• Tartalom

19/2009. (II. 25.) AB határozat1

2009.02.25.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenessége előzetes vizsgálatára irányuló indítványa tárgyában – dr. Balogh Elemér, dr. Kiss László és dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés által 2008. június 2-i ülésnapján elfogadott törvény 15. §-a – az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének sérelme miatt – alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 2008. június 2-i ülésnapján törvényt fogadott el a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) módosításáról. Az elfogadott törvény (a továbbiakban: Tpvtm.) 15. §-a új 93/A. §-sal egészíti ki a Tpvt.-t. Ennek lényege szerint, ha egyes, a Tpvt.-be ütköző jogszabálysértések tényét – bírság kiszabása mellett – jogerős és végrehajtható versenyfelügyeleti, illetve bírósági határozat megállapítja, a marasztalt gazdasági társaság vagy szövetkezet vezető tisztségviselőivel szemben – két lépcsőben – további szankciót kell alkalmazni. A Gazdasági Versenyhivatalnak (a továbbiakban: GVH) egy újabb határozatban a cégnyilvántartás alapján meg kell állapítania, hogy a jogszabálysértéssel érintett időszakban kik voltak a gazdasági társaság vezető tisztségviselői, majd egy következő döntésben ki kell mondania, hogy e személyek ilyen posztot két évig nem tölthetnek be. A megállapító döntéssel szemben közigazgatási nem peres eljárás, az eltiltó döntésről szóló határozattal szemben nemperes eljárás keretében van helye jogorvoslatnak. A vezető tisztségviselői pozíciótól való eltiltás végrehajtását a GVH ellenőrzi, s az ilyen tartalmú döntésnek – szükség esetén – a cégbíróságon törvényességi felügyeleti eljárás kezdeményezésével érvényt szerez.
2. A köztársasági elnök – a Tpvtm. 15-§-a tekintetében – az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljárás, illetve az 57. § (2) bekezdésében rögzített ártatlanság vélelme követelményére alapozott aggályaira tekintettel a törvényt nem írta alá. Az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva, a 2008. június 24-én kelt indítványában – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § (1) bekezdés a) pontja, a 21. § (1) bekezdés b) pontja, illetve a 35. §-a alapján – a Tpvtm. fenti rendelkezésének előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Indítványában rámutatott, hogy a Tpvtm. 15. §-a versenyfelügyeleti eljárásban egy „sajátos foglalkozástól eltiltás” alkalmazásának kötelezettségét teremti meg a GVH, illetve a bíróság számára. Ez a jogkövetkezmény párhuzamba állítható a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Btk.) szereplő, foglalkozástól eltiltás mellékbüntetéssel, funkcionális értelemben tehát büntető intézkedésnek minősül. Csakhogy a támadott rendelkezés alapján – figyelemmel a Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ppm.) 1. § (2) bekezdésében foglalt korlátozásokra is – a szankció alkalmazására nemperes eljárásban, nyilvános tárgyalás és tanúbizonyítás hiányában kerülhet sor, lényegében a bűnösség vélelme mellett, az érintett vezető tisztségviselők objektív felelősségére alapozva.
A köztársasági elnök az indítvány részletes indokolásában kifejtette, hogy – tekintettel az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatára – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére figyelemmel értelmezett 57. § (1) bekezdése: a tisztességes eljárás követelménye nem csupán a – tartalmi értelemben vett – bírósághoz fordulás jogát biztosítja. Ez a rendelkezés a bírói úthoz való jog és a bírósági eljárás olyan, több elemet tartalmazó (pl. fegyverek egyenlősége, szóbeliség követelménye) garanciája is, amely az 57. §-ban rögzített további garanciák kiteljesedésének biztosítéka. Hangsúlyozta, hogy az Alkotmánybíróság határozataiból megállapíthatóan a tisztességes eljárás követelménye nem korlátozódik a büntetőeljárásra, s egyébként így foglalt állást, a Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 6. Cikk (1) bekezdésének alkalmazása során az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) is. Tekintettel továbbá arra, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát külön is garantálja, a tisztességes eljárás követelménye értelemszerűen kiterjed a közigazgatási eljárásokra. Hasonlóképpen, az ártatlanság vélelme sem csupán a büntetőeljárásban irányadó, az a jogállam alapelve, s annak mindenképpen érvényesülnie kell egy „jogellenes magatartáshoz kapcsolódó, preventív-represszív jellegű szankció kiszabására irányuló eljárásban”.
3. Eljárása során az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügyi és rendészeti miniszter véleményét is. Álláspontját a GVH elnökével együttesen előterjesztett iratban közölte.
II.
A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
50. § (...)
(2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.”
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.”
2. A Tpvtm. érintett rendelkezése:
93/A. § (1) Ha jogerős és végrehajtható versenyfelügyeleti határozat vagy a versenyfelügyeleti határozat bírósági felülvizsgálata esetén a bíróság jogerős és végrehajtható határozata megállapította, hogy a gazdasági társaság vagy szövetkezet (a továbbiakban együtt: gazdasági társaság) vételi vagy eladási árak versenytársak közötti közvetlen vagy közvetett meghatározásával, illetve a piac versenytársak által történő felosztásával jogszabálysértést követett el, és a gazdasági társaságot a határozatban bírsággal is sújtották, két évig nem lehet gazdasági társaság vezető tisztségviselője az a személy, aki a jogszabálysértéssel érintett időszakban a gazdasági társaság vezető tisztségviselője volt.
(2) A Gazdasági Versenyhivatal az (1) bekezdésben említett határozata bírósági felülvizsgálatának kezdeményezésére nyitva álló határidő lejártától, illetve annak bírósági felülvizsgálata esetén a bíróság jogerős határozatának közlésétől számított nyolc napon belül a cégnyilvántartás adatai alapján külön végzéssel megállapítja az (1) bekezdés hatálya alá eső személyek körét. A végzést az érintett személyekkel és az érintett vállalkozásokkal kell közölni. A végzés ellen a közlésétől számított tizenöt napon belül külön jogorvoslatnak van helye, melyet a gazdasági társaság székhelye szerint illetékes megyei bíróság közigazgatási nemperes eljárásban bírál el.
(3) Nem terjed ki az (1) bekezdés szerinti jogkövetkezmény arra a vezető tisztségviselőre, aki a gazdasági társaságnak a jogszabálysértésben való részvételét megalapozó döntés meghozatalában közvetlenül nem vett részt, illetve ha részt vett, az ellen tiltakozott. E bekezdés alkalmazásában nem minősül a döntésben való közvetlen részvételnek az, ha a vezető tisztségviselő magatartása csak közvetetten járulhatott hozzá a jogsértés elkövetéséhez; közvetett hozzájárulásnak minősül különösen a vállalkozás munkaszervezetének, belső felelősségi és ellenőrzési rendjének meghatározása. A vezető tisztségviselő döntésben való részvételének hiánya bizonyítottnak tekintendő, ha igazolja, hogy a jogsértéssel érintett tevékenysége a vállalkozásnak nem tartozott a felelősségi, tevékenységi körébe, kivéve, ha a rendelkezésre álló egyéb bizonyítékok ennek ellenére a döntésben való közvetlen részvételét támasztják alá.
(4) A (3) bekezdésben meghatározottak alkalmazásának kizárólag az érintett vezető tisztségviselő által indított nemperes eljárásban hozott bírósági határozat alapján van helye.
(5) A (4) bekezdés szerinti nemperes eljárás a (2) bekezdés alapján hozott külön végzés jogerőre emelkedésétől, illetve jogorvoslat kezdeményezése esetében a közigazgatási nemperes eljárás jogerős elbírálásától számított hatvan napon belül indítható meg, a gazdasági társaság székhelye szerint illetékes megyei bíróság előtt.
(6) A nemperes eljárás során a kérelmező indítványára a bíróság kötelezi a Gazdasági Versenyhivatalt annak megjelölésére, hogy a versenyfelügyeleti eljárásban beszerzett bizonyítékok mely személyek tevőleges részvételét bizonyítják a jogsértés elkövetésében; nyilatkozatával egyidejűleg a Gazdasági Versenyhivatal az ügy iratait is köteles a bíróságnak továbbítani.
(7) Az (1) bekezdés szerinti tilalom a (4) bekezdés szerinti nemperes eljárás megindítására nyitva álló idő lejártakor lép hatályba, illetve a nemperes eljárás megindítása esetében annak jogerős befejezésekor.
(8) A (4) bekezdés szerinti nemperes eljárásban hozott érdemi határozatot a Gazdasági Versenyhivatallal is közölni kell. A határozat jogerőre emelkedését követően a Gazdasági Versenyhivatal köteles ellenőrizni a cégnyilvántartás adataiból, hogy az (1) bekezdés szerinti jogkövetkezmény hatálya alá eső vezető tisztségviselő megbízatása megszüntetésre került-e az érintett vállalkozásnál. Ha az érintett vezető tisztségviselő megbízatása nem került megszüntetésre, a Gazdasági Versenyhivatal a cégbíróság törvényességi felügyeleti eljárását kezdeményezi.”
3. A Ppm. rendelkezése:
1. § (...)
(2) Az e törvényben szabályozott közigazgatási nemperes eljárásokban – ha törvény másként nem rendelkezik – kizárólag okirati bizonyításnak van helye.”
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljárás követelményét és az ártatlanság vélelmére vonatkozó álláspontját számos ügyben – az Alkotmány több rendelkezésére figyelemmel, az említett elveknek a különböző típusú eljárásokban betöltött szerepére tekintettel – vizsgálta. Az egymásra épülő határozataiban fokozatosan bontotta ki az elvek tartalmát, lényeges elemeit, melynek során figyelemmel volt a Bíróság ítélkezési gyakorlatára is. A határozatokból világosan kitűnik, hogy ezek az alkotmányos rendelkezések az eljárás minőségét meghatározó, az eljárással érintettek „jogállását” közvetlenül érintő tartalmi követelmények, amelyeket az – eljárás típusától függetlenül – az alkalmazott szankció karakterének alkotmányossági vizsgálatakor figyelembe kell venni.
1.1. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint: „A ‘tisztességes eljárás' (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint ‘igazságos tárgyalás'), hanem az (...), az Egyezségokmánynak [az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya] és az Emberi Jogok Európai Egyezményének – az Alkotmány alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl – különösen a büntetőjogra és – eljárásra vonatkozóan – az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt az – 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó – eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás ‘méltánytalan' vagy ‘igazságtalan', avagy ‘nem tisztességes” [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 95.].
Több alkotmánybírósági döntés rámutatott, hogy az eljárás tisztessége olyan minőség, amely az eljárás egészének figyelembevételével ítélhető meg. Az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó döntéseiben meghatározza a tisztességes eljárás által megkövetelt általános ismérveket. Kiemelte, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal „szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye” [pl. 14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 101, 108.; 15/2002. (III. 29.) AB határozat, ABH 2002, 116, 118–120.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 211.; 14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 256.].
Az Alkotmánybíróság több ízben kitért arra is, hogy a közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők [részletesen pl. 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84–85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376–377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88–89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.]. A szabályozás megalkotásakor a kiindulópont csak az Alkotmány 57. § (1) bekezdése lehet, mely szerint mindenkinek joga van az igazságos, nyilvános tárgyaláshoz és független, pártatlan bírósághoz.
Az 58/1995. (IX. 15.) AB határozatban kifejtette, hogy a tárgyalás nyilvánossága és a bírósági döntés nyilvános kihirdetése biztosítja a társadalom részéről az igazságszolgáltatás működésének ellenőrzését. Nyomatékosan utalt arra is, hogy a nyilvánosság korlátozhatósága tekintetében az Egyezségokmány és az Egyezmény szabályai lehetnek irányadók; azaz arra csak erkölcsi okból, a közrend, az állambiztonság, az államtitok vagy a felek magánéletének védelme okán, illetve esetenként mérlegelendő, a felek oldalán felmerülő különleges körülmények folytán, illetve más alapjogok védelme érdekében kerülhet sor (ABH 1995, 289, 292–293.).
A tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésének követelményét az Alkotmánybíróság a büntetőeljáráson kívül is számos eltérő típusú eljárásban vizsgálta. Több határozatban általános érvénnyel állapította meg: az Alkotmány 57. § (1) bekezdése mindenkinek biztosítja, hogy jogait független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse. Ebből következően az államnak az a kötelessége, hogy a jogok és kötelezettségek elbírálására bírói utat biztosítson. [pl. 9/1992. (I. 3.) AB határozat, ABH 1992, 59, 67.; 59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 353, 355.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 35.; 46/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, 574, 580.]. A döntések kimondják azt is, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a közigazgatási eljárásban szintén irányadó olyan követelmény, amely a közigazgatási határozatok érdemi felülvizsgálatát biztosítja. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése külön kiemeli a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét, következésképpen a felülvizsgálati eljárás során érvényesülő bírósági eljárás tekintetében csak ugyanazon alkotmányossági garanciák lehetnek irányadóak, mint más eljárások esetén. Önmagában a bírói út jogszabályi deklarálása ebben az esetben sem elegendő. A lényeg abban áll, hogy a bíróság ténylegesen mit vizsgálhat felül. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének csak az az eljárás felel meg, amelynek során a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelességeket, a közigazgatási határozat során irányadó mérlegelési szempontokat érdemben elbírálhatja [32/1990. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1990, 145, 146.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 263, 272.].
A kamarai eljárások tekintetében a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat mutatott rá arra, hogy a súlyos következményekkel járó – lényegében – a foglalkozástól való eltiltás alkalmazásáig menő fegyelmi eljárások nem nélkülözhetik a bíróság előtti érdemi felülvizsgálatot (ABH 1997, 263, 271.). A bűnmegelőzési ellenőrzés alkotmányossági vizsgálata kapcsán fejtette ki az Alkotmánybíróság, hogy a megelőző eljárás eredményét felülvizsgáló bírósági eljárásban az ügyben eljáró hatóság ellenőrizhetetlen szempontokon alapuló, az érintett magatartására vonatkozó jövőbeni prekoncepciója nem lehet a bizonyítási eljárás „tárgya”. A bíróság döntéshozatali jogköre pedig nem lehet formális, nem korlátozódhat más szervek határozatainak érdemi felülvizsgálat és mérlegelési jogkör nélküli „jóváhagyására” [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 541–542.]. A szabálysértési eljárással összefüggésben pedig még a jogerős határozatot követő járulékos kérdésről szóló döntés meghozatalakor sem tartotta megengedhetőnek a nyilvános tárgyalás mellőzését, akkor sem, ha a megelőző döntést bíróság hozta [1/2008. (I. 11.) AB határozat, ABK 2008. január, 4, 11.].
1.2. Az alkotmánybírósági gyakorlat az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott tisztességes eljárás fogalmát olyan komplex követelménynek tekinti, amelynek a konkrét ügyekben történő érvényesülése többnyire szorosan összefügg az 57. §-ban rögzített további alkotmányos rendelkezésekkel. Az egyéni felelősségre alapított jogkövetkezmény alkalmazásával járó eljárásokban – a szankció karakterétől is függően – különösen szoros kapcsolatban állhat ezzel az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében nevesített ártatlanság vélelme. Ezt az elvet az Alkotmánybíróság működésének kezdetétől a jogállam egyik alapelvének, elsősorban az állam büntető hatalmát korlátozó alkotmányos szabálynak, a büntetőjog alkotmányosan védett olyan alapintézménynek tekintett, amely más alkotmányos alapjog miatt nem korlátozható, s amelyet fogalmilag sem lehet „nem teljesen” érvényesíteni. A határozatok részletezik, hogy az ártatlanság vélelme a büntetőeljárás rendszerében a büntetőjogi felelősség megállapításának folyamatára, a bizonyítási eljárásra vonatkozó, a terhelt számára az olyan károkkal szemben is védelmet biztosító alapjog, amelyek utóbb nem reparálhatók. A büntető ügyben eljáró hatóságok számára kötelezően követendő olyan parancs, mely szerint a jogerős ítélet meghozataláig a terhelt nem kezelhető bűnösként. Az elv érvényesülése a döntésre jogosított büntetőeljárási hatóságokkal szemben az elfogulatlan, pártatlan megközelítés követelményét, a prejudikáció tilalmát – azaz az 57. § (1) bekezdésében foglalt egyes részelemek figyelembevételét is – támasztja. [Pl. 11/992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 83.; 3/1998. (II. 1.) AB határozat, ABH 998, 61, 67.; 26/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 647, 649–650.; 428/B/1998. AB határozat, ABH 2004, 1236, 1238–1240.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 772–774.; 26/1999. (IX. 8.) AB határozat ABH 1999, 265, 271.; 685/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1363, 1375–1376.; 1037/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1675, 1681–1682.; 41/2003. AB határozat, ABH 2003, 430, 436.]
Az Alkotmánybíróság azonban már korábban sem csupán a büntetőeljárásban irányadó alkotmányos elvnek tekintette az ártatlanság vélelmét; azt több esetben – egymáshoz képest is – eltérő jogterületeket érintően kiterjesztően értelmezte. Ugyanakkor leszögezte, hogy az Alkotmány 57. § (2) bekezdésének rendelkezéséből eredő alkotmányos védelem nem terjeszthető ki korlátlanul. Az Alkotmánybíróság esetről esetre mérlegeli, hogy a konkrét ügyben vizsgált jogszabályok a széles értelemben vett jogi felelősségi rendszer olyan elemei-e, amelyek alkalmazásakor ez az alapelv nem kerülhető meg. Az erre vonatkozó határozatainak közös lényege, hogy „az ártatlanság vélelme a felelősség kérdésében hozandó döntés folyamán túl elsősorban azt a jogsérelmet hivatott megakadályozni, amelyet – törvénynek megfelelően lefolytatott eljárás során – megállapított felelősség hiányában alkalmazott és utóbb reparáció nélkül maradt joghátrányok okozhatnak” (26/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 647, 649–650.).
2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tpvtm. 15. §-ával a Tpvt.-be 93/A. §-ként beiktatandó rendelkezésekben szabályozott eljárás alkotmánysértő, mert több szempontból nem felel meg az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerinti tisztességes eljárás követelményeinek.
2.1. Az indítványban támadott rendelkezés alapján a gazdasági társaság vezető tisztségviselőjével szemben a GVH, illetve a bíróság az alkalmazandó szankcióról végleges döntést hoz, amelyben kettő évre eltiltja a tisztség betöltésétől. Ez a döntés a gazdasági társasággal szemben már jogerősen lezárt versenyhivatali eljáráshoz kapcsolódik.
Az alkalmazandó szankció eredményében, súlyában, jellegében hasonlatos a büntető anyagi jogban meghatározott foglalkozástól eltiltás mellékbüntetéshez, illetve a fegyelmi-etikai eljárásban alkalmazható, a foglalkozás gyakorlásával kapcsolatos jogok időleges elvesztésével járó jogkövetkezményekhez. Súlyát, az érintettekre gyakorolt direkt hatását tekintve tehát ez a jogkövetkezmény olyan, hogy a megállapításához vezető eljárásra ki kell terjednie az eljárás minőségét meghatározó tisztességes eljárás követelményeinek. Ez azonban a vizsgált szabályozás szerint nem érvényesül.
Az alkotmányossági vizsgálat szempontjából lényeges körülmény, hogy a társasággal szemben a piaci kapcsolatok megzavarása, a piaci árverseny szándékos torzítása, a fogyasztók választási szabadságát indokolatlanul korlátozó üzleti módszerek alkalmazása miatt indított eljárás nem a vezető tisztségviselők felelősségének tisztázását célozza; annak során ilyen irányú bizonyítás nem folyik. A 239/B/2005. AB határozat – más összefüggésben, de általános érvénnyel kimondta, hogy – a GVH által alkalmazott bírság a társaság jogellenes magatartásához fűződő jogkövetkezmény, amelynek kiszabásakor a jogsértő magatartással szembeni hatékony fellépés a fő szempont (ABH 2007, 1850, 1853.). Ez a megállapítás jelen ügyben is irányadó.
A vezető tisztségviselőkkel szemben egységesen és automatikusan alkalmazandó jogkövetkezmény ugyanakkor arra a következtetésre épül, hogy a társasággal szemben megállapított súlyos versenyjogi jogszabálysértés elkövetéséért szükségképpen egyénileg is felelős. Az ezzel kapcsolatos végzés meghozatalakor a GVH-t mérlegelési jogkör nem illeti meg sem a szankció alkalmazása, sem az eltiltás időtartama tekintetében [vö. 93/A. § (1) bekezdés, (2)–(3) bekezdés.]. Ennek folytán a társaság működése szempontjából eltérő jelentőségű tisztségeket, eltérő időtartamban betöltött személyek között sem differenciálhat, minthogy az egyéni felróhatóság mértékét nem vizsgálhatja. Deklaratív logika mentén, minden vezető tisztségviselőt „azonos elbírálás” alá vonva, valamennyiüket egyformán sújtó represszív döntést hoz. Az érintettnek csak az eljárás bírósági szakaszában van lehetősége kimentésre [93/A. § (4) bekezdés]. A bíróság – annak folytán, hogy közigazgatási, illetve polgári nemperes eljárás szabályai szerint jár el – ugyanakkor bizonyítási eljárást csak korlátozott mértékben, tárgyaláson kívül folytat. A kimentés lehetőségéből, a kimentési okok természetéből következik, hogy a vezető tisztségviselő felelőssége – bár szigorú – nem objektív alapon áll be, mi több a kimentésnek vannak mérlegelést kívánó esetei. Ide tartozik például a 93/A. § (3) bekezdésében meghatározott azon szabály, amely a vezető tisztségviselő közreműködésének fokára, illetve annak megítélésére vonatkozik, hogy e közreműködésnek ténylegesen milyen szerepe volt a versenyjogilag tilalmazott eredmény létrejöttében. A GVH eljárásában azonban – bizonyítás hiányában – a mérlegelést megalapozó körülmények nem kerülnek feltárásra. A nemperes eljárásra vonatkozó eljárási szabályok viszont a mérlegelést segítő, annak elemeit megalapozó bizonyítási eljárást csupán szűk körben tesznek lehetővé, s az eljárás perjogi természetéből következően az érintett javára szóló döntést követő reparáció lehetősége nem áll fenn.
A GVH közigazgatási szerv, amelynek eljárásában részben a Tpvt. által megállapított anyagi és eljárási szabályok, részben (a Tpvt. 44. §-a szerint) a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezései érvényesülnek. A jogorvoslatra vonatkozóan a Tpv. részben az önmaga által meghatározott, részben a Pp.-nek a közigazgatási perekre megállapított szabályai alkalmazását írja elő. Irányadóak továbbá a Ppm., illetve a klasszikus, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) hatálybaléptetése folytán szükséges rendelkezések tárgyában alkotott 105/1952. (XII. 28.) MT rendelettel (a továbbiakban: MT rendelet) megállapított nemperes eljárásra vonatkozó rendelkezések. Ezek közül azonban a most vizsgált eljárásban csak a két, eltérő típusú nemperes eljárásra vonatkozó szabályok érvényesülnek. A bizonyításra vonatkozó lehetőségek ennél fogva erősen korlátozottak. A nemperes eljárásban a szóbeliség, közvetlenség, nyilvánosság követelményei, a felek kontradiktórius eljárás keretében történő meghallgatásának elve nem érvényesül, tanúbizonyításra nincs, szakértői bizonyításra pedig (csupán az ítélkezési gyakorlat, és nem törvény alapján) csak korlátozottan van mód. A Ppm. a klasszikus nemperes eljáráshoz képest is szűkíti a bizonyítás terjedelmét, minthogy az 1. § (2) bekezdése kizárólag az okirati bizonyítást teszi lehetővé. Az ettől való eltérést csak más törvény állapíthatja meg. Ilyen rendelkezést a most vizsgált rendelkezések nem tartalmaznak. A GVH határozata elleni jogorvoslati eljárásnak a nemperes eljárás keretei közé szorítása, a tényállás egyes lényeges elemeinek kizárólag közigazgatási nemperes eljárás keretében történő megállapítása összességében elzárja az érintett természetes személyeket attól, hogy a határozatban foglalt megállapításokat érdemben vitassák, megfelelő eljárás keretében, bizonyítás felajánlásával cáfolják; noha személyes felelősségük tisztázására az alapeljárásban sem kerül sor.
2.2. Az 1211/B/1996. AB határozat elvi éllel állapította meg, hogy a speciális funkcióval és feladatkörrel rendelkező GVH eljárásának központi eleme a piaci verseny tisztaságának és szabadságának védelme. Ebben az eljárásban az egyedileg meg nem határozott piaci szereplők és fogyasztók érdeke, mint közérdek áll védelem alatt (ABH 2002, 768, 771.). A GVH extrajudiciális jellegéből következik, hogy eljárásában a tisztességes eljárás követelményei csupán részlegesen, egyes elemeiben vannak jelen.
Ebből azonban az következik, hogy a GVH kamerális eljárásban hozott határozatát felülbíráló és a vezető tisztségviselő egyéni felelősségét is megállapító, illetve e miatt jogkövetkezményt alkalmazó jogerős döntés meghozatalára szolgáló bírósági eljárásnak – a szankció jellegére és súlyára is figyelemmel – meg kell felelnie az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek. A személyes felelősséget megállapító és joghátrány alkalmazásával járó eljárásokban a tisztességes eljáráshoz való jog korlátozhatatlan.
A 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában – szintén a foglalkozáshoz való jogok gyakorlása kapcsán – az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az erről szóló döntés meghozatalakor nincs szükség minden fokon „az Alkotmány 57. §-át kielégítő „bíróság-szerű” szervekre és eljárásra”, de a végleges döntésről szóló bírósági eljárás nem nélkülözheti a tisztességes eljárás követelményeit. Ez csak akkor valósul meg, ha a bíróság a perbe vitt kérdést valóban elbírálhatja, s ha érvényesülnek az Alkotmányban a tisztességesség feltételéül megállapított követelmények: mindenekelőtt az igazságos, nyilvános tárgyaláshoz való jog. A nyilvános tárgyalással pedig fogalmilag áll szemben az egész eljárás írásbeli volta. „A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. (...) Ebből a szempontból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi „elbírálásról” nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.” (ABH 1997, 263, 271–272. )
A most vizsgált esetben is a vezető tisztségviselővel szemben alapjogi korlátozásra kerül sor [70/B. § (1) bekezdés]. A nyilvános tárgyalást és bizonyítást mellőző eljárásban a bíróság el van zárva attól, hogy az érintett felelősségét, annak mértékét, az ezt alátámasztó bizonyítékokat érdemben megvizsgálja, noha ilyen vizsgálatra valójában a megelőző eljárásban sem kerül sor. Az érintett felelősségének kimondására a GVH előtt folyó eljárásban külső feltételtől függően (a társaság felelősségének megállapítása), ugyanakkor automatikusan és kötelező érvénnyel kerül sor, a bíróság előtti eljárásban pedig nincs abban a helyzetben, hogy az alkotmányos garanciákat biztosító tárgyalás keretében megfelelő terjedelemben bizonyítást kezdeményezzen.
Az Alkotmánybíróság már a 15/2002. (III. 29.) AB határozatban kiemelte, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének tartalmát alkotmányellenesen szűkíti az, ha az ügyben hozandó határozat megalapozottsága szempontjából releváns bizonyítást, a bizonyítékokhoz való hozzáférést a jogszabály általános érvénnyel korlátozza (ABH 2002, 116, 120.). A 398/B/2007. AB határozat a munkáltatónak a munkavállaló által elkövetett jogsértésért való felelőssége körében az objektív alapú felelősség tekintetében is alkotmányossági feltételnek tekintette a megelőző eljárásban hozott döntés keresettel való megtámadhatóságát és azt, hogy az elmarasztalt fél a kimentés körében érdemi és teljes körű bizonyítás kezdeményezésére kap lehetőséget (ABH 2007, 2180, 2183.). Mindezek a követelmények jelen eljárásban nem érvényesülnek. A támadott rendelkezések egyes elemei a vezető tisztségviselőkre úgy telepítenek bizonyítási kötelezettséget [pl. 93/A. (3) bekezdés utolsó mondat], hogy az eljárás módjára vonatkozó további szabályok elzárják őket a hatékony bizonyítási eszközök igénybevételének lehetőségétől.
2.3. Kétségtelen tény, hogy a bizonyítási eljárással összefüggő, elsősorban a kockázatelosztás elvéből levezett, a bizonyítási teherre vonatkozó szabályok általában kapcsolódnak az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében garantált ártatlanság vélelméhez. Ugyanakkor a 2.1. és 2.2. pontokban kifejtettekből megállapíthatóan jelen esetben nem a bizonyítási teher elosztása jelenti az alkotmányossági problémát, hanem az, hogy az eljárás lefolytatását meghatározó rendelkezések az érintetteket elzárják az érdemi, a tisztességes eljárás követelményeinek megfelelő bizonyítás lehetőségétől. Az igazságos és nyilvános tárgyaláson eljáró, pártatlan bírósághoz való jog hiánya ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, de ezen az alapon az 57. § (2) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
2.4. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy kellően megfontolt indokok alapján a versenyjog területére tartozó jogsértések esetében is dönthet úgy a jogalkotó, hogy a gazdasági társaság vezető tisztségviselői – a társasággal szemben alkalmazott joghátrányok mellett, vagy annak hiányában is – személyükben is (versenyjogi eljárás keretében) szankcionálandók. A jelen alkotmánybírósági eljárásnak sem az a tárgya, hogy a jogalkotó által választott jogkövetkezmény alkotmányossági szempontból megengedhető-e vagy az annak révén bekövetkező jogkorlátozás mértéke megfelelő-e. Az Alkotmánybíróság e határozatában kizárólag azt vizsgálta, hogy a Tpvtm. 15. §-ával a Tpvt.-be beiktatni kívánt 93/A. §-ának az eljárási szabályokat meghatározó rendelkezései megfelelnek-e azoknak a garanciáknak, amelyeket az indítványban megjelölt alkotmányi rendelkezésekből következnek.
A garanciák megfelelőségének vizsgálatakor azonban az Alkotmánybíróságot nem köti az adott szankciónak a törvényhozó által történő jogági besorolása. Tény, hogy a jogfejlődés során a szankciók a tételes jogban hagyományosan differenciálódtak és döntően az egyes jogterületekre általánosan jellegzetes alakot öltöttek. Ám a jogágak között kialakult átfedésekre, a jogkövetkezményeknek konstrukciójukban való összetettebbé válására figyelemmel, mára már rendszeres tartalmi felosztásuk törések nélkül nem lehetséges. Ezért az alkotmányossági szempontú vizsgálat során a szankciók jellegének megítélésekor a tartalom és nem a jogági besorolás az irányadó.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szankció karakterére figyelemmel a Tpvtm. 15. §-a által bevezetni kívánt eljárási rend minősége nem felel meg az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, ezért alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság e határozatát az alkotmányellenesség megállapítására figyelemmel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Alkotmánybírósági ügyszám: 666/A/2008.
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és így az ahhoz fűzött indokolással sem. Álláspontom szerint a Tpvtm. 15. §-ának alkotmányellenessége a határozatban megjelölt indokok alapján nem állapítható meg.
1. Az Alkotmány preambuluma értelmében az alaptörvény egyik kiemelt célja a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés átmenet elősegítése. Ezt az absztrakt célt konkretizálja az Alkotmánynak a piacgazdaságot és a gazdasági verseny szabadságát biztosító 9. § (1) és (2) bekezdése. Az Alkotmánybíróság már az 1211/B/1996. AB határozatában rámutatott arra, hogy a GVH speciális funkcióval és feladatkörrel rendelkező szerv, melynek alapvető feladata a gazdasági, piaci verseny tisztaságának és szabadságának fenntartásához fűződő közérdek védelme. Ahhoz hogy e feladatának maradéktalanul eleget tehessen, a Tpvt.-ben szabályozott eszközökkel őrködik a versenyt biztosító piaci működés és struktúra felett, védi és biztosítja a közérdek érvényesülését a piaci szereplők egymás közötti viszonyában (ABH 2002, 768, 771.). Az Alkotmány rendelkezéseiből és az Alkotmánybíróság idézett határozatából egyértelműen következik, hogy a tiszta, azaz tisztességes verseny alkotmányos értéknek minősül, az ahhoz fűződő közérdek egyúttal alkotmányos érdek is.
2. A verseny tisztaságához fűződő közérdek védelme nem újkeletű a magyar jogrendszerben, annak fontosságát a tisztességtelen versenyről szóló 1923: V. törvénycikk magyarázatában Kuncz Ödön és Balázs P. Elemér is hangsúlyozták: „A törvény a tisztességes kereskedő eljárását, szokásait, erkölcsét sűríti jogszabállyá, amidőn azokat minden egyes kereskedőre egyaránt kötelezőkké teszi. (...) Mindenekelőtt azért kell kikapcsolni a tisztességtelen eszközöket, mert az olyan kereskedő, aki tisztességtelen eszközökkel erősíti meg a maga pozícióját, rendszerint valamennyi tisztességesen dolgozó versenytársát megkárosítja. A tisztességtelen verseny tehát közveszélyes. Emellett szükségessé teszi az oltalmat az a fontos körülmény is, hogy ha megengedjük vagy elnézzük a kereskedelmi versenyben a tisztességtelen eszközök alkalmazását, ezzel megmételyezzük magát a kereskedelmi foglalkozást is; kiirtjuk a tisztességes boldogulás lehetőségébe vetett hitet. Mert ha a tisztességes kereskedő nem részesül a tisztességtelen versennyel szemben a kellő oltalomban, az elé a kínos alternatíva elé állítódik, hogy vagy tönkremenjen, vagy maga is a tisztességtelen eszközök alkalmazásához folyamodjék. (...) Nem szorul bővebb magyarázatra, hogy a tisztességtelen verseny nem csak közveszélyes, hanem társadalom- és nemzetellenes is.” Ezek az érvek ma is, alkotmányos érvekként is felhívhatók.
3. A Tpvtm. támadott rendelkezésének konkrét vizsgálata előtt hangsúlyozandó, hogy a gazdasági társaságok eleve képviseletre szorulnak, a vezető tisztségviselők akarata, jognyilatkozatai és tevékenysége nélkül joghatás kiváltására nem képesek. Ebből következően a versenyjogi jogszabálysértés elkövetéséért is a vezető tisztségviselő – döntési helyzete folytán – szükségképpen egyénileg is, mégpedig fokozott felelőséggel tartozik.
A Gt. 30. § (2) bekezdése kimondja, hogy a vezető tisztségviselők a gazdasági társaság ügyvezetését az ilyen tisztséget betöltő személyektől általában elvárható gondossággal – és ha e törvény kivételt nem tesz –, a gazdasági társaság érdekeinek elsődlegessége alapján kötelesek ellátni. A vezető tisztségviselőknek ez a fokozott felelőssége a gazdasági verseny területén is érvényesül, a gazdasági társaság működtetése során a tisztességtelen piaci magatartásról szóló törvény általános és speciális szabályait betartva, jogszerűen és tisztességesen kell eljárniuk.
4. A vezető tisztségviselőnek az általános felelősségi mértékhez [Ptk. 4. § (4) bekezdés] képest szigorúbb felelősségéből következik, hogy szűkebb a kimentési lehetősége is. Felelősség alóli mentesüléséhez nem elegendő azt bizonyítania, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható, hanem azt kell bizonyítania, hogy az ilyen tisztséget betöltő személyektől általában elvárható gondossággal járt el.
A Tpvtm. 15. §-a a vezető tisztségviselő jogállásával, általában érvényesülő fokozott felelősségével teljes összhangban lévő új, speciális felelősségi szabályt vezetne be. A törvényhozó – felhasználva a verseny tisztaságán őrködő GVH jogalkalmazási tapasztalatait – felmérte a gazdasági morál, az üzleti tisztesség jelen állapotát, reagálni kívánt a versenykorlátozó cselekmények (kartellezések) számának emelkedésére, nemzetgazdasági és költségvetési káros hatásaira, ennek nagyságrendjére. Helyesen ítélte meg, hogy a társaságokra kirótt bírságok nem bizonyultak kellő súlyú preventív szankciónak, ezért szükséges a vezető tisztségviselők fokozott felelősségének ezen tényállásokra konkretizálása is. Ehhez tudatosan nem a büntetőjogi és nem is a büntető jellegű szankciók eszköztárát szélesítette (Btk. 296/B. §), hanem megmaradt a magánjogi (exculpációs) felelősség területén, és a társasági jogban már bevett és differenciáltan alkalmazott (Gt. 23. §), illetve a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 61. §-ban is használt összeférhetetlenség egy új, szankciós esetét választotta. A konkrét tényállás törvényhozó által választott jogági besorolásának alkotmányos jelentősége van.
5. Álláspontom szerint sem a vezetői tisztség viselésétől történő törvényi (ex lege) eltiltás, sem pedig az ennek megállapítására irányuló eljárás nem alkotmányellenes. A versenyjogi szankciók funkciója elsősorban a tisztességes verseny követelményeinek érvényre juttatása, a versenyjog által védett közösségi érdek védelme, illetve az ennek helyreállítása érdekében történő beavatkozás. Az alapeljárásban – a vizsgáló által feltárt bizonyítékok alapján – a GVH versenytanácsa (jogorvoslat esetén a bíróság) jogerősen megállapítja azt a tényt, hogy a gazdasági társaságok az árak meghatározásával, illetve a piac felosztásával jogszabálysértést követtek el. Ezt követően a GVH – a törvény alapján, azaz ex lege – deklarálja (és nem konstituálja), hogy kik voltak a jogszabálysértés elkövetésekor a társaság vezető tisztségviselői, és – ugyancsak a Tptv. 93/A. § (2) bekezdése alapján – megállapítja, hogy e személyek nem lehetnek két évig gazdasági társaság vezető tisztségviselői. E határozat ellen a jogorvoslatot a jogszabály nemperes bírósági eljárás megindításának lehetőségével biztosítja, ahol okirati bizonyításnak van helye [a 93/A. § (6) bekezdése alapján, már a GVH által annak eljárása folyamán beszerzett és keletkezett, valamint a becsatolt új okirati bizonyítékok alapján]. Hangsúlyozandó, hogy a nemperes bírósági eljárás biztosítása szükséges lehet ahhoz, hogy az alapeljárásban a céggel szemben már megállapított felelősség és kiszabott bírság-szankció miatt „elfogult” hivatal helyett a független bíróság vizsgálja a kimentő okok meglétét.
6. A köztársasági elnöki indítványban nagy hangsúlyt kapott az ártatlanság vélelmének azzal kapcsolatos kifejtése, hogy a vezető tisztségviselővel szembeni szankció alkalmazása azért aggályos alkotmányosan, mert egy büntető-jellegű jogkövetkezmény megállapításakor elvárható, hogy az érintett személy maximálisan korrekt eljárásban, garanciákkal védve fejthesse ki álláspontját. Itt azonban merőben más a helyzet. A vezető tisztségviselővel szemben alkalmazott szankció kiszabását megelőzően már lezajlott egy versenyhivatali eljárás, amely ugyan valóban nem a személyes felelősséget vizsgálta prima facie, de az eleve képviseletre szoruló cégnek a vezetőitől való teljes elszakítása fogalmilag kizárt. Szó sincs tehát arról, hogy az ártatlanság vélelme bárminemű csorbát szenvedne, ezért a határozat – helyesen – annak további kiterjesztését mellőzte.
Véleményem szerint e megoldás nem sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot sem, mivel a cég súlyosan felróható kartell-magatartása – mint ténykérdés – már jogerősen megállapításra került. E súlyosan felróható magatartás vetül rá az eljáró vezető tisztségviselőre, akinek a felelőssége a felrótt magatartás személyes tanúsítása esetén nyilvánvaló. Amennyiben képviselője útján járt volna el, akkor annak magatartásáért szintén őt terheli fokozott felelősség.
Az, hogy a vezető tisztségviselő a jogszabálysértő döntés meghozatalában nem vett részt, az ellen tiltakozott, vagy magatartása csak közvetetten járult hozzá a jogsértés elkövetéséhez, illetve, hogy a jogsértéssel érintett tevékenysége nem tartozott a vállalkozás felelősségi tevékenységi körébe, okirati bizonyítékkal maradéktalanul igazolható. Álláspontom szerint a kontradiktórius eljárás szükségessége ez esetben nem fakad az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem, de nem követeli meg az ésszerűség sem. A gazdasági társaság tevékenységét feltáró vizsgáló eljárása, majd a versenytanácsi vizsgálat, és az erre alapított versenyfelügyeleti határozat, illetve az ezekkel szemben igénybe vehető bírósági jogorvoslat, végül az ez alapján külön végzéssel megállapított személyes felelősség és az ez ellen ismételten igénybe vehető bírósági jogorvoslat elegendő garanciát jelentenek az eljárás tisztességes lefolytatásához.
Mindezekre tekintettel az alkalmazott szankciót, a mindössze két évre szóló összeférhetetlenséget szükségesnek és arányosnak, az annak megállapítására irányuló eljárást pedig ésszerűnek és méltányosnak, azaz tisztességesnek tartom.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
1

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére