24/E/2009. AB határozat
24/E/2009. AB határozat*
2009.11.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 44. § (5) bekezdése tekintetében a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezi a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 44. § (5) bekezdése tekintetében a Ktv. 44. § (1) bekezdése és (5) bekezdése összefüggésében amiatt, hogy 2008. január 1. napjától az (5) bekezdésben felsorolt szervek körét kiegészítették a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséggel. Lényege ennek az, hogy a Ktv. 44. § (1) bekezdésében meghatározott központi szervek felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselői esetében az illetménykiegészítés mértéke 50%, az (5) bekezdésben kiemelt központi szerveknél viszont 80%. Az indítványozó véleménye szerint a Ktv. 44. § (1) és (5) bekezdése a jelenlegi formájában olyan helyzetet eredményezett, amely sérti elsődlegesen az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdését – az egyenlő munkáért egyenlő bérhez való jogot –, másodlagosan az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdését, ami szerint minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.
A vonatkozó jogszabályok részletes idézésével az indítványozó levezeti a következőket. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSZÁF) kormányhivatal, amelynek felügyeletét a pénzügyminiszter látja el. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (a továbbiakban: NFÜ) központi hivatal, amelyet a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter irányít. A központi közigazgatás irányítási, felügyeleti viszonyait meghatározó jogszabályi rendelkezések terjedelmes idézését követően az indítványozó véleménye szerint a Ktv.-nek a 2007. évi CLII. törvény 18. §-ával történt – meg sem indokolt – módosítása kizárta az előterjesztő által indokoltnak tartott illetménykiegészítés–emelésből a két érintett hivatal szakmai felettes minisztériumi szervezetének a köztisztviselőit. „Márpedig a közigazgatási szervezetrendszer szintjei tekintetében nem igaz az – ami a jelenleg hatályos Ktv. 44. § (5) és (1) bekezdéseiből következne – hogy egy-egy kormányhivatal (PSZÁF) és központi hivatal (NFÜ) magasabb helyet foglalna el, mint az őket felügyelő, illetve irányító minisztérium (Pénzügyminisztérium, illetve Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium), hanem a valóság ezzel szemben éppen az ellenkező.”
Az indítványozó a szerzett jogok védelmének érvényesülése végett nem a Ktv. 44. § (5) bekezdésében szereplő két szerv, a PSZÁF és az NFÜ megnevezés alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését kérte, hanem azt, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása alapján a két szerv felett álló minisztériumi köztisztviselők számára biztosítsa a jogalkotó törvénymódosítással legalább az azonos, 80%-os illetménykiegészítést. Az indítványozó szerint tehát mulasztásban megnyilvánuló alkotmányelleneség azért alakult ki, mert a törvényalkotó a Ktv. 44. § (5) bekezdésébe nem vette fel a PSZÁF és az NFÜ felügyeletét, illetve irányítását ellátó minisztériumot is, holott – véleménye szerint – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § b), c) pontjából és a 4. § e) pontjából ez a jogalkotói feladat következik.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.”
2. A Ktv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„44. § (1) Az Országos Rádió és Televízió Testület Irodájánál, a Gazdasági Versenyhivatalnál, a Magyar Tudományos Akadémia Titkárságánál, a Miniszterelnöki Hivatalban, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalnál, a Közbeszerzések Tanácsánál, a minisztériumokban, a költségvetési fejezetet irányító szerveknél – a Központi Statisztikai Hivatal területi szervezeti egységei kivételével –, a Területpolitikai Kormányzati Hivatalnál, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál – a területi szervei kivételével –, a Magyar Államkincstárnál – a területi szervezeti egységei kivételével –, a Kormány által rendeletben kijelölt államigazgatási szervnél, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalnál – a területi szervezeti egységei kivételével –, az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltáránál, a Nemzeti Nyomozó Irodánál, továbbá jogszabály által országos hatáskörű szervnek nyilvánított, a Kormány közvetlen felügyelete alatt álló, illetve a Kormány által irányított központi költségvetési szerveknél, valamint – a belső igazgatási szervei kivételével – az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságnál és az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnál az illetménykiegészítés mértéke a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 50%-a, középiskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 15%-a.
(2) Az (1) bekezdésben nem említett központi közigazgatási szervnél, valamint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervénél, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére hatáskörrel rendelkező szervnél az illetménykiegészítés mértéke a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 35%-a, középiskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 15%-a.
(3) A központi közigazgatási szerv legalább megyei illetékességű területi szervénél, valamint az állami adóhatóság, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár legalább megyei illetékességű belső igazgatási szerveinél az illetménykiegészítés mértéke a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 30%-a, a középiskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 10%-a.
(4) A (3) bekezdésben felsorolt közigazgatási szerv helyi és körzeti (nem megyei) illetékességű, valamint az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár legalább helyi illetékességű belső szerveinél az illetménykiegészítés mértéke a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 10%-a.
(5) Az Országgyűlés Hivatalánál, a Köztársasági Elnök Hivatalánál, az Alkotmánybíróság Hivatalánál, az országgyűlési biztos hivatalában, az Állami Számvevőszéknél, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeleténél és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnél az illetménykiegészítés mértéke a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 80%-a, a középiskolai végzettségű köztisztviselő esetében az alapilletményének 35%-a.”
3. A Jat. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg
(…)
b) a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat,
c) az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályait.”
„4. § A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
(…)
e) a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az Abtv. rendelkezése, az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:
– a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget,
– és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik.
Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő „jogalkotói mulasztás” és „alkotmányellenes helyzet” egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: „Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968–969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.” (ABH 2004, 504, 508.)
Az Alkotmánybíróság már a 22/1990. (X. 16.) AB határozatában elvi jelentőséggel mutatott rá arra, hogy „a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel.” (ABH 1990, 83, 86.).
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138–139.].
2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának egyik feltétele sem áll fenn a Ktv. 44. § (5) bekezdése tekintetében: nincs feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotási kötelezettség és alkotmányellenes helyzet sem keletkezett az indítvánnyal támadott szabályozással az alábbi okokból.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a köztisztviselői illetményrendszer differenciált megoldásainak alkotmányossági kérdéseivel olyan indítványok alapján, amelyek az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével, a 70/B. § (2) és (3) bekezdésével vélték ellentétesnek a Ktv. egyes rendelkezéseit. Így vizsgálta már a Ktv. 44. § (1) és (5) bekezdésének alkotmányosságát is. Jelen indítvány, amely a Ktv. 44. § (5) bekezdése tekintetében állít mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, nem tekinthető azonban „ítélt dolognak”, mert a Ktv. 44. § (5) bekezdésében 2008. január 1. napjától szerepel a PSZÁF és az NFÜ, ugyanis az egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény 18. § (5) bekezdése iktatta be ezeket a szerveket a Ktv. 44. § (5) bekezdésébe. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban ezért nem is merülhetett fel a PSZÁF és az NFÜ köztisztviselőinek illetménypótlékával összefüggő alkotmányossági kérdés. A Ktv. illetményrendszerét érintően azonban a korábbi határozatok fontos alkotmányossági elveket fogalmaztak meg, amelyek irányadóak a jelen indítvány elbírálásánál is.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a Ktv. 44. § (5) bekezdésében szereplő PSZÁF és NFÜ köztisztviselőinek megállapított illetménykiegészítés teremtett-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet azzal, hogy legalább ilyen mértékű illetménypótlékot nem állapított meg a megnevezett szervek irányítását, illetőleg felügyeletét ellátó minisztériumok köztiszviselőinek. Az indítványozó szerint ugyanis a Ktv. illetményrendszeréből az következik, hogy a magasabb szintű közigazgatási szerv köztisztviselőit magasabb illetménykiegészítés illeti meg, erről viszont elmulasztott rendelkezni a törvényalkotó.
A köztisztviselő illetménye alapilletményből, illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll. Az illetménykiegészítés, annak mértéke alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozik, ekként annak meghatározása általánosságban a törvényalkotó szabadságába tartozó kérdés. A köztisztviselőnek nincs az Alkotmányból levezethető joga illetménykiegészítésre. A Ktv. illetményrendszeréből nem következik szükségszerűen az sem, hogy az illetménykiegészítést az irányítási, felügyeleti viszonyokhoz kell igazítani. A törvényhozó szabadon dönthet arról, hogy mely államigazgatási szervnél állapít meg vagy nem állapít meg illetménykiegészítést, a köztiszviselők mely körét vonja be ebbe a körbe, és milyen mértékű illetménykiegészítést határoz meg.
Az Alkotmánybíróság több határozatában állapította meg, hogy a Ktv. differenciált illetményrendszerre nem ellentétes sem az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével, sem az Alkotmány 70/B. § (2)–(3) bekezdésével. [422/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 656, 657.; 849/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 391. 395.; 1014/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 780, 781–782.; 142/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 757, 764.]
Az indítványozó nem állítja a Ktv. 44. § (5) bekezdésének alkotmányellenességét, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet azzal indokolja, hogy a Ktv. szabályozási elveiből következően a magasabb szintű közigazgatási szervnél dolgozó köztisztviselőket nagyobb mértékű illetménykiegészítés illeti meg. Márpedig a PSZÁF-hoz, illetőleg az NFÜ-höz képest a felügyeletüket, illetőleg az irányításukat végző minisztérium magasabb szintű közigazgatási szerv. Azzal is érvel, hogy a jogalkotó (az Országgyűlés) a jogszabályi felhatalmazásból, a Jat. 2. § b), c) pontjából, a 4. § e) pontjából származó jogalkotói feladatát a Ktv. 44. § (5) bekezdése vonatkozásában elmulasztotta. A Jat. hivatkozott rendelkezései azonban meghatározott tárgykörök törvényi szabályozását írják elő, azok tartalmára nézve előírásai nincsenek, így a Ktv. – amely törvény – 44. § (5) bekezdésének tartalmi megoldásaira sem fogalmaznak meg jogalkotói feladatot, kötelezettséget, így törvényalkotói mulasztás nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. illetményrendszerében jellemzően a magasabb szintű közigazgatási szervnél dolgozó köztiszviselőket nagyobb mértékű illetménykiegészítés illeti meg. Ez a főszabály, amely azonban nem abszolút, nem kizárólagos szabály.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sért alkotmányos rendelkezést – sem a diszkrimináció tilalmát megfogalmazó Alkotmány 70/A. §-át, sem pedig az egyenlő munkáért egyenlő bért biztosító 70/B. §-át – az, ha a feladatok sajátosságaira, követelményszintjére, felelősségére is figyelemmel eltérő javadalmazási mérték kerül megállapításra. (1014/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 780, 782.)
Az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdéssel összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította: „Az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése összemérhető minőségű munkák tekintetében tűzi ki követelményként, hogy a jövedelemnek a végzett munka mennyiségéhez és minőségéhez kell igazodni.” (432/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 656, 657.) Az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésébe foglalt, az egyenlő munkáért egyenlő bér követelménye irányadó az államigazgatási szervekre is, de nem önmagában az államigazgatási szerv szintjéhez, hanem a végzett munka mennyiségéhez és minőségéhez kell igazodnia a jövedelemnek és nem az illetménykiegészítésnek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az eltérő feladatok, a feladatok sajátosságai, a végzett munka sajátos jellege, minősége egyes államigazgatási szervek tekintetében – az államigazgatási szerv szerepét, jelentőségét is kifejezésre juttatva – az ott dolgozó köztisztviselők illetménykiegészítésének eltérő mértékű megállapítását indokolhatja. Következésképpen a PSZÁF és az NFÜ köztisztviselői részére biztosított illetménykiegészítésből kényszerítően nem következik az, hogy legalább azonos mértékű illetménykiegészítést kell biztosítani a felügyeletet, illetve irányítást ellátó minisztérium köztisztviselőinek is. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség a Ktv. 44. § (5) bekezdése tekintetében az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2009. november 17.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás