52/2009. (IV. 30.) AB határozat
52/2009. (IV. 30.) AB határozat1
2009.04.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Holló András, dr. Lenkovics Barnabás és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény 41. § (1) bekezdésének „kizárólag” szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.
A megsemmisítést követően a Hjt. 41. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:
„41. § (1) A szolgálati viszony önkéntes jelentkezés alapján azzal a 18. életévét betöltött, de 47 évesnél nem idősebb, cselekvőképes, állandó belföldi lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkező, büntetlen előéletű, a rendfokozati állománycsoporthoz meghatározott iskolai végzettségű (szakképesítésű), magyar állampolgársággal rendelkező személlyel létesíthető, aki a szolgálatra egészségi, pszichikai és fizikai szempontból alkalmas, és elfogadja egyes alkotmányos jogainak e törvény szerinti korlátozását.”
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) 41. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérve.
A magyar–román kettős állampolgárságú indítványozó azt sérelmezte, hogy a Hjt. hivatkozott rendelkezése szerint a Magyar Honvédség kötelékében szolgálati jogviszony csak kizárólagos magyar állampolgárságú személyekkel létesíthető. Úgy vélte, hogy a kettős állampolgársággal rendelkező személyeket kizáró szabályozás diszkriminatív, s ezért sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmának elvét.
Alkotmányellenesnek véli továbbá azt is, hogy a szolgálati jogviszonyokról rendelkező egyes törvények nem egységesen kezelik a fegyveres erők kötelékébe tartozó személyeket, mivel a Határőrségnél megengedett a kettős állampolgárság, a Magyar Honvédségnél pedig ez kizáró tényezőnek minősül. Emiatt szerinte a Hjt. 41. § (1) bekezdése ellentétes az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésével is, amely összefoglalóan rendelkezik arról, hogy a fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme. A jogállásbeli különbségtétel tehát a kettős állampolgárt alkotmányos indok nélkül fosztja meg attól a lehetőségtől, hogy a Határőrség állományából a Magyar Honvédséghez kerüljön. Az Alkotmánybíróság az ügy elbírálása során megkereste a honvédelmi minisztert álláspontja kifejtése végett. A honvédelmi miniszter a megkeresésre adott válaszában a szabályozás indokaként azt jelölte meg, hogy „azok esetében, akik életük egy részét más országban élték le a kockázati tényezőket kizáró, egyértelmű és megnyugtató adatok nem szerezhetők be”.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
1.1. Az Alkotmány 40/A. §-ának az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
„40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme, valamint nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
Az Alkotmány 40/A. §-ának az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
„40/A. § (1) A Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása.
(2) A Rendőrség alapvető feladata a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme.
(3)
(4) A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó részletes szabályokról szóló, továbbá a Rendőrségről, a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásáról, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvények elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
1.2. Az Alkotmány egyéb hivatkozott rendelkezéseinek hatályos szövege:
(...)
(6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. A Hjt. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„41. § (1) A szolgálati viszony önkéntes jelentkezés alapján azzal a 18. életévét betöltött, de 47 évesnél nem idősebb, cselekvőképes, állandó belföldi lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkező, büntetlen előéletű, a rendfokozati állománycsoporthoz meghatározott iskolai végzettségű (szakképesítésű), kizárólag magyar állampolgársággal rendelkező személlyel létesíthető, aki a szolgálatra egészségi, pszichikai és fizikai szempontból alkalmas, és elfogadja egyes alkotmányos jogainak e törvény szerinti korlátozását.”
III.
Az indítvány megalapozott.
A Hjt. indítványozó által megjelölt 41. § (1) bekezdése a hivatásos és szerződéses katonák szolgálati viszonyának létesítéséhez feltételként írja elő a kizárólagos magyar állampolgárságot. Ezzel a törvény kizárja a kettős állampolgárokat a szolgálati viszony létesítése köréből.
1. Az Alkotmánybíróság ezen ügy kapcsán abban a kérdésben foglalt állást, hogy az Alkotmány diszkrimináció tilalmát rögzítő 70/A. § (1) bekezdése alapján a magyar állampolgárok közötti alkotmányellenes megkülönböztetés-e, hogy a Hjt. hivatkozott rendelkezése a hivatásos és szerződéses katonai szolgálati viszony létesítését nem teszi lehetővé a magyar mellett legalább még egy állam állampolgárságával bíró személyek (a továbbiakban: kettős állampolgárok) számára.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalma elvének alkotmányos tartalmát. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelménynek tekintette, és megállapította, hogy „a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni” [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki [lásd 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.], de egyéb jogokra vonatkozóan is fennállhat [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. Az alapvető jogok esetében jelentkező diszkriminációnál az Alkotmánybíróság a szükségesség és az arányosság szempontjai alapján bírálja el a jogszabályt, míg nem alapvető jogok esetében a megkülönböztetés akkor tekintendő alkotmányellenesnek, ha az összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok közötti megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, vagyis önkényes [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139–140.].
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének kifejezett rendelkezése szerint az állampolgári jogok közötti különbségtétel az alkotmányos jogokban való különbségtétellel esik azonos tekintet alá, ha az alkotmányos jog csak az állampolgárokat illeti meg. Ezek, a csak állampolgárokat megillető alkotmányos alapjogok alkotják az állampolgárság alkotmányjogi (közjogi) tartalmát. Közöttük a legalapvetőbb az állam területén való tartózkodás és a visszatérés joga [Alkotmány 69. § (1) és (2) bekezdés]. Emellett az állampolgárság más, nem közjogi [magánjogi, személyi állapotra vonatkozó (lásd pl. a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. tvr. 38. §–40. §; 43. § (2)–(3) bekezdés, 46. §)] kérdésekben is meghatározó lehet, amelyek a jelen ügyben nem vizsgálandók.
Az alkotmányos jogként állampolgároknak fenntartott jogok minden modern alkotmányban jellegzetesen állam-közeli jogok, amelyek nagyrészt az állam működésében való részvételt teszik lehetővé, mint például az aktív és passzív választójog; de ilyen a jelen ügyben alapvető, az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt közhivatal viselésének joga is. A jogszabályok számos esetben tesznek különbséget magyar állampolgárokat és nem magyar állampolgárokat megillető jogok vagy státusok között. Ha nem az Alkotmányban az állampolgároknak fenntartott jogokról van szó, az ilyen megkülönböztetések alkotmányossága – ha nem mindenkit megillető alapjogokban tesznek különbséget – az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a nem alkotmányos jogokban való megkülönböztetésre vonatkozó, fentebb már említett, az Alkotmánybíróság régóta megszilárdult gyakorlata szerint bírálható el, alapjogok esetében pedig az állampolgárság szerinti megkülönböztetés az alapjog korlátozásának általános szabályai szerint ítélhető meg.
2.1. Az Alkotmánybíróságnak ezt követően meg kellett határoznia, hogy a hivatásos vagy szerződéses katonai szolgálati viszony létesítésének lehetősége alkotmányos alapjogként védett-e, és ha igen, mely alapjog védelmi körébe tartozik.
A Hjt. preambuluma a katonai szolgálati viszonyt „sajátos közszolgálatnak” nevezi, amelynek jellegét a következőképpen határozza meg: „A szolgálati viszony az állam és az állomány tagja között létrejött sajátos közszolgálati jogviszony, amelyben mindkét felet a szolgálati körülményeknek megfelelő, e törvényben és más jogszabályokban meghatározott kötelezettségek terhelik, és jogosultságok illetik meg” [Hjt. 3. § (1) bekezdés]. A Honvédség állománya tagjainak alapjogai korlátozhatók, továbbá a Honvédség személyi állománya az általánostól szigorúbb függelmi rendszerben és fegyelmezettséggel, fokozott pszichikai terheléssel, veszélyes helyzetben és körülmények között végzi feladatait, illetve készül fel azokra. E korlátozásokat a katonák az állam szolgálatára vállalják, ezért az Alkotmánybíróság szerint a katonai szolgálati viszonyra vonatkozó szabályok alkotmányosságát az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében rögzített közhivatal viseléséhez való jog alapján kell megítélni.
Az Alkotmánybíróság eddig viszonylag keveset foglalkozott a közhivatal-viselés jogával [lásd 962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 628–629.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.; 96/2007. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2007, 802, 807.]. A most vizsgált ügyben azonban a katonai szolgálati jogviszony állam-közeli jellege miatt a hivatásos katonai szolgálat létesítésének feltételeit a 70. § (6) bekezdése szerint, amelynek értelmében minden magyar állampolgárnak alkotmányos joga van közhivatal viselésére – ami csak rátermettségétől, képzettségétől és szakmai tudásától függhet – kellett eldöntenie.
A közhivatal viseléséhez való jog alkotmányos tartalma egyrészt a kiválasztás elsődleges szempontjainak (rátermettség, képzettség, szakmai tudás) meghatározása, másrészt a magyar állampolgárok számára a közhivatalhoz egyenlő feltételekkel történő hozzáférés biztosítása.
Közhivatalon általánosságban minden, az államhatalom gyakorlásában való közvetlen részvételt, illetve közreműködést (különösen az állam nevében való cselekvést) feltételező tevékenység értendő, függetlenül attól, hogy alkotmányjogilag „foglalkozásnak” minősül-e vagy sem. Az Alkotmány a közhivatalok legfontosabb eseteit – a választhatóságot, az egyes alkotmányos tisztségek, mint pl. a köztársági elnöki, miniszteri, bírói, országgyűlési képviselői, polgármesteri stb. betöltésének feltételeit többé-kevésbé részletesen külön szabályozza; ezekre tehát csak kisegítő szabályként alkalmazható az Alkotmány 70. § (6) bekezdése. Vannak azonban esetek – ilyen a hivatásos katonai szolgálati viszony is –, amelyek „közhivatalnak” minősíthetők, és így szabályozásuk alkotmányossága mindenekelőtt az Alkotmány 70. § (6) bekezdése alapján ítélhető meg.
A közhivatalok nagy része a hatályos szabályok szerint csak magyar állampolgárok által tölthető be. Ez az állampolgársági viszony alapvető, de döntően nem jogi tartalmából: az egyén állam iránti lojalitásából következik. Az egyén lojalitása az állam iránt nem azonos az állampolgári kötelezettségek teljesítésével, hanem az állam iránti politikai, erkölcsi többlet-elkötelezettséget jelent. A lojalitás nem jogi kötelezettség, hanem a jog által nem szabályozható erkölcsi viszony a katonai és hasonló szolgálati kötelezettségekhez általában. A közhivatal ellátásával járó kötelezettségek, feladatok teljesítéséhez az állampolgár személyes, belső többlet-elkötelezettségére is szükség van.
2.2. A jelen ügyben eldöntendő alkotmányjogi kérdés, hogy a magyar állampolgárság mellett fennálló másik állampolgárság alkotmányosan elegendő indok-e a minden magyar állampolgárt (és csak magyar állampolgárt) megillető közhivatal-viselési jog korlátozására. E jog alapjog lévén, az Alkotmánybíróság a korlátozás szükségességét és arányosságát vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság már rámutatott arra, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján a jogalkotó a közhivatal viseléséhez való jogot törvényben szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti. A törvényhozó a közhivatal-viselés szabályai között a közhivatalt betöltő személlyel szemben olyan követelményeket is megállapíthat, amelyek a közszolgálat tisztaságát, a közfeladatok ellátásában a pártatlan, részrehajlástól és befolyástól mentes eljárást biztosítják (lásd 962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 628–629.).
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése a közhivatal-viseléshez való jog korlátozhatósága körében – ahogyan azt már fentebb is kifejtette az Alkotmánybíróság – három indokot jelöl meg: a rátermettséget, a képzettséget és a szakmai tudást. A kettős vagy többes állampolgárság megléte a katonai szolgálatra jelentkező rátermettségének, szakmai tudásának és képzettségének mércéje nem lehet. A „rátermettségnek”, mint az állam szolgálatára való alkalmasságnak nélkülözhetetlen eleme a hivatásos katonai szolgálat esetében is az egyén állam iránti elkötelezettsége. Ennek vizsgálata feltétlenül szükséges, különösen egy önkéntesekből álló hadseregben, mint a Magyar Honvédség, amelynek alapvető alkotmányos feladata – ahogyan az indítvány is hivatkozik rá – a haza fegyveres védelme.
Az egyén állam iránti politikai-erkölcsi elkötelezettsége elsősorban személyiségétől függ. Alapvetően egyfajta beállítottságnak tekinthető, amelyet az ember személyes tulajdonságai határoznak meg. A kötődés determináló tényezői közé nem sorolható az egyén kettős (vagy többes) állampolgársága; ugyanakkor a katonai szolgálatra való rátermettség vizsgálatának része lehet a jelentkező életútja, benne a külföldi tartózkodása, kapcsolatai – ahogyan bármely egyéb, a szolgálatra alkalmasság megítélésére alkalmas tény.
Az egyén állampolgársága mint az egyén jogi státusa, nem tekinthető az érintett lojalitása – és így rátermettsége – egyetlen vagy döntő bizonyítékának. A nemzetbiztonsági kockázat kétség kívül indoka lehet a katonai szolgálati viszonyba való fel nem vételnek, de ez nincs szükségszerű összefüggésben az érintett személy kettős állampolgárságával. Ugyanazok a veszélyek és kockázatok, ugyanis amelyek a kettős állampolgároknak a honvédségi szolgálati viszonyból való kizárása mellett felhozhatók, a csak magyar állampolgárságú személyeknél sem zárhatók ki.
A szolgálati viszony és a többes állampolgárság kapcsolatával a Hjt. 62. § (1) bekezdés h) pontja is foglalkozik. Eszerint más állam állampolgárságának megszerzésével a szolgálati jogviszonya törvény erejénél fogva megszűnik. Ez a rendelkezés az itt vizsgálttól eltérő esetet rendez, mivel a már szolgálatban állókról szól. E szabály alkotmányosságáról az Alkotmánybíróság a jelen határozat keretei között nem dönthetett, mert csak a szolgálatba lépés feltételeinek alkotmányosságát vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság elismeri, hogy a jogalkotó előírhat a különböző állami tevékenységek végzéséhez, munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezáltal az államot olyan – magyar vagy nem magyar, esetleg kettős vagy többes állampolgárságú – egyének vagy csoportok cselekményei ellen, amelyek a demokratikus jogállamot, illetve társadalmat vagy azok lényeges értékeit támadják. A kockázatok minimalizálásának eszközét a jogalkotó a Hjt. 41. § (5) bekezdésében is megteremtette azzal, hogy a „szolgálati viszony létesítéséhez szükséges a külön jogszabályban meghatározott nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelés ellenőrzése, ha a jogviszony létesítésekor, a tervezett beosztásba helyezésnek a feltétele”. Ezt az ellenőrzést a Katonai Biztonsági Hivatal végzi (A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 7. §). A jelentkező kettős állampolgársága biztonsági kockázat lehet, így, ha a tervezett beosztásba helyezés megkívánja (ellenkező esetben fel sem merül e kérdés) az állampolgári jogok korlátozása is szükséges lehet, de a szolgálati jogviszony létesítése köréből eleve kizárás alkalmazása aránytalan. Ha a tervezett beosztás ellátásához nem kell nemzetbiztonsági vizsgálatot lefolytatni, akkor ez a korlátozás eleve szükségtelen, ha a tervezett beosztáshoz megkívánják, akkor az állampolgári jogok korlátozása szükséges, de a szolgálati viszony létesítése köréből eleve kizárás aránytalan.
3. Az állampolgári jogok kizárólag más állampolgárságtól függő korlátozása azért is alkotmányosan indokolatlan, mert a magyar jog hagyományosan nem tiltja, hogy magyar állampolgárok – a magyar állampolgárság fenntartása mellett – más állam állampolgárságát is megszerezzék, ahogyan más államok polgáraitól sem kívánja meg a már fennálló állampolgárságukról való lemondást a magyar állampolgárság megszerzéséhez (lásd Áptv. 8. §–9. §) –, amivel a kettős vagy többes állampolgárság keletkezését lehetővé teszi.
Kettős állampolgárság a magyar jog szerint többféleképpen jöhet létre. Leggyakoribb módja, hogy két különböző állampolgárságú személynek gyermeke születik, ha az érintett államok – mint Európában általában – a ius sanguinis (leszármazási vagy vérségi elv) elvét alkalmazzák. Ugyancsak kettős állampolgárság keletkezik, ha a magyar állampolgárnak olyan államban születik gyermeke, amely a területén születetteket a születés tényével állampolgárának tekinti (ius soli elve). Az Áptv. főszabályként a ius sanguinis elvét alkalmazza, így születésénél fogva magyar állampolgárrá válik az, akinek valamely szülője magyar állampolgár, függetlenül attól, hogy mely állam területén született. Ezen kívül a kettős állampolgárság megszerezhető az Áptv. 4. §-a alapján benyújtott honosítás iránti kérelem útján is. Ebben az esetben a külföldi személy a már meglévő állampolgársága mellett szerez magyar állampolgárságot, ha az Áptv. hivatkozott rendelkezésében előírt feltételeknek megfelel és a köztársasági elnök magyar állampolgárság megszerzése iránti kérelme ügyében pozitív döntést hozott [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés l) pont].
Az Áptv. a magyar állampolgárokat egységesen, kifejezetten ideértve a más állam állampolgárságával is bíró magyar állampolgárokat is, a nemzetközi gyakorlathoz hasonlóan csak magyar joghatóság alá tartozóként rendeli kezelni [Áptv. 2. § (2) bekezdés] – bár törvény eltérően rendelkezhet.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a Hjt. 41. § (1) bekezdésének „kizárólag” szövegrésze sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt állampolgári jogokban való egyenlőség alkotmányos elvét. Ezért az Alkotmánybíróság a Hjt. 41. § (1) bekezdésének „kizárólag” szövegrészét megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontját az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 42. § (1) bekezdésének megfelelően, a határozat a Magyar Közlönyben való közzétételének napjával állapította meg.
Az Alkotmánybíróság továbbra is irányadónak tekinti gyakorlatát, amely szerint annak eldöntése, hogy a megkülönböztetés alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható, hiszen ugyanaz a kritérium – például a kettős állampolgárság – a kontextustól függően minősülhet diszkriminatívnak vagy az Alkotmányban foglaltakkal összeegyeztethetőnek [lásd 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.].
4. Mivel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-a alapján elvégzett alkotmányossági vizsgálatának eredményeként alkotmányellenesnek nyilvánította a Hjt. 41. § (1) bekezdésének „kizárólag” szövegrészét, az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint szükségtelenné vált annak vizsgálata, hogy a támadott rendelkezés sérti-e az indítványban szintén felhozott Alkotmány 40/A. §-át. [Lásd 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 567, 588.; 43/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 536, 552–553.]
Az indítvány e része egyébként is, az Alkotmány változása miatt, elbírálhatatlanná vált.
Az indítvány benyújtása időpontjában az Alkotmány VIII. fejezete „A fegyveres erők és a rendőrség” címet viselte, amelynek 40/A. § (1) bekezdése kimondta, hogy fegyveres erők alatt a Magyar Honvédséget és a Határőrséget kell érteni, amelyeknek alapvető feladata a haza katonai védelme, valamint a nemzetközi szerződésből eredő egyéb kollektív védelmi feladatok ellátása.
Az indítvány benyújtása és elbírálása között eltelt időben az Alkotmány e fejezete – az indítvány elbírálása szempontjából lényeges részében többször jelentősen módosult. A Alkotmány jelenleg hatályos VIII. fejezete „A Magyar Honvédség és egyes rendvédelmi szervek” címet viseli, ami a fegyveres szervek megváltozott szervezeti tagozódását mutatja. Eszerint a Magyar Honvédség feladata a haza katonai védelme a Rendőrség pedig, mint rendvédelmi szerv a közrend, közbiztonság és az államhatár védelmét látja el. A Határőrséget az Alkotmány már nem is említi, mivel a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2007. évi XC. törvény értelmében a Határőrség megszűnt, általános jogutódja 2008. január 1-jétől a Rendőrség lett – az Alkotmány pedig ezzel egyidőben megváltozott. Ennek megfelelően az indítvány állítása, amely szerint a „határőrség fegyveres erők hadkötelezettségébe tartozik és nincs elválasztva a honvédségtől” ma már nem értelmezhető.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 723/B/2004.
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és így az ahhoz fűzött indokolással sem. Álláspontom szerint a Hjt. 41. § (1) bekezdése „kizárólag” szövegrészének alkotmányellenessége a határozatban megjelölt indokok alapján nem állapítható meg.
1. Az a jogszabályi feltétel, hogy kizárólag magyar állampolgárságú személlyel létesíthető katonai szolgálati viszony, nem eredményezi a személyek közötti hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmának sérelmét.
Az Alkotmánybíróság a 942/B/2001. AB határozatában kimondta, hogy a munka és a vállalkozás szabad megválasztása nem jelenti azt, hogy egyes foglalkozások tekintetében a jogszabályok ne támaszthatnának speciális követelményeket (ABH 2004, 1561, 1569.).
A 759/B/1997. AB határozatban pedig azt hangsúlyozta, hogy önmagában az alkalmazási feltételek kikötése emberi vagy alapvető jog szerinti megkülönböztetést nem eredményez, ezért csak az önkényesen megállapított, azaz ésszerű indok nélküli alkalmazási feltételek jelentenek alkotmányellenes megkülönböztetést a tevékenységre egyébként jogosult személyek között (ABH 2004, 1143, 1148.).
Álláspontom szerint a jogalkotó által támasztott azon feltétel, hogy katonai szolgálati viszony kizárólag magyar állampolgárral létesíthető, nem tekinthető ésszerű indok nélküli, önkényesen megállapított alkalmazási feltételnek.
A Hjt. preambulumának idézésével maga a határozat is elismeri, hogy a katonai szolgálati viszony „sajátos közszolgálatnak” minősül, amelyben mindkét felet sajátos jogosultságok illetik meg és kötelezettségek terhelik. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság a 46/1994. (X. 21.) AB határozatában a szolgálati viszony tartalmát, azaz a haza katonai védelmét nemcsak közszolgálatnak, hanem olyan alkotmányos értéknek tekintette, amely akár alapjog korlátozását is megalapozhatja (ABH 1994, 260, 278–279.).
Az idézett határozatokból (az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatából) a rendelkező résszel ellentétes megoldás következne.
2. A határozat kiindulópontja, hogy a szolgálati viszony a közhivatal viseléséhez való jog részének tekinthető, azaz e speciális viszonyt „közhivatalnak” minősíti. Bár ezzel az állítással nem feltétlenül értek egyet, azonban még ha elfogadható is e kategorizálás, maga a határozat fogalmaz úgy, hogy „a közhivatalok nagy része a hatályos szabályok szerint csak magyar állampolgárokkal tölthető be”. Álláspontom szerint a kizárólag magyar állampolgárság mint alkalmazási feltétel előírása a honvédség – mint nemzetbiztonsági szempontból kiemelten „szenzitív” terület – esetében különösen indokolt.
A 962/B/1992. AB határozat – ezzel összhangban – úgy fogalmaz, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény a közhivatal viseléséhez való jogot szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti. A törvényhozó a közhivatal-viselés szabályainak során megállapíthat a köztisztviselővel szemben olyan követelményeket is, amelyek a közszolgálat tisztaságát, a közfeladatok ellátásában a pártatlan, részrehajlástól és befolyástól mentes eljárást biztosítják. (ABH 1995, 627, 629.)
A haza (katonai) védelmének biztosítása, – úgyis mint alapvető állampolgári kötelezettség teljesítése – olyan katonák állományba kerülését feltételezi, akiknek hűsége feltétlen és kötődése kizárólagos a Magyar Köztársasághoz. E nélkül életének kockáztatása nem volna elvárható. A jogalkotó ezért dönthet úgy, hogy az alkalmazáshoz szigorúbb követelményeket támaszt. Míg a kizárólag magyar állampolgársággal rendelkező katona esetében fel sem merülhet a tevékenységét befolyásoló idegen állampolgári kötődés, addig a kettős (vagy többes) állampolgársággal rendelkező katona esetében ezt nem lehet kizárni. A másik állampolgársági viszony kötelezettségekkel is terheli a katonát, aki ezekre adott esetben hivatkozhat, illetve vele szemben a másik állam elvárásokat fogalmazhat meg, feladatai megfelelő ellátásában is akadályozhatja.
A belátható életpálya következménye, hogy a katona előbb-utóbb fontos és bizalmas munkakörbe kerül, ezért nemzetbiztonsági okból informálódni kell róla, ami nehezen végezhető el, ha életének egy részét adott esetben külföldön töltötte.
Emellett a NATO-tagságból eredő fokozott biztonsági követelménynek történő megfelelés is indokolja álláspontom szerint a kettős állampolgárok állományba vételének tilalmát.
3. Nem értek egyet a határozat indokolásának azon kijelentésével, hogy az egyén állam iránti politikai-erkölcsi elkötelezettsége olyan beállítottságnak tekinthető, amelyet az ember személyes tulajdonságai határoznak meg, és hogy e kötődés determináló tényezői közé nem sorolható az egyén kettős (vagy többes) állampolgársága. Véleményem szerint – utalva a fent kifejtettekre – a magyar állampolgárság melletti másik állampolgárság igenis befolyásolja az egyén állam iránti lojalitását, elkötelezettségét és hűségét. Ezt igazolja a Hjt. 62. § (1) bekezdésének h) pontja is, miszerint a törvény erejénél fogva szűnik meg az állomány tagjának a szolgálati viszonya, ha más állam állampolgárságát megszerzi.
Ebben a körben kívánok rámutatni arra is, hogy álláspontom szerint nem tartoznak homogén csoportba azok, akiknek egy állampolgárságuk van azokkal, akiknek kettő vagy több.
4. Emellett utalok arra, hogy maga a határozat is tartalmazza, hogy a jogalkotó előírhat a különböző állami tevékenységek végzéséhez, munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezáltal az államot olyan – magyar vagy nem magyar, esetleg kettős vagy többes állampolgárságú – egyének vagy csoportok cselekményei ellen, amelyek a demokratikus jogállamot, illetve társadalmat vagy azok lényeges értékeit támadják. Álláspontom szerint ez indokolja, hogy a szolgálati viszony létesítésének feltételei meghatározása terén több korlátozás lehetséges, így a vitatott korlátozás is a megkülönböztetés alkotmányos alapokon nyugvó ésszerű indoka.
5. Végezetül azonban hangsúlyozni kell, hogy a korlátozó szabályozást követően a körülmények lényeges megváltozása folytán – a nemzetbiztonsági és azon belül a katonai biztonsági követelmények enyhülésével – a jogalkotó a korlátozást bármikor feloldhatja. Az ehhez szükséges szakmai ismeretekkel, tényekkel és információkkal a módosítást előterjesztő Kormány és a törvényalkotó Országgyűlés rendelkezik.
Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a Hjt. 41. § (1) bekezdése „kizárólag” szövegrésze alkotmányellenességének megállapításával és megsemmisítésével, vagyis azzal, hogy a többes állampolgárságú magyar állampolgár is létesíthessen katonai szolgálati viszonyt. Véleményem szerint azonban – a szoros és nyilvánvaló összefüggésre tekintettel – egyidejűleg a Hjt. 62. § (1) bekezdés h) pontjának alkotmányellenességét is meg kellett volna állapítani. Ez utóbbi rendelkezés kimondja: „[a] törvény erejénél fogva szűnik meg az állomány tagjának a szolgálati viszonya: [...] h) más állam állampolgárságának megszerzése esetén”.
Az Alkotmánybíróság idevonatkozó gyakorlata alapján akkor tekint el az indítványhoz kötöttségtől, ha megállapítható a támadott rendelkezés és egy másik rendelkezés között – az alkotmányosság megítélése szempontjából releváns – szoros tartalmi összefüggés [lásd legutóbb összefoglalóan: 103/2008. (VII. 11.) AB határozat, ABK 2008. július-augusztus, 1101, 1102.; és az általa felhívott korábbi döntések: 3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 978.].
A jelen ügyben az indítványozó kétségkívül csak a katonai szolgálati viszony létesítése körében kifogásolta a kizárólagos magyar állampolgárság előírását, de ugyanezen körülmény ugyanezen okból kifolyólag releváns a szolgálati viszony megszűnése körében is. A Magyar Honvédség állományába tartozó katona ugyanis a törvény erejénél fogva kikerül az állomány kötelékéből, ha szolgálati viszonyának fennállása alatt más állam állampolgárságát megszerzi. Éppen ezért a magyar állampolgárság kizárólagossága mindkét esetben sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt állampolgári jogokban való egyenlőség alkotmányos elvét.
Az Alkotmánybíróság többségi döntéséből az következik, hogy a határozat közzététele után a többes állampolgárságú személy is jogosult lesz katonai szolgálati viszonyt létesíteni, de ha ugyanezen személy egy további állam állampolgárságát bármilyen jogcímen is időközben megszerzi, erre való tekintettel a Hjt. hatályban maradó 62. § (1) bekezdés h) pontja alapján – a jogviszony létesítését alkotmányosan lehetővé tevő magyar állampolgársága ellenére – szolgálati viszonya megszűnik.
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás