1414/B/2009. AB határozat

1414/B/2009. AB határozat^*

2011.10.31.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontjával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény 43–47. §-aiban, valamint a 49. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.

I n d o k o l á s

Az indítványozó a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 41-45. §-aiban, valamint a 49. §-ában foglalt – a helyi önkormányzatok központi alrendszerből származó forrásait szabályozó – rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Az indítványban kifejti, hogy a Kvtv. az előző évihez képest 4,7%-kal csökkenti az önkormányzatok állami támogatását, ezen belül egyes feladat-ellátási normatívák esetében a csökkenés 60–70%-os mértékű. Az indítványozó álláspontja szerint ez már olyan mértékű csökkentést jelent, amely ellehetetleníti az önkormányzatok működését, ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontját, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (5) bekezdését.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó tévesen jelölte meg a Kvtv. támadott szabályait, a helyi önkormányzatok központi alrendszerből származó forrásaira vonatkozó a Kvtv. 43-47., valamint 49. §-ai tartalmazzák.

Egyúttal az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontjával összefüggésben kérte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is, mert szerinte a jogalkotó jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta azzal, hogy „nem határozott meg olyan arányszámot, amely alatti összeg meghatározása az önkormányzatok törvényben és alkotmányban meghatározott feladatai ellátására nem elegendő, tehát az önkormányzatok működését lehetetlenné teszi.”

II.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Országgyűlés 2010. november 16-i ülésnapján elfogadta a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvényt, melyben megváltoztatta az Alkotmánynak az Alkotmánybíróságra vonatkozó 32/A. §-át. Az alkotmánymódosítás 2010. november 20-án hatályba lépett. A módosított Alkotmány szerint: „32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.

(2) A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot.

(3) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor semmisíti meg, ha azok tartalma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogokat sérti.”

Az Országgyűlés ugyanezen az ülésnapján fogadta el az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) módosításáról szóló 2010. évi CXX. törvényt (a továbbiakban: Abtvm.), amely az Alkotmány 32/A. §-ával összhangban módosította az Abtv. 40. §-át. Az Abtvm. ugyancsak 2010. november 20-án lépett hatályba, és rendelkezéseit az Abtvm. 3. §-a szerint a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell.

Mindezek alapján, az Alkotmánybíróság 2010. november 20-át követően a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket csak abban az esetben vizsgálhatja felül (és semmisítheti meg), ha az indítvány az alkotmányellenességet az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmére alapozza. Így az Alkotmánybíróságnak minden esetben vizsgálnia kell, hogy az indítvány alapján a hatáskörébe tartozik-e az indítványozó által alkotmányellenesnek tartott törvény felülvizsgálata.

Az indítványozó a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvénynek a helyi önkormányzatok központi alrendszerből származó forrásaira vonatkozó szabályait támadja. Egyértelműen megállapítható, hogy az indítvány az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése szerinti, „költségvetésről” szóló törvénybe foglalt rendelkezés alkotmányosságát vitatja, tehát olyan törvénnyel kapcsolatban kéri az alkotmányellenesség megállapítását, amelynek felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése alapján csak korlátozottan van hatásköre. Ezért az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezés azon alkotmányi szabályok körébe tartozik-e, amelynek sérelme az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság korlátozott felülvizsgálati hatáskörét megalapozza. Az indítványozó az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának sérelmére alapítja indítványát. Az Alkotmány e rendelkezésében szabályozott önkormányzati alapjog nem tartozik az Alkotmány 32/A. §-ában meghatározott alapvető jogoknak abba a körébe, amelyek sérelmére hivatkozó indítvány alapján alkotmánybírósági felülvizsgálatnak helye van.

Ezért az Alkotmánybíróság a Kvtv. vitatott szabályainak felülvizsgálata tekintetében hatáskörének hiányát állapította meg.

Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja az indítványt, ha az eljárásra nincs hatásköre. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt e részében visszautasította.

2. Az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett, hogy megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, hogy a törvényhozó nem határozta meg azt az arányszámot, amely garantálja az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatainak ellátásához szükséges állami támogatást. Az indítványozó álláspontja szerint a törvényhozónak ez a kötelezettsége az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogból következik.

Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].

Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott 44/A. § (1) bekezdés c) pontja a következő rendelkezést tartalmazza:

„c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,”.

Az Alkotmánybíróság több határozatában – összefoglalóan a 48/2001. (XI. 22.) AB határozatban (ABH 2001, 330.; a továbbiakban: Abh.) – értelmezte az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt rendelkezést.

A 48/2001. (XI. 22.) AB határozatában kifejtette:

„Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő – s ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját -, a törvényhozó gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről.

Ennek a törvényhozót terhelő kötelezettségnek az Alkotmány e rendelkezése alapján két eleme van. Egyrészt ez az alkotmányi tényállás azzal, hogy a feladataik ellátásához megfelelő bevételekhez való jogot a helyi önkormányzatok jogosultságaként határozza meg, a törvényhozó kötelezettségévé teszi azt, hogy olyan saját forrásokat biztosítson a helyi önkormányzatok számára, amelyek megfelelő bevételeket nyújtanak a törvényben meghatározott feladataik ellátásához. Az önkormányzatok saját bevételi forrásokhoz való jogosultságának érvényesüléséhez az Alkotmány további garanciákat is nyújt. Azzal, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) és d) pontjában önkormányzati alapjogként szabályozza és biztosítja az önkormányzatok számára az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogosítványok gyakorlását, a vállalkozáshoz való jogot és a helyi adók megállapításának jogát, az Alkotmány által védett hatásköröket is biztosít az önkormányzatok számára ahhoz, hogy a feladataik ellátásához olyan saját bevételi forrásokkal rendelkezzenek, amelyek megállapítása, mértékének meghatározása az önkormányzati autonómia körébe tartozik. (…) Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog másik eleme a helyi önkormányzatoknak a feladatarányos állami támogatásra való igényét fogalmazza meg. Azaz a törvényhozó köteles a helyi önkormányzatok gazdálkodásához olyan állami támogatást nyújtani, amely a törvényben meghatározott feladataikkal arányban áll.

Az Alkotmány e rendelkezéséből mindenekelőtt a törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi forrásoknak és a feladatarányos állami támogatásoknak egy olyan rendszerét köteles kialakítani, amely alkalmas a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételek biztosítására. Az, hogy a finanszírozási rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati működés gazdasági feltételeit, az Országgyűlés politikai felelőssége körébe tartozik. (…) A törvényhozó az önkormányzatokra háruló feladatokat, a központi költségvetés lehetőségeit, gazdasági, politikai célkitűzéseit mérlegelve szabadon dönt az önkormányzatok finanszírozási rendjének megállapításáról.” (ABH 2001, 330, 335–336.)

Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában rámutatott arra is, hogy a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások – törvényben, az Ötv.-ben, a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló törvényben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott – komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára. [2/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 27, 31.]

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány e rendelkezéséből nem vezethető le az indítványozó által kifejtett jogalkotási kötelezettség. Ezért a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2011. október 25.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

			Dr. Balogh Elemér s. k.,					Dr. Balsai István s. k.,
						alkotmánybíró			alkotmánybíró

			Dr. Bihari Mihály s. k.,				Dr. Bragyova András s. k.,
						alkotmánybíró			alkotmánybíró

		Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,						Dr. Holló András s. k.,
						alkotmánybíró		előadó alkotmánybíró

					Dr. Kiss László s. k.,			Dr. Kovács Péter s. k.,
						alkotmánybíró			alkotmánybíró

	Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,							Dr. Lévay Miklós s. k.,
						alkotmánybíró			alkotmánybíró

					Dr. Pokol Béla s. k.,			Dr. Stumpf István s. k.,
						alkotmánybíró			alkotmánybíró

				Dr. Szalay Péter s. k.,				Dr. Szívós Mária s. k.,
						alkotmánybíró			alkotmánybíró

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek