Műveletek

Akadálymentes nézet Bezárás
  • Tartalom

71/2009. (VI. 30.) AB határozat

71/2009. (VI. 30.) AB határozat1

2009.06.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítványa tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2008. december 8-ai ülésnapján elfogadott törvény 1. §-a alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 2008. december 8-ai ülésnapján törvényt fogadott el a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Rttv.) módosításáról. Az elfogadott törvény (a továbbiakban: Rttvm.) 1. §-a a műsorszolgáltatási jogosultság pályázat nélküli megújítására vonatkozó Rttv.-beli szabályokat megváltoztatja. Az új szabályok szerint a műsorszolgáltatási jogosultság lejártát követően az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) a műsorszolgáltató kérelmére pályázat nélkül ismételten megújíthatja a műsorszolgáltatási jogosultságot, ha a műsorszolgáltató kötelezettséget vállal a digitális átállásban való közreműködésre. A jogosultság televíziók esetében további öt évre, de legfeljebb 2011. december 31-ig, rádiók esetében legfeljebb a digitális átállásig terjedő időre hosszabbítható meg. Nem újítható meg a jogosultság, ha a jogosult a műsorszolgáltatási szerződést vagy az Rttv.-t súlyosan megszegte. A jogosultság megújításáról az ORTT dönt, s a tagok szavazatának mértéke az Rttvm. alapján az országgyűlési képviselőcsoportok létszámához igazodik.
2. Az Rttvm. 1. §-át a köztársasági elnök alkotmányellenesnek tartotta, ezért a törvényt nem írta alá, hanem a 2008. december 29-én kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontja, 21. § (1) bekezdés b) pontja és 35. §-a alapján az Rttvm. előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
2.1. A köztársasági elnök indítványa az alábbi szempontok alapján tartja alkotmánysértőnek az Rttvm. 1. §-át. Álláspontja szerint a műsorszolgáltatási jogosultság ismételt megújítására vonatkozó szabály egyfelől sérti az Alkotmány 61. § (2) bekezdését, és ellentétben áll a 37/1992. (VI. 10.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), az 1/2007. (I. 18.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), valamint a 46/2007. (VII. 2.) AB határozat (a továbbiakban: Abh3.) által megfogalmazott alkotmányossági követelményekkel. Az Rttvm. 1. §-a alapján ugyanis a televíziók esetében három év, a rádiók esetében pedig legalább hat év volna az az időtartam, amely alatt a műsorszolgáltatási jogosultságot a műsorszolgáltató kérelmére az ORTT pályázat nélkül ismételten megújíthatná. Az Rttvm.-nek ez a rendelkezése kizárja a pályázati lehetőségekből a piacra belépni kívánó új szereplőket, és ezáltal a médiapiac időnkénti megújulását. A köztársasági elnök úgy véli, hogy az elektronikus médiapiacon a befektetések viszonylag rövid időn belül megtérülnek, nyereségessé válnak, ezért az Rttv. hatályos rendelkezéseinek indokoltsága is megkérdőjelezhető.
A köztársasági elnök szerint a műsorszolgáltatási jogosultság pályázaton kívüli, ismételt megújításának lehetősége a gazdasági versenyt [Alkotmány 9. § (2) bekezdés] korlátozó szabály, amely nem felel meg az egyenlő bánásmód követelményének [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése] sem, mert ésszerű indok nélkül juttatja hátrányos helyzetbe azokat az elektronikus műsorszolgáltató vállalatokat, amelyek egy pályázaton a jelenlegi szolgáltatóval elvileg egyenlő eséllyel indulnának.
2.2. A köztársasági elnök indítványa felhívja a figyelmet arra, hogy az Abh3. által a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázati rendszer átláthatóságával kapcsolatban megállapított alkotmányellenes mulasztást az Országgyűlés az előírt határidő elteltét követően, a mai napig sem pótolta. Következésképpen a pályázati rendszer az Alkotmány 61. § (2) bekezdésének ugyan nem felel meg mindenben, de még így is nagyobb garanciát nyújt a nyilvánosság számára az ORTT átlátható döntéshozatali eljárására, mint az Rttvm. által bevezetett pályázat nélküli megújítás. Az Rttvm. ráadásul az ORTT döntéshozatali szabályait úgy módosítja, hogy az ORTT tagjait az őket jelölő országgyűlési képviselőcsoportok parlamenten belüli mindenkori arányának megfelelő szavazati mérték illeti meg a műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról szóló döntés során. Ez a szavazási szabály azonban alkalmas arra, hogy megkérdőjelezze az ORTT pártoktól független működését.
II.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor az Alkotmány alábbi rendelkezéseit vette alapul:
9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
2. A köztársasági elnöki indítvánnyal támadott Rttvm. 1. §-a a következőképpen rendelkezik:
„2008. évi …. törvény a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény módosításáról
Az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja szerinti hatáskörében eljárva, az Alkotmány 61. § (4) bekezdésének végrehajtására a következő törvényt alkotja.
1. § A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban Rttv.) 107. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
»107. § (1) A műsorszolgáltatási jogosultság televízió esetén legfeljebb tíz évig, rádió esetén legfeljebb hét évig érvényes, és lejártakor a műsorszolgáltató kérelmére pályázat nélkül – ha a műsorszolgáltató kötelezettséget vállal a digitális átállásban való közreműködésben – további legfeljebb öt évre, de televízió esetén legfeljebb 2011. december 31-ig, rádió esetén pedig legfeljebb a rádióműsorok terjesztése digitális átállásáig terjedő időre e törvény rendelkezései szerint a Testület által megújítható. A megújításra vonatkozó igényt a lejárat előtt tizennégy hónappal a Testülethez be kell jelenteni.
(2) Az (1) bekezdés szerinti bejelentés hiányában, vagy ha a jogosultságot a testület nem újítja meg, a Testület tizenkét hónappal a jogosultság lejárta előtt köteles nyilvános pályázati felhívást közzétenni.
(3) Nem lehet megújítani a jogosultságot, ha a jogosult a szerződést vagy e törvény rendelkezéseit súlyosan megszegte.
(4) A jogosultság megújítására irányuló eljárásra, ha e § eltérően nem rendelkezik, az annak létesítésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
(5) A Testület az országos rádiós műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról az arra vonatkozó kérelem benyújtására nyitva álló határidő leteltét követő tizenöt napon belül, a szavazatok összességének legalább kétharmadával határoz.
(6) Az (5) bekezdés szerinti megújításról szóló döntés meghozatala során
a) a Testület elnökének szavazati mértékét úgy kell kiszámítani, hogy a törtszám számlálója egy, a nevezője pedig a kormánypárti és az ellenzéki képviselőcsoportok által jelölt testületi tagok számának kétszerese plusz egy,
b) a szavazatok összességéből le kell vonni az elnököt megillető szavazati mértéket, a fennmaradó szavazati mérték pedig a Testület többi tagját az őt jelölő országgyűlési képviselőcsoportnak a döntés meghozatalakor irányadó létszáma arányában illeti meg azzal, hogy ha egy országgyűlési képviselőcsoport több tagot is jelölt, a jelölő képviselőcsoport létszámát az egyes tagok között egyenlő arányban megosztva kell figyelembe venni.
(7) A Testület az országos rádiós műsorszolgáltatási jogosultság pályázati felhívásának meghatározása, valamint az ilyen pályázatok elbírálása során a (6) bekezdésben meghatározott szavazati mértékek alkalmazásával, a szavazatok összességének legalább kétharmadával határoz, ha a pályázati felhívás közzétételére a (2) bekezdésben meghatározott esetekben kerül sor.«”
3. Az Rttv. 107. §-ának hatályos szövege a következő:
„107. § (1) A műsorszolgáltatási jogosultság televízió esetén legfeljebb tíz évig, rádió esetén legfeljebb hét évig érvényes, és lejártakor a műsorszolgáltató kérelmére pályázat nélkül egy ízben legfeljebb öt évre megújítható. A megújításra vonatkozó igényt a lejárat előtt tizennégy hónappal a Testülethez be kell jelenteni.
(2) A Testület az (1) bekezdés szerinti bejelentés hiányában, vagy ha nincs helye a megújításnak, tizenkét hónappal a jogosultság lejárta előtt köteles a nyilvános pályázati felhívást közzétenni.
(3) Nem lehet megújítani a jogosultságot, ha a jogosult a szerződést ismételten vagy súlyosan megszegte.
(4) A jogosultság megújítására irányuló eljárásra egyebekben az annak létesítésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.”
III.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt áttekintette a műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatására vonatkozó, és a digitális átállással kapcsolatos jogszabályi hátteret.
Az Alkotmánybíróság 2007-ben vizsgálta, hogy az Alkotmány 61. § (2) bekezdéséből milyen követelmények származnak a műsorszolgáltatási jogosultságok odaítélésére. Ennek során megállapította: az Alkotmány 61. § (2) bekezdése szempontjából garanciális jelentőségű, hogy a médiahatóság döntéshozatali eljárása áttekinthető és követhető legyen. A műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontok megismerhetőek és valódi szakmai vita tárgyai legyenek, a döntés indokolásából rekonstruálható legyen a döntéshozatali eljárás (a döntést alátámasztó érvek, a szavazati arány), a határozat ellen az érintett jogorvoslattal élhessen. Az Abh3. szerint az Rttv. ezeknek a követelményeknek nem felelt meg. A műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatására vonatkozó törvényi szabályozás ugyanis nem intézményesített átlátható pályázati rendszert. Nem szabályozta törvény a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontokat, és nem rendezte a műsorszolgáltatási jogosultság elnyerése érdekében benyújtott pályázatok elbírálásának határidejét. Emellett, a törvényből nem következett a pályázati eljárás során hozott ORTT határozatok indokolásának a kötelezettsége. Ez a hiányosság az Abh3. szerint alkotmányellenes helyzetet eredményezett, mert nem tette lehetővé, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságok elnyerésére a nyilvánosság számára követhető döntéshozatali eljárás keretében kerüljön sor.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az Abh3. rendelkező részének 2. pontjában megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, mert nem biztosította törvényben, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályáztatás során az Alkotmány 61. § (2) bekezdésének megfelelően érvényesüljön a sajtószabadság. A jogalkotói mulasztás az Alkotmány 57. § (1) bekezdése vonatkozásában is fennállt, mert a rádió és televízió működését biztosító műsorszolgáltatási jogosultságot odaítélő döntéssel szemben az érintettek nem követelhették a bíróság döntését. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2007. december 31-ig tegyen eleget (ABH 2007, 603–605.).
Az Országgyűlés az Abh3. rendelkező részének 1. pontjában foglalt, az ORTT kettős jogállásával kapcsolatban felmerülő alkotmányellenességet orvosolta. Az Abh3. rendelkező részének 2. pontjában meghatározott mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést viszont csak részben – a digitális hálózatok pályáztatására vonatkozóan – szüntette meg. A mulasztásos alkotmányellenességet megállapító Abh3.-nak a műsorszolgáltatási jogosultságok pályázati rendszerére vonatkozó, az eljárás átláthatóságával kapcsolatos megállapításai az analóg és a digitális földfelszíni televíziós és rádiós hálózatok üzemeltetésére vonatkozó jogosultságok elnyerésére is irányadók.
1. A digitális hálózatok pályáztatásával kapcsolatos szabályokat az Országgyűlés a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvényben (a továbbiakban: Dátv.) és a Dátv.-t valamint az Rttv.-t módosító 2007. évi CLIV. törvényben rendezte. A Dátv. úgy rendelkezett, hogy a digitális hálózatok pályáztatására a frekvenciahasználati jogosultság megszerzését szolgáló árverés és pályázat szabályairól szóló 78/2006. (IV. 4.) Korm. rendelet a Dátv. 39–43. §-aiban foglalt eltérésekkel alkalmazandó. Ezek a rendelkezések meghatározzák, hogy mit tartalmazhat a pályázati kiírási dokumentáció, hogy a pályázaton mely vállalkozó nem vehet részt, és szabályozzák az eljárást, melynek lefolytatására a Nemzeti Hírközlési Hatóságot (a továbbiakban: NHH) jelölik ki. A Dátv. a pályázati folyamat felügyeletével az Országgyűlés által erre a célra létrehozott eseti bizottságot bízza meg.
Ezeket a pályázati előírásokat követte az NHH, amikor 2007 augusztusában kidolgozta és nyilvános konzultációra bocsátotta a digitális pályázatok első tervezetét, 2008 márciusában közzétette a végleges pályázati felhívásokat, 2008 szeptemberében pedig a győztes pályázóval megkötötte a hatósági szerződést. A pályázati kiírási dokumentációk, a hatósági szerződések, továbbá az NHH vonatkozó határozatai (NH–31249–1/2008. sz. határozat, NH–31248–1/2008. sz. határozat) nyilvánosak, az NHH honlapján (www.nhh.hu) mindenki számára hozzáférhetőek.
2.1. Az analóg földfelszíni televíziókra és rádiókra vonatkozó műsorszolgáltatási jog pályáztatása és annak nyomán a műsorszolgáltatási szerződés megkötése továbbra is az ORTT hatáskörébe tartozik. Az ORTT ennek során az Rttv. VI. fejezet 2–4. címeiben foglalt szabályok alapján jár el. Az Abh3. rendelkező részének 2. pontja alkotmányellenességet eredményező mulasztást e szabályok vonatkozásában is megállapított. A szabályok pótlására az Alkotmánybíróság 2007. december 31-ig adott haladékot. Ez a határidő eredménytelenül eltelt, és az Országgyűlés azóta sem alkotott az Alkotmány 61. § (2) bekezdésének megfelelő törvényi rendelkezéseket az analóg földfelszíni televíziókra és rádiókra vonatkozó műsorszolgáltatási jog megpályáztatására.
2.2. 2007 decemberében az Országgyűlés több ponton módosította az Rttv.-t és a Dátv.-t. Arra tekintettel, hogy úgy tűnt, az Rttv.-t felváltó új Médiatörvény elfogadása 2008. december végéig megtörténik, a 2007. évi CLIV. törvény 9. §-a moratóriumot állapított meg frekvenciaügyekben. Az ORTT 2008. december 31-ig nem bocsáthatott ki műsorszolgáltatási jogosultság elnyerésére vonatkozó pályázati felhívást, nem fogadhatott be, és nem bírálhatott el műsorszolgáltatási jogosultság megszerzésére irányuló pályázatot, az Rttv. 107. §-a alapján nem újíthatott meg műsorszolgáltatási jogosultságot (kivéve a helyi, illetve körzeti rádiós műsorszolgáltatásokat), nem köthetett műsorszolgáltatási szerződést, és nem módosíthatta a műsorszolgáltatási szerződés tartalmát akképpen, hogy azzal a műsorszolgáltatót az általa korábban vállalt valamely kötelezettség teljesítése alól részben vagy egészben mentesítse, illetve a műsorszolgáltatási díj összegét csökkentse vagy esedékességét módosítsa. A moratórium megállapítását a törvény indokolása azzal magyarázta, hogy az „analóg frekvenciák kiosztása hátráltathatja a digitális átállás folyamatát”.
2.3. A 2008. év végén látható volt, hogy az új Médiatörvény tervezete nem kerül a Parlament elé (www.mti.hu, 2008. november 18.), ezért a Kormány 2008. novemberében az Rttv. módosítását célzó törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűléshez. A T/6829. számú törvényjavaslat a lejáró műsorszolgáltatási jogosultságokra tekintettel az Rttv. 107. § (1) bekezdését a következőképpen módosította volna. Az „egy ízben legfeljebb öt évre” szövegrész helyébe a „ , ha a műsorszolgáltató kötelezettséget vállal a digitális átállásban való közreműködésben, további legfeljebb öt évre, de televízió esetén legfeljebb 2011. december 31-ig, rádió esetén pedig legfeljebb a rádióműsorok műsorterjesztése digitális átállásáig terjedő időre” szöveg lépett volna. A T/6829. számú törvényjavaslat törvényhozási vitája során az Országgyűlés Kulturális és sajtó bizottsága előbb ajánlást (T/6829/3.), majd kiegészítő ajánlást (T/6829/6.) nyújtott be. Ezek az ajánlások az országos analóg rádiós műsorszolgáltatási jogosultságok pályáztatásának szabályaira is javaslatot tettek. A Kulturális és sajtó bizottság T/6829/5. számú módosító javaslata azonban ezeket a rendelkezéseket már nem tartalmazta, csupán azt kezdeményezte, hogy az ORTT a műsorszolgáltatási jog megújításáról a szavazatok kétharmados többségével döntsön, és a szavazatokat ne az ORTT döntéshozatalában megszokott, a kormánypárti és ellenzéki arányokat kiegyensúlyozó módszerével, hanem a parlamenti frakciók létszáma alapján számítsák. Az Országgyűlés a módosító javaslat miatt megváltozott törvényjavaslat-szöveget (Rttvm.) 363 igen szavazattal elfogadta. Az Országgyűlés elnökének az aláírását követően azonban a köztársasági elnök az Rttvm.-t nem írta alá, hanem az Alkotmánybíróságtól kérte a törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát.
3.1. Az Alkotmánybíróság a jogszabályi hátteret követően azt vizsgálta, hogyan alakult az analóg földfelszíni televíziós és rádiós jogosultságok odaítélésére vonatkozó eljárás. Ennek során észlelte, hogy az analóg földfelszíni televíziós frekvenciák pályáztatása befejeződött, figyelemmel az analóg szórás 2011. december 31-ei leállítására (Dátv. 38. §). Tekintettel arra, hogy az eddigi három országos földfelszíni analóg frekvenciát használó csatornával (m1, RTL-Klub, TV2) szemben a digitalizáció elvileg 30, később akár 80 televízió csatorna digitális földfelszíni sugárzását teszi lehetővé, a „frekvenciaszűkösség” ebben az értelemben megszűnt. Következésképpen a földfelszíni sugárzású televíziók működésüket már nem egy pályázat eredményeként kezdhetik meg, hanem a jogosultságot nyilvántartásba vétel útján szerzik meg. A Dátv. 8. § (4) bekezdése alapján az ORTT az Rttv. 113. §-a szerinti nyilvántartásba veszi a digitális földfelszíni televíziós műsorszóró-hálózatot igénybevevő műsorszolgáltatókat. [Ez történt például HUMOR1 TV-t regisztráló 1117/2008. (VI. 18.) számú ORTT határozatban.] Ugyanezen bekezdés alapján még nyilvántartásba vételre sincs szükség a hatályos műsorszolgáltatási szerződés alapján szolgáltatott műsorok (pl. TV2), illetve a kizárólag műsorelosztó rendszer (pl. kábel) segítségével végzett szolgáltatás digitális műsorszóró hálózaton történő egyidejű terjesztéséhez.
A körzeti analóg televíziók műsorszolgáltatási jogosultságát az ORTT a jelenleg hatályos Rttv. 107. § (1) bekezdése alapján megújíthatja. A megújítás időtartama maximum öt év lehet, de tekintettel a digitális átállás időpontjára, az ORTT a műsorszolgáltatási jogot 2011. december 31-ig hosszabbítja meg, ha a jogosult vállalja, hogy együttműködik a műsorterjesztés digitalizációjában. [Lásd például a 090/2009. (I. 8.) számú ORTT határozatot.]
3.2. Amíg azonban a televíziók esetében az analóg műsorszórás a Dátv. alapján 2011. december 31-én leáll, a rádiók esetén a műsorterjesztés digitális átállására csupán a lehetőséget kell biztosítani. Ezt jelzi, hogy a Dátv. a rádióműsorok esetében csak egy céldátumot határoz meg (2014. december 31.), és arról is rendelkezik, hogy ha ez az időpont nem tartható, a rádiós műsorterjesztés digitális átállásának a határnapja az a nap, amikor a közszolgálati műsorszolgáltatás a lakosság legalább 94%-át digitális rádió műsorszórási szolgáltatáson keresztül eléri, és a lakosság legalább 75%-a rendelkezik a digitális műsorszolgáltatás vételére alkalmas készülékkel [Dátv. 38. § (2) bekezdés]. A digitális rádiózás e bizonytalanabb jövőjére tekintettel rendezné az analóg földfelszíni műsorszórással megvalósuló rádiós médiaszolgáltatás sorsát a 2008. december 23-a óta az Országgyűlés honlapján olvasható és véleményezhető a médiaszolgáltatásokról szóló törvény (új Médiatörvény) egy lehetséges tervezetének átdolgozott szakmai javaslata (http://www.parlament.hu/aktual/szakmaitervezet.pdf). A törvénytervezet alapján az analóg műsorszórással megvalósuló rádiós műsorszolgáltatási jogosultság odaítéléséről szóló pályázat kiírását követően az NHH döntene, s a pályázat nyertesével hatósági szerződést kötne. A pályáztatás menetéről, nyilvánosságáról, felügyeletéről a törvénytervezet 7–11. §-ai rendelkeznek. A törvénytervezet 6. §-a – főszabályként – nyilvántartási rendszert intézményesít a médiaszolgáltatások számára.
4. 2009. november 19-én lejár a két országos kereskedelmi rádió (Danubius, Sláger Rádió) műsorszolgáltatási jogosultsága. Az ORTT a 118/2009. (I. 8.) számú határozatában úgy döntött, nem tesz közzé nyilvános pályázati felhívást a műsorszolgáltatási jogosultságok megszerzésére. Érdemi döntését a köztársasági elnök indítványára tekintettel az Alkotmánybíróság Rttvm. alkotmányosságáról szóló jelen határozatának a meghozataláig elhalasztotta. Ezt követően, a 313/2009. (II. 11.) számú határozatával azonban az ORTT megkezdte az országos földfelszíni terjesztésű kereskedelmi rádiós műsorszolgáltatási jogosultságok pályáztatásának előkészítését. Felkérte az NHH-t a jelenlegi két analóg országos kereskedelmi rádiós jogosultság frekvenciakészletei aktuális műszaki paramétereinek elkészítésére, majd közszemlére bocsátotta a két országos analóg kereskedelmi műsorszolgáltatási jogosultság frekvenciatervét, s azokról 2009. április 28-án nyilvános meghallgatást tartott. 2009. június 4-én az ORTT 1201/2009. (VI. 4.) számon határozatot hozott az országos kereskedelmi rádiós műsorszolgáltatási jogosultságok pályázati felhívás tervezetének végleges szövege tárgyában. 2009. június 17-e óta a pályázati felhívás tervezet szövege az ORTT honlapján elérhető, s az ORTT 2009. július 13-án e tervezetekkel kapcsolatban nyilvános meghallgatást tart.
IV.
Az Alkotmánybíróság az alábbiakban az indítványban kifogásolt, az analóg műsorszolgáltatási jogosultság megújítására vonatkozó szabályokat vetette össze az Alkotmánnyal.
A műsorszolgáltatási jogosultság megújítására vonatkozó lehetőség nem eleve összeegyeztethetetlen az Alkotmánynak a vállalkozás jogát, valamint a gazdasági verseny szabadságát biztosító 9. § (2) bekezdésével.
A frekvenciák jelenleg kiemelt értékű és fontosságú közjavak, amelyek tulajdonosa az állam. Az ORTT egyik jelentős feladata a műsorszolgáltatási pályázatok elbírálása és ezt követően a műsorszolgáltatókkal való szerződéskötés. Jelenleg az ORTT-nek ez a hatásköre elsősorban az analóg rádiós műsorszolgáltatásokat érinti. Az ORTT határozott időre szóló koncessziós szerződést köt a műsorszolgáltatókkal, amelyben az adott időtartamra (a rádiók esetében öt évre) átengedi a szerződő fél számára az állami tulajdonban lévő frekvencia használatát. [Magyarország uniós csatlakozásáig hatályban volt a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (1) bekezdésének k) pontja, amelynek értelmében az országos és körzeti rádió- és televízió-műsor szétosztása, valamint szórása, a szakosított műsorszolgáltatás kivételével, koncessziós szerződés keretében történt. A frekvenciagazdálkodást ezt követően az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény rendezte.] A vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadsága ezért az analóg frekvenciagazdálkodás során szűkebb körben érvényesülhet, mint a piaci szférában. Mivel a piacra lépést a műsorszórásra fenntartott frekvenciák száma korlátozza, a frekvenciára pályázó új médiapiaci szereplők nem a piacon már jelenlévő kereskedelmi műsorszolgáltatók mellett, hanem azok helyett tudnak belépni. A verseny szabadsága az analóg rádiós műsorszolgáltatási jogosultságok pályáztatása során ezért abban nyilvánulhat meg, hogy a rádió digitalizációjáig a két országos kereskedelmi rádió frakvenciakincsére magántulajdonú, profitorientált vállalkozások egyenlő eséllyel pályázhatnak, amennyiben a pályázati kiírásnak megfelelnek.
A következőkben az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Rttvm. által módosított 107. § (1) bekezdés, vagyis a műsorszolgáltatási jogosultság ismételt megújítása összhangban áll-e az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével.
1. A műsorszolgáltatási jogosultság időben korlátozott megújítása a versenyszabadságot annyiban érinti, hogy a piaci szereplők csupán a megújított jogosultság lejártát követően pályázhatnak a frekvencia használatára.
Az Rttv. jelenleg hatályos 107. § (1) bekezdése a törvény rendelkezéseit szem előtt tartó és a műsorszolgáltatási szerződésben foglaltakat betartó műsorszolgáltatók számára egy alkalommal lehetővé teszi a lejáró jogosultságok meghosszabbítását. Az Rttv.-nek ezt a lehetőséget biztosító 107. §-a az analóg műsorszolgáltatási jogosultságokért kiírt pályázatok során induló pályázók és mindenki számára ismert és előre látható volt. Az országos analóg földfelszíni rádiós jogosultságot jelenleg birtokló két vállalkozás is tudatában volt annak, hogy jogosultságuk meghosszabbítását követően az Rttv. alapján nincs lehetőség az ismételt megújításra, a frekvenciakincsek pályáztatása elkerülhetetlen.
Ezt próbálta a törvényhozó kiküszöbölni, és a konkrét esetre (a Sláger és a Danubius Rádió jogosultságának lejárta miatt) hozott törvényi szabály, az Rttvm. elfogadásával azt lehetővé tenni, hogy a jogosultságok újból megújíthatók legyenek.
2. Az Rttvm. 1. §-a az Rttv. 107. § (1) bekezdését úgy módosította, hogy az „egy ízben” kifejezés törlésével lehetővé tette a már egyszer lejárt és megújított műsorszolgáltatási jogosultság ismételt meghosszabbítását. A műsorszolgáltatási jogosultságok korlátlan megújításának csupán az szab határt, hogy az Rttvm. által módosított 107. § (1) bekezdés szerint a jogosultság televízió esetén legfeljebb 2011. december 31-ig, rádió esetén pedig a rádióműsorok műsorterjesztése digitális átállásáig hosszabbítható meg. A televíziók esetében az időpont egy végső határnapot jelöl, a rádiókat érintően azonban a Dátv. csupán céldátumot határoz meg, és a 2014-es céldátum is csak abban az esetben érvényes, ha a digitális műsorszolgáltatók eddig az időpontig elérik a lakosság 94%-át, és a lakosság háromnegyede rendelkezik a megfelelő vevőkészülékkel. A földfelszíni digitális rádiós műsorszolgáltatásra azonban jelenleg nincs tömeges fogyasztói igény, és – a televíziózással szemben – a rádiós digitalizációt a nemzetközi szabályozási környezet sem sürgeti. [Az Európai Bizottság még céldátumot sem ajánl az analóg földfelszíni rádiós műsorszórás leállítására.] Az Alkotmánybíróság ezért abból indult ki, hogy az Rttvm. által módosított 107. § (1) bekezdés alapján az ORTT-nek meghatározatlan ideig gyakorlatilag korlátlan lehetősége volna a korábban pályázaton elnyert analóg rádiós jogosultságok újabb és újabb megújítására, s az Rttv. által megkövetelt pályázat kiírásának elkerülésére.
3. Az alkotmánybírósági gyakorlatban az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében biztosított vállalkozás joga az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésébe foglalt foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusa. [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 341.] A foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. A foglalkozás szabad megválasztására vonatkozó alkotmányos jog nem zárja ki, hogy a különböző tevékenységek gyakorlásához, az arra vonatkozó jogszabályok speciális feltételeket és követelményeket írjanak elő. A korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlásának feltételeiről, vagy a foglalkozás szabad megválasztását kizáró szabályról van-e szó. [Lásd például 962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.; 27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281, 284.; megerősítve: 144/2008. (XI. 26.) AB határozat, ABK 2008. november, 1509, 1535.] A foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való jogot az korlátozza a legsúlyosabban, ha az ember egy adott tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 120–121.]
4. Az Rttvm. által módosított 107. § (1) bekezdés nem zárja ki, hogy az ORTT a törvényi feltételek megléte esetén a műsorszolgáltatási jogosultsággal rendelkezők jogosultságát, pályázat nélkül akár több alkalommal is megújíthassa. Ez azonban azt jelenti, hogy a rádiózással foglalkozó vállalkozások nem számíthatnak arra, hogy pályázat során mérettethetik meg magukat az országos vagy a körzeti frekvenciákért induló versenyben. Az Rttvm. hatálybalépése esetén a jelenleg műsorszolgáltatási jogosultsággal nem rendelkező, rádiózással foglalkozó vállalkozásoknak esélyük sem volna a frekvenciához való hozzájutásra.
A most vizsgált törvényi rendelkezéssel tehát a jogalkotó a foglalkozás szabad megválasztásához, az adott vállalkozás gyakorlásához való jogot egyes piaci szereplőktől meghatározatlan időre teljes egészében elvonta. Különösen nagy súllyal esik latba, hogy mindez a tömegtájékoztatás területén történt. Az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében biztosított sajtószabadság és az Alkotmány 61. § (4) bekezdésébe foglalt, a tájékoztatási monopóliumok létrejöttének megakadályozására vonatkozó alkotmányos cél ugyanis a minél nyitottabb, sokszínűbb, és legalább elméletileg mindenki számára hozzáférhető médiapiac létrehozatalát és fenntartását igényli. (Lásd Abh2., ABH 2007, 45, 50–51.)
Az Rttvm. által módosított 107. § (1) bekezdés azonban épp ennek ellenében hat, s a vállalkozás és foglalkozás jogát legitim cél nélkül, szükségtelenül, következésképpen alkotmánysértő módon korlátozza.
V.
Az Alkotmánybíróság ezt követően az Rttvm. által beiktatott új 107. § (6) bekezdését vizsgálta, amely a szavazati szabályokat módosítja.
1. Jelenleg a műsorszolgáltatási jogosultság meghosszabbításakor a pályázat elbírálására irányadó szavazási szabályok (Rttv. 45–46. §) a követendők. Az országos, valamint a körzeti rádió és televízió műsorszolgáltatási jogosultságokra kiírt pályázatok elbírálása során a szavazás első fordulójában az elnök nem jogosult szavazni, a sikertelen első fordulót követően azonban az elnök is élhet szavazati jogával.
Az Rttv. hatályos rendelkezése a szavazati jogok mértékét a kormánypárti, illetve az ellenzéki oldal közötti paritás érvényesülésének megfelelően szabályozza. Az Rttv. 44. § (2) bekezdés b) pontja alapján az ORTT elnök szavazati jogának mértéke a következőképpen számolandó: ha a kormánypárti és az ellenzéki képviselőcsoportok által jelölt tagok száma nem egyenlő, a törtszám számlálója egy, nevezője pedig a kormánypárti vagy ellenzéki képviselőcsoportok által nagyobb számban jelölt testületi tagok számának kétszerese plusz egy. Ha az elnök a szavazásban részt vehet, akkor a tagok szavazati joga az Rttv. 44. § (3) bekezdés a) pontja alapján számítandó. Eszerint a szavazatok összességéből le kell vonni az elnök szavazatának mértékét, az így kapott szavazatok ötven százaléka egyenlő arányban oszlik meg a kormánypárti képviselőcsoportok által jelölt tagok között, másik ötven százaléka egyenlő arányban oszlik meg az ellenzéki képviselőcsoportok által jelölt tagok között.
Ennek megfelelően az Rttvm. elfogadása idején az ORTT elnök szavazati jogának mértéke egy kilenced volt. A kormánypárti és az ellenzéki frakciók által jelölt tagokat négy kilenced–négy kilenced arányban illette meg a szavazati jog.
Ezzel szemben az Rttvm. egy esetben, az analóg országos rádiós műsorszolgáltatási jogosultságok megújítása során, illetve ennek hiányában a pályázati felhívás meghatározása és elbírálása során az ORTT tagjainak szavazati mértékét az őket jelölő parlamenti képviselőcsoport létszámához igazítja. Az új 107. § (6) bekezdés a) pontja alapján az elnök szavazati mértékét úgy kell kiszámítani, hogy a törtszám számlálója egy, nevezője pedig a kormánypárti és az ellenzéki képviselőcsoportok által jelölt testületi tagok számának kétszerese plusz egy. A b) pont szerint a szavazatok összességéből le kell vonni az elnököt megillető szavazati mértéket, a fennmaradó szavazati mérték pedig a tagokat az őket jelölő frakciónak a döntés meghozatalakor irányadó létszáma arányában illeti meg azzal, hogy ha egy frakció több tagot is jelölt, a frakció létszámát az egyes tagok között egyenlő arányban megosztva kell figyelembe venni.
A jelenlegi és az új szabályok szerint is az ORTT a jogosultság megújításáról a szavazatok összességének legalább kétharmadával határoz. Önmagában a kétharmados szavazati arány előírása nem jelent alkotmányossági problémát. Az Alkotmánybíróság a következőkben azt vizsgálta, hogy a szavazati arányok egy alkalomra történő módosítása összhangban van-e az Alkotmánnyal.
2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során az országgyűlési határozatok normativitását a határozat céljának, a rendelkezéseivel érintett jogalanyok körének, a határozatban lévő magatartási szabályok jellegének vagy időbeli kiterjedésének eseti vizsgálata alapján állapította meg. [Összefoglalóan lásd 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 582.] Ezt a tesztet az Alkotmánybíróság más jogforrások, például törvények vizsgálatakor is alkalmazta.
A 7/2004. (III. 24.) AB határozat szerint az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az egyedi döntések alkotmányossági vizsgálatára, ha e döntéseknek nincs normatív tartalmuk. (ABH 2004, 98, 114.) A határozat ugyanakkor felhívja a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálja azokat az indítványokat, amelyek azt kifogásolják, hogy a jogalkotó egyedi eseteket döntött el jogszabályi formában, s ezzel alapjogi sérelmet okozott. Ez történt például a 6/1994. (II. 18.) AB határozat, a 45/1997. (IX. 19.) AB határozat, a 7/2004. (III. 24.) AB határozat és az 5/2007. (II. 27.) AB határozat meghozatalakor.
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság az Rttvm. szavazati arányokat módosító szabályait érdemben vizsgálta, mert normatív rendelkezések, de észlelte, hogy e rendelkezések meghozatalának indoka és alkalmazási köre egyedi.
Az Rttvm. által beiktatott 107. § (6) bekezdés egy alkalomra szóló szabályt alkot. A két országos analóg rádiós frekvenciát birtoklók jogosultságmegújítása során alkalmazandó szavazási eljárást rendezi. A rendelkezés jól beazonosítható jogalanyok jogviszonyait érinti kedvezően. A magatartási szabályok nem általánosan érvényesülők, hanem egy konkrét esetre irányadó szavazati rendet írnak elő. Az Rttvm. által beiktatott 107. § (6) bekezdés az ORTT tagjai számára az őket jelölő frakciók parlamenten belüli mindenkori arányának megfelelő szavazati mértéket juttat.
Az Rttv.-nek a határozathozatalra (44–46. §) és a műsorszolgáltatási jogosultság megújítására (107. §) vonatkozó jelenlegi szabályai az Rttv. hatálybalépése óta változatlanul érvényesültek. Az 1997-ben országos földfelszíni analóg műsorszolgáltatási jogosultságot szerzett vállalkozások és más érintettek is ezekhez az eljárási szabályokhoz igazodtak. E szabályok alapján jár le 2009 novemberében a két országos analóg kereskedelmi rádió jogosultsága.
Az Rttvm. megalkotásának indoka kifejezetten az volt, hogy az ORTT e két műsorszolgáltató jogosultságát ismételten megújíthassa és meg is újítsa. Vagyis a konkrét helyzet, a két kereskedelmi rádió jogosultságának a lejárta indokolta a T/6829. számú törvényjavaslatot és az ahhoz benyújtott módosító javaslatokat is. (http://parlament.hu/biz38/bizjkv38/KSB/0811201.htm; http://parlament.hu/biz38/bizjkv38/KSB/0811261.htm; http://parlament.hu/biz38/bizjkv38/KSB/0812031.htm)
Ezt egyfelől alátámasztja az a tény, hogy az Rttvm. által módosított 107. § (5)–(7) bekezdése kizárólag az országos rádiós műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról rendelkezik, és csupán két ilyen jogosultság van Magyarországon, a Sláger és a Danubius jogosultsága. Másfelől, az Rttvm. 2. § (2) és (3) bekezdése a 2009. január 1-je és a 2009. december 31-e közötti időtartam alatt lejáró jogosultságokról beszél, és ezen időtartam alatt a két országos kereskedelmi rádió jogosultsága jár le. A helyi és körzeti műsorszolgáltatók ugyanis nem 1997-ben, hanem csak később, 1998-tól kaptak műsorszolgáltatási jogosultságot, így az ő esetükben a másodszori megújítás kérdése még nem merült fel.
(http://www.ortt.hu/nyilvantartasok/1232977929helyi_korzeti_mszolg_20090126.xls)
Következésképpen az Országgyűlés egyedi alkalomra, a két országos analóg kereskedelmi rádió jogosultságának ismételt megújítására alkotott jogszabályt, amely a műsorszolgáltatási jogosultságok lejártára vonatkozó szabályokat időközben, a megújított jogosultságok lejártát megelőzően változtatta meg. Az Rttvm. a kormánypárti/ellenzéki pártok átrendeződését követően és arra reagálva változtatott az ORTT tagjait megillető szavazati mértékeken. A törvénymódosítás célja az volt, hogy a lejáró műsorszolgáltatási jogosultságok ismételt meghosszabbítása az ORTT döntéshozatala során ne ütközzön jogi akadályokba. Jóllehet a műsorszolgáltatási jogosultságot jelenleg birtoklók számára előnyös a szabálymódosulás, ugyanez már nem állapítható meg azon vállalkozások vonatkozásában, amelyek a műsorszolgáltatási jog lejártával a felszabaduló frekvenciák megpályázhatóságára számíthattak.
3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ügy alkotmányjogi jelentőségét növeli, hogy a konkrét esetre megalkotott Rttvm., amely a jogviszonyok fennállása során az eljárási, azon belül is a szavazási szabályokat módosítja, alapjogot érint, a sajtószabadság gyakorlását.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításhoz. A sajtó számára speciális védelmet nyújtó Alkotmány 61. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát. „[A] sajtószabadság nemcsak a nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és televízióra is” [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 61. Legutóbb lásd Abh3., ABH 2007, 592, 598.].
A sajtószabadságot az államnak arra figyelemmel kell garantálnia, hogy a sajtó egyrészt a véleménynyilvánításnak, másrészt a tájékoztatásnak és a közvélemény alakításának fontos eszköze. A sajtó szabadsága tehát a szabad véleménynyilvánítást szolgálja. Az Alkotmány sajtószabadságot garantáló 61. § (2) bekezdésébe beletartozik a cenzúra tilalma és a lapalapítás szabadsága, továbbá a szerkesztői autonómia is. [57/2001. (XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484, 499.; Abh2., ABH 2007, 45, 50.]
A lapalapítás szabadságának a frekvencián szóró elektronikus műsorszolgáltatók esetében a rádiózás és televíziózás szabadsága felel meg. Ez a szabadság megköveteli, hogy a törvényhozó a frekvenciához való hozzáférés feltételeit és a műsorszolgáltatási jogosultság elnyerésével kapcsolatos eljárást úgy szabályozza, hogy közben indokolatlanul ne kedvezményezzen egyes piaci szereplőket. Az Rttvm. által módosított 107. § (6) bekezdés a két jelenlegi országos kereskedelmi rádiós műsorszolgáltatót alkotmányos indok nélkül privilegizálja.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza azt is, hogy a műsorszolgáltatók sajtószabadságnak megfelelő működését biztosítja, hogy az ORTT független módon, kizárólag a törvénynek alárendelten működik és hoz döntést a műsorszolgáltatási jogosultságok odaítéléséről. Az Rttvm. által beiktatott 107. § (6) bekezdése azonban alkalmas arra, hogy megkérdőjelezze az ORTT-nek a műsorszolgáltatási jogosultság megújításával kapcsolatos független működését, s ezáltal kétségessé válik a jogosultságot ily módon megszerző műsorszolgáltatók sajtószabadságnak való megfelelése.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a szavazati szabályok időközbeni módosulása miatt az Rttvm. 107. § (6) bekezdését módosító részében ellentétes az Alkotmány 61. § (2) bekezdésével.
VI.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben az Rttvm. által módosított 107. § (1) és (6) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 9. § (2) bekezdése és az Alkotmány 61. § (2) bekezdése alapján megállapította. Figyelemmel volt azonban arra, hogy az Abh3. az ORTT döntéshozatalának átláthatóságára és követhetőségére vonatkozóan alkotmányos követelményeket állapított meg, s ezek a követelmények a jogosultság meghosszabbításakor is irányadóak. A jogosultság megújítása ugyanis – a jogosultság elnyeréséhez hasonlóan – hosszú időre meghatározza a sajtószabadság gyakorlására jogosultat, vagyis azt, hogy mely médiapiaci szereplő használhatja a frekvenciát.
Az Rttvm. az alábbiak miatt nem felel meg az átlátható döntéshozatal Abh3.-ban megfogalmazott követelményeinek.
1. Egyfelől nem rendelkezik arról, hogy a nem hatósági jogkörben eljáró ORTT a műsorszolgáltatási jog megújításakor hozott határozatait indokolni legyen köteles, pedig a határozat indokolásából rekonstruálható az érintettek és a nyilvánosság számára a döntéshozatali eljárás (a döntést alátámasztó érvek, a szavazati arány).
Jelenleg az ORTT Ügyrendjének 14. §-a alapján az ORTT határozatai és az üléseken vezetett szó szerinti jegyzőkönyvek nyilvánosak, és az ülést követő tizedik naptól az ORTT honlapján mindenki számára elérhetőek. Ez az önkorlátozó gyakorlat azonban nem teszi szükségtelenné, hogy törvény írja elő az ORTT számára a határozat indokolására vonatkozó kötelezettséget.
2. Másfelől az Országgyűlés az Abh3.-ban meghatározott 2007. december 31-ei határidőt elmulasztva a mai napig nem rendelkezett kifejezetten arról, hogy az ORTT-nek a műsorszolgáltatási jogra vonatkozó pályázati döntéseivel szemben az érintettek bírósághoz fordulhassanak. Ezért nem jelent garanciát az új 107. § (4) bekezdés, amely a jogosultság meghosszabbítása esetére a jogosultság megpályáztatására vonatkozó rendelkezéseket jelöli meg mögöttes szabályként.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság nem csupán az Rttvm. által módosított 107. § (1) és (6) bekezdését, hanem az Rttvm. teljes 1. §-ának alkotmányellenességét megállapította. Az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel az Alkotmánybíróság elrendelte a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1422/A/2008.
1

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére