30/2009. (III. 20.) AB határozat
30/2009. (III. 20.) AB határozat1
2009.03.20.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján – dr. Bragyova András és dr. Holló András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 184/2008. (V. 6.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) a 184/2008. (V. 6.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) úgy döntött, hogy a Gy. I. magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezésben feltett konkrét kérdést hitelesíti.
A népszavazási kezdeményezés az alábbi kérdést tartalmazta: „Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés törölje el az 1989. évi XXXIV. törvény 5. § (3) és (4) bekezdéseiben a pártok számára biztosított területi és országos listaállítási jogot, hogy ezentúl az Országgyűlésbe csak egyéni választókerületekből kerülhessenek képviselők?”
Az OVB hitelesítő határozatának indokolásában megállapította, hogy a népszavazásra bocsátani kívánt kérdés a reá vonatkozó formai és tartalmi követelményeknek eleget tesz, a hitelesítésnek akadálya nincsen.
2. A törvényes határidőn belül két magánszemély nyújtott be kifogást az OVBh. ellen.
2.1. Az egyik kifogást tevő indítványában azt rögzítette, hogy a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja értelmében vett szervezetalakítási kérdés, és így abban országos népszavazás nem tartható.
2.2. A másik kifogást benyújtó álláspontja részben egybeesik az első kifogással. Véleménye szerint a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja alá tartozó, szervezetalakítási kérdés, és mint ilyen, országos népszavazásra nem bocsátható. Az indítványozó nem mondja ki egyértelműen, de másik – az egyértelműség hiányát állító – kifogási eleméből következtethetően véleménye szerint a kérdés az Országgyűlés létszámát is érinti, és e vonatkozásban minősül szervezetalakítási kérdésnek. Az indítványozó hivatkozik a 25/2004. (VII. 27.) AB határozatban kifejtett, az 58/2006. (X. 13.) és a 62/2007. (X. 17.) AB határozatokban megerősített alkotmánybírósági álláspontra, mely szerint „ahogyan bármely más szerv létrejöttére, alakulására, összetételére vonatkozó országgyűlési szabályozás szervezetalakításnak minősül, ennek minősül az is, ha az Országgyűlés a saját összetételét, a képviselők számát illetően hoz döntést.” Az indítványozó álláspontja szerint a hivatkozott „AB határozatokból következik, hogy az Országgyűlés, mint szervezet saját megalakításának, létrejöttének szabályai, azaz a választási törvények – az országgyűlési képviselők választásról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (...), valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (...), rendelkezéseinek többsége is a szervezetalakítási kérdésre vonatkozó népszavazási tilalom alá tartozik.”
2.3. Ugyanezen kifogást tevő szerint a kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyértelműségi követelménynek. (Az indítványozó jogszabályszám szerint nem hivatkozott a konkrét normára, de indítványa tartalmából egyértelmű, hogy erre a jogszabályhelyre alapozta kifogását.)
Az indítványozó véleménye szerint a kérdés nem egyértelmű sem a választópolgárok, sem a jogalkotó szármára. Álláspontja szerint nem derül ki a kérdésből, hogy „az egyéni képviselők számát mennyiben kívánja megváltoztatni a kérdés feltevője”. A kérdés alapján tartott eredményes népszavazás folytán ugyanis – a területi és az országos listaállítási jog megszüntetésével – „a választási rendszer egyéb elemeinek változatlanul hagyása mellett a képviselők létszáma 176-ra csökkenne (ami a már említett AB határozatokra tekintettel szintén szervezetalakítási kérdés). Ugyanakkor a kérdés nem szól a választási törvény 4. § (1) bekezdésének módosításáról, amely a képviselők létszámát 386-ban határozza meg. Nem tudni, hogy a kérdés feltevőjének szándéka tényleg arra irányult volna, hogy a képviselők létszámát ne, csak a választás módját változtassa.”
A kifogást benyújtók azt kérték, hogy az Alkotmánybíróság az OVBh.-t semmisítse meg, és utasítsa az OVB-t új eljárás lefolytatására. A határozat ellen érkezett, a törvényi feltételeknek megfelelő kifogásokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az Alkotmány indítványokkal érintett szakasza:
„28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
(...)
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről”
2. Az Nsztv. hivatkozott rendelkezése:
„13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
3. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) vonatkozó szakaszai:
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
4. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.) figyelembe vett szakaszai:
„4. § (1) Az országgyűlési képviselők száma összesen háromszáznyolcvanhat.
(2) Százhetvenhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, százötvenkettőt megyei, fővárosi választókerületben (a továbbiakban: területi választókerület) listán választanak. Az egyéni és a területi választókerületben mandátumot el nem ért, országosan összesített szavazatok alapján a pártok országos listájáról további ötvennyolc kompenzációs mandátum kerül betöltésre.”
„5. § (2) Az egyéni választókerületben a jelöléshez legalább hétszázötven választópolgárnak az aláírásával hitelesített ajánlása szükséges. A választópolgár csak egy egyéni választókerületi jelöltet ajánlhat és csak abban az egyéni választókerületben, amelyben a lakóhelye van.
(3) A területi választókerületben – területi listán – pártok jelölhetnek. Az a párt állíthat területi listát, amely a területi választókerületben – e törvény melléklete szerint meghatározott számban – az egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben jelöltet állított.
(4) Országos listát az a párt állíthat, amely legalább hét területi választókerületben állított listát.”
III.
A kifogások az alábbiak szerint nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglaltak sérelmét állító kifogási elemet vizsgálta.
2.1. A kezdeményezett kérdésben lefolytatott eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés köteles lenne a Vjt. 5. § (3) és (4) bekezdéseiben a pártok számára biztosított területi és országos listaállítási jogot megszüntetni, ezzel egyidejűleg eleget téve a kezdeményezés második, kapcsolódó kérésének, azaz annak, hogy a magyar Országgyűlésbe ezentúl csak az egyéni választókerületekből kerülhessenek képviselők.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglalt tilalomra alapozó kifogást tevő azzal támasztja alá kifogását, hogy a területi és országos listák kiiktatása a választási rendszerből az Országgyűlés létszámának megváltozásával járna, és ez – az Alkotmánybíróság általa hivatkozott gyakorlata alapján – az Alkotmány idézett 28/C. § (5) bekezdés d) pontja értelmében vett szervezetalakítási kérdésnek minősül, és mint ilyen, népszavazási tilalom alá esik.
Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata alapján az Országgyűlés létszámát érintő kérdések az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe, azaz a személyi és szervezetalakítási kérdések csoportjába tartozónak minősülnek [25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 385.; 58/2006. (X. 13.) AB határozat, ABH 2006, 657, 659–660.; 62/2007. (X. 17.) AB határozat, ABH 2007, 717, 720.; 113/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABK 2008. szeptember, 1211, 1213.]. A jelen ügyben tehát azt kellett eldöntenie az Alkotmánybíróságnak, hogy helytálló-e a kifogást tevő azon álláspontja, mely szerint a kezdeményezett kérdés közvetlenül érinti az Országgyűlés létszámát, és e minőségében szervezetalakítási kérdésnek minősül-e.
2.2. Az Országgyűlés létszámát a Vjt. 4. § (1) bekezdése állapítja meg, eszerint az Országgyűlés létszáma 386 fő. [A 386 fő eloszlását az egyes választási metódusok – azaz a kétfajta listán és az egyéni választókerületekben bejutott képviselők – között a Vjt. 4. § (2) bekezdése határozza meg.]
Az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy a népszavazást kezdeményező személy a kérdésben nem kérte azt, hogy az Országgyűlés a Vjt. 4. § (1) bekezdését is helyezze hatályon kívül, tehát a legfőbb népképviseleti szerv a Vjt. 4. § (1) bekezdésében létszámát az OVBh.-val elbírált kérdés közvetlenül nem érinti.
2.3. Az Alkotmánybíróság 63/B/1995. AB határozatában az alábbiakra hívta fel a figyelmet. „Az Alkotmány – a 71. §-ában meghatározott választási alapelveken kívül – nem tartalmaz rendelkezéseket a választójog gyakorlásának módjára nézve. Ebből következően az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.” [ABH 1996, 509, 513., megerősítette 22/2005. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 246, 249.]
A fentiekből következik, hogy az Országgyűlés – az Alkotmány szabta kereteken belül – szabadon állapíthatja meg a választójogi rendszer elemeit, felépítését. Ennek részeként az Országgyűlés hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy a mandátumszerzés miként történik, egyéni választókerületekben, listák segítségével, esetleg e módszerek kombinációjaként, vagy valamely más mód igénybevételével. A választási rendszer felépítése és az Országgyűlés létszáma azonban nem áll egymással közvetlen, egymást közvetlenül befolyásoló-meghatározó kapcsolatban, az alábbiak szerint. A parlament megállapít és törvénybe foglal egy létszámot – a jelen esetben ez a Vjt. 4. § (1) bekezdése szerint 386 fő –, és az ennek megfelelő számú képviselőt a választási rendszer szabályai alapján a választópolgárok megválasztják. Amennyiben az Országgyűlés létszámára vonatkozó törvényi szabályt nem módosítják, akkor a parlament az esetleges választási rendszer-módosítást oly módon köteles végrehajtani, hogy a másik, érintetlen, a létszámot meghatározó rendelkezést tiszteletben tartja, azaz az Országgyűlés létszámát nem változtatja meg.
A fentiekből következik, hogy a területi és országos listák esetleges kiiktatása a választási rendszerből nem eredményezi közvetlenül és feltétlenül az Országgyűlés létszámának változását.
A 162/2008. (XII. 18.) AB határozattal is megerősített 25/2004. (VII. 7.) AB határozat értelmében szervezetalakítási kérdésnek az minősülne, ha az „Országgyűlés a saját összetételét, a képviselők számát illetően hoz[na] döntést” (ABH 2004, 381, 385.). A jelen eljárásban vizsgált kérdés nem erre irányul, nem érinti a 162/2008. (XII. 18.) AB határozattal elbírált választási küszöböt, sem a képviselők számát, azaz az Országgyűlés létszámát.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kifogásban felsorakoztatott érvek mentén a népszavazási kezdeményezésnek az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjába ütközése nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően ezt az indítványi elemet elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta a kérdés egyértelműségét vitató kifogási elemet.
3.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban a testület rögzítette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lenni. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360–361.].
3.2. A 76/2006. (XII. 20.) AB határozatában az Alkotmánybíróság az alábbiakat rögzítette. „Az OVB-nek és a kifogás elbírálása kapcsán az Alkotmánybíróságnak a kérdés egyértelműségének vizsgálata során az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdést a választópolgári döntés és a népszavazás eredményéből következő jogalkotási kötelezettség szempontjából kell vizsgálnia. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követően a népszavazási kezdeményezés kikerül az aláírásgyűjtést kezdeményezők uralma alól, azt követően sem a kezdeményezés eredményességére, sem a népszavazás eredményére nem tudnak meghatározó befolyást gyakorolni, így a kérdés egyértelműségének megítélésében sem az aláírásgyűjtés kezdeményezőinek szándékai, sem a népszavazásnak az általuk remélt eredménye nem bír jelentőséggel.” (ABH 2006, 886, 890.) 102/2007. (XII. 12.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megerősítette ezen álláspontját, amikor rögzítette, hogy „sem az OVB, sem az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a népszavazási kezdeményezések mögött álló, vélt vagy valós politikai szándékot; csak arról dönthet, hogy az adott kérdés megfelel-e az alkotmányi és törvényi követelményeknek”. (ABH 2007, 855, 862.)
3.3. A jelen határozat 2. pontjában leírtak szerint a kérdés egyértelműen a választási rendszer egyes elemeinek megsemmisítésére irányul, anélkül, hogy az Országgyűlés létszámát közvetlenül érintené. A korábbiakban rögzítettek szerint a területi és az országos lista kiiktatása nem okozná okvetlenül az Országgyűlés létszámának változását, sőt, ellenkezőleg, a listákat csak oly módon lehetne megszüntetni, hogy mindeközben az Országgyűlés figyelemmel van a Vjt. 4. § (1) bekezdésében rögzített létszámra. A választópolgárok számára egyértelmű, hogy a kérdés megválaszolásakor arról kell dönteniük, hogy kívánják-e a listás választási elemek kiiktatását a választási rendszerből, és ennek eredményeképpen egy egyszerű egyéni választókerületeken alapuló választási rendszer létrehozatalával értenek egyet. A jogalkotó számára is egyértelmű az eredményes népszavazás esetén fennálló jogalkotási kötelezettség: a listás választási rendszer elemeinek kiemelése a magyar választási szabályok közül.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének sérelmét állító kifogási elemet is elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVBh.-nak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 544/H/2008.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet sem a határozat rendelkező részével, sem annak indokolásával. Az Alkotmánybíróságnak eddig követett gyakorlata alapján az OVB határozatát meg kellett volna semmisítenie, és új eljárásra kellett volna utasítania az OVB-t.
Az Alkotmánybíróság 25/2004. (VII. 7.) AB határozatában az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában szabályozott tiltott népszavazási tárgykörbe tartozónak, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdésnek minősítette az országgyűlési képviselők létszámának csökkentésére irányuló kérdést. E határozatában kifejtette:
„Az Országgyűlés döntési jogkörébe tartozó szervezetalakító kérdésekről az Országgyűlés számos formában és minőségében dönthet. Alkotmányozó hatalomként az Alkotmányban szereplő állami szervtípusokat is alakíthatja, törvényhozóként az Alkotmányban nem szereplő kérdésekben szabályozhat az Alkotmány keretei között. Szerveket hozhat létre, szüntethet meg, alakíthat át, de határozati formában is hozhat egyes – pl. a saját belső szervezetére vonatkozó – szervezetalakító döntéseket. Az Országgyűlés alkotmányozóként és törvényhozóként is szabályozhatja a saját létrejötte, működése szabályait. Ugyanúgy, ahogyan bármely más szerv létrejöttére, alakulására, összetételére vonatkozó országgyűlési szabályozás szervezetalakításnak minősül, ennek minősül az is, ha az Országgyűlés a saját összetételét, a képviselők számát illetően hoz döntést.” (ABH 2004, 381, 385.)
E határozatára alapítva döntését hasonlóan ítélte meg az Országgyűlés létszámának meghatározására vonatkozó kérdéseket 58/2006. (X. 13.) AB határozatában (ABH 2006, 657, 659–660.) és 62/2007. (X. 17.) AB határozatában (ABH 2007, 717, 720.).
A 162/2008. (XII. 18.) AB határozatában ugyancsak a 25/2004. (VII. 7.) AB határozatban kifejtettek alapján az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdésnek minősítette, a „választási küszöb” megváltoztatására irányuló kérdést:
„A hitelesítésre benyújtott aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdés az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 8. § (5) bekezdésének a) pontjában szabályozott ún. parlamenti küszöb öt százalékról egy százalékra való leszállítására irányul. Az eredményes népszavazás nemcsak a választójogi szabályok módosításával járna, hanem jelentősen megváltoztatná az Országgyűlés összetételét, és szükségképpen maga után vonná az Országgyűlés belső szervezetének (frakciók, bizottságok stb.) átalakítását is.” (ABK 2008. december, 1699, 1700.)
Az Alkotmánybíróság e határozataiban nem csupán az Országgyűlés létszámára vonatkozó szabályozást minősítette az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakításnak, hanem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakításként értékelte az Országgyűlés összetételét befolyásoló, belső szervezetét érintő döntéseket is.
A határozatban elbírált, az OVB által hitelesített kérdés a választási rendszer gyökeres megváltoztatására irányul, a kérdésből a törvényhozónak az a kötelezettsége származik, hogy az eddigi vegyes választási rendszer helyett, tiszta egyéni választókerületi választási rendszert vezessen be.
Az eredményes népszavazás ebben az esetben nem csak egyes választási szabályok módosítását eredményezné, hanem a választási rendszer alapvető megváltoztatása az Országgyűlés összetételének változását, és szükségképpen az Országgyűlés belső szervezetének megváltoztatását is maga után vonná.
Mindezekre tekintettel álláspontom szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjának az Alkotmánybíróság által kimunkált értelmezése alapján a határozatban elbírált kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdésnek, így a népszavazás tiltott tárgyának minősül.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás