötelezettségen felül – a forgalomba hozatali engedély jogosultjai viselik.
(5) A forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai között a sávos kockázatviselésből eredő fizetési kötelezettség – a (2) bekezdésben meghatározottak figyelembevételével a tárgyévben a gyógyszertári vényforgalmi forgalmi adatok alapján a forgalomba hozatali engedély jogosultjának támogatott készítményeire jutó támogatási összeg és az E. Alap költségvetése Gyógyszertámogatás kiadásai jogcím a tárgyév első napján hatályos előirányzatának a tárgyévet megelőző év támogatási adataiból számított megoszlási viszonyszám alapján a forgalomba hozatali engedély jogosultjára jutó támogatási összege pozitív különbözete arányában oszlik meg. A már támogatott hatóanyagot tartalmazó, egyenértékű gyógyszerként (generikus gyógyszerként) forgalomba hozatalra engedélyezett termék esetében a támogatásba történő befogadás naptári évében a forgalomba hozatali engedély jogosultját a sávos kockázatviselésből eredő befizetési kötelezettség nem terheli.
(6) Ha a támogatott gyógyszerek után az első kilenc hónapra együttesen adódó támogatás összege – az (1)–(2) bekezdések megfelelő alkalmazásával – meghaladja az E. Alap költségvetése Gyógyszertámogatás kiadásai jogcímének a tárgyév január első napján hatályos előirányzata háromnegyed részét, a forgalombahozatali engedély jogosultja az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős egészségbiztosítási szerv által a (2)–(5) bekezdések megfelelő alkalmazásával november 10-éig közölt támogatási adatok alapján, tárgyév december 20-áig az állami adóhatósághoz az állami adóhatóság által rendszeresített nyomtatványon előleget vall be és egyidejűleg fizeti meg az állami adóhatóság által a kincstárnál külön erre a célra megnyitott számlára.
(7) Az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős egészségbiztosítási szerv a tárgyévet követő naptári év február 15-éig közli a forgalomba hozatali engedély Jogosultjával a sávos kockázatviselésből eredő fizetési kötelezettség teljesítéséhez szükséges támogatási adatokat.
(8) A forgalomba hozatali engedély jogosultja a sávos kockázatviselésből eredő fizetési kötelezettséget a (7) bekezdésben meghatározott időpontot követő hónap 25. napjáig az állami adóhatóság által rendszeresített nyomtatványon az állami adóhatósághoz vallja be és egyidejűleg – a (6) bekezdés alapján fizetett előlegre is tekintettel – fizet meg az állami adóhatóság által a kincstárnál külön erre a célra megnyitott számlára.
(9) Az állami adóhatóság a sávos kockázatviselésből eredő fizetési kötelezettség alapján beszedett összeget az E. Alap kincstárnál vezetett, külön jogszabályban meghatározott számlájára a befizetést követően haladéktalanul átutalja.
(10) Az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős egészségbiztosítási szerv a sávos kockázatviselésből eredő befizetésre kötelezettek ellenőrzéséhez szükséges háromnegyedévi adatokról november 10-éig, a tárgyévi adatokról a tárgyévet követő naptári év február 15-éig elektronikus úton adatszolgáltatást teljesít az állami adóhatósághoz.
(11) A gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultja a sávos kockázatviselésből eredő tárgyévre vonatkozó fizetési kötelezettségét csökkentheti a tárgyévre vonatkozó támogatásvolumen-szerződés alapján teljesített befizetés összegével.
43. § (1) A Kormány a gyógyszerpiac átmeneti zavarainak elhárítása, kiküszöbölése vagy a gyógyszerpiac egyensúlyának fenntartása érdekében elrendelheti, hogy az emberi alkalmazásra kerülő forgalomba hozatalra engedélyezett gyógyszerek és a különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszerek esetében a gyártó és a forgalmazó közötti, az e bekezdés szerinti rendelet kihirdetésekor hatályos szerződésekben szereplő árat – ideértve a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 226. § (1) bekezdése szerint jogszabályban meghatározott árat – a rendelet kihirdetésétől számított legfeljebb két évig nem lehet emelni, illetve a gyártók és a forgalmazók ennél magasabb áron a rendelet kihirdetésétől számított legfeljebb két évig nem tehetnek egymás felé szerződési ajánlatot.
(2) Abban az esetben, ha az (1) bekezdés szerinti intézkedés elrendelésére került sor, évente legalább egyszer felülvizsgálatot kell végezni annak megállapítása céljából, hogy a gyógyszerpiac egyensúlyának fenntartása érdekében az intézkedés változatlan fenntartása indokolt-e. A felülvizsgálat kezdetétől számított 90 napon belül a hatáskörrel rendelkező hatóság bejelenti az áremeléseket és árcsökkentéseket, amennyiben változtatásokra kerül sor.
(3) Az (1) bekezdés szerinti árnál magasabb ár akkor alkalmazható, ha ehhez az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kérelem alapján hozzájárul. A hozzájárulás akkor adható meg, ha
a) az adott gyógyszer az adott betegség kizárólagos, első vonalbeli (elsődlegesen választandó) kezelésére szolgáló készítmény, és
b) a gyártó vagy a forgalmazó bizonyítja, hogy az adott gyógyszer előállításának költsége az (1) bekezdés alkalmazása esetén érvényes legmagasabb árnál magasabb.
(4) A (2) bekezdés szerinti kérelemről kilencven napon belül kell határozatot hozni. Rendkívüli esetben ez a határidő egy ízben további hatvan nappal meghosszabbítható, amelyről a kérelmezőt értesíteni kell. Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a (3) bekezdés szerinti hozzájárulásról haladéktalanul közleményt tesz közzé.
(5) Az (1) bekezdés szerinti intézkedés érvényessége alatt kereskedelmi kapcsolatokban a Kormány által meghatározott, vagy elfogadott legmagasabb árnál magasabb árat érvényesen nem lehet kikötni.
(6) Ha a szerződésben az árban külön nem állapodtak meg, a termék árára az intézkedésben meghatározott ár az irányadó. Ez az ár irányadó akkor is, ha a vállalkozások a jogszabály megsértésével más árban állapodtak meg.
(7) Az (1) bekezdés szerinti árnak a szerződés megkötése és teljesítése között bekövetkezett megszűnése esetén a szerződést – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a kikötött áron kell teljesíteni.
(…)
83. § (1) Ez a törvény – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – 2006. december 29-én lép hatályba.
(2) E törvény
a) 4–35. és 43–47. §-ai – a c) pontban meghatározott kivételével – 2007. január 1. napján,
b) 36–42. §-ai 2007. január 15. napján,
c) 25. §-ának (2) bekezdése, valamint 34. §-ának (3) bekezdése 2007. április 1. napján
lép hatályba.”
3. A Jat. vonatkozó rendelkezései:
„20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.
(…)
27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak (…)
c) az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek.”
4. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) vonatkozó rendelkezése:
„10. § (1) A Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz.
(2) A fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő.
(3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani – a díj és a bírság kivételével – csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet.
(4) Fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Elsőként az Alkotmánybíróság a Gyftv. egésze, illetve a hatályba léptetésről rendelkező 83. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat vizsgálta.
1.1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védeni rendelt jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok rendezzék, továbbá meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogalkotónak kellő időt kell tehát biztosítania arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét a jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét, valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, vagyis lehetőségük volt-e az érintetteknek a jogszabály előzetes megismerésére. Alkotmányellenesség csak a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123.; 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1568.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456.]
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt különösen akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799–800.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456, 1459-1460.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1441–1442.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozat arra is rámutatott, hogy „nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges »kellő idő«, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni” (ABH 1992, 155, 156–157.). E vizsgálathoz azonban objektív támpontot ad az Áht. 10. § (4) bekezdése, amely szerint a fizetési kötelezettségekre vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybaléptetése között – kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti – negyvenöt napnak el kell telnie.
A Gyftv. 2006. november 29-én került kihirdetésre, és rendelkezései – meghatározott kivételekkel – 2006. december 29-én, a befizetési kötelezettséget előíró 36–42. §-ok 2007. január 15-én léptek hatályba. Ez utóbbiak esetében a törvényhozó biztosította az Áht. 10. § (4) bekezdésében meghatározott negyvenöt napos határidőt.
A főszabályként meghatározott harmincnapos vacatio legis annak ellenére nem tekinthető a jogbiztonság súlyos sérelmének, hogy a Gyftv. alapvetően új joganyagot hozott létre a gyógyszerforgalmazás területén. Ezért jelen esetben az Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy felkészülési idő hiánya miatt a Gyftv. egészének, illetve 83. § (1) és (2) bekezdéseinek alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg, ezért az indítványokat e tekintetben elutasította.
1.2. Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a törvényhozó nem vonta be a jogszabály előkészítésébe az érintett társadalmi szervezeteket, érdekképviseleti szerveket, és nem kérte ki azok véleményét.
Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában vizsgálta a véleményezési jog mellőzésével meghozott jogszabály alkotmányellenességét. A 496/B/1990. AB határozat megállapította, hogy a „jogszabályelőkészítő szervek [a Jat. 27. § c) pontja szerinti] vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése (…) önmagában nem érintheti az adott törvény érvényességét. A jogszabály előkészítésre vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg csupán” (ABH 1991, 493, 495–496.). Ezt a tételt az Alkotmánybíróság a későbbi határozatokban is érvényesítette [30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421.; 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338, 342.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.].
Fordulatot hozott az Alkotmánybíróság gyakorlatában a 30/2000. (X. 11.) AB határozat, amely a véleményezési jog elmulasztásával megalkotott kormányrendelet alkotmányosságát annak alapján ítélte meg, hogy a véleményező szerv „közhatalmi jellegű”-e. E határozatában az Alkotmánybíróság „arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek” (ABH 2000, 202, 206). Döntése indokolásaként az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy „[a] jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. (…) Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie” (ABH 2000, 202, 207.).
Ettől eltérő – és a korábbi döntéseihez hasonló – tartalmú döntést hozott az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III. 24.) AB határozattal elbírált ügyben. E határozatban az Alkotmánybíróság összegezte korábbi gyakorlatát, és megállapította, hogy „a vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegés nem érintheti az adott törvény érvényességét (…), a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének megállapításához, hanem csak akkor, ha az egyben az Alkotmány valamely szabályába ütközik (…), az előkészítésre vonatkozó szabályok megsértése az előterjesztő államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozza meg (ABH 2004, 98, 101.). Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy „a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, és ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményezések” (ABH 2004, 98, 105.). A határozat külön kiemelte, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban rögzítettek követésére az adott esetben azért sem kerülhetett sor, mert abban nem törvény, hanem kormányrendelet alkotmányossága volt a kérdés (ABH 2004, 98, 105–106.). Az e határozatban foglaltakat az Alkotmánybíróság a 29/2006. (VI. 21.) AB határozattal eldöntött ügy kapcsán is megismételte.
Az Alkotmánybíróság az 1098/B/2006. AB határozatban elbírált ügyben rámutatott, hogy „az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie, hogy a jogalkotási eljárás szabályainak megsértése miatt megállapítható-e az egész [törvény] alkotmányellenessége” (ABH 2007, 2088, 2108.). A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság a törvény egészét támadó indítványokat elutasította.
A fent ismertetett határozatokban az Alkotmánybíróság elsődlegesen nem a törvénysértés megvalósulásának a tényét vizsgálta, hanem azt, hogy a törvénysértés a jogállamiság sérelmén keresztül alkotmányellenes helyzetet idézett-e elő. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének értelmében a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmánybíróság gyakorlata töretlen abban, hogy ez a rendelkezés önmagában nem teszi alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.). Így az a kérdés, hogy a véleményezési jog elmulasztása alkotmánysértő-e, nem e rendelkezés, hanem az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján dönthető el.
Jelen esetben az Alkotmánybíróság az indítványozók által felhozott törvénysértést nem látta olyannak, amely sértené az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságot, vagy az Alkotmány 7. § (2) bekezdésében rögzített jogalkotás rendjét. Emiatt az Alkotmánybíróság a Gyftv. egészének, valamint a 83. § (1) és (2) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványokat e tekintetben is elutasította.
2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. §-ával összefüggő indítványokat vizsgálta. E § értelmében az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság adatok megismerésére, adathordozó lefoglalására és helyszín átkutatására jogosult, a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz ismertetésére vonatkozó szabályok (Gyftv. 14. §) betartásának ellenőrzése érdekében. A Gyftv. 20. §-ában található ellenőrzési jogkörök közös jellemzője, hogy azok – meghatározott körülmények fennforgása esetén – a gyógyszerforgalmazókon, ismertető tevékenységet végzőkön kívüli más személyekre is kiterjedhetnek. Az ellenőrzés a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálya alá tartozó eljárás, amelynek szabályait a Gyftv. 20. §-ában rögzített eltérésekkel kell alkalmazni.
2.1. A magánlakás sérthetetlenségéhez való jog tartalmát az 1115/B/1995. AB határozat fejtette ki részletesen. E szerint ez az „alapjog az emberi méltósághoz való jog, mint általános személyiségi jog alkotó elemeinek egyik, az Alkotmány által nevesítetten biztosított alakzata, amely a magánszféra egyik jelentős összetevőjének sérthetetlenségét alapozza meg. (…) A magánlakás sérthetetlenségéhez való alapjog – mint a negatív jellegű alapjogok általában – nem valamely szolgáltatás igénybevételére, nem is meghatározott aktivitás kifejtésére jogosít, hanem a védett tárgykörben a kívül állók bizonyos zavaró, beavatkozó, sértő megnyilvánulásaitól való mentességre és a mentesség állami védelmére jogosít” (ABH 1996, 551, 552.). A magánlakás sérthetetlenségéhez való jogot a 26/2004. (VII. 7.) AB határozat kiterjesztette a hivatás gyakorlására szolgáló helyiségekre is (ABH 2004, 398, 417.). A Gyftv. 20. § (7)–(9) bekezdései ezt a jogot korlátozzák.
Az Alkotmánybíróságnak jelen kérdés kapcsán először abban kellett állást foglalnia, hogy az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében szereplő jog korlátozása, mint a magánlakás átkutatása alkotmányos-e közigazgatási eljárás keretében, vagy pedig ilyen súlyú korlátozásra csak büntetőeljárás során van lehetőség.
Valamely alapjog korlátozásának alkotmányossága az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján ítélhető meg. Ez alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az, hogy a korlátozás érinti-e az alapjog lényeges tartalmát, az Alkotmánybíróság által kidolgozott alapjogi teszt segítségével dönthető el. E szerint „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
Mind az Alkotmányból, mind az alapjog korlátozására vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatból az állapítható meg, hogy a jogkorlátozás alkotmányossági megítélésénél nem annak van döntő jelentősége, hogy azt melyik jogág szabályozza, vagy alakilag milyen eljárásban történik, hanem annak, hogy a korlátozó szabály eleget tesz-e az Alkotmányban rögzített, valamint abból levezethető formai és tartalmi követelményeknek, és hogy az adott eljárás kellő garanciával körülbástyázott-e. Jelen esetben sem eredményezi a Gyftv. 20. § (7)–(9) bekezdéseinek alkotmányellenességét önmagában az, hogy a helyszín átkutatására közigazgatási eljárás keretében kerül sor. Ez az értelmezés következik a már hivatkozott 26/2004. (VII. 7.) AB határozatból is, amelyik az adóhatóság – közigazgatási eljárásban történő – vizsgálati jogával összefüggésben hangsúlyozta: „az átvizsgálás jogintézménye nem eleve alkotmányellenes a magánlakás sérthetetlenségéhez való alapvető jog szempontjából” (ABH 2004, 398, 417.). Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. § (7)–(9) bekezdéseinek alkotmányosságáról azok tartalma alapján határozott, és azt vizsgálta, hogy az azokban rögzített átkutatás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelően korlátozza-e a magánlakás sérthetetlenségéhez való jogot.
A Gyftv. 20. §-ában rögzített jogkorlátozás törvényben jelenik meg, ezzel eleget tesz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében rögzített formai követelménynek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz ismertetésére vonatkozó szabályok betartásának ellenőrzése, a vesztegetés kiszűrése [Gyftv. 14. § (1) bekezdés] érdekében szükséges eszköz lehet az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság feljogosítása helyszín átkutatására. Erre tekintettel az átkutatás nem eleve ellentétes az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével.
Az alapvető jogot korlátozó törvénnyel szemben – az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből eredően – az is követelmény, hogy a korlátozás arányos legyen. Ezért ahhoz, hogy a törvény alkotmányos legyen, szükséges az is, hogy – megfelelő és elegendő – garanciát nyújtson az esetleges visszaélésekkel szemben [26/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 398, 417–418.]. Ilyen garancia, hogy a Gyftv. 20. § (8) bekezdése értelmében helyszín átkutatására csak előzetes bírói engedéllyel kerülhet sor. E bekezdés tételesen meghatározza azokat a körülményeket, amelyek fennforgása esetén a vizsgálati cselekményt a bíró engedélyezi. A helyszín átkutatása csupán „legvégső eszköz” lehet az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság számára, elrendelésére csak akkor kerülhet sor, ha más vizsgálati cselekmény nem vezetne eredményre. Garanciális elemnek tekinthetőek továbbá a háttérjogszabályként alkalmazandó Ket. alapelvei is.
A Gyftv. 20. § (8) bekezdése azonban nem teszi lehetővé a helyszín átkutatását engedélyező bírói végzéssel szembeni jogorvoslatot. Az Alkotmánybíróság jelentős számú határozatában, igen sokféle szempontból foglalkozott már a jogorvoslati jog alkotmányos tartalmával. Ennek során leszögezte, hogy tartalma szerint a jogorvoslathoz való jog az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségének biztosítását jelenti [részletesen pl. 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31., 1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454., 513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 731, 733–734., 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109–110., 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186., 24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 237, 243–246., 29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294, 297–298.].
Határozataiban kifejtette azt is, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének az a kitétele, mely szerint az érintettek a jogorvoslattal a „törvényben meghatározottak szerint” élhetnek, utalás arra, hogy az „egyes eljárásokban megengedett az eltérő szabályozás” [pl. 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 38/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 266, 268.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában több ízben sor került már a jogorvoslattal támadható és nem támadható döntések tartalmi ismérveinek vizsgálatára. Ezzel összefüggésben megállapította, hogy a jogorvoslat követelménye csak az érdemi határozatokra vonatkozik. Annak vizsgálata során pedig, hogy mely döntés minősül ilyennek, a döntés tárgya és a személyre gyakorolt hatása a meghatározó, vagyis az, hogy az érintett helyzetét, jogait a döntés lényegesen befolyásolta e. Ebből kiindulva az Alkotmánybíróság – a legkülönbözőbb típusú eljárásokkal összefüggésben tartalmilag egységesen – mondta ki, hogy a jogorvoslat kizárása az eljárás során hozott, az eljárás menetének irányítására szolgáló ún. pervezető végzésekkel szemben nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltakkal [részletesen pl. 1636/D/1991. AB határozat, ABH 1992, 515, 516.; 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 74.; 46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003, 488, 502.].
A Gyftv. 20. § (7)–(9) bekezdéseiben szereplő bírói döntés nem tekinthető az ügy érdemében hozott döntésnek, hanem tartalmát tekintve kényszerintézkedés jellegű vizsgálatot engedélyező határozat, amellyel szemben a törvényhozónak nincs Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből következő kötelezettsége arra, hogy jogorvoslatot biztosítson.
Amennyiben pedig az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság – felhasználva az átkutatás eredményét – a Gyftv. 19. §-a szerinti eljárásban jogsértést állapít meg, és a (2) bekezdésben foglalt szankciók valamelyikét alkalmazza, akkor a jogsértőnek lehetősége nyílik a háttérjogszabályként alkalmazandó Ket. alapján jogorvoslat igénybe vételére. E jogorvoslat során lehetőség nyílik arra is, hogy a jogorvoslattal élő a Gyftv. 20. § (7) bekezdése szerinti átkutatás törvényességét illetve szakszerűségét vitassa.
Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság ugyanis törvény által létrehozott szerv, amely a Gyftv. több szakasza alkalmazásában a forgalmazó (mint ügyfél) számára jogot, kötelezettséget állapít meg. A Ket. 13. § (2) bekezdésének d) pontja alapján a piac felügyeleti és a piac szabályozásával kapcsolatos eljárásokban (így a gyógyszerpiaccal összefüggő eljárásokban is) a Ket. rendelkezéseit csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg. A Gyftv. 19. §-a nem állapít meg szabályokat a hatósági döntéssel szembeni jogorvoslattal összefüggésben, ezért a Ket. alapján igénybe vehető jogorvoslatok igénybe vehetőek a Gyftv. 19. § (2) bekezdésébe foglalt hatósági döntéssel szemben is.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Gyftv. 20. § (7)–(9) bekezdései nem sértik sem a magánlakás sérthetetlenségéhez való jogot, sem a jogorvoslathoz való jogot. Ha pedig a helyszín átkutatása, mint jogkorlátozás nem sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, akkor az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének sérelme fel sem merül. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. § (7)–(9) bekezdéseinek megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
2.2. Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság Gyftv. 20. § (2) bekezdésében rögzített ellenőrzési jogosítványa, miszerint jogosult adatokat megismerni, és adathordozóról másolatot készíteni, korlátozza ugyan az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, ennek alkotmányossága azonban nem a magánlakás sérthetetlenségével, hanem a személyes adatok védelmével összefüggésben ítélhető meg. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat rámutatott, hogy személyes adat kötelező kiszolgáltatását csak kivételes esetekben rendelheti el törvény. E határozat rögzítette továbbá a célhozkötöttség elvét, mint az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltételét és egyben legfontosabb garanciáját. Ez alapján személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad (ABH 1991, 40, 42.).
A személyes adatok célhozkötött kezeléséről a Gyftv. is rendelkezik, a 20. § (2) bekezdése kifejezetten rögzíti, hogy az ott megjelölt hatósági intézkedéseket akkor lehet foganatosítani, és az adatot átvizsgálni, ha valószínűsíthető, hogy az adathordozón a Gyftv. 14. §-ának megsértéséhez kapcsolódó adatok találhatók. A Gyftv. nem teszi tehát lehetővé az adat megszerzését, ha nem áll fenn a törvénysértés gyanúja. Ezen felül a Gyftv. garanciális szabályokat tartalmaz arra az esetre, amikor a lefoglalt bizonyítási eszköz az eljárás tárgyával össze nem függő személyes adatot is tartalmaz [20. § (3) bekezdés].
A személyes adatok védelméhez azonban nem elegendő csupán az adatkezelés célhozkötöttsége, szükséges az is, hogy a jogkorlátozás megfeleljen az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek. Jelen ügy kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a gyógyszerpiac tisztasága, rendeltetésszerű működése érdekében szükséges eszköz a hatósági ellenőrzés. Azt pedig, hogy az adatalany számára a jogkorlátozás a cél eléréséhez szükséges legenyhébb módon valósuljon meg, a háttérjogszabályként alkalmazandó Ket. 17. §-a biztosítja. E § értelmében a hatóság köteles gondoskodni az eljárás során megismert védett adat és hivatásbeli titok megőrzéséről és a személyes adatok védelméről. Rögzíti továbbá, hogy a hatóságnak gondoskodnia kell arról, hogy ez adatok ne kerüljenek nyilvánosságra, és hogy továbbításukra csak törvény alapján, vagy az érintett beleegyezésével kerülhet sor.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. § (2) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
3. A Gyftv. által előírt befizetési kötelezettségek alkotmányossági vizsgálatát megelőzően az Alkotmánybíróságnak elsőként arra kellett választ adnia, hogy e kötelezettségek az Alkotmány 70/I. § szerinti közterheknek tekinthetőek-e.
Az Alkotmány 70/I. § alapján minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. E § jelentéstartalmát az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte.
A 821/B/1990. AB határozat megállapította, hogy „[a]z Alkotmány maga nem határozza meg a »közteher« fogalmát, de kétségtelenül ide tartoznak az állami pénzügyekről szóló törvény szerinti mindazon, az állam javára előírható »közbefizetések«, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményi működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam bevételi forrását jelentik. Az Alkotmány 70/I. §-a tehát egyrészt az egyének számára ír elő kötelezettséget e vonatkozásban, más oldalról az államot feljogosítja az ilyen célú kötelezések, befizetések előírására, ezt azonban csak törvényi szinten teheti meg” (ABH 1994, 481, 486.). Ehhez hasonlóan a 14/B/2001. AB határozat szerint „az Alkotmány 70/I. §-a alapján köztehernek minősülő befizetési kötelezettségeket az [Áht.] határozza meg” (ABH 2003, 1309, 1313.). Az Áht. 10. § (2) bekezdése azonban nem tartalmaz taxatív felsorolást; e szerint fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő. Nincs tehát alkotmányos akadálya annak, hogy az Áht.-n kívül más törvények fizetési kötelezettséget keletkeztessenek. Ezért az Alkotmánybíróság a Gyftv.-ben meghatározott befizetési kötelezettségeket tartalmilag az Alkotmány 70/I. §-a szerinti „köztehernek” tekintette, és azok alkotmányosságáról aszerint határozott, hogy megfelelnek-e az abban foglalt formai és tartalmi követelményeknek. Ezt az értelmezést támasztja alá a Gyftv. 36. § (5) bekezdése is, amely a Gyftv. 36., illetve 42. §-aiban meghatározott befizetési kötelezettségekre háttérjogszabályként az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvényt (a továbbiakban: Art.) rendeli alkalmazni.
Az Alkotmánybíróság korai határozatai szerint az állam nagy szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy a közteher meghatározásánál milyen gazdasági forrást választ, de a szabályozásnak meg kell felelnie az arányosság mércéjének. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az Alkotmány 70/I. §-a „a közterhekhez való hozzájárulás mértéke tekintetében egyedül azt a követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyainak, vagyis azokkal arányban kell állnia” (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506, 507.). Az arányosság követelményéből azonban nem következik az a jogalkotói kötelezettség, hogy „minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megjelölt jövedelem, vagy vagyon nagyságából, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia” (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.). E határozatában az Alkotmánybíróság nem tartotta alkotmányellenesnek a tételesen meghatározott adóösszeget. „A jogalkotó tehát széles keretek között mérlegelhet a köztehermérték megállapításakor, szabadsága igen nagy abban a kérdésben is, hogy a közteherviselési kötelezettség kiindulópontjaként milyen gazdasági forrást választ ki, és ennek alapján mit jelöl ki a közteher tárgyának” (620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541.). „Az Alkotmány tehát nem azt határozza meg, hogy jövedelmet és vagyont kell, illetve lehet közteherviselési kötelezettség alapjává tenni, hanem azt írja elő, hogy a közteher viselésének a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz igazodóan, arányosan kell megtörténnie” [448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724, 726.; 44/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 304, 306–307.].
Az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott közteher mértékére vonatkozóan az 59/1995. (X. 6.) AB határozat megállapította, hogy „az adómérték adónemeken belüli differenciált megállapítása, hacsak az nem vezet hátrányos megkülönböztetéshez vagy valamely alapjog alkotmányosan igazolhatatlan korlátozásához és az Alkotmány 70/I. §-a szerinti arányosság keretei között marad, jogalkotói mérlegelés kérdése. Az Alkotmánybíróság nem helyettesítheti a jogalkotás mércéjét és felelősségét a különböző jövedelmek adómértéke szempontjából a magáéval” (ABH 1995, 295, 298.). Mindazáltal a törvényhozó alkotmányos mozgástere az adó mértéke tekintetében sem korlátlan. A már hivatkozott 1558/B/1991. AB határozat rámutatott, hogy „[a]lkotmányellenessé abban az esetben válhat az adó mértéke, ha az diszkriminatíve nyer meghatározást, vagy pedig olyan nagyságot ér el, hogy a nyilvánvalóan eltúlzott mérték már minőségi kategóriává; aránytalanná és indokolatlanná válik” (ABH 1992, 506, 507.). Így alkotmányellenessé válik az adó, ha az elkobzó jellegű. Az 1531/B/1991. AB határozattal elbírált ügyben az Alkotmánybíróság az adóelméleti és adóigazgatási szakértő véleményére támaszkodott, amely szerint „ha adó címen olyan elvonást alkalmaz egy norma, amely az adóalany lehetetlenülését eredményezi, az már nem adó” (ABH 1993, 707, 711.).
Az Alkotmány 70/I. §-ának értelmezését tágította a 37/1997. (VI. 11.) AB határozat, amely szerint a potenciális gazdasági forrás is adóztatható. A határozat szerint „[a]z Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott közterhekhez való hozzájárulás állampolgári kötelezettségétől különálló kérdés, hogy az állam a különböző típusú, jövedelemszerzés céljából létrejött vállalkozások működéséhez milyen adminisztratív, vagy pénzügyi feltételeket, kötelezettséget ír elő, vagy a foglalkoztatáshoz milyen jogkövetkezmények kapcsolódnak. E problémakör az állami gazdaságpolitika és foglalkoztatáspolitika körébe tartozik. Az Alkotmány 70/I. §-ából nem következik, hogy közteher formájú fizetési kötelezettségnek nem lehet alapja – a jövedelmi és vagyoni viszonyokkal összefüggést mutató – foglalkoztatás vagy a vállalkozás ténye” (ABH 1997, 234, 241.). E határozatában az Alkotmánybíróság nem találta alkotmányellenesnek az egyéni vállalkozók által fizetendő egészségügyi hozzájárulást, de megsemmisítette azt a szabályt, amely szerint (bizonyos kivételekkel) minden személyi igazolvánnyal rendelkező személynek kell egészségügyi hozzájárulást fizetnie.
Ezt az értelmezést szűkítette a házipénztáradó alkotmányosságát vizsgáló 61/2006. (XI. 15.) AB határozat, amely kifejtette, hogy a ténylegesen meg nem szerzett jövedelem nem adóztatható. A határozat megállapította, hogy „az alanyi kötelezettek által ténylegesen meg nem szerzett jövedelem esetében a közteher (adó) és az alanyi kötelezett jövedelmi helyzete (viszonya) között semmilyen kapcsolat nem mutatható ki, s ez ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt arányos közteherviselés alkotmányi rendelkezésével” (ABH 2006, 674, 683.). Hasonló elvi álláspontra helyezkedett a 8/2007. (II. 28.) AB határozat is, amely összegezte a fogalmi elemeket a jövedelmi és vagyoni adók tekintetében:
„– az adó (közteher) alanyi kötelezettek jövedelmi és vagyoni viszonyainak való megfelelése;
– az adó és az alanyi kötelezettek adófizetési kötelezettség alá vont jövedelme, illetve vagyona között fennálló közvetlen kapcsolat;
– az alanyi kötelezettek által ténylegesen megszerzett jövedelem, illetve vagyon adóztatása;
– az adó alanyi kötelezettek teherviselő képességével való arányossága.
A jövedelmi és vagyoni típusú adók esetében – figyelemmel a konkrét szabályozás összes sajátosságára – az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányi korlát valamennyi fogalmi elemének egyidejűleg fenn kell állnia ahhoz, hogy a vizsgált szabályozás megfeleljen az említett alkotmányos mércének.
Amennyiben tehát a törvényalkotó – élve széleskörű mérlegelési lehetőségével – az alanyi kötelezettek jövedelmét (nyereségét), illetve vagyonát vonja adófizetési kötelezettség alá, akkor a vizsgált szabályozás az esetben felel meg az Alkotmány 70/I. §-ban foglalt alkotmányi mércének, ha a fent említett fogalmi elemek maradéktalanul teljesülnek, azaz: az adó és az alanyi kötelezettek jövedelme, illetve vagyona között közvetlen kapcsolat áll fenn, az alanyi kötelezettek által ténylegesen (valóságosan) megszerzett jövedelem, illetve vagyon kerül adóztatásra, az alanyi kötelezettek teherviselő képességével arányosan.
A jövedelem (nyereség), illetve a vagyon adóztatása esetén az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányi korlát sérelmét idézheti elő az, hogy ha a vizsgált szabályozásról, illetve annak valamely eleméről kimutatható, hogy az ténylegesen meg nem szerzett jövedelmet (nyereséget) von adófizetési kötelezettség alá, de ugyanígy az is, ha az adó (közteher) és az alanyi kötelezettek adóztatott jövedelme, illetve vagyona között nem áll fenn a közvetlen kapcsolat” (ABH 2007, 148, 163.).
A fentiekre tekintettel jelen eljárásában az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Gyftv.-ben előírt különböző adójellegű befizetési kötelezettségek egyfelől arányosak-e a jövedelmi és vagyoni viszonyokkal, másfelől, hogy a szabályozás sért-e alapjogokat, így különösen diszkriminatív-e, végül pedig, hogy mértékét tekintve elkobzó jellegűek-e a kötelezettségek.
3.1. A Gyftv. 7. §-a alapelvi szinten rögzíti, hogy a forgalomba hozatali engedély jogosultjai az általuk társadalombiztosítási támogatással forgalmazott gyógyszerek mennyiségével arányos befizetési kötelezettségek teljesítésével járulnak hozzá a biztosítottak után megfizetett járulékok ellenében igénybe vehető gyógyszerellátás gazdaságosságához. E szakasz tényleges fizetési kötelezettséget nem keletkeztet, csak a Gyftv. más szakaszaiban rögzített befizetési kötelezettségek törvényi jogalapját teremti meg. Mivel pedig önmagában a Gyftv. 7. §-a alapján a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjait nem terheli befizetési kötelezettség, az Alkotmány 70/I. § sérelme fel sem merül.
Az egyik indítványozó szerint a befizetési kötelezettség előírása sérti az Alkotmány 70/D. §-át. Az Alkotmánybíróság azonban az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatban rámutatott arra, hogy valamely törvény alkotmányossága, illetve alkotmányellenessége egyedül az Alkotmány 70/D. §-ában foglaltak szerint nem bírálható el. „Az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati – továbbá egyéb – szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam – egyebek között – egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság csak elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg” (ABH 1996, 173, 186–187.).
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből következő kötelező társadalombiztosítás körébe tartozó ellátási jogosultság viszont már valóságos alanyi jog. [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 187.; 16/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 214, 228.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 432, 452.]. Ebből következően a társadalombiztosítás megszervezése, fenntartása állami feladat. A társadalombiztosítás jellegéből azonban az következik, hogy az államnak akkor is biztosítania kell az egészségügyi ellátással kapcsolatos alanyi jogosultságok érvényesülését, ha erre a befizetett társadalombiztosítási járulékok nem nyújtanak fedezetet. Ilyen esetekben az államnak más (például adójellegű) bevételekből kell a társadalombiztosítási kiadásokért helytállnia.
A gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultjai által teljesített befizetési kötelezettségeket az állami adóhatóság – a Gyftv. 40. § a) pontjára tekintettel – az Egészségbiztosítási Alap kincstárnál vezetett, külön jogszabályban meghatározott számlájára utalja. Ez az Alap hozzájárul a társadalombiztosítási kifizetésekhez. A forgalomba hozatali engedély jogosultjai tehát közvetetten a gyógyszerár-támogatáshoz, így a társadalombiztosítási kiadásokhoz járulnak hozzá. Mivel tehát az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az államnak a befizetett járulékok erejéig kellene viselnie a társadalombiztosítás terheit, nem sérti az Alkotmány e §-át, hogy a Gyftv. befizetési kötelezettséget ír elő a gyógyszerpiacon gazdasági haszonra törekvő szereplők számára. Épp ellenkezőleg, ezek a befizetések – mivel növelik a gyógyszerkasszát – az Alkotmány 70/E. §-ának érvényesülését segítik.
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultjai a gyógyszerpiac sajátos szereplői, akik (amelyek) tevékenysége a piac más szereplőiéhez nem hasonlítható. Ezért az a körülmény, hogy a Gyftv. forgalomba hozatali engedély jogosultjai számára ír elő befizetési kötelezettségeket, akkor sem vetik fel alappal az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a sérelmét, ha a piac más szereplői ilyen befizetésekre nem, vagy csak kisebb mértékben kötelesek.
3.2.1. A Gyftv. 36. § (1) bekezdése alapján a gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultját valamennyi közfinanszírozásban részesülő, gyógyszertárban forgalmazott gyógyszere után a támogatásnak a termelői árral arányos részére 12%-os befizetési kötelezettség terheli. Annak eldöntésében, hogy a törvényhozó megmaradt-e az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott keretek között, az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy e befizetési kötelezettség arányos-e a jövedelmi, vagyoni viszonyokkal.
A Gyftv. 23. §-át alapul véve az egészségbiztosítási szerv a társadalombiztosítási támogatásba való befogadásról kérelem alapján dönt. A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultja azért kérelmezi, hogy az általa forgalmazott gyógyszer közfinanszírozásban részesüljön, mert gazdasági érdeke fűződik ahhoz, hogy terméke minél olcsóbban juthasson a betegekhez mint fogyasztókhoz. A Gyftv. 36. § (1) bekezdése következtében ez a gazdasági haszon kerül megadóztatásra.
A Gyftv. 36. § (1) bekezdésének alkalmazásában az adó alapja a termelői ár társadalombiztosítási támogatással arányos része. Minél nagyobb részben támogatja a társadalombiztosítás az adott gyógyszert, annál magasabb mértékű az adó alapja, de az 100%-os társadalombiztosítási támogatás esetén sem haladhatja meg a termelői árat. Az adó mértéke tehát a termelői ár 12%-ában maximalizált.
Az a körülmény, hogy a befizetésre kötelezett nem a térítési díj, hanem a támogatás arányában teljesít befizetést, nem jelenti az Alkotmány 70/I. §-ának a sérelmét. Az Alkotmány arányos közteherviselést előíró rendelkezéséből nem következik az, hogy az adó alapjaként csak a bevétel volna meghatározható. A Gyftv. 36. § (1) bekezdése alapján a gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultját csak a gyógyszertárban ténylegesen forgalmazott gyógyszere után terheli befizetési kötelezettség. Így a befizetési kötelezettség összefügg a kötelezett jövedelmi, vagyoni viszonyaival, és nem tekinthető elkobzó jellegűnek sem.
A Gyftv. 36. § (1) bekezdésével összefüggésben az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy diszkriminatív-e. Az indítványozó szerint az valósítja meg az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét, hogy a gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultját és a nagykereskedelmi engedély jogosultját eltérő mértékű befizetési kötelezettség terheli.
A diszkrimináció tilalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábbi határozatában megállapította, hogy „a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni” [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének vonatkozásában személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, „ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne” (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.). Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy „az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes” [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultja és a gyógyszer-nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező a gyógyszerpiac eltérő, alapvetően más tevékenységgel foglalkozó szereplői, akik (amelyek) az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének alkalmazásában nem tartoznak azonos szabályozási körbe. A Gyftv. 21. § (5) bekezdését alapul véve a gyógyszer-nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező a gyógyszerek beszerzését és forgalmazását végzi. A Gyftv. 68. § (3) bekezdéséből következően a gyógyszer-nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező a gyógyszerpiac megkerülhetetlen szereplője, amely ellátja gyógyszerrel a gyógyszer-kiskereskedelmi engedéllyel rendelkező üzleteket (gyógyszertárakat). Az eltérő szabályozási körre tekintettel a befizetési kötelezettség eltérő mértéke nem veti fel az Alkotmány 70/I. vagy 70/A. §-ainak sérelmét.
Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a szabályozás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését is. Az Alkotmány jogállamiságot rögzítő rendelkezéséből az adójellegű befizetési kötelezettségekre vonatkozóan az következik, hogy a kötelezett az adójellegű befizetés alapjára, mértékére vonatkozó törvényi szabályokat előre megismerheti. Nem következik azonban az, hogy az adó pontos összege ne kerülhetne utólagos megállapításra. A legtöbb adó esetében az adó összege csak utólag kerül meghatározásra, a megszerzett jövedelem, nyereség, vagyon stb. felmérését követően.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság azokat az indítványokat, amelyek a Gyftv. 36. § (1) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és 70/I. §-a alapján történő megsemmisítését célozták, elutasította.
3.2.2. Két indítványozó a Gyftv. 36. § (1) bekezdésének megsemmisítését azon az alapon kérte, hogy az – Magyarország uniós kötelezettségeinek megsértése miatt – ellentétes az Alkotmány 2/A. §-ával és az Alkotmány 7. §-ával.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában „[a]z Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, (...) e szerződések, mint elsődleges jogforrások és az [ügy kapcsán vizsgált] irányelv, mint másodlagos jogforrás közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak” [72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 861.]. Erre az elvi álláspontra helyezkedett a 1053/E/2005. AB határozat is (ABH 2006, 1824, 1828.).
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a határozza meg. Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e a közösségi jogot. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e vonatkozásban az Ügyrend 29. § b) pontja alapján – hatásköre hiányában – visszautasította.
3.3. A gyógyszerészeti tevékenység területén a vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság korlátozásának megvan a megfelelő súlyú alkotmányos indoka. (677/B/1995. AB határozat, ABH 2000, 590, 596.) A gyógyszer olyan speciális termék, amely különleges szerepet tölt be az egészség megőrzésében és a betegségek gyógyításában. Ezért a gyógyszerpiac hatékony működéséhez fontos társadalmi érdek fűződik. A gyógyszerpiacon az állam szabályozó szerepe nagyobb lehet, mint más termékek piacán, ebből kifolyólag ezen a téren korlátozottabban érvényesül a vállalkozás szabadsága. A törvényhozó – alkotmányos eszközökkel – korlátozhatja vagy megtilthatja egyes tevékenységek (pl. reklámozás) végzését, vagy azok gyakorlását feltételhez kötheti. Mindezek a döntések az egészségpolitika részét képezik, amelyek csak szélső esetben vetnek fel alkotmányossági kérdést.
A Gyftv. 36. § (4) bekezdése szerint a gyógyszerismertető tevékenység végzésére vonatkozó engedéllyel rendelkezőt minden általa munkavégzésre irányuló jogviszony keretében foglalkoztatott ismertető személy tevékenysége után havonta gyógyszerismertetés esetén négyszáztizenhatezer forint, gyógyászati segédeszköz ismertetése esetén nyolcvanháromezer forint összegű befizetési kötelezettség terheli. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megfelel-e az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt feltételeknek olyan befizetési kötelezettség keletkeztetése, amelyet a foglalkoztatóknak kizárólag a munkavégzésre irányuló jogviszonyra tekintettel kell teljesíteniük.
A már korábban hivatkozott, a tételes egészségügyi hozzájárulás alkotmányosságát vizsgáló 37/1997. (VI. 11.) AB határozat rámutatott: „[a]z Alkotmány 70/I. §-ából nem következik, hogy közteher formájú fizetési kötelezettségnek nem lehet alapja – a jövedelmi és vagyoni viszonyokkal összefüggést mutató – foglalkoztatás vagy a vállalkozás ténye” (ABH 1997, 234, 241.). A gyógyszerismertetők tevékenységéből a foglalkoztatónak olyan gazdasági előnye (jövedelme) származik, amely az Alkotmány 70/I. §-a alapján adóztatható. Ilyen esetben az adó arányos a befizetésre kötelezett jövedelmi viszonyaival.
A tételes összegű, foglalkoztatás után fizetendő közteher nem ismeretlen a jogrendszerben. A Gyftv. 36. § (4) bekezdésében rögzített befizetési kötelezettséghez hasonlóan az egészségügyi hozzájárulásról szóló 1998. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Eho.) 6. §-ában foglalt tételes egészségügyi hozzájárulás is a munkaviszony, vagy munkavégzésre irányuló más jogviszony alapján foglalkoztatott természetes személy után terheli a kifizetőt. Az Eho. 7. § (1) bekezdése azonban széles körben biztosít mentességet a kifizetőnek a tételes egészségügyi hozzájárulás megfizetése alól. A mentességi okok egy része azokra az esetekre vonatkozik, amikor a munkavégzésre irányuló jogviszony fennáll ugyan, de a munkavállaló ténylegesen nem végez munkát. Így nem kell tételes egészségügyi hozzájárulást fizetnie a kifizetőnek a keresőképtelenség, fogva tartás idejére, illetve azon idő alatt, amíg a foglalkoztatott táppénzben, baleseti táppénzben, terhességi gyermekágyi segélyben, gyermekgondozási díjban stb. részesült. A Gyftv. 36. § (4) bekezdése ilyen kivételeket nem tartalmaz.
„[A] jövedelmi, illetve vagyoni típusú adók esetén [az] alkotmányi korlát akként áll fenn, hogy a konkrét adójogi szabályozás keretében meghatározott adóalap, illetve az annak alapulvételével megállapított adófizetési kötelezettség közvetlen kapcsolatot kell, hogy mutasson az alanyi kötelezettek (adózók) jövedelmi, vagyoni viszonyaival, helyzetével” [8/2007. (II. 28.) AB határozat, ABH 2007, 148, 164.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a foglalkoztatás ténye miatti adófizetési kötelezettség csak akkor felel meg az Alkotmány 70/I. §-ából levezetett követelményeknek, ha a foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt tényleges munkavégzés tölti ki tartalommal. Jelen esetben, ha a gyógyszerismertető nem folytatja azt a tevékenységet, amelyre az engedélyt megszerezte, akkor a foglalkoztatónak ebből nem származik gazdasági előnye. Ilyen esetben semmilyen összefüggés nincs a befizetési kötelezettség és a kötelezett jövedelmi, vagyoni viszonyai között.
A Gyftv. 36. § (4) bekezdése nem tartalmaz mentességi szabályokat azokra az esetekre, amelyekben a foglalkoztatásra irányuló jogviszony fennáll ugyan, de a gazdasági haszonszerzésre irányuló munkavégzés (ismertetési tevékenység) elmarad. Ilyen esetekben a jogalkotó ténylegesen meg nem szerzett jövedelmet adóztat. Ennek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Gyftv. 36. § (4) bekezdésének alkalmazásában az adó tárgya nem a jövedelemszerzésre irányuló tevékenység, hanem maga a jogviszony. Ez azonban – a fentiekben kifejtettek alapján – sérti az Alkotmány 70/I. §-át, ezért az Alkotmánybíróság a Gyftv. 36. § (4) bekezdését megsemmisítette.
Mivel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/I. §-ába ütközése miatt megállapította a Gyftv. 36. § (4) bekezdésének alkotmányellenességét és megsemmisítette azt – állandó gyakorlatát követve – nem vizsgálta, hogy az indítványozó által felhívott további alkotmányi rendelkezések sérelme megállapítható-e a vitatott szabályozással összefüggésben. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 6/2005. AB határozat, ABH 2005, 70, 75.].
3.4.1. Az Eam. 368. § (1) bekezdése által módosított Gyftv. 42. §-a alapján, ha a gyógyszerek után ténylegesen kifizetett támogatás összege a hatályos előirányzatot meghaladja, akkor a különbözetet meghatározott mértékig az Egészségbiztosítási Alap és a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai közösen, azt követően a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai viselik.
Mint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott, az állam a gyógyszerek társadalombiztosítási támogatása során az Alkotmány 70/E. §-ából eredő kötelezettségének tesz eleget. Önmagában azonban az nem alkotmánysértő, hogy az állam valamely állami feladat végrehajtásának pénzellátását maximálja [49/1997. (X. 6.) AB határozat, ABH 1997, 506, 507.; 41/B/1993. AB határozat, ABH 2004, 1019, 1049.]. Jelen esetben is a törvényhozó a gyógyszerek társadalombiztosítási támogatásának megvalósítására a zárt gyógyszerkasszát választotta, amelynek hiányát a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai viselik, Gyftv. 42. §-ából eredő befizetési kötelezettségük teljesítése útján. Ez a megoldás mindaddig nem vet fel alkotmányossági kérdést, amíg a befizetési kötelezettség megfelel az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott feltételeknek.
Az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott követelményből, miszerint a köztehernek arányosnak kell lennie a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz, az is következik, hogy nincs lehetőség olyan „kollektív adó” kivetésére, amely „egyetemlegesen” kötelez adó megfizetésére. A Gyftv. 42. §-a azonban nem „kollektív adófizetési kötelezettséget” ír elő. Bár a Gyftv. 42. § (1) bekezdése szerint ez a befizetési kötelezettség általában terheli a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjait, ha a gyógyszerkasszában hiány mutatkozik, a Gyftv. 42. § (5) bekezdése meghatározza, hogyan oszlik meg a befizetési kötelezettség az egyes forgalmazók között. Ez alapján pedig lehetséges az is, hogy a hiány fedezésére csak egyes forgalomba hozatali engedély jogosultak kötelesek, és ilyen kötelezettség – a Gyftv. 42. § (5) bekezdése szerinti elszámolási mód miatt – más forgalmazókat nem terhel.
3.4.2. Több indítványozó hivatkozott arra, hogy a Gyftv. 42. §-a előre nem látható alapú és mértékű adót határoz meg. Mivel azonban a törvényhozó előre meghatározta, hogy mikor terheli a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjait befizetési kötelezettség, továbbá, hogy milyen kiadási többletet kell a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjainak finanszíroznia, illetve, hogy e kötelezettség hogyan oszlik meg az egyes kötelezettek között, a szabályozás nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságot.
Nem látta az Alkotmánybíróság megalapozottnak azt az indítványozói felvetést sem, hogy a Gyftv. 42. §-a a normavilágosság sérelme miatt lenne ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. A normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak [pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]. Alkotmánysértésnek csak az minősül tehát, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a feloldására a jogszabály-értelmezés nem elegendő (1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672, 673.). Jelen esetben az Alkotmánybíróság nem látta megállapíthatónak, hogy a Gyftv. rendelkezéseit az azok alkalmazására hivatott szervek – végső soron a rendes bíróságok – jogszabály-értelmezés útján ne tudnák értelmezni.
3.4.3. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 42. §-a azért sérti a tulajdonhoz való jogot, mert annak következtében a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai kénytelenek ingyenesen vagy lényegesen áron alul értékesíteni termékeiket.
Az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz és annak részjogosítványai gyakorlásához való jogot biztosítja, illetőleg alapjogi védelmet nyújt a tulajdon korlátozásával vagy elvonásával szemben. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság gyakorlata során ismételten hangsúlyozta: az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.]. A tág, alkotmányjogi értelemben vett tulajdon ilyen alkotmányos közjogi korlátai közé tartozik az Alkotmány 70/I. §-a által deklarált közterhekhez való arányos hozzájárulási kötelezettség. „Ha az adó, illeték vagy más közbefizetésre vonatkozó szabályozás megfelel az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányos követelményeknek, akkor az az Alkotmány 13. §-át sem érinti” [17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 134.]. Mivel pedig a Gyftv. 42. §-a az Alkotmány 70/I. §-a szerinti befizetési kötelezettséget ír elő, ezért annak alkotmányossága nem a tulajdonhoz való jog korlátozása mentén dönthető el.
3.4.4. Az egyik indítványozó hivatkozott arra, hogy mivel a Gyftv. 42. § (7) bekezdése nem határozza meg, hogy az egészségbiztosítási szerv milyen formában „közli” a fizetési kötelezettség teljesítéséhez szükséges adatokat, ezért nincs lehetőség jogorvoslat igénybevételére e döntéssel szemben.
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultját terhelő befizetési kötelezettséget azonban nem a közölt adat, hanem – a Gyftv. 42. § (8) bekezdésére figyelemmel – a befizetésre kötelezett bevallása határozza meg. Amennyiben a forgalomba hozatali engedély jogosultja szerint az egészségbiztosítási szerv téves adatokat közölt, lehetősége van arra, hogy a Gyftv. 42. § (8) bekezdése szerinti bevallásában az általa helyesnek vélt adatok szerint állapítsa meg a befizetési kötelezettség alapját. Ilyen esetben az adóhatóság a háttérjogszabályként alkalmazandó Art. rendelkezései szerint ellenőrzés útján tisztázhatja a tényállást, és dönt az egészségbiztosítási szerv által közölt, illetve a forgalomba hozatali engedély jogosultja által bevallott adatok helyességéről. Az adóhatóság érdemi döntésével szemben pedig van helye jogorvoslatnak. Ezért a vitatott bekezdés nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését.
3.4.5. Az egyik indítványozó hivatkozott arra, hogy a Gyftv. 42. § (5) bekezdése alkotmányellenesen tesz különbséget a generikus és az innovatív gyógyszerek forgalmazói között. Mint arra az Alkotmánybíróság jelen határozata 3.2.1. pontjában rámutatott: „az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes” [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultjaira – a Gyftv. 42. § (5) bekezdése kivételével – ugyanazok a szabályok vonatkoznak, e forgalmazókat azonos módon terhelik befizetési kötelezettségek. Ezért a generikus és az innovatív gyógyszerek közti tényleges különbségek ellenére e gyógyszerek forgalmazói alkotmányjogi értelemben homogén csoportot alkotnak, és a Gyftv. indítvánnyal támadott rendelkezése e csoport tagjai között tesz különbséget.
Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a közterhekhez való hozzájárulás tekintetében a mentesség és a kedvezmény meghatározásánál a jogalkotónak széles körű mérlegelési joga van, azonban az Alkotmányban meghatározott korlátok itt is érvényesülnek [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. A generikus és az innovatív gyógyszerek közötti orvosi, gyógyszerészeti és gazdasági különbségek önmagukban nem igazolják e termékek forgalmazóinak eltérő szabályozását, az Alkotmánybíróságnak – nem érintve e szakterületek kérdéseit – az Alkotmány 70/A. §-ával összefüggésben vizsgálnia kellett, hogy a Gyftv. 42. § (5) bekezdésében foglalt megkülönböztetés személyek közötti önkényes megkülönböztetést eredményez-e.
A Gyftv. 42. § (5) bekezdése alapján az egyes forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai között a Gyftv. 42. §-a szerinti fizetési kötelezettség a tárgyévet megelőző év támogatási adatainak figyelembevételével oszlik meg. Ez a szabályozás értelemszerűen csak akkor alkalmazható, ha a forgalomba hozatali engedély jogosultja a tárgyévet megelőző évben is jelen volt a gyógyszerpiacon, hiszen a piac új szereplője a tárgyévet megelőző évben nem kapott támogatást. Ezt a körülményt figyelembe veszi a Gyftv. 42. § (5) bekezdése, amikor a generikus gyógyszerként történő forgalomba hozatalra engedélyezett termékeknél a befogadás naptári évében a forgalomba hozatali engedély jogosultját mentesíti a befizetési kötelezettség alól.
Ez a mentesítés viszont csak a generikus készítményekre vonatkozik, az innovatív gyógyszerekre nem. Ugyan az innovatív gyógyszerek forgalmazóinak nincs Alkotmányból eredő joga az adókedvezmény igénybevételére, az innovatív és a generikus gyógyszerek forgalmazói közti különbségtétel önkényessé válik, ha homogén csoport tagjai alkotmányos indok nélkül más feltételek mellett juthatnak piacra. A jelenlegi szabályozás mellett ugyanis a zárt gyógyszerkasszából következő befizetési kötelezettség az innovatív gyógyszerek forgalmazóit a befogadás évében is terhelik, azzal, hogy a tárgyévi támogatási összeg és a tárgyévet megelőző évben kapott támogatás pozitív különbözete aránytalanul magas.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az innovatív és a generikus gyógyszerek forgalmazói közti fenti megkülönböztetés sérti az Alkotmány 70/A. §-át, ezért a Gyftv. 42. § (5) bekezdésének azokat a szövegrészeit, amelyek a mentességet a generikus gyógyszerek forgalmazóira szűkítette, 2008. december 31. hatállyal megsemmisítette. A pro futuro megsemmisítést az indokolja, hogy a jogalkotó a befizetési kedvezmények megállapításánál széles mozgástérrel rendelkezik, és döntésében a gazdasági szempontok is meghatározó szerepet játszanak. A jogalkotó ésszerűen figyelembe veheti a generikus és az innovatív gyógyszerek közti különbségeket, ám az egyes forgalmazók között nem alkalmazhat önkényes diszkriminációt, és nem gördíthet aránytalan akadályt új szereplő piacra lépése elé.
3.4.6. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 42. §-a sérti az Alkotmány 11. §-át, valamint 19. § (3) bekezdésének d) pontját. Az Alkotmánybíróság azonban nem látott alkotmányjogi összefüggést e §-ok és a Gyftv. vonatkozó rendelkezése között.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Gyftv. 42. § (5) bekezdésének alkotmányellenes szövegrészeit 2008. december 31. hatállyal megsemmisítette, egyebekben a Gyftv. 42. §-át támadó indítványokat elutasította.
4.1. A Gyftv. hatálybalépését megelőzően az Ártv. 19/A. §-a lehetőséget adott a Kormánynak arra, hogy a gyógyszerpiac átmeneti zavarainak elhárítása, kiküszöbölése vagy a gyógyszerpiac egyensúlyának fenntartása érdekében legfeljebb kilenc hónapra megtiltsa a gyártó és a forgalmazó között a gyógyszer árának emelését. E szabályt a Gyftv. 78. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte; a Gyftv. 43. §-a azonban tartalmilag hasonló szabályozást vezetett be azzal az eltéréssel, hogy a moratórium felső határát kilenc hónapról két évre növelte.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hatályon kívül helyezett jogszabály helyébe lépő új rendelkezések tekintetében csak a régi és az új szabályozás tartalmi azonosságának megállapíthatóságakor folytatja le az alkotmányossági vizsgálatot [pl. 335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261, 262.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 333–334.; 519/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1182, 1184.]. Tekintettel arra, hogy az indítványozó által az Ártv. 19/A. §-ával összefüggésben felvetett alkotmányjogi kérdések a Gyftv. 43. §-ában is megjelennek, ezért az Ártv. 19/A. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság – a többi, Gyftv. 43. § alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvánnyal együtt – a Gyftv. 43. §-a tekintetében vizsgálta.
A 19/2004. (V. 26.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) megállapította, hogy „[a]kkor, amikor az Alkotmány elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát, egyben rögzíti azt is, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság. Piacgazdaságban az árat általában az ügyletben részt vevő felek megállapodása alakítja. Az árakba történő állami beavatkozás korlátozhatja a verseny szabadságát, már a beavatkozás általában valamennyi piaci szereplőt érinti. Bizonyos közvetlen állami árbeavatkozásra a piacgazdaság körülményei között is szükség lehet, ha a piaci mechanizmusok szabad érvényesülése a közérdekkel ellentétes magatartáshoz vezetne vagy a kivételes beavatkozás éppen a verseny érdekében történik” (ABH 2004, 321, 339.). A 21/1994. (IV. 16.) AB határozat megállapította, hogy „a piacgazdasághoz senkinek sincs joga, vagyis nem minősíthető alapjogként; a piacgazdaság sérelmére hivatkozva semmilyen alapjog sérelmének alkotmányellenessége nem dönthető el. Nem lehet egy beavatkozás alkotmányosságát attól függővé tenni, hogy a korlátozás a piacgazdaság kiépítését szolgálja-e. Változó kormányok változó gazdasági helyzetben gazdaságpolitikájukat szabadon alakítják, szabadon liberalizálnak vagy szigorítják az irányítást, amíg csak a »piacgazdaságot« nyilvánvalóan lehetetlenné nem teszik.” (ABH 1994, 117, 119.). Az állami beavatkozás „alkotmányossági kérdéssé akkor válik, ha a gazdaságpolitika konkrét jogszabályi megvalósítása alkotmányos jogot sértő, vagy diszkriminatív módon történik” [59/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 295, 300.]. Hasonlóan a 818/B/1997. AB határozat megállapította, hogy „az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal” (ABH 1998, 759, 761.). Mint arra az Alkotmánybíróság a korábbiakban utalt, a gyógyszer – az egészségre gyakorolt hatása miatt – különleges termék, így a gyógyszerpiacon a klasszikus piaci logika nem érvényesül teljeskörűen; az állam nagyobb szabadsággal bír a gyógyszerpiaci folyamatokba való beavatkozásba, mint más piacok esetében. A Gyftv. 43. §-a a piacgazdaságot korlátozza ugyan, de mivel a piacgazdaság nem tekinthető alapjognak, a szerződéskötési szabadság sérelme önmagában az „árbefagyasztás” miatt nem merül fel.
Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a Gyftv. 43. §-a nem felel meg a normavilágosság követelményének, így sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság áttekintette a normatartalommal, normavilágossággal szemben fennálló alkotmányossági elvárásokhoz kapcsolódó döntéseit. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.). Az 1160/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság tovább pontosította a normatartalommal szemben fennálló alkotmányos követelményeket: A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. (...) Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányán. Ez csorbítja a jogbiztonságot (ABH 1993, 607, 608.).
A normavilágosság követelménye azonban nem teszi szükségszerűvé azt, hogy a törvényhozó taxatív felsorolást adjon azokról a körülményekről, amelyek fennforgása esetén lehetősége van a Kormánynak a gazdasági viszonyokba beavatkozni. A piac változó viszonyai, az okot adó körülmények sokfélesége mellett a tételes felsorolás nem lehetséges. A Gyftv. 43. § (1) bekezdése alapján a Kormány „átmeneti zavar elhárítása, kiküszöbölése vagy a gyógyszerpiac egyensúlyának fenntartása” esetén élhet az ott meghatározott hatáskörével. Az „átmeneti zavar” a gyógyszerpiac szereplői számára egyértelműen meghatározható, olyan gazdasági okot jelöl, amely szükségessé és indokolttá teszi a Kormány beavatkozását. Korlátozza a Kormány mozgásterét az is, hogy az intézkedés legfeljebb két évig tarthat, és legalább évente felül kell vizsgálni indokoltságát.
Az Abh. megállapította, hogy „[a kormányzati beavatkozás feltételei fennállásának vizsgálata] során az Alkotmánybíróság nem veheti át a jogalkotó felelősségét, és nem vizsgálhatja a beavatkozás szükségességét vagy tartalmi indokoltságát, hanem csupán annak vizsgálatára szorítkozhat, hogy a Kormány nem lépte-e túl a felhatalmazás kereteit. (…) Az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja egy ilyen döntésnek a célszerűségét, hatékonyságát vagy igazságosságát sem – de a beavatkozás feltételeinek fennállását esetről esetre vizsgálhatja” (ABH 2004, 321, 342.). A Gyftv. 43. § (1) bekezdése, amely felhatalmazza a Kormányt arra „átmeneti zavar” esetén fellépjen, nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. A felhatalmazó törvényi szabály alapján megalkotott rendeletet pedig az Alkotmánybíróság – megfelelő indítvány alapján – esetről esetre vizsgálhatja.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 43. § (1) bekezdése sérti az Alkotmánynak az Alkotmánybíróságról szóló 32/A. §-át, és az Országgyűlésről szóló 19. § (2) bekezdését. Az Alkotmánybíróság azonban nem látott alkotmányjogi összefüggést e §-ok és a Gyftv. vonatkozó rendelkezése között.
4.2. A Gyftv. 43. § (3) bekezdése alapján az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság – meghatározott körülmények fennforgása esetén – kérelemre hozzájárul a Kormány által meghatározottnál magasabb ár alkalmazásához.
Mint azt az Alkotmánybíróság a korábbiakban kifejtette, a Kormány intézkedését szükségessé tevő „átmeneti zavar” többféle lehet, így elképzelhetőek olyan esetek, hogy a „zavar” elhárításához, illetve a piaci egyensúly fenntartásához az szükséges, hogy a törvény kivételt biztosítson a korlátozásról rendelkező főszabály alól. Ez azonban csak akkor felel meg az alkotmányossági követelményeknek, ha a kivétel meghatározása nem önkényes, és ehhez az eltérésre feljogosító törvény kellő garanciát nyújt. Ilyen garancia, hogy a Gyftv. 43. § (3) bekezdése tételesen meghatározza azokat az okokat, amelyek esetén az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság hozzájárulást ad a legmagasabb ár követelménye alól. Garancia az is, hogy ilyen esetekben a hozzájárulás megadása nem mérlegelés kérdése; a hatóság e tekintetben nem rendelkezik diszkrecionális döntéssel. A Gyftv. 43. § (3) bekezdése mindezek mellett csak akkor felel meg az alkotmányossági követelményeknek, ha biztosított a jogorvoslati jog a hatóság döntésével szemben. Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság Gyftv. 43. § (3) bekezdése szerinti határozata a kérelmező szempontjából érdemi döntés, amellyel szemben az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a törvényhozónak jogorvoslatot kell biztosítania.
Mint azt az Alkotmánybíróság jelen határozata 2.1. pontjában megállapította, ha a Gyftv. nem rendelkezik eltérően, a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. A Gyftv. 43. §-a nem állapít meg szabályokat a hatósági döntéssel szembeni jogorvoslattal összefüggésben, ezért a Ket. alapján igénybe vehető jogorvoslatok igénybe vehetőek a Gyftv. 43. § (3) bekezdésébe foglalt hatósági döntéssel szemben is. E követelmény érvényesülése mellett a Gyftv. 43. § (3) bekezdése nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is elutasította.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és a Gyftv. 43. § (3) bekezdése között nincs alkotmányjogi összefüggés. Az a tény, hogy az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság egyedi döntések meghozatalára jogosult, nem sérti az Alkotmány hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezését.
5. A határozat közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1152/B/2006.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a többségi határozat rendelkező részével. Mindazonáltal nem értek egyet a határozat rendelkező része 3. pontjának azzal az elemével, mely a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény (a továbbiakban: Gyftv.) 20. § (2) bekezdése és (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. Álláspontom szerint a Gyftv. érintett rendelkezéseit meg kellett volna semmisíteni, mert az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak, vagyis egy közigazgatási szervnek olyan jogkört biztosítanak, amely szükségtelen és aránytalan alapjog-korlátozást eredményez. A megjelölt rendelkezések alapján a hatóság olyan személyek alkotmányos jogait is korlátozhatja, akik az egészségbiztosítási felügyelet eljárásában ügyfélként nem szerepeltek, a közigazgatási eljárásban érintettek nem voltak.
1. A Gyftv. 20. § (2) bekezdése alapján az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság széles körű hatósági ellenőrzést végezhet: a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök törvénysértő ismertetésének felderítése érdekében bármely személy vagy szervezet köteles a kezelésében lévő adatokat, illetve a birtokában levő iratok másolatát olvasható és másolható formában az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság rendelkezésére bocsátani. E törvényi rendelkezés szerint tehát mindenki köteles a kezelésében lévő adatokat, legyen az személyes adat vagy különleges adat (faji eredetre, nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra, politikai véleményre vagy pártállásra, vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, érdek-képviseleti szervezeti tagságra, egészségi állapotra, kóros szenvedélyre, szexuális életre vonatkozó adat, valamint bűnügyi személyes adat), az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak kiszolgáltatni. Ilyenformán nemcsak a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök ismertetését végző, illetve a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök rendelésére és forgalmazására jogosult személyek kötelezhetők az adatszolgáltatásra, hanem a hatóság szabad mérlegelése szerint bárki. Továbbá nemcsak az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlenül szükséges személyes adatokat kell a felügyeleti hatóságnak átadni, hanem minden olyan adatot és iratot, amelyre a hatóság szabad mérlegelése szerint igényt tart.
Ezen túlmenően a Gyftv. 20. § (2) bekezdése szerint az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság jogosult bármely személy birtokában levő adathordozóról fizikai tükörmásolatot készíteni, és a tükörmásolat felhasználásával az adathordozón tárolt adatokat átvizsgálni, ha valószínűsíthető, hogy az adathordozón a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz ismertetésre vonatkozó szabályok megsértéséhez kapcsolódó adatok találhatók. Elegendő tehát az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak feltételezni, hogy valamely adathordozó tartalmazhat törvénysértésre utaló adatokat, s az egész adathordozóról, vagyis az azon tárolt minden egyéb adatról is másolatot készíthet. Ez olyan széles személyi kört érinthet, amely a személyes adatokkal való rendelkezés alkotmányos jogát aránytalanul korlátozza. Az adathordozón tárolt összes adat lemásolása továbbá lehetőséget ad a hatóságnak arra, hogy akár korlátlan ideig is tárolja azokat.
Álláspontom szerint a Gyftv. 20. § (2) bekezdése nem egyeztethető össze a magántitok és a személyes adatok védelméhez való alkotmányos joggal. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével kapcsolatosan az adatkezelés célhozkötöttségét állította követelményként. Az Alkotmánybíróság már korai határozatában kifejtette:
„Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. Az adatfeldolgozás célját úgy kell az érintettel közölni, hogy az megítélhesse az adatfeldolgozás hatását jogaira, és megalapozottan dönthessen az adat kiadásáról; továbbá, hogy a céltól eltérő felhasználás esetén élhessen jogaival. (…) A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, »készletre«, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és -tárolás alkotmányellenes.” [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.]
2. A Gyftv. 20. § (7) bekezdése alapján az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök törvénysértő ismertetésére vonatkozó szabályok betartásának ellenőrzése során bármely helyszínt átkutathat, oda önhatalmúlag, a tulajdonos (birtokos), illetve az ott tartózkodó személyek akarata ellenére beléphet, e célból lezárt területet, épületet, helyiséget felnyithat. Bár a Gyftv. e vizsgálati cselekmény lefolytatását előzetes bírói engedéllyel teszi lehetővé, s a magáncélú, illetve magánhasználatú helyiségben (ideértve a járműveket és más területet is) csak korlátozott módon lehet vizsgálati cselekményt végezni. A magánszféra indokolatlan korlátozását jelenti azonban, ha a közigazgatási szerv egy közigazgatási hatósági ellenőrzés lefolytatása érdekében olyan kényszer alkalmazására jogosult, amely a büntetőeljárásban a nyomozó hatóságok kényszerintézkedéséhez (házkutatás) hasonlít, de az érintett jogait garantáló, a szükségtelen beavatkozás ellen biztosítékot jelentő szabályok hiányoznak (pl. nincs előírva, hogy az elrendelő határozatban meg kell jelölni a keresendő tárgyat; nincs előírva, hogy a hatóság a kényszer alkalmazása előtt köteles felszólítani a helyszínen tartózkodó tulajdonost, hogy a keresett dolgot adja elő; nincs előírva, hogy a házkutatásnál az érintett érdekeit védő személy is jelen legyen stb).
Mindezek alapján megállapítható, hogy a Gyftv. 20. § (2) bekezdése és (7) bekezdése az Alkotmány 59. § (1) bekezdését sérti, s ezért meg kellett volna semmisíteni azokat.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részének 1. pontjában foglaltakkal nem értek egyet.
A határozat rendelkező részének 1. pontjában az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek ítéli és megsemmisíti a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz-ellátás, valamint gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény (Gyftv.) 36. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezést. A Gyftv. 36. § (4) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
„(4) A 12. § (3) bekezdése szerinti, ismertető tevékenység végzésére vonatkozó engedéllyel rendelkezőt minden általa munkavégzésre irányuló jogviszony keretében foglalkoztatott ismertető személy tevékenysége után havonta gyógyszerismertetés esetén négyszáztizenhatezer, gyógyászati segédeszköz ismertetése esetén nyolcvanháromezer forint összegű befizetési kötelezettség terheli. Ha a foglalkoztatásra irányuló jogviszony hó közben keletkezik vagy szűnik meg, a fizetési kötelezettséget a fenti összegnek a jogviszony napokban meghatározott fennállásának a hónap naptári napjaival arányos része figyelembevételével kell teljesíteni.”
A határozat indokolásának III. 3.3. pontjában kifejtett indokolás szerint ez a szabály sérti az Alkotmány 70/I. §-át. A határozat nem magát a befizetési kötelezettséget ítéli az Alkotmány 70/I. §-ába ütközőnek. Ezzel összefüggésben rámutat arra, hogy a gyógyszerismertetők tevékenységéből a foglalkoztatónak gazdasági előnye származik, amely az Alkotmány 70/I. §-a alapján adóztatható, ilyen esetben az adó arányos a befizetésre kötelezett jövedelmi viszonyaival. A szabályozás alkotmányellenességét a határozat azért állapítja meg, mert a Gyftv. nem tartalmaz mentességi szabályokat azokra az esetekre, amikor foglalkoztatásra irányuló jogviszony fennáll ugyan, de mivel a gyógyszerismertető nem folytatja azt a tevékenységet, amire az engedélyt megszerezte, a gazdasági haszonszerzésre irányuló munkavégzés (az ismertetési tevékenység) elmarad. Ilyen esetekben semmilyen összefüggés nincs a befizetési kötelezettség és a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyai között, a jogalkotó ténylegesen meg nem szerzett jövedelmet adóztat.
Álláspontom szerint a 8/2007. (II. 28.) AB határozatot (Abh.) ebben az ügyben nem lehet precedensnek tekinteni. Az Abh. a jövedelmi, illetőleg vagyoni típusú adók szabályozásával szemben támasztott alkotmányossági követelményeket fogalmazta meg.
A vitatott rendelkezésben szabályozott befizetési kötelezettség nem tekinthető sem jövedelmi, sem vagyoni típusú adónak. A Gyftv. 36. § (4) bekezdésében szabályozott befizetési kötelezettség rendeltetése – amint arra a határozat is rámutat – az, hogy gazdasági eszközökkel befolyásolja, korlátozza a gyógyszer-ismertetési tevékenységet. Egy sajátos közteher, amely alapvetően a gyógyszer-ismertetési engedéllyel rendelkező gazdálkodó szervezet gazdasági magatartásának szabályozására szolgál.
Az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatában a jövedelmi és vagyoni típusú adók körén kívül eső fizetési kötelezettségek körében – a gazdasági forrás, az adótárgy megválasztása tekintetében egyetlen követelményt állított, mégpedig azt, hogy a közteherviselést előíró alkotmányos szabály értelmében annak a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között kell maradnia. A kiválasztott gazdasági forrásnak összefüggésben kell állnia a jövedelemmel, illetőleg vagyonnal. (666/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.; 448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724, 727.; 357/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1321, 1326.; 905/B/2000. AB határozat, ABH 2003, 1633, 1637.; 952/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1445, 1453.) A határozatban többször is idézett döntésében ilyen összefüggés hiányában minősítette alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság azt a szabályozást, amikor a törvényhozó az egészségügyi hozzájárulás fizetési kötelezettségét, mint adó jellegű fizetési kötelezettséget a személyi igazolvánnyal való rendelkezés tényéhez kötötte, mert a fizetési kötelezettséget olyan feltétel alapján írta elő, amelynek a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak való megfelelés szempontjából nincs relevanciája. [37/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 234, 242.] Ugyanebben a határozatában ugyanakkor nem minősítette alkotmányellenesnek az egészségügyi hozzájárulásnak azt a szabályozását, amely a közteher alapjául szolgáló forrásként önmagában a vállalkozás tényét, a foglalkoztatást, mint „potenciális gazdasági forrást”, jogi státust határozta meg. (ABH 1997, 234, 242–243.; megerősítette a 60/B/1998. AB határozat, ABH 2001, 976, 979.; 952/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1445, 1454.)
A határozat által alkotmányellenesnek ítélt tényállás alapján az engedélyest a munkavégzésre irányuló jogviszony keretében foglalkoztatott ismertető személy tevékenysége után gyógyszerismertetés esetén terheli befizetési kötelezettség. Ebben az esetben tehát a jogalkotó a fizetési kötelezettség alapjául szolgáló forrás megválasztása során azt az életszerű helyzetet vette figyelembe, hogy egy nyereségérdekelt vállalkozás akkor foglalkoztat munkavégzésre irányuló jogviszony keretében gyógyszerismertetőt, ha az folyamatosan ellátja a feladatát és tevékenységéből gazdasági előnye származik. Ezt figyelembe véve megállapítható, hogy a Gyftv. 36. § (4) bekezdésben szabályozott fizetési kötelezettség szabályozása során nem lépte túl a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség kereteit. Ezért a szabálynak az Alkotmány 70/I. §-ába ütközése nem állapítható meg.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Csatlakozom dr. Bragyova András és dr. Holló András különvéleményéhez, és dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleményének 2. pontjához.
Mindezt kiegészítem azzal, hogy nem értek egyet a rendelkező rész 2. pontjával sem. Álláspontom szerint a Gyftv. 42. § (5) bekezdése és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése között nincs érdemi alkotmányossági összefüggés. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a személyek alkotmányos indok nélküli megkülönböztetését tiltja. Az alapjognak nem minősülő jogok esetében a megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, ha végső soron az egyenlő emberi méltóság követelményét sérti. Az innovatív gyógyszerek forgalmazóit a generikus készítmények forgalmazóival szemben hátrányosan érintő szabályozás esetében az egyenlő méltóság sérelme még közvetett módon sem merül fel. Ezért az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítania az indítványt.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás