80/D/2009. AB határozat
80/D/2009. AB határozat*
2009.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények reklámozásáról és ismertetéséről szóló 64/2003. (X. 31.) ESzCsM rendelet 2006. március 21. napjáig hatályban volt 9. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények reklámozásáról és ismertetéséről szóló 64/2003. (X. 31.) ESzCsM rendelet 2006. március 21. napjáig hatályban volt 9. § (1) bekezdése alkotmányos értelmezésére irányuló indítványt visszautasítja.
I n d o k o l á s
I.
Az indítványozó az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények reklámozásáról és ismertetéséről szóló 64/2003. (X. 31.) ESzCsM rendelet (a továbbiakban: R.) 2006. március 21. napjáig hatályban volt 9. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az R. 9. § (1) bekezdése értelmében reklámfelügyeleti eljárás során a gyógyszerek reklámozására és ismertetésére vonatkozó szabályok megsértése esetén a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség mellett szakhatóságként az Országos Gyógyszerészeti Intézet (a továbbiakban: OGYI) működik közre.
Az indítványozó szerint az, hogy – konkrét ügyében, az R. támadott rendelkezése alapján – mind az elsőfokú (Közigazgatási Hivatal Fogyasztóvédelmi Felügyelősége), mind pedig a másodfokú (Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség) közigazgatási eljárás során az OGYI járt el szakhatóságként, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével ellentétes. Kérelmét azzal indokolta, hogy mivel a közigazgatási eljárásban mindkét fokon ugyanazon szerv (az OGYI) szakhatósági állásfoglalása alapján született a határozat és mivel a szakhatósági állásfoglalás a közigazgatási szervet a határozathozatal során köti, ezért szerinte a hatékony jogorvoslat követelménye sérelmet szenved. A támadott rendelkezés – érvel az indítványozó – „egy lényeges tartalmától megfosztott, kiüresített, formális jogorvoslatot” eredményez a gyógyszerekkel kapcsolatos reklámfelügyeleti ügyekben, hiszen a fellebbezés során eljáró szerv „jogi okból nem juthat más végeredményre, mint az első fok”. Erre tekintettel az indítványozó annak megállapítását kérte, hogy a támadott jogszabályi rendelkezés alkotmányellenes, illetve, hogy az „alkotmánysértő tartalommal került alkalmazásra”. Emellett indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy „az R. 9. § (1) bekezdésének alkotmányos értelmezése az, hogy az OGYI csak az első fokú hatósági eljárásban ad szakhatósági állásfoglalást”.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezése:
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
2. Az R.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezése:
„9. § (1) A gyógyszerek reklámozásának és ismertetésének a Grtv.-ben, illetve az e rendeletben meghatározott szabályai megsértése esetén – a Grtv. 15–20. §-aiban meghatározott reklámfelügyeleti eljárás keretében – a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség mellett szakhatóságként közreműködik az OGYI.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R.-t az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és a gyógyászati segédeszközök reklámozásáról és ismertetéséről szóló 11/2007. (III. 6.) EüM rendelet (a továbbiakban: R.mód.) hatályon kívül helyezte. Ezt követően az R.mód.-ot az emberi felhasználásra kerülő gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz ismertetésére, az ismertetői tevékenységet végző személyek nyilvántartására, és a gyógyszerrel, gyógyászati segédeszközzel kapcsolatos, fogyasztókkal szembeni kereskedelmi gyakorlatra vonatkozó részletes szabályokról szóló 3/2009. (II. 25.) EüM rendelet (a továbbiakban: R.mód2.) szintén hatályon kívül helyezte.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy a módosított vagy hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét főszabály szerint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ában foglalt bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz esetében [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.] vizsgálja. A jelen ügyben az indítvány alkotmányjogi panasz, azért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az alkotmányjogi panasszal támadott bírósági ítéletben alkalmazott rendeletszöveg tekintetében végezte el.
2. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdéseiben meghatározott követelményeknek.
2.1. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése kimondja: Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Bíróság 25.K.34.085/2006/12. számú jogerős ítélete 2008. november hó 25. napján kelt, és az indítvány 2009. január hó 19. napján, azaz hatvan napon belül érkezett az Alkotmánybíróságra.
2.2. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak azt kellett áttekintenie, hogy sérti-e a jogorvoslathoz való jogot az a jogszabályi rendelkezés, miszerint mind az elsőfokú, mind pedig a másodfokú közigazgatási határozatot hozó hatóság mellett ugyanaz a szakhatóság jár el, és ad szakhatósági állásfoglalást, amelyhez a közigazgatási szerv kötve van, anélkül, hogy az OGYI-n belül a jogszabály differenciáltan határozná meg az állásfoglalást adó szervezeti egységet. Azaz az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy megakadályozza-e a hatékony jogorvoslat érvényesülését az a tény, hogy mindkét fokon az OGYI jár el szakhatóságként.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogorvoslathoz való jog tartalmával. Az Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet a jogát vagy jogos érdekét sértő bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen. „A jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy (...) ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. Ugyanakkor az ilyen felülvizsgálatot nem biztosító jogorvoslat nem feltétlenül alkotmányellenes a nem érdemi, nem ügydöntő határozatok esetén” [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 1636/D/1991. AB határozat, ABH 1992, 515, 516.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogorvoslathoz való jog csupán azt a követelményt támasztja a törvényhozóval szemben, hogy az első fokon meghozott érdemi döntésekkel szemben, azt felülvizsgálandó, magasabb fórumhoz lehessen fordulni, illetve hatósági döntésekkel szemben rendelkezésre álljon a bírói út [összefoglaló jelleggel: 42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 551, 572.].
Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság gyakorlatában a mindenkit megillető jogorvoslati jog a hatékony jogvédelem meglétének követelményét is jelenti [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.; 21/1997. (III. 26.) AB határozat, ABH 1997, 103, 106.].
2.3. Jelen esetben az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett megvizsgálnia, hogy a közigazgatási határozatokkal, mint hatósági döntésekkel szemben fennáll-e a hatékony jogorvoslat lehetősége. Ehhez az Alkotmánybíróság szükségesnek látta áttekinteni az eljárás menetét.
A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Grtv.) 15. § (1) bekezdése értelmében a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség (a továbbiakban: főfelügyelőség) – első fokon a megyei (fővárosi) fogyasztóvédelmi felügyelőségek (a továbbiakban: felügyelőség) – látja el a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezések betartásának ellenőrzését. A Grtv. 20. § (1) bekezdése szerint a felügyelőség első fokú határozata ellen benyújtott fellebbezést a főfelügyelőség vezetője bírálja el.
Az R. támadott rendelkezése értelmében a reklámfelügyeleti eljárás keretében a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség mellett szakhatóságként az OGYI működik közre.
A közigazgatási határozat meghozatalakor hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe) 20. §-ának első mondata szerint jogszabály elrendelheti, hogy a határozat meghozatala előtt más közigazgatási szerv (a továbbiakban: szakhatóság) előzetes hozzájárulását kell beszerezni. Ez tehát azt jelenti, hogy a szakhatósági állásfoglalás az eljáró hatóságot köti, az abban foglaltaktól eltérő következtetése nem juthat.
A Grtv. 20. § (2) bekezdése szerint a főfelügyelőség vezetője határozatának felülvizsgálata keresettel kérhető a bíróságtól. A kereset alapján indult bírósági eljárás során a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetében foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni. A bíróság a főfelügyelőség vezetőjének határozatát megváltoztathatja.
A közigazgatási eljárás ismertetett jellemzői alapján megállapítható, hogy az R. a reklámfelügyeleti eljárás keretében megkövetelte, hogy mind első, mind pedig másodfokon az OGYI járjon el szakhatóságként, anélkül, hogy az OGYI-n belül elkülönítette volna az első fokon és a másodfokon eljáró szervezeti egységet. Ennek alapján megállapítható, hogy a közigazgatási eljárás során, amennyiben az OGYI első- és másodfokon is ugyanolyan tartalmú szakvéleményt ad, a közigazgatási határozatok a szakhatósági hozzájárulásra tekintettel azonos tartalmúak lesznek, mivel a hatóságok a szakhatósági állásfoglalásokat nem bírálhatják felül, attól nem térhetnek el. Alkotmányossági szempontból azonban a jogorvoslati jog hatékonyságának vizsgálata nem zárul le a közigazgatási eljárás vizsgálatával. Át kellett tekintenie az Alkotmánybíróságnak azt is, hogy van-e az ügyfélnek jogszabályi lehetősége arra, hogy a közigazgatási határozatokkal szemben igénybe vegye a bírósági jogorvoslatot.
E tekintetben a Grtv. egyértelműen szabályoz és expressis verbis biztosítja, hogy a közigazgatási határozat (a főfelügyelőség vezetőjének határozata) keresettel a bíróság előtt megtámadható. A bíróságnak ebben a szakhatósági állásfoglaláson alapuló közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben lehetősége van – sőt az irányadó bírói gyakorlat szerint (EBH 2008. 1834) köteles is – erre irányuló indítvány esetén szakértőt kirendelni.
Mivel a szakértőt szakvéleményének kialakítása során természetszerűleg nem kötik az OGYI korábbi szakhatósági állásfoglalásai, ezért akár azzal ellentétes szakvéleményt is adhat. Ezt követően a bíróság hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy a szakhatósági állásfoglalásnak vagy az ettől eltérő szakértői vélemény(ek)nek tulajdonít perdöntő jelentőséget, illetve a per eldöntéséhez újabb szakértőt vesz igénybe. E jogi konstrukcióban a bíróság tehát a közigazgatási szerv határozatát – az annak alapjául szolgáló szakhatósági állásfoglalás igazságügyi szakértői véleménnyel történő megdöntése esetén – megváltoztathatja, azaz a jogszabály valódi, hatékony jogorvoslatot biztosít a közigazgatási határozatokkal szemben. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a jogorvoslathoz való jog sérelmét a támadott rendelkezéssel összefüggésben nem állapította meg, így az alkotmányjogi panaszt elutasította.
3. Az alkotmányos követelmény kimondásával összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. Az Abtv. az indítványozó számára nem biztosít indítványozási jogot alkotmányos követelmény megfogalmazására. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § c) pontja szerint visszautasítja az indítványt, ha megállapítható, hogy az eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága. [292/B/2001., ABH 2001, 1591–1592.] Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítására előterjesztett indítványt visszautasította.
Budapest, 2009. december 14.
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
||
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||
|
||||
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||
alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás