1110/B/2009. AB határozat
766/B/2009. AB határozat*
2010.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a harmadik országbeli állampolgárok részére kiállított, magyarországi beutazás céljából elismert okmányok meghatározásáról szóló 328/2007. (XII. 11.) Korm. rendelet 1. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
I n d o k o l á s
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz négy indítvány érkezett, amelyek a harmadik országbeli állampolgárok részére kiállított, magyarországi beutazás céljából elismert okmányok meghatározásáról szóló 328/2007. (XII. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését kezdeményezték, továbbá kérték, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki a támadott melléklet konkrét (családegyesítési tárgyú) ügyben való alkalmazhatóságának tilalmát.
A négy indítványozó szomáliai születésű és állampolgárságú, Magyarországon menekültként elismert férfi. Mindegyik indítványozó felesége (és egyikük gyermekei) családegyesítési célú tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtott be a Magyar Köztársaság kenyai külképviseletén. Az idegenrendészeti eljárás során a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal első- és másodfokon eljárva elutasította a kérelmeket, mert az R. 1. számú melléklete alapján a Magyar Köztársaság nem ismeri el érvényes úti okmányként az ügyfelek által bemutatott, egyébként érvényes szomáliai magánútleveleket. Az indítványozók tájékoztatták az Alkotmánybíróságot, hogy a másodfokú közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata iránt perek vannak folyamatban a Fejér Megyei Bíróság előtt.
Az indítványozók álláspontja szerint az R. támadott melléklete állampolgárság szerinti hátrányos megkülönböztetést okoz, ezért ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével, valamint ellentétes a családi együttéléshez való joggal, amely az Alkotmány 15. §-ából és – azzal összhangban – az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 8. cikkéből következik. Az indítványozók arra hivatkoztak, hogy a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Harmtv.) 19. § (2) bekezdés a) pontja alapján – más államok polgáraival ellentétben – a Magyarországon menekültként elismert szomáliai állampolgárok családtagjai nem szerezhetnek családi együttélési célú, három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosító engedélyt. Ennek oka, hogy a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontja értelmében a beutazáshoz érvényes úti okmánnyal kell rendelkezni. Az indítványozók érvelése szerint a szabályozás a családi együttéléshez való alapjog tekintetében valósít meg diszkriminációt. A hátrányos megkülönböztetést (az érvényes szomáliai útlevél el nem ismerését) az indítványozók szükségtelennek és aránytalannak tartják.
Az indítványozók emellett az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján formai okból is kifogásolták az R. támadott szabályozását. Egyrészt arra hivatkoztak, hogy a családi együttéléshez való alapjogra vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthatja meg, kormányrendelet viszont nem. Másrészt kifogásolták, hogy a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontja alapján – a kiállító államtól és útlevéltípustól függetlenül – érvényes úti okmány szükséges a tartózkodási engedélyhez, míg az R. 1. számú melléklete kizárja egyes kiállító államoktól származó, illetve bizonyos típusú, de egyébként érvényes úti okmányok elfogadhatóságát.
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a harmadik országbeli állampolgárok részére kiállított, magyarországi beutazás céljából elismert okmányok meghatározásáról szóló 328/2007. (XII. 11.) Korm. rendelet módosításáról szóló 25/2010. (II. 12.) Korm. rendelet 1. §-a – 2010. II. 15-i hatállyal – módosította az R. 1. számú mellékletét. Mivel a módosítás a szomáliai útlevelek tekintetében nem tartalmaz változást, az Alkotmánybíróság a hatályos rendelkezés utólagos alkotmányossági vizsgálatát végezte el.
2. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) (a továbbiakban: Ügyrend) 28. §-a alapján az Alkotmánybíróság az ismertetett indítványok nyomán indult eljárásokban – a tárgyi összefüggések miatt – az ügyeket egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
Az Alkotmánybíróság az ügyben, álláspontjának megismerése céljából megkereste a külügyminisztert, továbbá a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatóját.
II.
Az Alkotmány indítványokban hivatkozott rendelkezései:
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
Az R. támadott melléklete a következő:
A Magyar Köztársaság által el nem ismert magán-, szolgálati és diplomata-útlevelek listája
1. Szomália magán-, szolgálati és diplomata-útlevele
2. Irak magán-, szolgálati és diplomata-útlevele, „S”-sorozat
3. Nigéria – laminált adatoldalt tartalmazó magánútlevél, „A” és „AA” sorozat”
III.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata, hogy formai és tartalmi kifogások esetén először a formai alkotmányossági kifogásról foglal állást. [Először: 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 299–300.]
1.1. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta meg, hogy az R. támadott melléklete – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével ellentétes módon – alapjogra vonatkozó szabályokat tartalmaz-e.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből következően az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapíthatja meg. Az Alkotmánybíróság alaphatározata szerint törvényi szintet igényel az „alapjog tartalmának meghatározása”, „lényeges garanciáinak megállapítása” és „az alapjog közvetlen és jelentős korlátozása”, „közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is”. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.]
1.2. Az R. támadott melléklete a Magyar Köztársaság által el nem ismert magán-, szolgálati és diplomata-útlevelek listáját tartalmazza. A hatályos rendelékezések szerint Szomália magán-, szolgálati és diplomata-útlevele, valamint Irak és Nigéria meghatározott útlevéltípusai tartoznak ebbe a körbe. Mivel a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontja és más jogszabályi rendelkezések alapján a harmadik országbeli állampolgároknak érvényes úti okmánnyal kell rendelkezniük a Magyar Köztársaság területére történő belépéshez, ezért az R. melléklete – meghatározott alanyi körben – a belépési lehetőséget korlátozó normának minősül. A Harmtv. 1. § (3) bekezdése és 2. § a) pontja alapján harmadik országbeli állampolgárok azok a nem magyar állampolgárok és hontalanok, akik nem tartoznak külön törvény alapján a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek csoportjába.
1.3. Az Alkotmány 15. §-a szerint a Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a párválasztás szabadsága, a házasságkötés, valamint a családalapítás joga, és a házasság mint társadalmi intézmény védelmére vonatkozó alkotmányi kötelezettség szoros összefüggésben állnak. [Összefoglalóan: 154/2008. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2008, 1203, 1210–1211, 1213–1215.]
Az Alkotmánybíróság a 4/1990. (III. 4.) AB határozatban kimondta, hogy az Alkotmány 15. és 67. §-a alapján a házasságra és a család viszonyaira vonatkozó szabályok az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körébe tartoznak (ABH 1990, 28, 30.). A 995/B/1990. AB határozat ezt azzal egészítette ki, hogy „[h]a tehát az Alkotmány 15. §-ában foglalt védelem alapjogként kiterjed a házasság és a család jogi szabályozásának legfontosabb kérdéseire, akkor az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből egyértelmű, hogy e viszonyokat csak törvénnyel lehet szabályozni, és az is, hogy e jogok lényeges tartalmukban nem korlátozhatók.” (ABH 1993, 515, 519.)
Az állam kötelezettsége a házasságkötéshez való jog biztosítása körében elsősorban és minimálisan arra terjed ki, hogy a házasságkötés és családalapítás feltételeit, jogi kereteit megteremtse. Ebből következően a jogalkotó a házasság intézményét nem szüntetheti meg, a házasságkötést nem teheti lehetetlenné, és a házasság esetleges feltételeit, akadályait is rendkívüli körültekintéssel kell meghatároznia [Vö. pl. 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122.]. A 154/2008. (XII. 17.) AB határozat szerint „az, hogy a Magyar Köztársaság védi a házasság intézményét, pozitív viszonyulást, aktivitást és támogatást is feltételez”. (ABH 2008, 1213–1214.)
A házasságra vonatkozó állami intézményvédelmi kötelezettség mellett az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogból [Alkotmány 54. § (1) bekezdése] a házasságkötéshez való jogot is levezette. A 22/1992. (IV. 10.) AB határozat szerint: „A házasság intézményének alkotmányos védelme az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azt is jelenti, hogy az Alkotmány egyben garantálja a házasságkötés szabadságát. Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jog alkotmányos értelmezése során már több határozatában rámutatott arra, hogy az emberi méltósághoz való jog, mint az általános személyiségi jog egyik megfogalmazása, magába foglalja az önrendelkezés szabadságához való jogot is [8/1990. (IV. 23.) AB határozat és 57/1991. (XI. 8.) AB határozat]. Márpedig az önrendelkezési jog része a házasságkötés szabadságához való jog, így ez a jog az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján ugyancsak alkotmányos védelemben részesül.” (ABH 1992, 122, 123.)
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság az eddigi ítélkezési gyakorlatát azzal egészíti ki, hogy az Alkotmány 15. §-a és 54. § (1) bekezdése alapján a házasság és a család – alanyi jogi és intézményi – alapjogi védelme magában foglalja a házassági és családi kapcsolatok fenntartásához és a családi együttéléshez való jogot is. Ez a jogértelmezés áll összhangban az Egyezmény 8. cikk 1. pontjával, amely a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jogot ismeri el.
Továbbá az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánynak a házasságra és a családra vonatkozó alanyi jogi és intézményi (objektív) védelme nemcsak a magyar állampolgárokat illeti meg, hanem – a többi alapvető joghoz hasonlóan – állampolgárságra tekintet nélkül a Magyar Köztársaság területén tartózkodó valamennyi személyt. Ez az értelmezés következik az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből, amely a „Magyar Köztársaságban minden ember” emberi méltósághoz való jogát ismeri el; a 70/A. § (1) bekezdéséből, amely szerint az „emberi, illetve az állampolgári jogok” a Magyar Köztársaság „területén tartózkodó minden személy számára” egyenlően biztosítottak; valamint a 15. §-ból, amely alanyi korlátozások nélkül rendelkezik a házasság és a család intézményes védelméről a Magyar Köztársaságban. Mindezen alkotmányi rendelkezések figyelembe vételével az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a házasságra és a családra vonatkozó alapjogi védelemre nem vonatkozhat olyan szűkítő értelmezés, amelynek alapján csak a Magyar Köztársaság területén élő magyar állampolgárokat illetné meg az Alkotmányból következő jogvédelem.
Ugyanakkor az R. vizsgált mellékletében lévő, az el nem ismert útlevelek jegyzékét tartalmazó felsorolás és a házasság, valamint a család alkotmányos védelme között csak „közvetett és távoli összefüggés” mutatható ki. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.] Önmagában az R. 1. számú melléklete nem tekinthető alapjog tartalmát meghatározó, lényeges garanciáit megállapító, vagy közvetlen és jelentős korlátozását megvalósító normának.
Ezért az Alkotmánybíróság elutasította azokat az indítványokat, amelyek az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján, a kormányrendeleti jogforrási szint miatt kifogásolták az R. 1. számú mellékletét.
2. Az indítványozók a jogforrási hierarchiára hivatkozva sérelmezték, hogy az R. 1. számú melléklete kizárja egyes kiállító államoktól származó, illetve bizonyos típusú, de egyébként érvényes úti okmányok elfogadhatóságát, miközben a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontja alapján – a kiállító államtól és típustól függetlenül – érvényes úti okmány esetén nem tagadható meg a tartózkodási engedély megadása.
Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz, de a Kormány rendelete és határozata nem lehet ellentétes törvénnyel.
A Kormány a Harmtv. 111. § (1) bekezdés d) pontjában kapott felhatalmazás alapján, az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg az R. rendelkezéseit. A Harmtv. 111. § (1) bekezdés d) pontja kimondja, hogy felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza „az érvényes úti okmányok körét”. Következésképpen a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontjában a beutazás feltételeként megállapított „érvényes úti okmány” fogalmát – a Harmtv. személyi és tárgyi hatálya tekintetében – az R. rendelkezései, illetve mellékletei határozzák meg. Az érvényes úti okmány fogalma ezért nem azonosítható az egyes államok által érvényesnek tekintett saját úti okmányok körével.
Mindebből következik, hogy a Kormány törvényi felhatalmazás alapján, a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontjával összhangban lévő módon alkotta meg az R.-t.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az R. 1. számú melléklete elleni formai alkotmányossági kifogásokat elutasította.
IV.
Az Alkotmánybíróság az indítványokban megfogalmazott tartalmi alkotmányossági kifogások alapján is megvizsgálta a támadott szabályozást.
A harmadik országbeli állampolgárok tartózkodási engedélyének kiadása tárgyában mindenekelőtt a Harmtv. rendelkezéseit kell figyelembe venni. A Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontja szerint három hónapot meghaladó tartózkodás céljából az a harmadik országbeli állampolgár utazhat be, illetve három hónapot meghaladó időtartamig az a harmadik országbeli állampolgár tartózkodhat a Magyar Köztársaság területén, aki rendelkezik érvényes úti okmánnyal. Az úti okmány fogalmát a Harmtv. 2. § g) pontja fogalmazza meg. E szerint úti okmány: a Magyar Köztársaság által az államhatárának átlépésére jogosító okmányként elismert útlevél, igazolvány vagy irat, amely birtokosának személyazonosságát és állampolgárságát (hontalanságát) igazolja. A Harmtv. 17. § (1) bekezdése harmadik országbeli állampolgár részére a tartózkodási engedély kiadásának egyik feltételeként határozza meg, hogy rendelkezik a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a) pontja alapján érvényes úti okmánnyal.
A Magyarországon menekültként elismert személyek családjának egyesítésére vonatkozóan a Harmtv. – a három hónapot meghaladó tartózkodás körében – külön szabályokat állapít meg. A Harmtv. 19. §-a szerint:
„19. § (1) Családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedélyt az a harmadik országbeli állampolgár kaphat, aki tartózkodási, bevándorlási, letelepedési, ideiglenes letelepedési, nemzeti letelepedési vagy EK letelepedési engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár, illetve külön törvény szerinti tartózkodási kártyával vagy állandó tartózkodási kártyával rendelkező személy (a továbbiakban e § alkalmazásában: családegyesítő) családtagja.
(2) Családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedélyt kaphat
a) a menekültként elismert személy családtagja, valamint
b) a menekültként elismert kísérő nélküli kiskorú szülője, ennek hiányában gyámja.
(3) A menekültként elismert személyhez történő családegyesítés nem tagadható meg pusztán amiatt, hogy a családi kapcsolat fennállásának igazolására okirat nem áll rendelkezésre.”
A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 57. §-a rendelkezik a menekültként elismert személy családtagja tartózkodási vízum, illetve tartózkodási engedély iránti kérelméről. A (2) bekezdés értelmében a menekültként elismert személyhez történő családegyesítés során a családi kapcsolat fennállása bármilyen hitelt érdemlő módon igazolható. A (3) bekezdés kimondja: „A menekültként elismert harmadik országbeli állampolgár családtagjának a Harmtv. 13. § (1) bekezdés e)–g) pontjaiban foglalt feltételek fennállását akkor kell igazolnia, ha a menekültkénti elismerés és a családegyesítés kérelmezése között hat hónapnál hosszabb időtartam telt el.”
Látható tehát, hogy a Harmtv., illetve a Vhr. a menekült személyek családegyesítését kifejezetten támogatja, több vonatkozásban segíti, kivételeket állapít meg (pl. bizonyos esetben még a lakó vagy szálláshelyet, az egészségbiztosítást sem kell igazolni). Mindez az Alkotmány családvédelemre vonatkozó – a házassági és a családi kapcsolatok fenntartásához és a családi élethez való alapjogot magában foglaló – rendelkezéseivel összhangban áll.
Jelen ügyben alkotmányossági kérdés, hogy az R. 1. számú melléklete – amely szerint a Magyar Köztársaság nem ismeri el a szomáliai magán-, szolgálati és diplomata-útlevelet – az Alkotmány által tiltott megkülönböztetést eredményez-e azzal, hogy a Magyarországon menekültként elismert szomáliai állampolgárok családtagjait gátolja a családegyesítési célú tartózkodási engedély megszerzésében. E kérdés eldöntéséhez szorosan hozzátartozik, hogy mind a menekültként történő befogadás, mind pedig az ezzel összefüggő családegyesítés előfeltétele, hogy a menekült személy, illetve az, aki családegyesítés céljából kér tartózkodási engedélyt, hitelt érdemlően tudja bizonyítani személyazonosságát. Az R. 1. számú melléklete a szomáliai állampolgárok tekintetében a személyazonosság bizonyításának egyik szeletét, az útlevéllel történő bizonyítást zárja ki (amelynek oka az a tény, hogy Szomáliában a polgárháborús körülmények között tömegesen állítottak ki pusztán bemondott adatok alapján, ellenőrzés nélkül, útleveleket). Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy az R. 1. számú melléklete tiltó szabályai ellenére van-e lehetőségük a szomáliai állampolgároknak magyarországi beutazásra, s ennek keretében a családegyesítésre.
1. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jelen ügyben felmerült alkotmányossági probléma eldöntésekor nem hagyható figyelmen kívül Európai Uniós tagságunk, illetve a schengeni övezethez tartozás közösségi jogi vetülete. Abban az esetben ugyanis, ha az Európai Unió egy tagállama nem ismeri el egy harmadik országból származó állampolgár útiokmányát (útlevelét) – mint ahogy jelen esetben a szomáliai útlevelet – az nem jelenti egyben a beutazás teljes ellehetetlenülését. Erre vonatkozóan – amelyet a jelen ügyben vizsgált R. alkalmazásánál is figyelembe kell venni – irányadó a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló 2009. június 13-ai 810/2009/EK parlament és tanácsi rendelet (a továbbiakban: Vízumkódex) és az érintett tagállam által el nem ismert útiokmányok birtokosai részére a tagállamok által kiadott vízumok beillesztésére szolgáló űrlapok egységes formátumáról szóló 2002. február 18-ai 333/2002/EK tanácsi rendeletet (a továbbiakban: EK rendelet). Jelen ügyben a közösségi jog ezen két jogforrása a következők miatt bír jelentőséggel:
a) A Vízumkódex 29. cikk (2) bekezdése értelmében „amennyiben a vízumot kiadó tagállam nem ismeri el a kérelmező úti okmányát, a vízum beillesztésére szolgáló külön lapot kell használni.” A Vízumkódex és az EK rendelet lehetővé teszik, hogy a tagállam hatóságai vízumot adjanak („vízum beillesztésére szolgáló űrlapot állítsanak ki”) olyan esetekben, amikor – mint az R. vizsgált rendelkezésében is – az adott személy a tagállam által el nem ismer úti okmánnyal rendelkezik (lásd még: EK rendelet 1. cikk (1) bekezdését). Ez a vízum a Harmtv. 2. § g) pontja alapján olyan irat, ami úti okmánynak minősül, ezáltal a Harmtv. rendelkezései – közöttük a családegyesítésre vonatkozó szabályok – alkalmazhatóvá válnak.
b) A Vízumkódex 25. cikk (3) bekezdése szerint: „Amennyiben a kérelmezőnek olyan úti okmánya van, amelyet egy vagy több – de nem az összes – tagállam nem ismer el, olyan vízumot kell kiadni, amely az úti okmányt elismerő tagállamok területére érvényes. Amennyiben a kiadó tagállam nem ismeri el a kérelmező úti okmányát, a kiadott vízum csak arra a tagállamra lesz érvényes.” Mivel a szomáliai útleveleket – a magyar szabályozáshoz hasonlóan – számos tagállam (pl. Németország, Spanyolország, Olaszország, Lengyelország stb.) nem ismeri el érvényes útiokmányként, ezért a szomáliai állampolgároknak a fentiekben bemutatott vízum csak korlátozott érvényességgel adható ki. Tehát ez a vízum csak Magyarországra lesz érvényes, viszont a családegyesítésnek ez nem gátja.
Megállapítható tehát, hogy az R. 1. számú mellékletében foglalt tilalom ellenére lehetősége van a szomáliai állampolgároknak a magyarországi beutazásra akkor is, ha nem kívánnak menedékjogi kérelemmel élni. A vízummal történő beutazást követően kivételes méltányosság alapján – amelybe a családegyesítés is beletartozik – tartózkodási engedély is kérelmezhető. [Lásd: Vhr. 47. § (4) bekezdés a), illetve a (4a) bekezdés.]
2. A személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló 2006. március 15-i 562/2006/EK parlament és tanácsi rendelet 5. cikke rendelkezik harmadik ország állampolgárainak beutazási feltételeiről. E cikk (4) bekezdés c) pontja lehetővé teszi az érvényes, határátlépésre vonatkozó úti okmány nélküli beutazást a tagállam saját területére humanitárius okból, nemzeti érdekből vagy nemzetközi kötelezettségek következtében. Hasonló szabályt tartalmaz a Harmtv. 13. § (2) bekezdése, amelynek értelmében az általános előírások pl. érvényes úti okmány hiányában is engedélyezhető kivételesen a beutazás és tartózkodás: nemzetközi kötelezettség teljesítése céljából, halaszthatatlan humanitárius okból vagy nemzeti érdekből. Ezekben az esetekben ugyan kivételesen, de mégiscsak lehetőség van a beutazásra, majd pedig a tartózkodásra akkor is, ha nem minősül érvényes úti okmánynak az adott ország útlevele és a kérelmező nem rendelkezik a fent bemutatott ún. schengeni vízummal sem.
3. Végezetül meg kell említeni, hogy a már Magyarországon menekült státuszban lévő személy esetén a családegyesítést nemcsak a Harmtv. fentebb idézett 19. §-a segíti, hanem a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény is. E törvény 7. § (2) bekezdése értelmében a család egységének biztosítása céljából főszabályként menekültként kell – a törvény erejénél fogva – elismerni a menekültként elismert külföldi családtagját is. Tehát, ha a családtag a személyazonosságát valamilyen módon hitelt érdemlően igazolni tudja, s a Magyarországon lévő családtagja már menekülti státuszban van, úgy a hozzá való csatlakozást mind a családegyesítés, mind pedig a menekülti státusz kifejezetten segíti (pl. azzal, hogy a Harmtv. 19. § (3) bekezdése értelmében a családi kapcsolat fennállásának igazolására szolgáló okirattól is el lehet tekinteni, ha – mint ahogy a Vhr. 57. § (2) bekezdés tartalmazza – azt valamilyen más módon igazolni tudja). Mindezek a megállapítások érvényesek a jelen ügyre is.
4. Az Alkotmány „az emberi, illetve az állampolgári jogok” tekintetében megvalósuló hátrányos megkülönböztetést tiltja. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ez az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Ebből következően az Alkotmánybíróság más mércét alkalmaz az alkotmányos alapjogokat érintő diszkriminációra (a szükségesség/arányosság tesztjét), s más mércét arra az esetre, ha a 70/A. §-ban megfogalmazott diszkrimináció-tilalmat az alapjogokon kívüli egyéb jogokra terjeszti ki. Itt akkor állapít meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenes megkülönböztetést, ha a különbségtételnek nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes. [9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 48.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; összefoglalóan: 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.)
Jelen esetben – mint ahogy azt az Alkotmánybíróság e határozat indokolása III/1.3. részében kifejtette – alapjogok körében tett megkülönböztetést vizsgál, nevezetesen: az Alkotmány 15. §-ából és az 54. § (1) bekezdéséből levezetett a házassági és a családi kapcsolatokhoz fűződő alapjogok gyakorlásban való különbségtétel a vizsgálat tárgya. Jelen esetben az alapjog gyakorlást érintő különbségtétel vitathatatlan, hiszen a vizsgált szabályozás – az R. 1. számú melléklete – nem ismeri el a szomáliai útlevelet érvényes úti okmányként.
4.1. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság elfogadta az alapjog-gyakorlást érintő különbségtétel szükségességét, mert az a közbiztonság fenntartásához fűződő közérdekű célból történik. A közbiztonság az alkotmánybírósági gyakorlat és az Emberi Jogok Európai Egyezménye 8. cikk 2. pontja szerint is legitim közérdekű cél alapjog korlátozásához. [Először: 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 71.]
Az Alkotmánybíróság e tekintetben abból indult ki, hogy egyes államok funkcionális zavarai, politikai konfliktusai és egyéb belső okok miatt az ilyen államok hivatalos iratai, köztük az úti okmányok magyarországi használatára speciális szabályok, korlátozások, tilalmak vonatkozhatnak. Az alkotmánybíráskodás, illetve az alapjogi bíráskodás jellemzően elfogadja, hogy a hatalommegosztás intézményrendszerében a végrehajtó hatalom és a törvényhozás – a bíróságokhoz képest – alkalmasabb annak eldöntésére, hogy mely államokra, milyen mértékben és milyen módon (normatív eszközökkel vagy egyedi közhatalmi döntésekkel) indokolt kiterjeszteni a speciális korlátozásokat, illetve tilalmakat. Ezért az Alkotmánybíróság nem látott indokot és lehetőséget arra, hogy felülbírálja a Kormánynak azt a döntését, hogy a Magyar Köztársaság nem ismeri el Szomália magán-, szolgálati és diplomata-útleveleit, valamint Irak és Nigéria meghatározott útlevél-típusait.
Az alapjog-korlátozás szükségességének (a közérdekű célnak) a vizsgálatakor az Alkotmánybíróság arra is figyelemmel volt, hogy az egyes államok úti okmányainak elismerése, a határátlépés és a migráció szabályozása terén a Magyar Köztársaság nem teljesen önállóan dönt, hanem széleskörű nemzetközi jogi intézmény- és normarendszer, valamint az Európai Unió tagállamaként vállalt kötelezettségei határolják körül a szabályozási kompetenciáját.
4.2. Az arányosságot illetően pedig az Alkotmánybíróság a fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy önmagában az R. 1. számú melléklete nem akadályozza meg, hogy családegyesítési szándékkal szomáliai állampolgárok Magyarországra beutazzanak, s már hazánkban tartózkodó menekült státuszban lévő családtagjaihoz csatlakozzanak. Az R. 1. számú melléklete csupán az útleveleket minősíti el nem ismert úti okmánynak, ezen kívül az ismertetett módok szerint (külön lapon lévő vízummal, méltányosságból) lehetőség van Magyarországra történő törvényes beutazásra és három hónapot meghaladó tartózkodásra. Mindezek alapján megállapítható, hogy a családi élet tiszteletben tartásához és a családi kapcsolatokhoz fűződő – az Alkotmány 15. §-ából és 54. § (1) bekezdéséből eredő – alapjogok nem esnek aránytalan korlátozás alá. Ezáltal az alapjog szerinti alkotmányellenes – az Alkotmány 70/A. §-ából is következtető – különbségtétel sem valósul meg.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. 1. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
5. Az indítványozók kérelmet terjesztettek elő az R. 1. számú melléklete konkrét ügyben történő alkalmazása visszamenőleges kizárására is. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint valamely alkotmányellenes jogszabályi rendelkezés konkrét ügyben való alkalmazási tilalmának kimondására csak a konkrét normakontroll két esetében: az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 37. §-ába foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz esetén van lehetőség. Az indítványok nem ezekben a hatáskörökben érkeztek, ezért az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot e tekintetben mellőzte.
Budapest, 2010. december 20.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bihari Mihály s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Bragyova András s. k., |
Dr. Holló András s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Kovács Péter s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
Dr. Stumpf István s. k., |
||||||||
alkotmánybíró |
||||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás