Műveletek

Akadálymentes nézet Bezárás
  • Tartalom

916/B/2008. AB határozat

916/B/2008. AB határozat*

2011.09.30.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 20. § (7) bekezdés e) pontja és az 53/C. § (8)–(9) bekezdései, valamint az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény 2. § 9. és 11. pontjai, továbbá a 3/11. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 62. § (1) bekezdés l) pontja, továbbá az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény 4. § (2) bekezdés k) pontja és a 22. § (2) bekezdés j) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 2/A. §-ára alapított – indítványt visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 53/C. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.


Indokolás

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, melyek az épített környezet alakításáról és védelméről szóló – a 2008. évi XLIX. törvénnyel módosított – 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.), valamint az Országos Területrendezési Tervről szóló – a 2008. évi L. törvénnyel (a továbbiakban: OTTmódtv.) módosított – 2003. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: OTTtv.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték utólagos normakontroll indítvány keretében. Az indítványok részben a módosító, részben pedig a módosított törvények rendelkezéseit támadták.
A folyamatban levő ügyeket – azok tárgyi összefüggése miatt – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

2. Az egyik indítványozó az Étv. 20. § (7) bekezdés e) pontjának és 53/C. § (8) bekezdésének, valamint az OTTtv. 2. § 9. és 11. pontjainak és 22. §-ának [tartalmát tekintve csak a 22. § (2) bekezdés j) pontjának], továbbá a 3/11. számú mellékletének megsemmisítését kérte.

2.1. A honvédelmi és a kiemelt fontosságú meglevő honvédelmi terület fogalmát az OTTtv. 2. § 9. és 11. pontjai tartalmazzák. A kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezetre – mint országos övezetre – vonatkozó előírások az OTTtv. 16/C. §-ában, a honvédelmi terület övezetére – mint kiemelt térségi és megyei övezetre – irányadó szabályok pedig az OTTtv. 27/A. §-ában szerepelnek. Az OTTtv. tekintetében az indítványozó azt kifogásolja, hogy a jogszabály nem határozza meg, hogy melyek az egyes honvédelmi és a kiemelt fontosságú honvédelmi területek minősítésének az ismérvei, aminek következtében az önkormányzatok nem tudják elvégezni e területek tényleges lehatárolását. Mindez álláspontja szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményét. Indítványában azt is sérelmezi, hogy habár az OTTtv. 2. § 11. pontja látszólag meghatározza a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi területek fogalmát, de valójában – ismérvek hiányában – a konkrét területek a Honvédelmi Minisztérium egyedi döntései révén kerültek az OTTtv. 3/11. számú mellékletébe. Mindezek mellett – megítélése szerint – sérül a jogorvoslathoz való jog [Alkotmány 57. § (5) bekezdés] is, mert a lehatárolási kötelezettség teljesítésével szemben nem érvényesíthetők a tulajdonosi és a közérdekhez fűződő jogok.

2.2. Az indítványozó aggályosnak tartja továbbá, hogy a jogalkotó az Étv. 20. § (7) bekezdés e) pontjával – az OTTtv. módosításával létrehozott új honvédelmi jellegű övezeti területekre vonatkozóan – megtiltja az önkormányzatoknak, hogy változtatási, telekalakítási, illetőleg építési tilalmat rendelhessenek el, miközben a jogalkotó természetvédelmi területet (pl. Natura 2000) minősít honvédelmi területté (e jogszabályi rendelkezés értelmében az érintett önkormányzat által elrendelt változtatási, telekalakítási, illetőleg építési tilalom nem terjed ki a honvédelmi és a kiemelt fontosságú honvédelmi területre). E tekintetben különösen sérelmesnek tartja, hogy amíg a Natura 2000 irányelvek szélsőségesen szigorú korlátozásokat vezetnek be a magántulajdonosokra vonatkozóan (táj és élővilág védelmére való hivatkozással), addig a természetvédelmi területen honvédelmi objektumok hozhatók létre, amelyek környezetromlást idéznek elő. Az indítványozó szerint ez a szabályozás diszkriminatív (Alkotmány 70/A. §), sérti az egészséges környezethez való jogot (Alkotmány 18. §), a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot (Alkotmány 70/D. §), valamint a helyi társadalom önrendelkezési jogát [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont], mert a kiemelt fontosságú honvédelmi területek tekintetében nem érvényesíthetők az Étv. 9. §-ában szabályozott eljárási garanciák.

2.3. Az indítványozó általánosságban a nemzetközi kötelezettségek (2001/42/EC Irányelv) megsértésére is hivatkozik az OTTtv. egésze vonatkozásában, ami véleménye szerint az Alkotmány 2/A. §-ával ellentétes. Végül pedig azt kifogásolja, hogy az OTTtv. 3/11. számú mellékletében Telkibánya is kijelölésre került, mint kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezete, annak ellenére, hogy a település közigazgatási területén nincs olyan állami tulajdonban lévő és a Honvédelmi Minisztérium által honvédelmi céllal kezelt terület, amelyen katonai objektum állna, ezért véleménye szerint Telkibánya kijelölésével a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelménye sérül.
Az Étv. 20. § (7) bekezdés e) pontjának fent ismertetett tartalma mellett az Étv. 62. § (1) bekezdés l) pontja felhatalmazást ad a Kormánynak a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi, katonai és nemzetbiztonsági célú építmények építésügyi szabályozására. Az indítványozó szerint a támadott szabályozás korlátlan lehetőséget nyújt az állam számára, hogy olyan objektumokat hozzon létre, amelyek környezetromlást idéznek elő. Az indítványozó különösen sérelmesnek tartja, hogy az Étv. és az OTTtv. támadott rendelkezései alapján gyakorlatilag Pécs város egész közigazgatási területe kiemelt fontosságú honvédelmi területté vált. Megítélése szerint nem indokolt és az arányosság elvével ellentétes, hogy a jogalkotó Magyarország területének 6 %-át, ezen belül nagyvárosokat és természetvédelmi területeket (pl. Natura 2000, Mecsek, Tubes) kiemelt fontosságú katonai övezetbe sorolja. Az indítványozó úgy véli, hogy a fenti szabályozás sérti az egészséges környezethez való jogot (Alkotmány 18. §) és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot (Alkotmány 70/D. §), mivel nem teszi lehetővé az önkormányzatok számára az Étv. 20. §-ában szabályozott tilalmak elrendelését, pusztán azon az alapon, hogy honvédelmi területet érint. Ezen túlmenően a kifogásolt jogszabályok kiüresítik az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében szabályozott rendeletalkotási jogosultságát. Az Étv. 53/C. § (8)–(10) bekezdéseit pedig az indítványozó azért kifogásolja, mert e szabályok korlátozzák a fellebbezési jogot és leszűkítik a jogorvoslatot igénybe vehetők körét, ami az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jog sérelmét eredményezi.

Az Alkotmánybíróság beszerezte a honvédelmi miniszter véleményét.


II.

1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (…)
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.”
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”

2. Az Étv.-nek az indítványokkal érintett és támadott rendelkezései:
„20. § (1) Az érintett területre
a) változtatási tilalom rendelhető el a helyi építési szabályzat, a szabályozási terv készítésének időszakára annak hatálybalépéséig,
b) telekalakítási, illetve építési tilalom rendelhető el
ba) a településrendezési feladatok megvalósítása, végrehajtása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése,
bb) a természet-, illetve a környezet védelméről szóló törvényekben foglaltak érvényre juttatása érdekében.
(…)
(7) A tilalom nem terjed ki:
(…)
e) a honvédelmi és a kiemelt fontosságú honvédelmi területre.”
„53/C. § (8) Az építésügyi hatóság határozata honvédelmi okból akkor nyilvánítható fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak, ha az kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi területen megvalósuló, és a külön jogszabály szerinti honvédelmi és katonai célú építmény építésügyi hatósági engedélyezésére irányul.
(9) A (8) bekezdésben meghatározott esetben a fellebbezést elbíráló hatóság
a) az ügyfél kérelmére a közérdekre tekintettel, vagy abban az esetben, ha az az ügyfél különös méltánylást érdemlő jogának, vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében szükséges, vagy
b) a szakhatóság felügyeleti szervének kérelmére, ha az ügyben eljáró építésügyi hatóság a szakhatóság állásfoglalását figyelmen kívül hagyta, illetve az eljárását mellőzte
a határozat végrehajtását felfüggesztheti.”
„62. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy
(…)
l) a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi, katonai és nemzetbiztonsági célú építményekre vonatkozóan az építésügyi és építésfelügyeleti hatóságok kijelölését, az építésfelügyeleti ellenőrzési tevékenységet, az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági ügyek döntésre való szakmai előkészítését, a döntés meghozatalát, végrehajtását ellátó köztisztviselők szakirányú felsőfokú végzettségét és szakmai gyakorlatát, valamint az építésügyi hatósági engedélyezési és kötelezési eljárások, az építésügyi hatósági ellenőrzés és az építésfelügyeleti tevékenység részletes szakmai szabályait, a hatósági határozatok és végzések, illetve az építészeti-műszaki tervek részletes tartalmi követelményeit, továbbá az e tevékenységek ellátásához szükséges nyilvántartások létesítésének és működésének sajátos szabályait
(…)
rendelettel állapítsa meg.”

3. Az OTTtv.-nek az indítványokkal érintett és támadott rendelkezései:
„2. § E törvény alkalmazásában:
(…)
9. honvédelmi terület: kiemelt térségi és megyei területrendezési tervekben megállapított övezet, amely a Magyar Honvédség alapfeladatai rendeltetésszerű, szakszerű és jogszerű ellátásához szükséges objektumok elhelyezésére, illetve tevékenységek végzésére szolgál,
(…)
11. kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület: országos területrendezési tervben megállapított, kiemelt térségi és megyei területrendezési tervekben alkalmazott övezet, amelyben a Magyar Köztársaság védelmi képességeit alapvetően meghatározó, vagy a NATO-tagságból eredő, valamint a nemzetközi szerződéseiben vállalt kötelességei teljesítésére hivatott objektumok elhelyezésére szolgáló területek találhatók,
(…)”
„4. § (1) Az ország településein, az egyes térségekben a területfelhasználásra és az építésre vonatkozó szabályokat e törvény rendelkezéseivel összhangban kell kialakítani.
(2) Az ország szerkezeti tervét a törvény M=1:500 000 méretarányú 2. számú melléklete, az országos övezetek határait a törvény M=1:500 000 méretarányú 3. számú melléklete tartalmazza, az alábbiak szerint:
(…)
k) 3/11. számú melléklet a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezetéről.”
„22. § (1) A térségi hulladéklerakó hely kijelöléséhez vizsgálat alá vonható terület övezetében térségi hulladéklerakó hely csak külön jogszabályban meghatározott vizsgálatok és az országos, illetve területi hulladékgazdálkodási tervek alapján jelölhető ki.
(2) Az övezet meghatározásánál figyelembe kell venni, hogy
(…)
j) kiemelt fontosságú honvédelmi területen és honvédelmi területen,
(…)
térségi hulladéklerakó hely nem jelölhető ki.”


III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság a támadott jogszabályi rendelkezések alkotmányossági vizsgálata során észlelte, hogy azok egy része az indítványok benyújtását követően – az alábbiak szerint – megváltozott.
Az építési beruházások megvalósításának elősegítése érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2009. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Étvmód.) 46. § (7) bekezdés 22. pontja szerint 2009. július 4. napján hatályát vesztette az Étv. 53/C. § (8) bekezdésében a „(9) bekezdésben foglalt eltéréssel” szövegrész, valamint az Étv. 53/C. § (10) bekezdése.
Az Étvmód. 30. § (5) bekezdése anélkül módosította az Étv. 62. § (1) bekezdés l) pontját, hogy annak lényegi tartalmát megváltoztatta volna, illetve az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémát érintette volna.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy a módosított vagy hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét főszabály szerint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ában foglalt bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz esetében [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.] vizsgálja. Tekintettel arra, hogy jelen ügyben mindkét indítvány utólagos normakontroll, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos jogszabályszöveg tekintetében végezte el.
Mivel a jogalkotó az Étv. 53/C. § (10) bekezdését hatályon kívül helyezte, azért az Alkotmánybíróság az eljárást e jogszabályi rendelkezés vonatkozásában az Ügyrend 31. § a) pontja alapján megszüntette.

2. Az indítványozók által megjelölt alkotmányossági probléma kiindulópontja az, hogy az OTTtv. nem határozza meg, hogy melyek az egyes honvédelmi és a kiemelt fontosságú honvédelmi területek minősítésének az ismérvei, amely álláspontjuk szerint a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményének sérelmét okozza.
Az OTTtv. 2. § 9. és 11. pontja a honvédelmi terület és a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület fogalmát az országos, a kiemelt térségi és a megyei területrendezési tervekre való utalással határozza meg. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az alábbiakban áttekintette a három területrendezési terv-fajta előkészítésének folyamatát és elfogadásuk menetét.
A kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezete országos övezetnek, míg a honvédelmi terület övezete kiemelt térségi és megyei övezetnek minősül.
A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 6. § c) és d) pontjai értelmében az Országgyűlés meghatározza a kiemelt térségek körét és elfogadja a területfejlesztés eszköz- és intézményrendszerének átfogó szabályait, valamint törvénnyel elfogadja az ország, illetve a Budapesti Agglomeráció és a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet területrendezési tervét (ezeknek a kidolgozása a területrendezésért felelős miniszter feladata). Azaz az országos területrendezési terv és a kiemelt térségi területrendezési terv elfogadása az Országgyűlés feladata.
A Tft. 11. § (1) bekezdése alapján a megye területére vonatkozó területrendezési tervet a megyei önkormányzat (a területrendezésért felelős miniszter állásfoglalásának beszerzését követően) készíti és fogadja el. A rendelettervezethez csatolni kell az állami főépítész nyilatkozatát a megyei területrendezési tervnek az országos és a kiemelt térségi tervekkel való összhangjáról [Tft. 23/C. § (4) bekezdés]. Emellett – mintegy a Tft. fenti szabályainak technikai végrehajtásaként – az OTTtv. 16/C. § (1) bekezdése előírja azt is, hogy a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezetét a kiemelt térségi és megyei területrendezési tervekben a tényleges kiterjedésének megfelelően kell lehatárolni.
A Tft. 23/C. § (1) értelmében a kiemelt térség és a megye területrendezési tervét egyeztetni kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, önkormányzati és érdek-képviseleti szervekkel, valamint az érdekelt társadalmi szervezetekkel.
Azt, hogy melyek ezek a szervek, azt a kiemelt térségi és megyei területrendezési tervek, valamint a településrendezési tervek készítése során az országos, a kiemelt térségi és a megyei övezetek területi érintettségével kapcsolatosan állásfoglalásra kötelezett államigazgatási szervek köréről és az eljárás részletes szabályairól szóló 282/2009. (XII. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) tartalmazza. Az R. 1. számú melléklete ugyanis részletesen felsorolja, hogy a kiemelt térségi és a megyei területrendezési terv készítése vagy módosítása során előzetes adatszolgáltatásra mely államigazgatási szervek kötelesek.
Ennek értelmében az OTTtv.-ben meghatározott országos övezetekben a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület tekintetében, a kiemelt térségi és megyei övezetekben pedig a honvédelmi terület tekintetében az adatszolgáltatásra a honvédelemért felelős miniszter jogosult és egyben köteles.
Az ismertetett jogszabályi rendelkezésekből egyértelműen az következik, hogy ezen speciális feladatokat ellátó területek kijelölése összetett szakmai (honvédelmi, katonai-biztonsági) kérdés. A Magyar Köztársaság szempontjából alapvető stratégiai és biztonságpolitikai tényező ugyanis az, hogy mely területek minősülnek honvédelmi területnek, illetve, hogy melyek a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi területek. Olyan szakkérdésnek minősül ez, melynek eldöntéséhez a szükséges speciális (és akár államtitoknak is minősülő) ismeretekkel a honvédelemért felelős miniszter rendelkezik. A miniszter ezen állásfoglalása azonban nem minősül hatósági határozatnak, hanem az egy, a jogalkotási eljárás során kifejtett szakmai álláspontnak tekinthető, mely alapját képezi egy későbbi jogalkotói döntésnek. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 204. § (1) bekezdés n) pontja meghatározza a honvédelmi érdek fogalmát, miszerint az az ország biztonságát, katonai védelmi képességét meghatározó módon befolyásoló körülmények összessége, ideértve különösen az alkotmányos rend védelméhez, a szövetségesi kötelezettségek teljesítéséhez, a függetlenség elleni támadó szándékú törekvések, a szuverenitást és területi integritást sértő vagy veszélyeztető törekvések elhárításához fűződő érdekeket.
A honvédelmi területeket a területrendezési tervek közigazgatási egyeztetési eljárása során a honvédelmi tárca – a Magyar Honvédség valós diszlokációjára és a honvédelem közép-, és hosszú távú fejlesztési terveire alapuló – terület-felhasználásra vonatkozó adatszolgáltatása alapján, konszenzussal kell meghatározni. E tervezési szabályok az OTTtv.-ben meghatározott alapelveknek megfelelően, a terület- és településrendezési szabályok hierarchiájára épülve, a más övezeteknél alkalmazottakkal egyezően kerültek meghatározásra.
A honvédelmi terület övezetét a településszerkezeti tervben beépítésre szánt vagy beépítésre nem szánt „különleges honvédelmi terület” területfelhasználási egységbe kell sorolni (OTTtv. 27/A. §).
A kiemelt fontosságú meglevő honvédelmi területté minősítés célja az, hogy megakadályozza a katonai feladatokat negatívan befolyásoló fejlesztéseket és beruházásokat, valamint a környezeti állapot romlását. A kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezetének bevezetését – szól az OTTmódtv. részletes indokolása – „az ország védelmi képességét meghatározó, a NATO-tagságból eredő, valamint a nemzetközi szerződéseiben vállalt kötelezettségei teljesítéséhez szükséges objektumok és területek fenntartása indokolja. Az övezet a települések teljes közigazgatási területét magába foglalja, de ez csak annyit fejez ki, hogy az adott település területén található a fenti célt szolgáló objektum. Az önkormányzatokra vonatkozó kötelezettség, hogy a település rendezési tervében az említett területeket beépítésre szánt, vagy beépítésre nem szánt különleges honvédelmi terület területfelhasználási egységbe sorolják”.
Ettől elkülönülő kérdés az ezeken a honvédelmi területeken folytatott építésügyi hatósági engedélyezési eljárások lefolytatása, ugyanis e speciális területek kijelölésére konkrét katonai létesítmények megépítése érdekében, azt megelőzően kerül sor. Az ilyen sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó építésügyi hatósági engedélyezési eljárások szabályait a 40/2002. (III. 21). Korm. rendelet rendezi. Ennek 3. § (1) bekezdése szerint a Kormány a katonai építésügyi hatósági jogkör gyakorlójaként, országos illetékességgel első fokon a Honvédelmi Minisztérium Központi Ellenőrzési és Hatósági Hivatal vezetőjét, másodfokon pedig a honvédelemért felelős minisztert jelöli ki.
A honvédelemért felelős miniszter a területekre vonatkozó álláspontjának kialakítása során köteles figyelemmel lenni az OTTtv. 2. § 9. és 11. pontjában foglaltakra, és azt a rendeltetésszerűség, szakszerűség és jogszerűség törvényi keretei között kell kialakítania. A miniszter ilyen esetekben nem is egyedi döntést hoz, hanem – az ország biztonságát szem előtt tartó – adatszolgáltatási kötelezettséget teljesít a döntéshozók (az Országgyűlés, illetve a megyei önkormányzat) számára. Önmagában tehát az a körülmény, hogy ilyen – az egész ország katonai biztonságát alapvetően érintő – szakkérdésben a miniszter álláspontját a döntéshozók figyelembe veszik, nem eredményezi a jogbiztonság követelményének sérelmét. A honvédség köteles ugyanis ellátni az alkotmányos és a honvédelmi törvényből fakadó feladatait, a béke fenntartását és a biztonság garantálását, valamint egy esetleges katonai támadás esetén az ország területi egységének és lakosságának a védelmét. Az Alkotmánybíróság ismételten hangsúlyozza, hogy a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezete a települések teljes közigazgatási területét magába foglalja, de ez csak annyit fejez ki, hogy az adott település területén található honvédelmi célt szolgáló objektum. Ezért az Alkotmánybíróság az OTTtv. 2. § 9. és 11. pontjának megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.

3. Az egyik indítványozó azt is sérelmezte, hogy a jogorvoslathoz való joga [Alkotmány 57. § (5) bekezdés] az OTTtv. 2. § 11. pontja miatt azért sérül, mert a lehatárolási kötelezettség teljesítésével szemben nem érvényesíthetők a tulajdonosi és a közérdekhez fűződő jogok, az érintett területek ugyanis a Honvédelmi Minisztérium egyedi döntései révén kerültek az OTTtv. 3/11. számú mellékletébe.
Az Alkotmánybíróság több határozatában [legelőször az 5/1992. (I. 30.) AB határozatban] kifejtette, hogy az Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. A jogorvoslati jog mint alkotmányos alapjog megköveteli, hogy az érdemi, ügydöntő határozat tekintetében a jogorvoslat biztosítsa a döntést hozó szervtől eltérő más szerv részéről a felülvizsgálatot. A jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége (ABH 1992, 27, 31.).
Az Alkotmánybíróság jelen határozat indokolásának III/2. pontjában foglaltak megismétlése nélkül utal arra, hogy a honvédelmi területek, illetve a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi területek területrendezési tervekben történő kijelölése nem egyedi döntések révén valósul meg, e területek kijelölése nem hatósági határozattal, hanem az érintett szervek bevonásával, az általuk védett érdekek figyelembevételével történik. A közreműködő szervek konszenzusának hiányában pedig a jogorvoslathoz való jog sérelme nem merül fel. Emiatt az Alkotmánybíróság az OTTtv. 2. § 11. pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.

4. Az egyik indítványozó azt is sérelmesnek tartotta, hogy a jogalkotó az Étv. 20. § (7) bekezdése e) pontjával az új övezeti területekre vonatkozóan megtiltja az önkormányzatoknak, hogy építési tilalmat rendelhessenek el. Az indítványozó szerint ez a szabályozás diszkriminatív (Alkotmány 70/A. §), mivel „egyes jogalanyokat felment kötelezettségeik alól, másokat nem”. Emellett a szabály az indítványozó szerint sérti az egészséges környezethez való jogot (Alkotmány 18. §), a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot (Alkotmány 70/D. §), valamint a helyi társadalom önrendelkezési jogát is [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont], mert a kiemelt fontosságú honvédelmi területek tekintetében nem érvényesíthetők az Étv. 9. §-ában szabályozott eljárási garanciák.

4.1. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlata szerint – a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és kifejtette, hogy bár szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom – ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot – kiterjed az egész jogrendszerre. Személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [először: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162.].
Az önkormányzatok által elrendelt változtatási és telekalakítási tilalom alóli kivételek meghatározása a hátrányos megkülönböztetés tilalmával nem hozható összefüggésbe.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523–524.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.], ezért az indítványt e tekintetben elutasította.

4.2. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az egészséges környezethez való jogot (Alkotmány 18. §), valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot (Alkotmány 70/D. §) is. Egyetlen értelmezés sem hozható azonban közvetlen alkotmányos összefüggésbe az indítványozó által támadott jogszabályi rendelkezéssel, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.

4.3. Az indítványozó szerint az Étv. 20. § (7) bekezdés e) pontja az Alkotmánynak a helyi társadalom önrendelkezési jogát biztosító 44/A. § (1) bekezdés a) pontját is sérti, illetve azt kiüresíti.
A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörének alkotmányos kereteit az Alkotmány jelöli ki. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. Önkormányzati ügyekben a képviselő-testületet széles körű jogalkotási autonómia illeti meg, azonban a rendeletalkotás terén ez az önállóság nem korlátlan.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében ugyanis a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Továbbá az Alkotmány 43. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg, ebből következően a képviselő-testület is csak e törvények keretei között gyakorolhatja a jogalkotói hatáskörét.
Az Alkotmány hivatkozott rendelkezéseinek megfelelő szabályozást tartalmaz az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése, melynek értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
Tekintettel arra, hogy az indítványozó által felvetett kérdést a jogalkotó törvényben szabályozta – azaz az Étv.-ben rögzítette, hogy az építési/változtatási tilalom elrendelése nem vonatkozik a honvédelmi területre – ezért azt az önkormányzat ezzel ellentétesen nem szabályozhatja. Ahogyan az Alkotmánybíróság az 58/2009. (V. 22.) AB határozatban (ABH 2009, 495, 499.) kifejtette, az Étv.-nek a változtatási tilalomra vonatkozó szabályai kogens szabályok, nem adnak felhatalmazást arra, hogy az önkormányzat a változtatási tilalom elrendelésekor azoktól eltérjen. Ennek a kérdésnek az eldöntése ugyanis nem esik a helyi társadalmi viszony rendezésének a körébe, így az Étv. támadott rendelkezése az Alkotmány 44. § (1) bekezdésének a) pontjával nem ellentétes. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
Az Alkotmánybíróság továbbá megjegyzi, hogy az Ötv. meghatározza a helyi közügyek fogalmát. Eszerint ilyennek tekinthetők a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódó feladatok [Ötv. 1. § (2) bekezdés]. A honvédelmi feladatok és az ezzel kapcsolatos kötelezettségek tipikusan az ország egészét érintő, össztársadalmi jelentőségű (és részben nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeket érintő) kérdések, melyek a hatályos szabályozást tekintve kívül esnek a helyi önkormányzatok hatáskörén és illetékességén.

5. Az egyik indítványozó azt kifogásolja, hogy az OTTtv. 3/11. számú mellékletében Telkibánya is kijelölésre került, mint kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi övezet, annak ellenére, hogy a település közigazgatási területén nincs olyan állami tulajdonban lévő és a Honvédelmi Minisztérium által honvédelmi céllal kezelt terület, amelyen katonai objektum állna, ezért véleménye szerint a jogbiztonság követelménye sérül (a jogszabály tartalma nem állapítható meg egyértelműen).
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság követelményét. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.). Az Alkotmánybíróság már több határozatában kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak [Pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.].
A jogszabályban szereplő térképen (OTTtv. 3/11. számú melléklet) megjelölt övezetek kijelölése teljesen egyértelmű, a területek kétséget kizáróan beazonosíthatóak. Ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámítható, azaz előre nem látható helyzetet nem teremt a címzettek számára. A norma nem túl általános, emiatt nem enged teret a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak és nem is öncélú, hiszen összhangban áll a magyar Honvédség alkotmányos feladataival. A területi lehatárolás nélkül a honvédelmi feladatok hatékony és maradéktalan megvalósítása nem volna biztosított. A kijelölés a katonai objektumok pontos adatait, valamint a településen belüli helyét nem tartalmazza, pusztán a települések érintettségét rögzíti. A kiemelt fontosságú meglevő honvédelmi terület övezete a települések teljes közigazgatási területét magában foglalja, de ez csak azt fejezi ki, hogy a katonai célt szolgáló objektum az adott település területén található. Önmagában azonban az, hogy a területi besorolás az indítványozó ingatlanát is érinti, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem vezet a norma alkotmányellenességéhez annak – az indítványozó szerinti – értelmezhetetlen volta miatt. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány ezen részét is elutasította.

6. Az Étv. 53/C. § (8)–(9) bekezdéseit az egyik indítványozó azért kifogásolja, mert úgy véli, korlátozzák a fellebbezési jogot és leszűkítik a jogorvoslatot igénybe vehetők körét, amivel sérül az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jog.
Az Étv. támadott 53/C. § (8) bekezdése arról rendelkezik, hogy az építésügyi hatóság határozata mely esetben nyilvánítható honvédelmi okból fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak, a (9) bekezdés pedig arról, hogy a fellebbezést elbíráló hatóság kinek a kérelmére és mely esetekben függesztheti fel a határozat végrehajtását.
Az Alkotmánybíróság már több döntésében foglalkozott az államigazgatási eljárás jogorvoslati rendszerével. Ennek során kifejtette, hogy a jogorvoslatnak az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében megfogalmazott követelmények kielégítése szempontjából elég egyfokúnak lennie, továbbá pedig ennek az alapvető jognak az érvényesüléséhez hozzátartozik az, hogy általában, fő szabály szerint a jogorvoslat kezdeményezése a sérelmezett döntés végrehajtására halasztó hatályú legyen [953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432, 434–435.].
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 101. § (1) bekezdése szerint főszabályként a fellebbezéssel megtámadott döntésben foglalt jogok nem gyakorolhatók és a fellebbezésnek a döntés végrehajtására halasztó hatálya van, kivéve, ha a hatóság a döntést a fellebbezés halasztó hatályának kizárásával végrehajthatónak nyilvánította. A (3) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a döntés akkor nyilvánítható fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak, ha nemzetbiztonsági érdekből vagy a közbiztonság fenntartása érdekében, illetve fontos közrendvédelmi okból szükséges.
A vizsgálat során az Alkotmánybíróság irányadónak tekintette korábbi határozataiban tett megállapításait: A jogszabály „[b]izonyos esetekben azonban lehetővé teszi – a megfellebbezhető illetve bíróság előtt megtámadható – határozat végrehajtását valamely fontos, méltányolandó érdekre tekintettel. Ilyen, többek között, a társadalomnak a közbiztonsághoz fűződő érdeke is, amelyet kimeríthet egy baleseti vagy más egyéb veszélyforrás azonnali elhárításának szükségessége. Ebben az esetben az egyén jogorvoslathoz való joga és a közérdek körébe tartozó közbiztonság fenntartása iránti társadalmi érdek közötti ellentétet a jogalkotó az azonnali végrehajthatóság kimondásának lehetőségével oldja fel, mert a hatóság azonnali cselekvését ilyenkor biztosítani kell. Ugyanakkor az egyén jogorvoslathoz való joga valójában ezáltal nem szűnik meg, hiszen a végrehajtás elrendelésére tekintet nélkül az érdemi döntés ellen fellebbezhet, illetve kérheti a bírósági felülvizsgálatot. Ahogy pedig arra az Alkotmánybíróság már több ízben rámutatott, a jogorvoslathoz való jog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. A nem érdemi, nem ügydöntő határozat esetén ilyen felülvizsgálatot nem kötelező biztosítani [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 22/1995.(III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109.].
Az azonnali végrehajthatóság kérdésében az Alkotmánybíróság a 957/B/1994. AB határozatában azt is kimondta, hogy „az ügyfél az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló keresetében kérheti az azonnal végrehajthatóvá nyilvánítás felülvizsgálatát. Azokban az esetekben, ahol a végrehajtás egymozzanatú, és már nincsen mód felfüggesztésre, ez a lehetőség nyilván nem érvényesül, de (…) ez a korlátozás nem tekinthető alkotmányellenesnek” (ABH 1999, 483.).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a társadalomnak a katonai-honvédelmi biztonságához kiemelkedően fontos (köz)érdeke fűződik. Az elégtelen szabályozással ennek a közérdeknek az érvényesülését veszélyeztetné a jogalkotó. Ebben az esetben az egyén jogorvoslathoz való joga és az ország katonai biztonsága iránti társadalmi érdek közötti ellentétet a jogalkotó az azonnali végrehajthatóság kimondásának lehetőségével oldja fel.
Emellett (ezt ellensúlyozva) a jogszabály azt is lehetővé teszi, hogy a fellebbezést elbíráló hatóság a határozat végrehajtását felfüggessze. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Étv. 53/C. § (8)–(9) bekezdései nem sértik az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltakat, ezért ezt az indítványt elutasította.

7. Végül az Alkotmánybíróság azokat az indítványi elemeket bírálta el, melyek pusztán felsorolták a megsemmisíteni kért jogszabályi rendelkezéseket, azonban annak indokát nem adták elő.
Az egyik indítványozó szerint „a szabályozás” (az OTTtv.-re utalva) sérti az Európai Parlament és a Tanács „bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról” szóló 2001. június 27-i 2001/42/EK Irányelvét, és így az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdését.
Az indítványozók az Étv. 62. § (1) bekezdésének l) pontját (felhatalmazó rendelkezés), az OTTtv. 4. § (2) bekezdésének k) pontját, valamint 22. §-át (övezeti besorolások) felsorolták ugyan az Alkotmánybíróság által megsemmisítendő jogszabályok között, azonban az alkotmányellenesség indokát nem fejtették ki.

Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozott kérelem alapján jár el, mely kérelemben három feltételnek kell együttesen fennállnia: egyrészt a kérelemnek tartalmaznia kell a sérelmezett jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alkotmány érintett szakaszát, valamint azt az indokot, amely alapján az indítványozó az alkotmánysértést fennállónak véli. Az Alkotmánybíróság a tartalmi követelményeknek meg nem felelő indítványt – mivel az érdemben nem bírálható el – visszautasítja [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 171.]. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy az indítványozók egyfelől nem jelölték meg a sérülni vélt rendelkezést, valamint nem jelölték meg azt sem, hogy az az Irányelv mely szabályával ellentétes, továbbá nem jelölték meg, hogy az Étv., és az OTTtv. rendelkezései milyen okból alkotmányellenesek. Pusztán általánosságban hivatkoztak a jogszabályok alkotmányellenességére. Mivel a fenti indítványi elemek érdemben nem bírálhatók el, ezért azokat az Alkotmánybíróság – az Ügyrend 29. § d) pontja alapján, mint érdemi vizsgálatra alkalmatlanokat – visszautasította.

Budapest, 2011. szeptember 27.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

 

 

Dr. Balogh Elemér s. k.,

Dr. Balsai István s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Bihari Mihály s. k.,

Dr. Bragyova András s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

Dr. Holló András s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Kiss László s. k.,

Dr. Kovács Péter s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

Dr. Lévay Miklós s. k.,

 

előadó alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Pokol Béla s. k.,

Dr. Stumpf István s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Szalay Péter s. k.,

Dr. Szívós Mária s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró
*

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére