109/2009. (XI. 18.) AB határozat
109/2009. (XI. 18.) AB határozat1
2009.11.18.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 15. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2010. június 30. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63/A. § h) pontja alkotmányellenes, ezért azt 2010. június 30. napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn azért, mert az Országgyűlés hiányosan szabályozta a közút kezelő jogait gyakorló helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörét.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2010. június 30. napjáig tegyen eleget.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn azért, mert az Országgyűlés hiányosan szabályozta a fővárosi közgyűlés rendeletalkotási jogkörét.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2010. június 30. napjáig tegyen eleget.
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályiról szóló 24/2009. (V. 11.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenes, ezért azt 2010. június 30. napjával megsemmisíti.
6. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. 2005. június 30. napjáig hatályos rendeletének 27. és 28. §-ai alkotmányellenesek voltak, ezért azok a Budaörsi Városi Bíróság 9.P.22.408/2006. szám alatti perében, valamint a Fővárosi Bíróság 45.Pf.638.381/2007. szám alatti perében nem alkalmazhatók.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 19/2005. (IV. 22.) Főv. Kgy. 2009. május 31. napjáig hatályos rendeletének 53. §-a alkotmányellenes volt, ezért az a Budaörsi Városi Bíróság 9.P.22.408/2006. szám alatti perében nem alkalmazható.
7. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 19/2005. (IV. 22.) Főv. Kgy. 2009. május 31. napjáig hatályos rendeletének 41. § (2) bekezdése alkotmányellenes volt, ezért az a Pesti Központi Kerületi Bíróság előtt folyamatban lévő 31.G.305.406/2007. szám alatti perében nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi.
Indokolás
I.
1. Az indítványok értelmében a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Fővárosi Közgyűlés rendeletének (a továbbiakban: Ör.1.) 26–29. §-ai, és a 36. § (3) bekezdése magasabb szintű jogszabályok rendelkezéseibe ütköznek, ezért az Alkotmány 44/A. §-ára tekintettel alkotmányellenesek. Az indítványozók álláspontja szerint a parkolás a közterület közlekedési célú használatának minősül, és mint ilyen közjogi és nem magánjogi jogviszonyt keletkeztet a gépjármű használója, valamint a fővárosi önkormányzat között. A fővárosi önkormányzat az Ör.1.-t nem tulajdonosként, hanem a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 2. §-a, 15. § (3) bekezdése, valamint a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ) 41. §-a alapján, helyi közhatalmi minőségében alkotta meg. Ezért a várakozó gépkocsi használója nem az önkormányzat által nyújtott szolgáltatást veszi igénybe, hanem a közlekedési szabadságát gyakorolja meghatározott normatív feltételek között. A díj- és pótdíjfizetési kötelezettség elmulasztásának konzekvenciáit ezért a közigazgatási jogviszony sajátosságaira tekintettel, a közigazgatási eljárás keretei között kell levonni.
A Kkt. 44. § (1) bekezdése szerint a közúti közlekedés ellenőrzése kiterjed a közúti közlekedés rendjére, amely ellenőrzésre a Kkt. 44. § (2) bekezdése szerint a rendőrhatóság jogosult. Ezzel szemben az Ör.1. 34. §-a a közterület-felügyelőt, illetve erre feljogosított más személyt jelöl meg a korlátozott várakozási övezetben, és a várakozási övezetben a gépkocsik várakozási engedélyének ellenőrzésére.
Az indítványozók álláspontja szerint az Ör.1. hivatkozott rendelkezései abban az esetben is alkotmányos aggályokat vetnek fel, amennyiben a várakozással kapcsolatosan polgári jogi jogviszony keletkezik a közlekedő és a közút kezelője között. A közterület időleges használatának biztosítása mint szolgáltatás és az ellenszolgáltatásnak minősülő parkolási díj megfizetése ráutaló magatartással hozza létre a felek között a polgári jogi jogviszonyt. Ebben a konstrukcióban azonban értelmezhetetlen a díjkülönbözeten túl fizetendő pótdíj magánjogi karaktere, különös tekintettel annak az Ör.1. 28. § (3) és (4) bekezdése szerinti mértékére. Az Ör.1. szerinti, a díj huszonötszörösét kitevő mértékű pótdíj nem áll arányban a szolgáltatás értékével, feltűnően nagy értékkülönbözetet eredményez. Amennyiben a pótdíjnak kötbér-jelleget kellene tulajdonítani, úgy az a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 246. § (1) bekezdése szerint, az egyedi esetekben negligált írásbeliség miatt magasabb szintű jogszabályi rendelkezésbe ütközik. Amennyiben a pótdíjat a díj késedelmes megfizetése esetére előírt késedelmi kamatnak kell tekinteni, úgy az, mértékére tekintettel eleve eltúlzottnak minősül amellett, hogy sem a Kkt., sem a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) nem hatalmazza fel a fővárosi közgyűlést a Ptk. kamatra vonatkozó szabályaitól (301. §, 301/A. §) való eltérésre.
Az indítványozók hivatkoznak továbbá arra is, hogy a jogviszony a parkoló gépkocsi használója, valamint a fővárosi közgyűlés között jön létre, a díj és pótdíj jogosultja a fővárosi önkormányzat. Mivel a hatáskör átruházására törvényi szabály nem jogosítja fel a fővárosi önkormányzatot, a közigazgatási szerv hatáskörét semmilyen tekintetben nem ruházhatja át az üzemeltetésre létrehozott gazdasági társaságra.
Az indítványozók fenntartották indítványukat az időközben elfogadott és az Ö.r.1.-t 2005. július 1. napjával hatályon kívül helyező, a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 19/2005. (IV. 22.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: Ö.r.2.) teljes, de különösen a 41., 44., valamint 53. §-ainak felülvizsgálatára, és megsemmisítésére. Az alkotmányellenesség jogalapját az Alkotmány 44/A. §-ának sérelmében fenntartva, indokolásukat az alábbiakkal egészítették ki:
Az üzemeltető anyagi jogi értelemben nem válhat a díjkülönbözet, illetve a pótdíj jogosultjává, így az üzemeltetésre létrehozott társaság csupán annak beszedésével bízható meg. Az üzemeltető ezért a díjkülönbözet, illetve a pótdíjak megfizetése érdekében megindított peres eljárásban sem rendelkezik kereshetőségi joggal. Az Ör.2. ezért a Ptk. 222. §-ába, valamint a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 48. §-ába ütközik.
Az indítványozók kérték a Kkt. 15. § (3) bekezdésének, és az Ötv. 63/A. § h) pontjának utólagos alkotmányossági vizsgálatát, valamint visszamenőleges hatályú megsemmisítése mellett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is. Álláspontjuk szerint a felhatalmazó rendelkezések önkényes mértékű díj- és pótdíjszabályozás kialakítását biztosítják az önkormányzati jogalkotó számára, amely az ingyenességtől az önkormányzat saját belátása szerinti, a nyújtott szolgáltatás körülményeitől független díj- és pótdíjmérték meghatározását teszik lehetővé. Az ilyen diszkrecionális jogkör az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik. Az indítványozók a felhatalmazó rendelkezések alkotmányellenességére tekintettel indítványozták az Ör.2. egészének megsemmisítését is.
Ezen túlmenően hivatkoztak arra is, hogy az Ör.2. az Alkotmány 9. § (1) bekezdésére visszavezethető szerződési szabadság közjogi eszközökkel történő, alkotmányellenes korlátozását is jelenti. Utaltak a Ptk. 226. § (1) bekezdésére, valamint 685. § a) pontjában foglaltakra, az indítványozók álláspontja szerint az önkormányzati jogalkotó a Kkt. 15. § (3) bekezdése alapján nem volt jogosult az Ör.2.-beli díjmegállapításra. Az Ör.2. pótdíjjal kapcsolatos rendelkezései tekintetében több indítványozó utalt a Kkt. végrehajtására kiadott 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet (a továbbiakban: R.) 8. § (2) és (3) bekezdésében foglaltakra. Álláspontjuk szerint ugyanis a kormányrendelet egyértelműen rendezi a pótdíj kiszabásának feltételeit, és mértékét, így az ahhoz nem igazodó Ör.2. sérti az Alkotmány 44/A. §-át.
Egy további indítványozó – a közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési jogkörének megszüntetése miatt magánszemélyként – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indítványozta az Ör.2., módosítását követően pedig a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályiról szóló 24/2009. (V. 11.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.3.) egyes rendelkezéseivel összefüggésben. Indokolása szerint az Ör. 17. § (1) bekezdése alkotmányellenesen mulasztja el a vis maior esetének szabályozását. Álláspontja értelmében ugyanis az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti a díjfizetés alóli mentesség lehetőségének hiánya, amennyiben az üzemben tartó tőle független esemény miatt nem tudja elhagyni a várakozási övezetet. Ugyancsak a jogállamiság elvébe ütközik az egészségügyi szükséghelyzet szabályozásának elmaradása, mivel ez azt eredményezi, hogy a vezetésre alkalmatlan állapotban lévő személyt szállító gépkocsi-használó egyidejűleg köteles megfizetni a várakozási díjat és orvosi ellátáshoz juttatni betegét. Az indítványozó szerint mulasztott az önkormányzati jogalkotó akkor is, amikor nem rendelte a parkolás-üzemeltetés során keletkezett panaszok elbírálását törvényi szabályozás hatálya alá. Ez a helyzet azt eredményezi, hogy az üzemeltető lényegében minden kérdést díjvitává egyszerűsíthet. Az Ör.2. (és az Ör.3.) 21. § (1) bekezdés a) pontja a várakozási övezetekben díjfizetési kötelezettséget állapít meg. Ugyanakkor az Ör.2. nem rendezi azt a helyzetet, amikor a gépkocsi használója az övezethatárokon elhelyezett, de nem a várakozási helyet üzemeltető cég automatájánál teljesíti díjfizetési kötelezettségét. Az indítványozó aggályosnak tartja azt is, hogy a pótdíjazás, mint jogkövetkezmény alapvetően az időmúláshoz kötött. Ezért az üzemeltető társaság hiteles, azaz a mérésügyről szóló 1991. évi XLV. törvény, valamint annak végrehajtására kiadott kormányrendelet alapján hitelesített jegykiadó készülék, és adatrögzítő berendezés birtokában lehet csak abban a helyzetben, hogy „joghatással járó mérést” tudjon produkálni. Az önkormányzati jogalkotó tehát mulasztást követett el akkor, amikor nem írta elő az üzemeltetők számára hitelesített óraművek alkalmazásának kötelezettségét.
2.1. A peres eljárást felfüggesztő végzésének indokolásában az indítványozó bíró a Legfelsőbb Bíróság 2/2005. Közigazgatási és polgári jogegységi határozatára (a továbbiakban: KPJE), valamint a 2/2006. számú Polgári jogegységi határozatára (a továbbiakban: PJE) utalva kifejtette, hogy az Ör.1. és az Ör.2. rendelkezései az Alkotmány 44/A. § (1) és (2) bekezdésébe ütköznek. Rámutatott, hogy mivel a parkolás tényével a felek között polgári jogi jogviszony jön létre, úgy e szerződéses viszonyok a Ptk. 685. § d) és e) pontjai alapján fogyasztói szerződések. Következésképpen az Ör.1. és Ör.2. díjmegállapítással kapcsolatos rendelkezései ellentétesek a Ptk. 209/B. §-ában, illetve a 205. §-ában foglaltakkal, ami a fogyasztó tájékoztatását, a pótdíjszámítás kezdőidőpontját, valamint a szolgáltatással nem fedezett, de a várakozó fogyasztó által megfizetett díj visszaigényelhetőségét illeti.
2.2. Az alkotmányossági vizsgálatot kezdeményező másik bíró indítványozta az Ör.2. 41. § (2) bekezdésének megsemmisítését. A bíró álláspontja szerint a parkolás ténye olyan ráutaló magatartás, amely a Ptk. 205. §-a és 216. §-a értelmében keletkeztet kötelmi viszonyt. A Ptk. értelmében azonban a polgári jogi jogviszony csak a gépkocsi tényleges használója és a jogosult, azaz a parkolást üzemeltető között jöhet létre. Ezért amennyiben az Ör.2. a díjfizetést a gépkocsi tulajdonosának (üzemben tartójának) kötelezettségévé teszi, úgy az önkormányzati jogalkotó a Ptk.-val ellentétesen szabályozott, ami az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére vezet.
3. Az egyik indítványozó alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben az Ör.1. 28. szakasz (4) bekezdésének, valamint a Ptk. perbeli időszakban hatályos 209/B. § (6) bekezdésének vizsgálatát és perbeli alkalmazhatóságuk kizárását indítványozta. Az Ör.1. megjelölt rendelkezésével összefüggésben indokai az 1. és 2. pontokban megfogalmazott indokokkal mutattak hasonlóságot.
4. Indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz a KPJE, valamint a PJE alkotmányossági vizsgálata tárgyában is.
4.1. Az indítványozók álláspontja szerint a Legfelsőbb Bíróság a KPJE-ben a törvényi szabályozással ellentétesen állapította meg, hogy a parkolás üzemeltetésére létrehozott társaság a díj, illetve a pótdíj jogosultjává válhat. Álláspontjuk szerint csak a fővárosi közgyűlésnek keletkezik a parkolással kapcsolatosan kötelmi igénye, amelynek érvényesítésére nem jogosíthatja fel az üzemeltetésre létrehozott gazdasági társaságot. Az igény érvényesítésére irányuló polgári eljárásban pedig ugyanezen okokból nem lehet kereshetőségi joga.
Az egyik indítványozó a KPJE alkotmányellenességének megállapítását indítványozta arra tekintettel is, hogy az figyelmen kívül hagyta az Alkotmánybíróság 31/1996. (VII. 3.) AB határozatában foglalt azon minősítést, amely szerint a várakozás a közterület közlekedési célú használata. Hivatkozik arra is, hogy a KPJE határozatlan, többértelmű, és mivel nem felel meg az Alkotmánybíróság gyakorlata szerinti egyértelműségi mércének, ezért sérti a jogbiztonság elvét.
4.2. Egy másik indítvány a PJE alkotmányellenességének megállapítása és visszamenőleges hatályú megsemmisítése mellett érvel. Indokai szerint a PJE a tulajdonost olyan mögöttes felelősnek tekinti, akinek helytállási kötelezettsége a tényleges használó teljesítésének elmaradása esetén áll be. Az indítványozó álláspontja szerint a jogalkotó önkormányzati közgyűlésnek nem volt törvényi felhatalmazása ilyen tartalmú mögöttes felelősségi rend megalkotására.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét utólagos normakontroll eljárásban csak akkor vizsgálja, ha a hatályát vesztett jogszabály helyébe lépő jogszabály tartalmilag a korábbival azonos vagy lényegét tekintve hasonló [elsőként: 335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261.; legutóbb: 47/2009. (IV. 21.) AB határozat, ABK 2009. április, 410, 420.].
Az indítványozók által támadott Ör.1.-t az Ör.2., az Ör.2.-t pedig a 2009. június 1. napjával hatályba lépő Ör.3. módosította. Összevetve a három önkormányzati rendelet rendelkezéseit megállapítható, hogy azok lényegüket tekintve hasonlóak, illetve bizonyos esetekben azonosak.
Bár az Ör.3. jogszabály-szerkesztési szempontból módosította a korábbi önkormányzati rendeletek felépítését, ugyanakkor az indítványokban támadott helyzetet, szabályozási módot továbbra is fenntartotta. E szerint a fővárosi közgyűlés jogalkotói hatáskörét az indítványokban támadott Kkt. 15. § (3) bekezdésére, az Ötv. 63/A. § h) pontjára, az Ör.2.-ben is nevesített törvényi felhatalmazásokra vezeti vissza. E mellett az Ör.3. a várakozási díjak, a várakozási díjkülönbözet és a pótdíj mértékét emelte ugyan, de nem változtatott megállapításuk logikáján. E szerint a várakozási övezetekben a fizetendő díj mértéke – a korábbiakhoz hasonlóan – az Ör.3. által megadott várakozási díjalap (az Ör.2.-ben 115 forint, az Ör.3. értelmében „a BKV Zrt. egy utazásra érvényes vonaljegy árának megfelelő összeg”) és a várakozás helyszínéül szolgáló terület díjtétele, valamint a várakozó jármű típusa által meghatározott szorzószám szorzata. A hatályos Ör.3. nem változtatott a jogosulatlan várakozás szankció-típusain és a szankciók alkalmazásának logikáján sem: az Ör.3. 48. §-a értelmében a várakozási díj meg nem fizetése, illetve a várakozási idő jogosulatlan túllépése pótdíjfizetési kötelezettséget von maga után. A pótdíj mértéke az adott terület egyórai várakozási díjához és a megfizetés időtartamához igazodik.
A szabályozások hasonlósága miatt az Alkotmánybíróság az Ügyrend 28. § (1) bekezdése alapján egyesített, utólagos normakontrollra irányuló indítványok kapcsán – figyelemmel eddigi gyakorlatára is – az alkotmányossági vizsgálatot az Ör.3. megfelelő rendelkezései tekintetében végezte el.
A fentieken túl, az Alkotmánybíróság hatásköre hatályon kívül helyezett, illetve módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára csak akkor terjed ki, ha annak alkalmazhatósága az eldöntendő kérdés. Ez a helyzet a konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz tekintetében, mivel ilyenkor az alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség. [335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261.; 10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 76.; 1472/B/1996. AB végzés, ABH 1997, 953.; 160/B/1996. AB határozat, ABH 1999, 875, 876.; 1378/B/1996. AB határozat, ABH 2001, 1609, 1610.; 418/B/1997. AB határozat, ABH 2002, 1627, 1629.]
Mivel az indítványok között bírói kezdeményezések és alkotmányjogi panasz is fellelhető, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot a bírói kezdeményezések és az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló peres eljárásban alkalmazott rendelkezés tekintetében, azaz az Ör.1. és az Ör.2., kezdeményezésekben és panaszban megjelölt szakasza tekintetében is lefolytatta.
Az Ügyrend 28. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az előadó alkotmánybíró az ügy eldöntése érdekében célszerűnek látja, elrendelheti, hogy egyes vitás kérdések elkülönítve kerüljenek érdemi vizsgálatra, illetőleg elbírálására”. Az Alkotmánybíróság az Ügyrend hivatkozott szakasza alapján elkülönítette az alkotmányjogi panasznak a Ptk. – korábban hatályos – 209/B. § (6) bekezdésére, valamint a KPJE és a PJE alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítványokat.
II.
Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.”
„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
Az Ötv. támadott rendelkezése:
„63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen
(...)
h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;”
A Kkt. támadott rendelkezése:
„15. § (3) Közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el.”
Az Ör.1. támadott rendelkezései:
„26. § (1) A főváros közterületein a várakozási díjtételek a következő területi felosztás szerint alkalmazhatók: kiemelt díjtételű, I. díjtételű, II. díjtételű, III. díjtételű területek. A főváros közterületeinek fenti díjtételekbe való besorolását a rendelet 2. számú melléklete tartalmazza.”
„27. § (1) A várakozási és várakozási megváltási díjak kiszámításának alapja a III. díjtételű területen a személygépkocsi, oldalkocsis motorkerékpár, lakóautó vagy személygépkocsival vontatott pót- vagy lakópótkocsi után fizetendő óránkénti várakozási díj összege [a továbbiakban: „várakozási díjalap” („VDA”)].
(2) A különböző díjtételű területeken a különböző járműfajták után óránként fizetendő maximális várakozási díjak (a továbbiakban: „alapdíj”) a következő szorzószámokkal állapíthatók meg:
Járműfajták |
Szorzószámok a |
|||
K |
I. |
II. |
III. |
|
díjtételű területen |
||||
Személygépkocsi, oldalkocsis motorkerékpár, személygépkocsival vontatott pót- vagy lakókocsi |
4 |
3 |
2 |
1 |
Lakóautó, autóbusz, tehergépkocsi, vontató és az ezekkel vontatható pótkocsi (félpótkocsi lakókocsi) |
12 |
9 |
6 |
3 |
(3) A várakozási díjalap (VDA) mértéke 100 Ft+áfa. A (2) bekezdésben meghatározott alapdíjtól forgalomtechnikai szempontok figyelembevételével lefelé el lehet térni. Az eltérésről és annak mértékéről – mely legfeljebb 50% lehet – a főpolgármester dönt.
(4) Az őrzött, fizető P+R parkolókban fizetendő parkolási díjak:
Nappali díj: 6.00 óra és 19.00 óra között bármely időtartamú parkolás esetén egyenlő a BKV Rt. járataira az egy utazásra mindenkor érvényes vonaljegy árával (továbbiakban: BKVA);
Éjszakai díj: 19.00 óra és 6.00 óra között az óránkénti várakozási díj egyenlő a a BKVA 60%-val;
Öt munkanapos bérlet: hét egymást követő naptári napon belül felhasználható, öt munkanapon 6.00 óra és 19.00 óra között bármely időtartamú parkolásra felhasználható bérlet ára a BKVA 4,4-szerese;
Húsz munkanapos bérlet: harminc egymást követő naptári napon belül felhasználható, húsz munkanapon 6.00 óra és 19.00 óra között bármely időtartamú parkolásra szóló bérlet ára a BKVA 18-szorosa;
Heti éjszakai bérlet: hét egymást követő naptári napra szóló, 19.00 óra és 6.00 óra között bármely időtartamú parkolásra felhasználható bérlet ára a BKVA 15-szöröse;
Kombinált heti bérlet: hét egymást követő naptári napra szóló, 0.00 óra és 24.00 óra között bármely időtartamú parkolásra felhasználható bérlet ára a BKVA 24-szerese;
Havi éjszakai bérlet: egy naptári hónapra szóló, 19.00 óra és 6.00 óra között bármely időtartamú parkolásra felhasználható bérlet ára a BKVA 50-szerese;
Kombinált havi bérlet: egy naptári hónapra szóló, 0.00 óra és 24.00 óra között bármely időtartamú parkolásra felhasználható bérlet ára a BKVA 78-szorosa.
(5) Az időszakos fizető parkolóhelyeken az adott területre érvényes óránként fizetendő alapdíj mellett alkalmankénti parkolási díjtétel is bevezethető. Az alkalmankénti díjtételek megállapítását e rendelet 4. számú melléklete tartalmazza.”
„28. § (1) A várakozási díj a parkoló-automatával, várakozást ellenőrző órával (parkolóórával), illetve parkolójeggyel vagy más módon működtetett várakozóhelyen a várakozás megkezdésekor fizetendő.
(2) Ha a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor nem fizették ki, vagy a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor kifizették ugyan, azonban a kifizetett díj alapján jogosult várakozási időt túllépték, jelen rendeletben meghatározott várakozási díjkülönbözetet utólag meg kell fizetni.
(3) Mind az előzetes fizetési kötelezettség elmulasztása, mind az időtúllépés esetén a várakozási díjkülönbözeten felül pótdíjat is kell fizetni.
(4) A várakozási díjkülönbözet mértéke az adott területre érvényes egyórai várakozási díj (alapdíj). A díjkülönbözeten felül fizetendő pótdíj mértéke:
– az öt naptári napon belül befizetett pótdíj mértéke az alapdíjnak megfelelő forint összeg tízszerese, mozgássérült számára kijelölt várakozóhely jogtalan elfoglalása esetén százszorosa,
– az öt naptári napon túl befizetett pótdíj mértéke az alapdíjnak megfelelő forint összeg huszonötszöröse, mozgássérült számára kijelölt várakozóhely jogtalan elfoglalása esetén kettőszázötvenszerese,
– a kiszabás napján, üzemidőben történő pótdíjbefizetés esetén a csökkentett pótdíj mértéke az alapdíjnak megfelelő forint összeg ötszöröse, mozgássérült számára kijelölt várakozóhely jogtalan elfoglalása esetén ötvenszerese.
A határidők számításába a kiszabás napja nem számít bele.
(5) Ha a (4) bekezdésben megállapított díjkülönbözetet és pótdíjat az esedékességet követő harminc naptári napon belül nem fizették meg, az polgári peres úton behajtásra kerül.
(6) A korlátozott várakozási övezetekben a várakozási díj és pótdíj a KRESZ által nem tiltott helyet elfoglaló, várakozó járművekre állapítható meg.”
Az Ör.2. támadott rendelkezései:
„41. § (1) A várakozási övezetekben a közúti várakozóhelyeken, illetve a fizető várakozóhelyeken a parkolásüzemeltető jogosult jelen rendeletben meghatározott díjfizetési feltételekkel történő várakozást ellenőrizni.
(2) A várakozási övezetekben közúti várakozóhelyeken díjfizetés nélkül várakozó gépjármű tulajdonosának a (3) bekezdésben meghatározott türelmi idő letelte után várakozási díjkülönbözetet és pótdíjat kell fizetnie. Az azonos helyen várakozó gépjárműre, üzemidőben, díjfizetés nélküli várakozás miatt csak egyszer lehet várakozási díjkülönbözetet és pótdíjat kiszabni.
(3) A türelmi idő egy óránál rövidebb időre történő díjfizetés esetén 5 perc, egy órára vagy annál hosszabb időre történő díjfizetés esetén 15 perc.
(4) A várakozási övezetekben közúti várakozóhelyeken a megengedett várakozási időtartamot túllépő gépjármű tulajdonosának pótdíjat kell fizetnie. A megengedett várakozási időtartam túllépése miatt kiszabott pótdíj az időtartam korlátozás leteltével újra kiszabható.
(5) A díjat, a díjkülönbözetet és a pótdíjat a tulajdonos önkormányzat felhatalmazásával rendelkező parkolásüzemeltető szedi be.
(6) Ha a várakozási díjkülönbözetet és a pótdíjat a jogosulatlan úthasználat időpontját követő tíz naptári napon belül nem fizették meg, a közút kezelője vagy az általa megállapodás alapján megbízott gazdálkodó szervezet (parkolásüzemeltető) a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 15. § (5) bekezdése alapján a jogosulatlan úthasználat időpontjától számított 60 napos jogvesztő határidőn belül köteles postára adni a díj- és pótdíjfizetési felszólítást a gépjármű tulajdonosának. A díj- és pótdíjfizetési felszólításon a befizetési határidőt is fel kell tüntetni.
(7) Ha a díj- és pótdíjfizetési felszólításban megjelölt határidőig a díjat és pótdíjat nem fizették meg, a közút kezelője vagy az általa megállapodás alapján megbízott gazdálkodó szervezet (parkolásüzemeltető) önállóan, saját nevében jogosult bírói úton érvényesíteni.
(8) A fizető várakozóhelyeken a várakozási díjkülönbözetre és a pótdíjra vonatkozó rendelkezéseket értelemszerűen kell alkalmazni.”
„47. § A várakozási övezetek díjtételeinél a következő területi felosztást kell alkalmazni:
a) Kiemelt (K) díjtételű,
b) I. díjtételű,
c) II. díjtételű
d) III. díjtételű
területek. A várakozási övezetek fenti díjtételekbe való besorolását jelen rendelet 4. számú melléklete tartalmazza.”
„48. § (1) A várakozási és a várakozási megváltási díjak kiszámításának alapja a III. díjtételű területen a személygépkocsi, az oldalkocsis motorkerékpár, a személygépkocsival vontatott pót- vagy lakópótkocsi után fizetendő óránkénti várakozási díj összege (a továbbiakban: várakozási díjalap).
(2) A várakozási díjalap mértéke 115 forint.
(3) A különböző díjtételű területeken a különböző járműfajták után óránként fizetendő várakozási díjak (a továbbiakban: alapdíj) a következő szorzószámokkal kell megállapítani:
Járműfajták |
Szorzószámok a |
|||
K |
I. |
II. |
III. |
|
díjtételű területeken |
||||
Személygépkocsi, oldalkocsis motorkerékpár, személygépkocsival vontatott pót- vagy lakókocsi |
4 |
3 |
2 |
1 |
Lakóautó, autóbusz, tehergépkocsi, vontató és az ezekkel vontatható pót- vagy lakókocsi |
12 |
9 |
6 |
3 |
„
„53. § (1) A várakozási díjkülönbözet mértéke az adott területre érvényes egyórai várakozási díj.
(2) A díjfizetés nélküli várakozás miatt kiszabott pótdíj mértéke:
a) öt naptári napon belüli befizetés esetén az adott területre érvényes egyórai várakozási díj tízszerese,
b) öt naptári napon túli befizetés esetén az adott területre érvényes egyórai várakozási díj húszszorosa.
(3) A megengedett várakozási időtartam túllépése miatt kiszabott pótdíj mértéke az adott területre érvényes egyórai várakozási díj tízszerese.
(4) A fenti határidők számításába a kiszabás napja nem számít bele.”
Az Ör.3. vizsgált rendelkezései:
„9. § (1) A várakozási övezetek díjtételeinél a következő területi felosztást kell alkalmazni:
a) K1 díjtételű,
b) K2 díjtételű,
c) 1. díjtételű,
d) 2. díjtételű,
e) 3. díjtételű,
f) 4. díjtételű
területek. A várakozási övezetek fenti díjtételekbe való besorolását jelen rendelet 4. számú melléklete tartalmazza.
(2) A várakozási övezetekben a várakozási díjak kiszámításának alapja a 2. díjtételű területen a személygépkocsi, a motoros tricikli, a háromkerekű segédmotoros kerékpár, a négykerekű segédmotoros kerékpár, az oldalkocsis motorkerékpár, a négykerekű motorkerékpár, a személygépkocsival vontatott pót- vagy lakópótkocsi és a 3500 kilogramm megengedett legnagyobb össztömeget meg nem haladó tehergépkocsi után fizetendő óránkénti várakozási díj, amelynek mértéke a BKV Zrt. egy utazásra érvényes vonaljegy árának megfelelő összeg (a továbbiakban: BKVA).
(3) A különböző díjtételű területeken, a különböző járműfajták után óránként fizetendő várakozási díjakat a következő szorzószámokkal kell megállapítani:
Járműfajták |
Szorzószámok a |
|||||
K1 |
K2 |
1. |
2. |
3. |
4. |
|
díjtételű területeken |
||||||
személygépkocsi, a motoros tricikli, a háromkerekű segédmotoros kerékpár, a négykerekű segédmotoros kerékpár, az oldalkocsis motorkerékpár, a négykerekű motorkerékpár, a személygépkocsival vontatott pót- vagy lakópótkocsi, 3500 kilogramm megengedett legnagyobb össztömeget meg nem haladó tehergépkocsi |
2 |
1,5 |
1,25 |
1 |
0,75 |
0,5 |
„
„48. § (1) A várakozási díjkülönbözet mértéke az adott területre érvényes egyórai várakozási díj.
(2) A díjfizetés nélküli várakozás és a megengedett várakozási időtartam túllépése miatt fizetendő pótdíj mértéke:
a) öt naptári napon belüli befizetés esetén az adott területre érvényes egyórai várakozási díj tízszerese,
b) öt naptári napon túli, de kilencven naptári napon belüli befizetés esetén az adott területre érvényes egyórai várakozási díj harmincszorosa,
c) kilencven naptári napon túli befizetés esetén az adott területre érvényes egyórai várakozási díj ötvenszerese.
(...)”
III.
Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.
Az utólagos normakontrollra irányuló indítványok támadják a Kkt. 15. § (3) bekezdését, és az Ötv. 63/A. § h) pontját, mivel azok – az álláspontjuk szerint – korlátlan felhatalmazást adnak a fővárosi közgyűlésnek rendeletalkotási jogköre gyakorlására, és magasabb szintű jogszabályba ütközés címén vitatják az Ör.3. egyes rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság elsőként a Kkt. 15. § (3) bekezdésével, valamint az Ötv. 63/A. § h) pontjával összefüggő alkotmányos aggályokat vizsgálta meg.
1.1. Az Alkotmány 58. §-a értelmében „Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.”
A nemzetközi bírói fórumok gyakorlatában a helyváltoztatáshoz való jog többet jelent a mozgás fizikai értelemben vett szabadságánál: magában foglalja az országba belépés és visszatérés szabadságát, az ország elhagyását, és a letelepedés szabadságát, valamint e jogokkal összefüggésbe hozható diszkriminációmentes elbánást. Az Alkotmánybíróság a fentiek elfogadása mellett a mozgásszabadságra a személyi szabadság egyik megnyilvánulásaként tekint, amely a letelepedés és egyéb migrációs jogok mellett magában foglalja a közterületen való helyváltoztatás szabadságát is [60/1993. (XI. 29.) AB határozat, 1993, 507, 510.; 1256/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 794.; 3/1998. (II. 11.) AB határozat, ABH 1998, 61, 65.; 36/2000. (X. 27.) AB határozat, ABH 2000, 272.; 1538/B/1996. AB határozat, 1198, 1204.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 199, 213.; 13/2003. (IV. 9.) AB határozat, ABH 2003, 197, 204.; 932/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1550, 1551.; 450/B/2000. AB határozat, ABH 2007, 2228, 2241.; 107/B/2003. AB határozat, ABH 2007, 2364, 2366–2367.; 282/B/2007. AB határozat, 2007, 2163, 2169.; 1068/B/2005. AB határozat, ABH 2008, 3174, 3175–3176.].
Az Alkotmánybíróság a szabad mozgáshoz való joggal több alkalommal foglalkozott. A biztonsági öv kötelező használatát előíró rendeleti szabályozás alkotmányosságának vizsgálata kapcsán a helyváltoztatás szabadságával összefüggésben megállapította, hogy az „magában foglalja a járművön vagy járművel és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát” [60/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 507, 510.]. Hasonló megállapítást tett a testület a vezetői engedély visszavonására vonatkozó szabályozás vizsgálata kapcsán született 3/1998. (II. 11.) AB határozatában is, amikor rámutatott arra, hogy a közlekedéssel összefüggő lényeges garanciákat, közvetlen és jelentős korlátozásokat az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján csak törvény állapíthatja meg. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a helyváltoztatás, azon belül a közlekedés szabadsága törvényi szintű szabályok előírásával, más alapjog, illetve alkotmányos cél érdekében korlátozható. Hivatkozott határozatában ilyen indokként jelölte meg a közúti közlekedés valamennyi résztvevője életének, biztonságának védelmét (ABH 1998, 61, 65.). A töretlen gyakorlat szerint tehát a törvényi szabályozást az indokolja, hogy a közlekedés rendjének, biztonságának biztosítására vonatkozó állami feladat az alapjoggal szoros összefüggést mutat. A szabályok megtartását a jogalkotó szintén törvényi szinten megfogalmazott jogkövetkezmények kilátásba helyezésével biztosítja. „A közlekedés szabadságát közvetlenül és elsődlegesen korlátozó normák tehát törvényi szintűek, az alacsonyabb szintű jogforrások e törvények alapján, azok előírásait részletezve tartalmaznak további rendelkezéseket” (ABH 1998, 61, 66.). A helyváltoztatás és azon belül a közlekedés szabadságának szabályozása tehát akkor alkotmányos, amennyiben gyakorlásának garanciáit, korlátozásának feltételeit, és terjedelmét törvény rendezi, a megfelelő felhatalmazás alapján megalkotott részletszabályok kiegészítő jellege mellett.
1.2. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése – figyelemmel a 8. § (4) bekezdésében foglaltakra is – a helyi önkormányzatok számára kötelezően nyújtandó közszolgáltatásként írja elő a helyi közutak fenntartását, valamint a 63/A. § h) pontja értelmében a fővárosi közgyűlés – egyéb közszolgáltatási feladatok mellett – köteles ellátni az illetékességi területén húzódó (országos és helyi) közutak fenntartásának, üzemeltetésének a feladatát, a tömegközlekedéssel kapcsolatos forgalomtechnikai feladatokat, és szabályozza a parkolással, parkolás-gazdálkodással összefüggő kérdéseket. Az Ötv.-ben megjelölt feladatok jelentős része az önkormányzati vagyonnal történő gazdálkodás révén, azon belül az önkormányzati tulajdon, illetve ingatlanvagyon fenntartásával, fejlesztésével, működtetésével biztosítható (pl. piacok létesítése, fenntartása, hasznosítása, köztemetők létesítése, fenntartása, működtetése, országos és helyi közutak fenntartása, üzemeltetése).
Az önkormányzati tulajdon a köztulajdon egyik formája, olyan helyi „közjószág”, amelynek a magánjavakhoz viszonyítva fogalmi eleme a kollektív jelleg, ezért annak használatából – különös indok nélkül – nem lehet kizárni senkit. Tekintettel arra, hogy a helyi „közjószág” nem áll korlátlanul rendelkezésre, ezért ez a tény a fogyasztás és a hozzáférés biztosításának szabályozását, a használat, fogyasztás befolyásolását teszi szükségessé. Az önkormányzati tulajdon közösségi hozzáférését biztosítja az Ötv. 78. §-a akkor, amikor a helyi közutakat az önkormányzati törzsvagyon forgalomképtelen vagyontárgyai közé sorolja.
A Kkt. 33. § (1) bekezdés c) pontja értelmében az önkormányzat a közút kezelője, aki a Kkt. 3. § (1) bekezdése szerint mindenki számára köteles biztosítani a tulajdonában lévő közút közlekedési célú használatát, és a Kkt. 8. § (1) bekezdésében, valamint a 29. §-ában foglaltak szerint – többek között – köteles a közutak megépítésére, korszerűsítésére, forgalomba helyezésére, üzemeltetésére és forgalmi rendjének kialakítására.
1.3. Az Alkotmánybíróság 31/1996. (VII. 3.) AB határozata értelmében a közterületi parkolás a közterület közlekedési célú használata [ABH 1996, 285, 289–290.]. Ez tényszerűen azt jelenti, hogy a gépkocsi használója a gépkocsit időlegesen leállítja a közterület erre a célra kijelölt részén. A közterület tulajdonosa, egyben a közút kezelője fenntartja a közutakat, és – a helyi „közjószágnak” minősülő közút közösségi hozzáférésének biztosítása érdekében – kijelöli a parkolás lehetséges helyszíneit és a használat időtartamát, figyelemmel arra, hogy a közlekedés egyéb módjának akadályozása nélkül mindenki számára elérhetőek legyenek közúton a közintézmények, és egyéb közfunkcióval bíró szolgáltatók. Az előírások, amelyek szükségképpen felmerülnek a forgalom rendjének – ideértve a parkolás rendjét is – kialakítása során, ahhoz szükségesek, hogy ne csak kevesek, hanem mindenki számára biztosítható legyen az alapjog gyakorlása (1256/B/196. AB határozat, ABH 1996, 789, 799.; 1068/B/2005. AB határozat, ABH 2008, 3174, 3177.). A közlekedő a közutat rendeltetésszerűen, közlekedési céllal, éppen másokra tekintettel veheti csak birtokba.
A közút – bizonyos esetektől eltekintve – díjtalanul is használható. Amennyiben a „nyugvó közlekedés” (1068/B/2005. AB határozat, ABH 2008, 3174, 3176.) díjfizetéshez kötött, úgy a díj lényegében nem más, mint egyike a lehetséges „késztető eszközöknek” (1256/H/1996 AB határozat ABH 1996, 789, 799.), amelyek a használat időtartamának mérséklésére szolgálnak, a véges javak megfontolt, gazdaságos használatára vonatkozó szabályok betartását hivatottak biztosítani. A jogszerűtlen használat (a díj meg nem fizetése, előre meghatározott időtartam túllépése) bírság fizetését eredményezi, amelynek (a teljesítéshez igazodó) mértéke kifejezetten azt a célt szolgálja, hogy a közlekedőt felelős magatartásra szorítsa.
Megjegyzendő, hogy a járművel közlekedő számára a közlekedés nem csupán lehetőség, de urbanizált körülmények között elkerülhetetlen a közlekedésben való részvétel. Ugyanúgy, ahogy városias környezetben a háztartási hulladék elszállításában való közreműködés, a hulladékszállítás igénybevétele sem kerülhető el.
Az önkormányzat Ötv.-ben és Kkt.-ben meghatározott feladatát közhatalmi jogkörében eljárva, a közrend és a közlekedés biztonsága, mint alkotmányos érték védelme, azaz közérdek mentén teljesíti. A közlekedés biztonsága, mint alkotmányos érték tartalmát az Alkotmánybíróság a közlekedés szervezettségében, folyamatosságában, a polgárok életének, testi épségének, javainak megóvásában, valamint a közlekedés színterének, a környezetnek a védelmében határozta meg (1256/H/1996. ABH 1996, 789, 796.). Az Alkotmánybíróság vonatkozó határozataiból az következik, hogy „[a] parkolás, illetve annak szabályozása révén a jogalkotási felhatalmazással élő önkormányzati testület, és a gépjármű használója között közjogi jogviszony jön létre” [1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996. 789, 799.]. Az Alkotmánybíróság e határozatában rámutatott, hogy a közhatalmi jogkörben eljáró közútkezelő önkormányzat – a fenti alkotmányos értékek mentén – szabályszegés esetén közlekedésrendészeti intézkedés (kerékbilincs) alkalmazását írhatja elő. Közlekedésrendészeti, avagy más közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására azonban csak az arra jogszabályban feljogosított szerv jogosult, gazdasági társaság nem.
Több európai állam, és európai metropolis is közhatalmi oldalról, a véges javakkal való gazdálkodás igénye által vezérelve alakította ki szabályozását. Az Egyesül Királyságon belül, Angliában és Walesben 1991-től kezdődően végbement a korábban a büntetőjog keretei között kezelt közlekedéssel, ezen belül a parkolással kapcsolatos jogsértések „polgáriasítása” (a korábbi „parking offence” „parking contravention”-re változott). A közúti közlekedésről szóló, 1991-ben elfogadott törvény (Road Traffic Act 1991) – részletesen kidolgozott törvényi keretek között – a helyi önkormányzati szintre helyezte a részletszabályok kidolgozását. Mindez azonban nem változtatott azon a helyzeten, hogy a helyi közhatalom alkalmazottai útján (parking attendant) ellenőrzi a jogkövető magatartást, a jogszerűtlen magatartás bírságoló határozatot (Penalty Charge Notice) von maga után, amelynek jogszerűsége speciális bírósági eljárás és intézményi rendkeretei között vitatható. Megjegyzendő az is, hogy úgy a már említett közúti közlekedésről szóló törvény, mint a londoni helyi önkormányzatokról szóló 2000-ben elfogadott törvény is részletekbe menően és a brit főváros közlekedési helyzetére szabottan szabályozza a londoni parkolási viszonyokat („Road Traffic Act 1991”, Part III Traffic in London, illetve a „London Local Authorities Act 2000”, Part II Parking).
Hasonló „dekriminalizációs” folyamat figyelhető meg Franciaországban és Belgiumban is. A francia helyi önkormányzatokról szóló általános kódex (Code général des collectivités territoriales), valamint a közúti közlekedésről szóló kódex (Code de la route) rendelkezései szerint a parkolás közlekedésrendészeti kérdés, amellyel kapcsolatban állami (rendőrhatósági és jogkörében eljárva helyhatósági) feladatok merülnek fel. Ebben a rendszerben a prefektusnak (Párizsban a rendőrprefektus, dekoncentrált állami szerv) van alapvető szerepe a parkolási területek kijelölésében és a díj meghatározásában. A rendőrség és a csendőrség kikényszerítő szerepe mellett, a helyi önkormányzatok is csupán a központi döntések végrehajtásában vesznek részt. A helyi önkormányzatokról szóló általános kódex egy 2005-ös módosításának tervezete kísérletet tett a központosított és büntetőjogias jellegű megoldások decentralizálására, de ezt a módosítást végül nem fogadták el. A tervezethez fűzött bizottsági indokolás szerint (Assemblée nationale 4 mai 2005, n° 2233, http://www.assemblée-nationale.fr) a módosítás lényege éppen abban állt volna, hogy a helyhatóságokat választás elé állítja. A helyi önkormányzatok a törvénymódosítás révén választhattak volna: fenntartják az addig érvényesülő rendszert, emellett dönthettek volna úgy is, hogy a díj mértékének meghatározása, a jogszerűtlen parkolás jogkövetkezményei, a kikényszerítés és a követendő eljárás kellően részletes törvényi szabályait a helyi önkormányzat hajtja végre, közigazgatási, hatósági keretek között. A törvényi szabályok egyértelművé tették volna azt is, hogy a beszedett, illetve behajtott díjak és közigazgatási bírságok (redevances et pénalités de stationnement) közpénznek, meghatározott közcélokra az önkormányzatokhoz visszaosztott közpénznek minősültek volna.
Ez a tervezett francia „dekriminalizációs” folyamat ugyanakkor lezajlott Belgiumban, a 2003-ban elfogadott, 2004. márciusában hatályba lépett, törvényi szintű szabályozással.
1.4. Az indítványokban vizsgálni kért Kkt. a várakozással kapcsolatosan a díj és pótdíj megállapítására vonatkozó felhatalmazást rögzíti csupán 15. § (3) bekezdésében, valamint meghatározza a fizetési kötelezettség elmulasztásának esetére a szolgáltató cég által követendő eljárást. Ezen túl a 21. § (1) bekezdés d) pontja az üzemben tartó felelősségét állapítja meg a járművel történő megállásra és várakozásra vonatkozó külön jogszabályok megsértése esetére.
A Kkt. rendelkezéseiből az következik, hogy a várakozás, a helyváltoztatáshoz, azon belül a közlekedéshez való jog részeként, közúton, illetve kijelölt közterületen csak díjfizetés ellenében gyakorolható. A Kkt. ugyanakkor nem rendezi egyértelműen a közútkezelő személyét, mivel a 33. § (1) bekezdés c) pontja a helyi közutak esetében általánosságban jelöli meg az „önkormányzatot”, kilétére csupán a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 92. § (10) bekezdéséből lehet következtetni. Nem ad útmutatást arra, hogy milyen módon és körben jelölheti ki a közút kezelője a várakozásra díj ellenében igénybe vehető közterületeket, határozhat meg tilalmakat, dönthet az igénybevétel időtartamáról, de a 15. § (3) bekezdésében a lehetséges „késztető eszközök”, illetve szankciók közül egyetlenként megjelölt díj (és pótdíj) jogi jellege és mértéke tekintetében sem tartalmaz rendelkezést. A Kkt. 15. § (5) bekezdésének szövegezése – a közlekedéssel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2006. évi CX. törvénnyel történő módosítás után – arra utal, hogy az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatával szemben a jogalkotó kötelmi igényként tekint a díj és pótdíj intézményére, a közút kezelője ezért a Kkt. alapján nem közhatalomként jogosult érvényt szerezni a jogosulatlan várakozással kapcsolatosan keletkezett igényeinek. A Kkt. 15. §-a értelmében tehát a helyi közhatalom polgári jogi eszközökkel tudja a járművel közlekedőket a véges közjavaknak minősülő közutak megfontolt, gazdaságos használatára szorítani.
E szabályokat törvény helyett az indítványokban támadott Ör.3. tartalmazza.
2.1. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata a közlekedést és ezen belül a közúti várakozást a közjog keretei között értelmezte, ugyanakkor az Ötv. szerint a közút tulajdonosa az önkormányzat. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint „[a] helyi képviselőtestület (...) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat (...).” Az önkormányzati tulajdon az Alkotmány 12. § (2) bekezdésén, a 13. § (1) bekezdésén és a 44/A. § (1) bekezdés b) pontján alapuló alkotmánybírósági gyakorlat értelmében a többi tulajdoni formához hasonló védelmet élvez, amely a tulajdonosi lét teljességének védelmét jelenti és a már meglévő önkormányzati tulajdon működtetésére vonatkozik. Az Ötv. az önkormányzat gazdasági alapjai között szabályozza az önkormányzat saját tulajdonát, költségvetési bevételeit, és önálló gazdálkodásának eredményét. A 78. § értelmében az önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll. Az önkormányzati vagyon elkülönítetten nyilvántartott része a törzsvagyon, amely közvetlenül kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását, vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja, és amely forgalomképtelen, illetve korlátozottan forgalomképes vagyontárgyakat takar. A helyi közutak az Ötv. rendelkezése értelmében a törzsvagyon forgalomképtelen vagyontárgyai közé tartoznak.
Az Alkotmánybíróság 10/2002. (III. 20.) AB határozatában értelmezte az Ötv. 79. § (1) bekezdését. Megerősítette, hogy az önkormányzati törzsvagyon a kötelező önkormányzati feladatokhoz és hatáskör ellátásához, a közhatalom gyakorlásához szükséges anyagi feltételek biztosítását hivatott szolgálni és garantálni, az önkormányzati tulajdon ezért eleve a célhoz rendeltség „eredeti korlátjával” jött létre (ABH 2002, 474, 478.). Az önkormányzat tehát az Ötv.-ben előírt közfeladatait, a közszolgáltatásokat a tulajdonába tartozó vagyontárgyainak hasznosítása, a vagyonával, ezen belül a tulajdonával történő gazdálkodás révén teljesíti. Az önkormányzat önállóan, alkotmányban biztosított alapjogvédelmi garanciák mellett gazdálkodik tulajdonával, ezért az önkormányzat Alkotmányban biztosított alapjogát sérti az, ha az önkormányzati tulajdonú közút használatával kapcsolatban nem a képviselő testület állapít meg díjat [28/2003. (VI. 2.) AB határozat, ABH 2003, 801, 808.]. E döntésében az Alkotmánybíróság az önkormányzat tulajdonosi védelmét kiterjesztette a helyi közút nem közlekedési célú használatára is.
2.2. A közút közlekedési – ezen belül parkolási – célú használatával összefüggésben keletkező jogviszony jellegét a bírói jogértelmezés alakította ki. A Legfelsőbb Bíróság a KPJE-ben a parkolást üzemeltető és a jármű üzemben tartója közötti jogviszonyt magánjoginak minősítette. Megállapította, hogy a közterület fenntartása, a várakozóhelyek kijelölése, a fizetendő díjak meghatározása az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerinti, a helyi köztulajdon működtetésével biztosított közszolgáltatás (KPJE IV. pont). A közlekedés és ezen belül a parkolás tehát olyan igény, amely a helyi közhatalomra ellátási és/vagy ellátásszervezési kötelezettséget keletkeztet. E törvényi kötelezettségnek az önkormányzat – a Kkt. 9/B. § (2) bekezdése alapján – maga, vagy maga által erre a feladatra létrehozott gazdasági társaság révén, közszolgáltatási szerződés, vagy koncesszióba adás útján is eleget tehet. A parkolás tehát – a KPJE értelmében – e közszolgáltatás igénybevétele. A közszolgáltatás tartalma a közutak kiépítése, karbantartása, forgalmi rendjének biztonságos kialakítása, a közszolgáltatást pedig mindenki, megkülönböztetés nélkül jogosult igénybe venni.
Amennyiben a közúti közlekedés – és azon belül a közterületi várakozás – a fentiek szerinti közszolgáltatásnak minősül, és a közfeladat címzettje azt nem saját maga, hanem más gazdálkodó szervezet útján biztosítja, úgy háromszereplős viszony alakul ki: az önkormányzat mint a közfeladat kötelezettje a közszolgáltatás „megrendelőjévé” válik, a közszolgáltatást igénybe vevő közlekedő pedig a szolgáltatást ténylegesen nyújtó társasággal kerül közvetlen szerződéses viszonyba. Az első szerződéses viszonyban az önkormányzat az ellátásszervezés kapcsán, közpénzen fenntartott közvagyonnal gazdálkodik, ugyanakkor az önkormányzattal szerződő társaság szolgáltatási kötelezettséget vállal. A második szerződéses viszonyban különös figyelmet igényel a közszolgáltatást kötelezően igénybe vevő kiszolgáltatott fogyasztói helyzete.
2.3. A Kkt. 15. § (3) bekezdése, valamint az Ötv. 63/A. § h) pontja a közút kezelőjét a díj és pótdíj szedésére vonatkozó rendeleti szabályok megalkotására jogosítja, amely a 2.2. pontban részletezett, a szolgáltató és a fogyasztó között létrejövő szerződés alapvető, de csupán egyik tartalmi eleme. A vizsgált felhatalmazó rendelkezések delegálják a jogalkotás lehetőségét – és kötelezettségét – a közút kezelőként is eljáró képviselő-testületre. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 15. § (1) bekezdése szerint „[a] végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit (...)”. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a jogállamiság elve alapján értelmezte a közhatalom gyakorlásának korlátait, kereteit, és a közhatalom gyakorlásának tekintette a jogalkotást is. Elvi jelentőségű megállapítása szerint „[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]. Ugyancsak a jogállamiság alkotmányos elve követeli meg azt, hogy „ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is” [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 94., (a továbbiakban: Abh.1.); 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 353–354.; 21/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 333, 337.].
A felhatalmazó rendelkezések amellett, hogy az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében foglalt alapjog gyakorlását érintik, a KPJE-beli szerződéses értelmezésre tekintettel alkotmányosan védett jogot, az Alkotmány 9. § (1) bekezdésére visszavezethető szerződési szabadság jogát is korlátozzák. A Ptk. 226. § (1) bekezdése értelmébe ugyanis „[j]ogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek”. Az Ör.3. a közszolgáltatás biztosításával kapcsolatos szerződés feltételeit szabályozza – azaz a felek szerződési szabadságát korlátozza – akkor, amikor meghatározza, hogy a főváros mely közterületét, milyen időtartamban és milyen mértékű várakozási díj ellenében, avagy milyen kedvezményezett helyzetben veheti birtokba a közlekedő személy. A Ptk. 685. § a) pontja viszont „a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között” tekinti jogszabálynak az önkormányzati rendeletet.
Az Alkotmánybíróság Abh.1.-ben egységesített, és azután következetesen alkalmazott gyakorlata értelmében az önkormányzati közszolgáltatások biztosításával és igénybevételével összefüggésben keletkezett jogviszonyok szabályozására adott törvényi felhatalmazásnak a szabályozandó jogviszonyok specialitására is figyelemmel kell lennie. Az Abh.1.-ben az Alkotmánybíróság az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény díjmegállapítására vonatkozó felhatalmazó rendelkezésének alkotmányossági vizsgálata kapcsán a jelen ügyben is követendő megállapításokat tett. Hangsúlyozta, hogy a szolgáltatás nyújtására és/vagy annak megszervezésére kötelezett önkormányzat lényegében árhatósági jogkört gyakorol, amikor a közszolgáltatás igénybevételével létrejövő polgári jogi szerződés ellenszolgáltatásra (díjra) vonatkozó szabályait rendeletben jogosult megállapítani. Ilyenkor a törvényi felhatalmazó rendelkezés funkciója, hogy a kiszolgáltatott helyzetben lévő fogyasztókat védje a díj mértékében gazdaságilag érdekelt önkormányzattal, és a monopolhelyzetben lévő szolgáltató céggel szemben. A semleges törvényi szabályozás ezért a kiszolgáltatott fogyasztók érdekvédelmének egyik garanciája (ABH 1999, 90, 96.). Az Abh.1. megállapította azt is, hogy az önkormányzati jogalkotó – a Ptk. 226. § (1) bekezdése és 685. § a) pontja alapján – szerződés tartalmának meghatározására csak törvényi keretek között jogosult, általános felhatalmazással nem rendelkezhet (ABH 1999, 90, 94–96.).
Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben és korábbi, illetve későbbi, – vízdíjjal, szennyvízdíjjal, hulladékszállítás díjával stb. kapcsolatos helyi szabályokra vonatkozó – határozataiban is hangsúlyozta, hogy a polgári jogi jogviszony keretei közötti közszolgáltatás esetében a jogállamiság alkotmányos elve alapján az önkormányzati szabályozáson számon kérhető kötelezettség a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűsége. A díj mértéke nem szakadhat el a nyújtott közszolgáltatástól, azaz nem lehet önkényes [pl.: 26/1997. AB határozat, ABH 1997, 482, 485–486.; 1122/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 856, 860.; Abh. ABH 1999, 90, 96.; 9/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 400, 403.; 39/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 463, 466–467.; 26/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 927, 930.]. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban kifejtetteket a jelen esetben is irányadónak tekinti.
A Kkt. 15. § (3) bekezdése és az Ötv. 63/A. § h) pontja a fentiekben részletezett indokok alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik. Részben azért, mert a törvényi rendelkezések nem határozzák meg a díjmegállapítás kereteit, szempontjait, és korlátait, ami a fővárosi közgyűlés (és az önkormányzati képviselő-testületek) jogalkotási jogkörét önkényessé teszi. Részben pedig azért, mert a felhatalmazó rendelkezések nincsenek tekintettel sem az önkormányzatok díjmegállapításban fennálló és a szolgáltató kilététől független, tagadhatatlan gazdasági érdekeltségére, sem pedig az önkormányzatok árhatósági funkciójára, amely a közszolgáltatást igénybe vevők, a fogyasztók érdekeinek védelmét szolgálná. Mindezen indokok alapján megállapítható, hogy a jogalkotási hatáskör kereteit illetően nem érvényesülnek az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelmények, azaz a jogalkotó közhatalom, a (fővárosi közgyűlés) tevékenységét – a törvényi felhatalmazások tartalma miatt – nem tudja alkotmányosan gyakorolni. Az ilyen, korlátok nélküli és a közszolgáltatások biztosításának speciális körülményeit figyelmen kívül hagyó felhatalmazás ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
3. Bár az indítványok a Kkt. 15. § (3) bekezdésében és az Ötv. 63/A. § h) pontjában adott törvényi felhatalmazás alkotmányellenességét állították, az Alkotmánybíróság az utólagos normakontroll eljárás keretében folytatott vizsgálata kapcsán megállapította, hogy a felhatalmazó törvények nem csupán a díjjal és pótdíjjal kapcsolatosan aggályosak. A jelen határozat III. 1. és 2. pontjában kifejtett indokok arra utalnak, hogy a jogalkotó nemcsak a díjszabásra vonatkozó felhatalmazás tekintetében, hanem a közúton járművel történő várakozással keletkező jogviszony egészének törvényi szabályozásával maradt adós.
Az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. §-a alapján hivatalból vagy bárki indítványára mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában különböző esetkörökben állapított meg alkotmányellenességet az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerinti hatáskörében eljárva. Mindegyikben azonos volt azonban az a körülmény, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az előidézett alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. A két konjunktív feltétel fennáll, „(...), ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.], avagy akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.], vagy amennyiben az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204–206.], illetve ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés állapítható meg, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott” [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138–139.].
Ahogy arra a jelen határozat már utalt, az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata a közutak közlekedési célú használatával kapcsolatosan keletkező jogviszonyokat az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében megfogalmazott helyváltoztatás, illetve közlekedés szabadságára visszavezetve közigazgatási jogviszonyként értelmezte, amely akár közlekedésrendészeti intézkedések útján is korlátozható. Ezzel szemben a bírói gyakorlat, az Alkotmányban megfogalmazott önkormányzati alapjogokra visszavezethetően a parkolást magánjogi keretek között értelmezte. Ebben az esetben a jogszabályok az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében szabályozott piacgazdaság lényegi elemét adó, és alkotmányosan védett jogot, a szerződési szabadságot is korlátozzák [13/1990. (VI. 18.) AB határozat, ABH 1990, 54, 55–56.].
Abban az esetben, amennyiben a jogalkotó közigazgatási, közlekedés-igazgatási kérdésként kívánja kezelni a járművel történő közterületi várakozást, a jogalkotónak meg kell teremtenie a jelenleg hiányzó intézményi és eljárási rendet, amely lehetőséget ad arra, hogy a közutakon járművel közlekedőket gazdaságos és felelős, a biztonságot és mindenki jogait szem előtt tartó magatartásra lehessen szorítani. Ugyanakkor a szabályszegésért fennálló felelősséget, avagy a jogszerűtlen hatósági fellépést megfelelő garanciákkal biztosított eljárásban lehessen tisztázni. A Kkt. jelenlegi szabályozása elmulasztotta a „nyugvó közlekedés” ezen kereteit megteremteni.
A jogalkotó azonban nem adta meg azokat a törvényi kereteket sem, amelyek között az önkormányzat (fővárosi közgyűlés) jogosult és köteles a közszolgáltatás biztosítása, avagy megszervezése kapcsán szükségképpen megkötendő szerződéses viszonyokat rendezni. A szerződési szabadság közhatalommal történő korlátozásának garanciájaként és figyelemmel a Ptk. 198. § (2) bekezdésére, a 226. § (1) bekezdésére, valamint a 685. § a) pontjában foglaltakra is a törvényalkotónak kell meghatározni úgy a közfeladat kötelezettje és a szolgáltatást végző gazdálkodó szervezet, mint a szolgáltató és a fogyasztó közötti szerződéses viszony legfontosabb elemeit. A törvényalkotónak kell meghatároznia a szerződéskötés alanyait (mely gazdálkodó szervezetek válhatnak szolgáltatóvá, illetve ki a szolgáltatás alanya, azaz a díj- és pótdíjfizetés kötelezettje), a szerződés kötelező tartalmi elemeit (a szolgáltatót terhelő törvényi kötelezettségeket, a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyensúlyának elvére figyelemmel a díj- és pótdíjmegállapítás szempontjait), esetleges időbeli korlátait, a szerződésszegés – esetlegesen a Ptk.-hoz képest speciális – jogkövetkezményeit. Az önkormányzati jogalkotó csak ilyen törvényi környezetben tehet eleget alkotmányosan delegált jogalkotási hatáskörének.
4. Az Alkotmánybíróság több összefüggésben szembesült olyan helyzettel, ahol az alkotmányellenesség miatt megsemmisített felhatalmazó rendelkezésen alapuló jogszabály alkotmányosságáról kellett állást foglalnia. A jelen esetben az Alkotmánybíróság a Kkt. 15. § (3) bekezdését, valamint az Ötv. 63/A. § h) pontját azok alkotmányellenessége miatt megsemmisítette. A továbbiakban tehát abban a kérdésben kellett döntenie, hogy a felhatalmazó rendelkezések megsemmisítése érinti-e az Ör.3. érvényességét.
Korábbi döntésében az Alkotmánybíróság megállapította: „Ahhoz ugyanis, hogy a jogszabály felhatalmazása alapján alkotmányosan nyerjen meghozatalt, elegendő, ha meghozatalakor arra vonatkozólag a jogalkotó felhatalmazással rendelkezett” (507/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 527–528.). E megállapítás értelmében, önmagában a felhatalmazó rendelkezés hatályon kívül helyezése nem teszi kétségessé a „felhatalmazott” jogalkotó felhatalmazásának alkotmányosságát: a felhatalmazó rendelkezés megalkotásakor a „felhatalmazó” jogalkotó közhatalma teljességének birtokában járt el. Amennyiben azonban e jogalkotói hatáskör csorbát szenvedett, úgy annak delegálására sem kerülhet sor alkotmányosan.
Az Alkotmány 44/A. § (1) és (2) bekezdései értelmében az önkormányzati hatáskörökkel kapcsolatos központi kategória az autonómia. A rendeletalkotási jogkör gyakorlása tekintetében ez azt jelenti, hogy az önkormányzat képviselő-testülete nem csak végrehajtó jelleggel alkothat jogszabályt. Erre mutatott rá a testület az Ör.1. – a jelenlegi jogalaptól eltérő – alkotmányossági vizsgálata kapcsán az 1256/B/1996. AB határozatában, amikor a kerékbilincsre vonatkozó rendelkezéseket felhatalmazás hiányában is, közterület-védelmi – parkolásgazdálkodási intézkedésként alkotmányosnak minősítette (ABH 1996, 789, 798.).
Az Alkotmánybíróság összefoglaló, „konszolidáló” igényű 17/1998. (V. 3.) AB határozatában is egyértelművé tette a fentieket: az önkormányzat helyi közügyekben kifejezett törvényi felhatalmazás nélkül, kiegészítő jelleggel alkothat magatartási szabályokat, azok azonban nem lehetnek ellentétesek országos szintű szabályozással (ABH 1998, 155.).
A jelen esetben a fővárosi közgyűlés – a Legfelsőbb Bíróság értelmezése szerint – polgári ügylettel kapcsolatos szabályokat alkotott, ezért nem „helyi közügyben”, hanem szükségképpen delegált jogkörben járt el. A felhatalmazó rendelkezések alkotmányellenessége így kihat a felhatalmazáson alapuló jogszabály alkotmányosságára is. Ezen okok miatt szükségtelen volt az Ör.3. és a Ptk., a Pp., valamint az R., mint magasabb szintű jogszabály meghatározott rendelkezései közötti összhang vizsgálata, az Ör.3. megalkotásakor ugyanis a fővárosi közgyűlésnek nem volt alkotmányos felhatalmazása a jogalkotásra.
A kifejtettek értelmében az Alkotmánybíróság megállapította a Kkt., és az Ötv. felhatalmazó rendelkezéseinek, valamint az Ör.3. hatályos rendelkezéseinek alkotmányellenességét, egyúttal alkotmányellenes mulasztás miatt a parkolás teljes körű, immár alkotmányos szabályozásának megalkotására hívta fel a jogalkotót.
Az Abtv. 43. § (1) bekezdése értelmében a megsemmisített jogszabályt „az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni”. A 43. § (4) bekezdése ugyanakkor felhatalmazza az Alkotmánybíróságot, hogy a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke miatt más időponthoz kösse az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését. A jelen esetben az Alkotmánybíróság az érintett jogviszonyok sokaságára tekintettel, a jogbiztonság elve alapján, az alkotmányellenes szabályozás megsemmisítését és a jogalkotói mulasztás megszüntetésének kötelezettségét jövőbeli időponthoz kötötte. Az alkotmányellenes és megsemmisített jogszabályok ezért olyan határidővel vesztik hatályukat, amely a törvényalkotó szándéka szerint kialakított törvényi és esetleges fővárosi közgyűlési szabályozás megalkotásához feltehetőleg szükséges és elegendő.
5. Az indítványok között fellelhető bírói kezdeményezések az Ör.1. díjmegállapító rendelkezéseit, valamint az Ör.2. 41. § (2) bekezdését és 53. §-át támadják. A bírói érvelés szerint az Ör.1. és az Ör.2. rendelkezései a Ptk. 205. és 216. szakaszaival, valamint 209/B. §-ával ellentétesek.
Az Ör.1., az Ör.2. és az Ör.3. összevetéséből kiviláglik a tartalmi hasonlóság, ideértve a megalkotásuk alapját képező törvényi felhatalmazó rendelkezések szövegszerű azonosságát is. A felhatalmazó törvényi rendelkezések és ezzel összefüggésben az Ör.3. alkotmányellenessége utólagos normakontroll eljárásban megállapítást nyert, ugyanakkor a bírói kezdeményezésben vizsgálni kért Ör.1. és Ör.2. már nincs hatályban, ezért az Alkotmánybíróság – alkotmányellenességük megállapítása mellett – kizárta az Ör.1. 27. és 28. szakaszainak, valamint az Ör.2. 41. § (2) bekezdésének és 53. §-ának perbeli alkalmazhatóságát.
Ugyanezen okból tekintette megalapozottnak az Alkotmánybíróság az Ör.1. 28. § (4) bekezdésének alkotmányellenességére és perbeli alkalmazhatóságának kizárására irányuló – határidőben érkezett – alkotmányjogi panaszt is.
Az Alkotmánybíróság az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 148/B/2005.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével: a Kkt. 15. § (3) bekezdése, valamint az Ötv 63/A. § h) pontja megsemmisítésével, és ezért a Fővárosi Közgyűlési rendeletek (Ör.1.; Ör.2., Ör.3.) alkotmányellenességének megállapításával sem.
1. Egyetértek a határozat indokolásának alapvető megállapításával, azzal, hogy a közterületi parkolás szabályozása alkotmányosságának megítélésénél az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében foglalt mozgásszabadságból kell kiindulni. A közterületen való közlekedés ennek az alapjognak a gyakorlása, lévén ez a legalapvetőbb szabadságjogok egyike, az egyén szabadságának egyik elemi biztosítéka. Az ember térbeli lény, cselekvéséhez – egyáltalán létezéséhez – térre van szüksége. Ez azt jelenti, hogy az ember csak valamilyen területen létezik. A mozgásszabadság joga magában foglalja az egyén tetszése szerinti egyik pontról a másikra történő eljutást, a közterület, benne a közút (ami a járdát is magában foglalja) ehhez szükséges használatát, illetve a közterületen való tartózkodás jogát. A mozgás szabadsága értelemszerűen csak a közhasználatú területek használatára jogosít, amelyek a magánlakások egymás közötti, vagy más közterülettel való kapcsolatát, továbbá a közterületek közötti átjárhatóságot biztosítják. Ezt a jogot az egyén valamilyen közlekedési eszközzel vagy anélkül is gyakorolhatja. A közterület – és így a közút – használatára mindenki jogosult, de természetesen csak mások hasonló jogának tiszteletben tartásával gyakorolhatja – a közút kisajátítására senkinek nincs alanyi joga.
A közúti közlekedés szabályozásának alkotmányos feladata éppen az előbb említett követelmények kielégítése. Ebből az is következik, hogy a közúti közlekedés – benne a gépjárművel történő közeledés – szabályozása a közterületen az egyén és az állam (közhatalom) közötti viszony, hiszen a közút – jelentéktelen kivételektől eltekintve – állami kezelésben van. A közutak kezelői a mai Magyarországon többnyire a helyi önkormányzatok, az állam helyi szervei, s mint ilyenek, kötelesek az alapjogok tiszteletben tartására. Hozzátehetjük, hogy az utak fenntartása az állam – és amióta elkülönült az állam egyéb funkcióitól, a közigazgatás – egyik legrégebbi hagyományos feladata.
A közutak használatának szabályozása ezért a közjogba tartozik, ebben a törvényhozó sem dönthet másként. Ezért úgy gondolom, hogy a határozatban ki kellett volna mondani, hogy a közúti közlekedés szabályozása közjogi – alapjaiban alkotmányjogi, részleteiben közigazgatási jogi – kérdés, amit a szabályozásnak egyértelműen tartalmaznia kell. A közúton közlekedők nem állhatnak magánjogi kapcsolatban a közút kezelőjével: ha ez valóban így lenne, egy közparkban vagy sétálóutcán tett séta ajándékozási (vagy szívességi használati) szerződésnek minősülne. A törvényhozó a kifejtettek miatt nem is választhat más megoldást, mint a közúti közlekedés közigazgatási jogi szabályozását [amint ezt az Alkotmánybíróság korábban, 31/1996. (VII. 3.) AB határozatában (ABH 1996, 285, 291.) is kimondta].
2. A közutak használata – így a parkolás – a kifejtettek szerint nem helyi közszolgáltatás, hanem egy alkotmányos jog gyakorlása. Helyi közszolgáltatásnak legfeljebb a közutak fenntartása tekinthető. Az útügyi szakigazgatás körébe tarozó feladatok egyébként szerteágazóak és sokrétűek. Idetartozik a klasszikus értelemben vett útépítés, a közutak fenntartása – értve ezalatt a kátyúzást, a burkolat repedéseinek, egyéb sérüléseinek javítását, az útburkolati jelek festését, a közúti jelzőtáblák, egyéb közúti jelzések pótlását stb. – az útügyi igazgatási tevékenység (útkezelői hozzájárulások kiadása, statisztikák és tanulmányok készítése, forgalommegfigyelés, forgalomszámlálás stb.), valamint a jelen határozat szempontjából releváns forgalomszabályozás is.
A közutak használatának szabályozása – amelynek egy része a várakozási szabályok megállapítása, a közúti parkolóhelyek kijelölése – a közútkezelő közigazgatási feladata. A közút használatának általános szabályait a Kkt. és az azon alapuló számos jogszabály – különösen a KRESZ – tartalmazza. Az egyes közterületek, illetve közutak használatának szabályait elsődlegesen a közutakon elhelyezett jelzések (táblák stb.) határozzák meg. A közúti jelzőtáblák – ahogy a közlekedést szabályozó jelzőlámpák is – lényegében hatósági rendelkezések (határozatok), amelyeknek betartása közigazgatási jogi kötelezettség. Ilyen a díjfizetéshez kötött, közúton történő várakozás is, amely a közúti közlekedés része („közlekedési esemény”); ennek feltételeit a közúti jelzőtáblák határozzák meg. E szabályok betartásának ellenőrzése és megsértésének szankcionálása kifejezetten rendészeti, közigazgatási feladat.
A közlekedés közigazgatási jogi szabályozásának része a közutak használatáért fizetendő díjak szedése. Ezért nem értek egyet a határozat azon részével, amely a Kkt.-nek a közút kezelőjét erre felhatalmazó rendelkezését – a Kkt. 15. § (3) bekezdését – megsemmisíti. A közút használatáért – az itt vizsgált esetben a gépjárművel való várakozásért (KRESZ 41. §) szedett díjra mindazok a korlátok állnak, amelyek a közigazgatási díjakkal kapcsolatban az Alkotmányból és az Alkotmánybíróság erről szóló gyakorlatából következnek. Ezek a korlátok azonban nem magánjogiak, hanem egyértelműen közjogiak.
3. A közúthasználat közjogi jellegéből következik, hogy a jelenlegi várakozási (parkolási) szabályozás fő alkotmányos problémája a közjogi és a magánjogi elemek keveredése, amely arra vezet, hogy közhatalmi (elsősorban rendészeti) feladatokat közterületen rendszeresen és jogszabályban feljogosítva magántársaságok látnak el. A közigazgatásban nem ismeretlen egyes hatósági, adott esetben rendészeti feladatok magánszemélyekre bízása – mint a humán-, és állategészségügyben –, de ezekben az esetekben a közigazgatási funkció a magánszemély különleges szaktudásán (orvos, állatorvos) alapul. Ilyen esetekben – a Ket. 12. § (3) bekezdés e) pontja szerint – a közigazgatási hatósági eljárás szabályai lennének irányadók – amiről itt szó sincs.
Ebből következik, hogy a díjak beszedése és a várakozási szabályok betartásának ellenőrzése közlekedésrendészeti feladat, amely nem bízható a magánjog szerint működő társaságokra. A közúton történő várakozás minden esetét ugyanis – jelenleg a Kkt. 48. § (3) bekezdése a) pontjának 9. alpontjában kapott felhatalmazás alapján – a KRESZ 41. §-a szabályozza. A KRESZ 41. § (4) bekezdése szerint:
„[v]árakozást ellenőrző óránál munkanapon 8 és 18 óra, szombaton 8 és 14 óra között – ha pedig jelzőtábla [17. § (1) bek. e) pont] ettől eltérő időszakot jelöl meg, ebben az időszakban – csak az óra működtetésével és legfeljebb az órával jelzett időtartamig szabad várakozni. Lejárt órát a jármű eltávozása nélkül ismételten működésbe hozni tilos”.
Aki ezt a szabályt megsérti, az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 54. §-a szerinti szabálysértést követi el, ahol is a várakozási szabályok megsértése esetén a rendőrség és a közterület-felügyelő is helyszíni bírságot szabhat ki. A mai jogi szabályozás szerint tehát a gépjárművel történő díjfizetés nélküli várakozás szabálysértés, és nem a „szerződési szabadság” korlátozása vagy magánjogi deliktum. A közúton történő várakozás szabályainak kikényszerítése ennek megfelelően nem is történhet magánjogi eszközökkel. Természetesen a magántulajdonban álló várakozóhelyek – pl. a mélygarázsok vagy parkolóházak – jogi megítélése egészen más, mivel ezek nem „közutak”, igénybevételük nem is minősül a KRESZ szerinti várakozásnak. (Ezen az sem változtat, hogy az ezeken belüli közlekedés rendjére általában a KRESZ szabályai alkalmazandók, mert itt a KRESZ szabályok érvényessége többnyire az üzleti feltételeken alapul.)
4. A fent elmondottak szerint a Kkt. 15. § (3) bekezdését nem tartom alkotmányellenesnek, mert nem alkotmányellenes a közút használatáért díj szedésére való felhatalmazás. Alkotmányellenesnek tartom viszont a díjbeszedés jogi feltételeit, ezért – a szoros összefüggés miatt – a Kkt. 15. § (5) és (6) bekezdésének „vagy az általa megállapodás alapján megbízott gazdálkodó szervezet” részét kellett volna megsemmisítenie az Alkotmánybíróságnak. Ez törvényesíti ugyanis a jelenlegi magánrendőrségi rendszert, amennyiben a parkolási társaságok – mint „megbízott gazdálkodó szervezetek” – ténylegesen rendészeti, azaz közhatalmi feladatokat látnak el, megfelelő jogi szabályozás nélkül. A közlekedés rendjének fenntartása – beleértve a közlekedéshez tartozó várakozást is – közigazgatási rendészeti feladat; ezért ezt a feladatot a törvény által létrehozott közigazgatási szerv hatáskörébe kellene utalni.
A díjak mértékének megállapításával kapcsolatban is a közjogi mérce az irányadó: a parkolási díjak funkciója a közlekedők magatartásának (közvetett) szabályozása, amelynek alkotmányos célja csak az lehet, hogy a mindenkit megillető szabadságjogot mások hasonló jogának indokolatlan sérelme nélkül mindenki gyakorolhassa. Ez a gépjárművel való várakozás időtartamának korlátozása mellett még a díjfizetési kötelezettséget is szükségessé teheti, amiről a közlekedésszabályozó közigazgatásnak – legtöbbször a helyi önkormányzatnak – kell döntenie. Indokolt lehet e szabályozás keretének törvényi meghatározása, ennyiben a mulasztás megállapításával is egyetértek, azzal viszont nem, hogy a közjogi eszközöket a törvényhozó magánjogiakkal is helyettesítheti.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás