821/B/2009. AB határozat
821/B/2009. AB határozat*
2011.10.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adók bevezetéséről szóló 20/1995. (VI. 29.) sz. rendelete 7. §-ának „amelyből a magánszemélyeket 442 Ft/m2/év adókedvezmény illet meg” szövegrésze, valamint 14. §-ának „amelyből a magánszemélyeket 131 Ft/m2/év adókedvezmény illet meg” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 52. § 35. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
I n d o k o l á s
I.
1. Az indítványozó úgy véli, hogy Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adók bevezetéséről szóló 20/1995. (VI. 29.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) – az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző módon – indokolatlanul különbséget tesz a magánszemélyek és más adóalanyok között az építmény- és a telekadó mértékének szabályozása körében (a magánszemélyek esetében alacsonyabban állapítja meg az adómértéket). Ezért az Ör. vonatkozó 7. §-a és 14. §-a megsemmisítését kéri.
2. Az indítványozó emellett a helyi adókról szóló a 1990. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Hatv.) a közszolgáltató szervezeteket felsoroló 52. § 35. pontját is alkotmányellenesnek tartja.
Ezzel kapcsolatban azt sérelmezi, hogy bár a Hatv. 3. § (2) bekezdése szerint a közszolgáltató szervezetek valamennyi helyi adó megfizetése alól mentesülnek, a Hatv. 52. § 35. pontja a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt.-t (a továbbiakban: BTI Zrt.) nem sorolja fel a törvény alkalmazásában közszolgáltatóknak tekintendő szervezetek között. A köztemetők fenntartása és üzemeltetése – érvel az indítványozó – mind a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése (helyi önkormányzatok kötelező feladatai), mind pedig a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény 3. § b) pontja (kegyeleti közszolgáltatás fogalma) alapján közszolgáltatás, melynek ellátására a fővárosban az 58/2000. (X. 26.) Főv. Kgy. rendelet 1. § h) pontja értelmében a BTI Zrt. köteles. Úgy véli, sérti az Alkotmány 70/A. §-át, hogy a jogalkotó különbséget tesz a különböző közszolgáltatások és közszolgáltatók között: egyeseket ésszerű indok nélkül kiemel (és ezáltal adómentességben részesít), másokat ezzel szemben annak ellenére nem ismer el közszolgáltatónak, hogy tevékenységük egyértelműen közszolgáltatás.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. Az Hatv. támadott rendelkezése:
„52. § E törvény alkalmazásában:
(…)
35. közszolgáltató szervezet: a Magyar Posta Zrt., a Magyar Rádió Zrt., a Magyar Televízió Zrt., a Duna Televízió Zrt., a Magyar Távirati Iroda Zrt., a Diákhitel Központ Zrt., a Tartalékgazdálkodási Kht., illetve annak tevékenységét folytató nonprofit gazdasági társaság, továbbá a távfűtés-, a melegvíz-, az ivóvíz-, a csatornaszolgáltatást (a továbbiakban: szolgáltatás) nyújtók – ideértve a víziközmű-társulatot is – feltéve, ha nettó árbevételük legalább 75%-ban közvetlenül a fogyasztók számára történő szolgáltatás nyújtásából származik. Közszolgáltató szervezet továbbá a vasúti pályahálózatot üzemeltető feltéve, ha nettó árbevétele legalább 55%-ban a vasúti pályahálózat működtetéséből származik, valamint a helyi- és helyközi menetrendszerinti tömegközlekedési szolgáltatást nyújtó feltéve, ha nettó árbevétele legalább 55%-ban a tömegközlekedési szolgáltatás nyújtásából származik;
(…)”
3. Az Ör. támadott, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
„7. § Az építményadó mértéke adótárgyanként valamennyi adóalany esetében 2003. december 31-éig 720 Ft/m2/év., 2004. január 1-jétől 900 Ft/m2/év, 2007. január 1-jétől magánszemélyek esetében 600 Ft/m2/év, valamennyi egyéb adóalany esetében 1042 Ft/m2/év, 2010. január 1-jétől pedig valamennyi adóalany esetében 1042 Ft/m2/év, amelyből a magánszemélyeket 442 Ft/m2/év adókedvezmény illet meg. Nem illeti meg az adókedvezmény a magánszemély vállalkozót, az üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze után annak rendeltetésétől, hasznosításától függetlenül.”
„14. § A telekadó mértéke adótárgyanként valamennyi adóalany esetében 2006. december 31-éig 200 Ft/m2/év, 2007. január 1-jétől magánszemélyek esetében 100 Ft/m2/év, valamennyi egyéb adóalany esetében 231 Ft/m2/év, 2010. január 1-jétől pedig valamennyi adóalany esetében 231 Ft/m2/év, amelyből a magánszemélyeket 131 Ft/m2/év adókedvezmény illet meg. Nem illeti meg az adókedvezmény a magánszemély vállalkozót az üzleti célt szolgáló beépítetlen belterületi földje, földrészlete után annak rendeltetésétől, hasznosításától függetlenül.”
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság először az Ör.-rel kapcsolatban előterjesztett kifogásokat vizsgálta meg.
1.1. Ennek során mindenekelőtt azt állapította meg, hogy az önkormányzat időközben módosította a támadott rendelkezéseket. A 32/2009. (IX. 22.) sz. módosító rendelet a 2010. január 1-jétől érvényes adómértéket – és a magánszemélyeket megillető adókedvezményt – állapította meg (meghagyva a korábbi években érvényes adómértékeket megállapító jogszabály-szöveget, csupán folytatva, kiegészítve a sort). Ennek alapján – a korábbiaktól eltérően – jelenleg minden adóalany számára azonos az adó mértéke, de a magánszemélyeket adókedvezmény illeti meg. A szabályozási konstrukció változása az Alkotmánybíróság megítélése szerint a vizsgált alkotmányjogi problémát nem érinti (az indítványozó által sérelmezett – a magánszemélyeket preferáló – helyzet nem szűnt meg), ezért az eljárás megszüntetésének a jogszabály-változás miatt nincs helye.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság rámutat a következőkre. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként csak hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett, illetőleg módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára csak a konkrét normakontroll két esetében [az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján] van lehetőség, ilyenkor ugyanis a támadott jogszabályi rendelkezés alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint azonban a jogszabály – kifejezett hatályon kívül helyezés nélkül is – lényegében hatályát veszti, ha teljesedésbe ment [1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996, 803, 804-806.; 385/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1670, 1672–1673.; 35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 505.]. A 2010-et megelőző adóévek esetében az Ör. vonatkozó – adómértéket megállapító – rendelkezései már teljesedésbe mentek, ebben a vonatkozásban utólagos normakontroll indítvány alapján alkotmányossági vizsgálatnak nincs helye.
A vizsgálatot ezért az Alkotmánybíróság csak a 2010-es adóévtől bevezetett – jelenleg is érvényes és hatályos – szabályok, illetve azon belül – az indítvány tartalmának megfelelően – a magánszemélyeket megillető adókedvezményeket érintően folytatta le.
1.2. Az Ör. által alkalmazott szabályozási modell lényege a következő.
Az Ör. alapján a nem magánszemély adóalanyokat [az Ör. 9. § (1) bekezdés szerint ebbe a körbe tartoznak a jogi személyek, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok és a magánszemélyek jogi személyiséggel nem rendelkező személyi egyesülései] adótárgyanként 1042 Ft/m2/év építményadó, illetve 231 Ft/m2/év telekadó terheli. E körben az adó mértéke nem függ az adótárgy funkciójától. Az önkormányzat a magánszemélyek ingatlanai közül viszont kizárólag a nem lakás célú ingatlanokra vetett ki építményadót [Ör. 3. § (2) bekezdés a) pont], s a lakás célú (tehát építményadó-mentes) építményhez kapcsolódó telket is mentesítette a telekadó alól [Ör. 10. § (1) bekezdés g) pont]. Továbbá a magánszemély vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete kivételével a magánszemélyek ingatlanai kedvezményes adókulcs alá esnek.
Mindez azt jelenti, hogy a magánszemélyek ingatlanaik után vagy egyáltalán nem fizetnek (telek-, illetve építmény) adót, vagy – az üzleti célú ingatlanaikat kivéve – kedvezményes kulccsal adóznak. [Ez a kivétel a Hatv.-nek való megfelelést szolgálja: a Hatv. 7. § e) pontja alapján ugyanis a vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó megállapítása során az önkormányzatok kedvezményeket nem állapíthatnak meg.] A nem magánszemélyeknek viszont ettől eltérően az ingatlanaik rendeltetésétől függetlenül adózniuk kell, és kedvezményt sem vehetnek igénybe.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a jelen indítványra okot adó konkrét eset hátterében az a probléma áll, hogy a köztemetők fenntartása – mint közfeladat ellátása – a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat feladata (ennek megfelelően a fővárosi temetők a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló BTI Zrt. tulajdonában vannak), telek- és építményadó megállapításának a jogával viszont a kerületek rendelkeznek.
1.3. Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében írt tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont – homogén csoportba tartozó – jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.; stb.] A diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.].
Az építményadó és a telekadó mint vagyoni típusú adók esetében az adókötelezettségnek minden adóalany vonatkozásában ugyanaz az alapja, mégpedig az ingatlantulajdon. Az adókötelezettség tehát az érintett tulajdonosok mint adóalanyok esetében azonos törvényi okból keletkezik [Vö. 55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 525, 535.]. Ugyanakkor – amint azt az Alkotmánybíróság korábbi döntésében elvi éllel állapította meg – a jogalkotó az adórendszert nagyfokú önállósággal alakítja ki. E körben az adóalanyok egyes, speciális jellemzőkkel rendelkező csoportjaira, egy adott vagyontárgy jellegére, közérdekű vagy más funkciójára tekintettel differenciált szabályrendszer megalkotására kerülhet sor [55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 525, 537.]. „A helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként határozza meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának a kereteit a Htv. [Hatv.] szabályozza. E rendelkezések alapján a helyi önkormányzat széles körű önállósággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A Htv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be helyi adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be. A Htv. 6. § c) pontja arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményei, az adóalanyok teherbíró képességének figyelembevételével állapítsa meg az adók mértékét. A Htv. 6. § d) pontja pedig arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a Htv. második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse.” [25/2005. (VI. 24.) AB határozat, ABH 2005, 658, 662–663.]
A Hatv. által megállapított kereteken belül tehát az önkormányzatok a 6. § c) (adómérték) és d) (kedvezmények, mentességek) pontja alapján nagyfokú autonómiával rendelkeznek mind az építményadó mértéke, mind pedig az adó megfizetése alóli kedvezmények nyújtása tekintetében. Az adókedvezmények az állami gazdaságpolitika olyan eszközei, amelyek a jogalkotó által lényegesnek és fontosnak tartott célok elérését hivatottak elősegíteni, ezért az adókedvezmények biztosítása, korlátozása, illetőleg megvonása is a jogalkotó szándékától függő gazdaságpolitikai kérdés, alkotmányossági problémát önmagában nem képez [Ld. pl. 9/1994. (II. 25.) AB határozat, ABH 1994, 74, 75.; 1259/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 691, 692.]. „A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelés során a helyi önkormányzat (…) figyelemmel a helyi sajátosságokra és az adóalanyok vagyoni és jövedelmi viszonyaira – érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket is” (463/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 690, 691–692.). A mentességek és kedvezmények meghatározásánál – amint azt a 61/1992. (XI. 20.) AB határozat is megállapította – „a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra – pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra – de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. Ekként tehát, noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet, s ebből eredően az esetleges helytelen, a társadalom érdekeivel ellentétes tartalmú mérlegelés is elsődlegesen politikai felelősséget von maga után. A kifejtettekből következik, hogy a kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik: a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével, s az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi – pl. gazdaságpolitikai – szempontú felülbírálatára.” (ABH 1992, 280, 281.)
A Hatv. 6. § d) pontja tehát kifejezett felhatalmazást adott arra, hogy az önkormányzat a törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel kibővítse, s ezáltal egy differenciált szabályrendszert hozzon létre. E felhatalmazás alapján az önkormányzat megállapíthatott mentességeket. Mentességek megállapítása pedig értelemszerűen mindig valamilyen különbségtételt is jelent. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ugyanakkor az Ör.-ben a magánszemélyeknek nyújtott telekadó- és építményadó-kedvezmény az önkormányzat mint jogalkotó mérlegelési körébe tartozó, önmagában alkotmányossági problémát fel nem vető, helyi gazdaság- és adópolitikai kérdés. A szabályozás egy objektív tényhez – a jogalanyiság jellegéhez – kötött, nem tekinthető önkényesnek, és nem eredményezi a kedvezménnyel nem érintett adóalanyok alapjogainak korlátozását, alapjogokkal nem hozható összefüggésbe. E körben kell utalni arra, hogy „az Alkotmánybíróság az Alkotmány és a Ptk. alapján az általános személyiségi jog egyik megfogalmazásaként megjelenő emberi méltóság jogát szükségképpen köti a természetes személyhez, mert fogalmilag kizárt, hogy e jogot személyek, avagy személyösszességek jogaként értelmezze” [96/2008. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2008, 816, 824.]. A szabályozás – a magánszemélyeknek nyújtott adókedvezmény – tehát ebben a vonatkozásban sem vet fel alkotmányossági aggályt.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja: a támadott rendelkezések nem sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, s ezért az Ör. tekintetében benyújtott indítványt a rendelkező rész első pontjában foglaltak szerint elutasította.
Megjegyzi ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy az önkormányzatnak – bár erre vonatkozó alkotmányos kötelezettsége nincs – lehetősége van arra, hogy a törvényi előírások, korlátok (pl. Hatv. 7. § e) pont) figyelembevételével a Hatv. 52. § 35. pontjában felsorolt közszolgáltatókon kívül más közszolgáltatókat is adómentességben részesítsen, vagy az adott terület (jelen esetben: köztemető) funkciójához kapcsolódó adómentességet (adókedvezményt) adjon.
2. Az Alkotmánybíróság a Hatv. 52. § 35. pontja alkotmányellenességét állító indítvánnyal kapcsolatban a következőket állapította meg.
Az eljárás folyamán az Országgyűlés 2010. november 16-i ülésnapján elfogadta a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvényt, mely 2010. november 20-i hatállyal módosította az Alkotmánynak az Alkotmánybíróság hatásköréről szóló rendelkezéseit. A módosított Alkotmány szerint:
(2) A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot.
(3) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor semmisíti meg, ha azok tartalma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogokat sérti.”
Ezzel összhangban került elfogadásra az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXX. törvény is, melynek 3. §-a kifejezetten kimondja, hogy rendelkezéseit a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell. 2010. november 20-át követően tehát az Alkotmánybíróságnak minden esetben meg kell vizsgálnia, hogy az adott ügy elbírálására az Alkotmány módosított 32/A. §-a alapján kiterjed-e a hatásköre.
A jelen ügyben érintett Hatv. – mint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény – egyértelműen az Alkotmány módosított, fent idézett 32/A. § (2) bekezdése által megjelölt körbe tartozik. Az indítványozó kizárólag az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a sérelmére – hátrányos megkülönböztetésre – hivatkozott, ez viszont nem tartozik azon rendelkezések körébe, amelyek az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság korlátozott felülvizsgálati hatáskörét megalapozzák. Megjegyzendő: Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére alapított indítvány esetében is eljárhat, ha e paragrafus sérelme egyben az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő emberi méltóság alapjogának sérelmét is megvalósítja. Jelen ügyben ugyanakkor – mivel az indítványozó a BTI Zrt. hátrányos megkülönböztetésére hivatkozott – az emberi méltóság esetleges sérelme nem merülhet fel, ugyanis (amint az jelen határozat indokolásának III/1.3. pontjában már megemlítésre került) az emberi méltóság kizárólag természetes személyekkel összefüggésben értelmezhető fogalom [96/2008. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2008, 816, 824.]. Az Alkotmánybíróság ezért a Hatv.-t érintően hatáskörének hiányát állapította meg, ennek megfelelően pedig – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § b) pontja alapján – a kérelmet a rendelkező részben foglaltak szerint visszautasította.
Budapest, 2011. október 25.
|
Dr. Paczolay Péter s. k., |
|||||||||
|
az Alkotmánybíróság elnöke |
|||||||||
|
|
|||||||||
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Balsai István s. k., |
|||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||||
|
|
|||||||||
|
|
Dr. Bihari Mihály s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
|||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||||
|
|
|||||||||
|
|
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., |
Dr. Holló András s. k., |
|||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||||
|
|
|||||||||
|
|
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Kovács Péter s. k., |
|||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||||
|
|
|||||||||
|
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
|||||||
|
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||||
|
|
|||||||||
|
|
Dr. Pokol Béla s. k., |
Dr. Stumpf István s. k., |
|||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||||
|
|
|||||||||
|
|
Dr. Szalay Péter s. k., |
Dr. Szívós Mária s. k., |
|||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||||
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró
párhuzamos indokolása
párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével egyetértek, azonban az indokolás II. részének 1.3. pontjában foglaltakat nem tudom elfogadni.
Ez a pont az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkriminációtilalomnak az Alkotmánybíróság első korszakában véghezvitt óriási mértékű kibővítését veszi alapul, mely nem fogadható el. A 70/A. § (1) bekezdése ugyanis a jogalkotó által tett különbségtevések fölötti alkotmánybírósági ellenőrzést az állampolgári és emberi jogok vonatkozásában tette lehetővé, és a jogrendszer többi részében a demokratikus törvényhozás szabadságát a különbségek tételére a jogalanyok és jogi tárgyak vonatkozásában természetszerűleg elismerte, hisz a jogalkotás nem más, mint állandó különbségtevések sokasága a szabályozások kapcsán a társadalom egyes kérdéseinek megoldására. Az Alkotmánybíróság azonban az első döntéseinek egyikében, a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban egy olyan utat kezdett bejárni, mely a 70/A. §-ban lefektetett korlátokat fokozatosan eltávolította, és fokról-fokra arra az álláspontra helyezkedett, hogy e §-t összekapcsolva az 54. § (1) bekezdésben foglalt emberi méltóság sérthetetlenségével, a teljes jogrendszerre kiterjeszti a különbségtevések ellenőrzését – túl az emberi és állampolgári jogokon is. Ezzel a tágítással az Alkotmány felhatalmazása nélkül a törvényhozás feletti ellenőrzését a legnagyobb módon kiterjesztette, hisz míg eddig csak a jogrendszernek egy kis töredékét tudta a különbségtevések szempontjából vizsgálni, mostantól fogva a teljes jogrendszer feletti ellenőrzést magának vindikálta a különbségtevések megengedettsége vonatkozásában. Ez az önkényes jogkiterjesztés a legnagyobb mértékben sértette a demokratikus törvényhozás döntési szabadságát, de ez később azzal is súlyosbodott, hogy az emberi és állampolgári jogokon túli különbségek ellenőrzésére az alkotmánybírák testülete fokozatosan egy olyan absztrakt mércét állított fel, mely lényégében üres formulákra alapozta az Alkotmánybíróság ellenőrzését.
A teljes jogrendszerre kiterjesztés igényét először tisztán – mind a rendelkező részben mind az indokolásban – a 61/1992 (XI. 20.) AB határozatban mondta ki a testület akkori többsége az emberi méltóság jogára támaszkodva: „Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre” (rendelkező rész). Az indokolásban így pontosítja ezt: „Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé”.
Ekkor és ezután még jó ideig esetről-esetre döntötte el, hogy elfogadható-e az emberi és állampolgári jogokon túli területeken az egyes jogszabályi megkülönböztetés, vagy ezzel szemben már alkotmányellenesnek minősíthető az. Ezekben az egyes esetekben az alkotmánybírói elemzések jórészt a megkülönböztetések ésszerűsége, vagy ezzel szemben önkényes jellege megítélésére vonatkoztak, és ez mindig attól függően ítélhető meg, hogy pl. egy gazdasági tárgyú törvényi rendelkezésnél a megítélő alkotmánybírói többség inkább piacpárti, vagy ezzel szemben inkább szociális szempontokat privilegizál. Az ésszerű indok vagy ezzel szemben az önkényesnek minősítés ugyanis mindig csak jogon túli szempontok alapján lehetséges, és ebben általános normatív támpont és döntési alap nem adható meg. Az Alkotmánybíróság általi kompetencia-kiterjesztés így csak azt hozhatta magával, hogy a törvényhozói többség jogon túli szempontjai helyére a néhány fős alkotmánybírói testület jogon túli szempontjai kerülhettek, és ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésben megfogalmazott korláton túllépés különösen súlyosan jön számításba. A sokmilliós állampolgári kör megválasztásával legitimált törvényhozói többség szabad mérlegelése helyére egy néhány fős testület szabad mérlegelése került!
Ez a probléma végül a 30/1997. (IV. 29.) AB határozatban érte el a csúcspontját, mivel ekkor e határozatban rögzítésre került, hogy az emberi és állampolgári jogokon túli részeken akkor alkotmányellenes egy különbségtétel, ha az önkényesnek és ésszerű indok nélkülinek minősíthető: „Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között” (ABH 1999, 130.). Ebben az absztraktságban már – elszakítva az esetileg korábban még felismerhető ésszerűséget elemző érvelésektől – minden normatív támpontot nélkülöző üres formula vált az alkotmánybírósági döntéseket irányító szempontjává, ám ettől kezdve ez a formula vált bevetté az AB döntési gyakorlatában – lásd pl. 261/B/1997. AB határozatot (ABH 1999, 694.), vagy a 792/B/1997. AB határozatot (ABH 1999, 755.), vagy az 1054/B/1998. AB határozatot (ABH 1999, 703.) stb.
Úgy vélem tehát, hogy szakítani kell a diszkrimináció tilalmának azzal az önkényes kiterjesztésével, melyet az Alkotmánybíróság kezdeti éveiben az akkori alkotmánybírói többség hajtott végre, és hűen a 70/A. § (1) bekezdésben rögzített korlátokhoz az állampolgári és emberi jogokra kell ezt alkalmazni. Csak kitekintésképpen kell megjegyezni, hogy a 2012. január 1.-től hatályba lépő új Alkotmány, az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdése tartamilag ugyanúgy állapítja meg a diszkrimináció tilalmának a korlátait, mint a jelenleg hatályos Alkotmány 54. § (1) bekezdése, csak emberi és állampolgári jogok helyett az „alapvető jogok” kifejezést használja.
Budapest, 2011. október 25.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró
különvéleménye
különvéleménye
Nem értek egyet a többség által elfogadott határozat rendelkező részével és indokolásával sem. A Pestszentlőrinc-Pestszentimre önkormányzatának vizsgált rendelete szerintem ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 3. § (2) bekezdésével, ezért meg kellett volna semmisíteni. Ez egyben (másodfokú) alkotmányellenességet is jelent, hiszen az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint az önkormányzat rendelete nem lehet törvénnyel ellentétes. A rendelet alkotmányellenessége így törvényellenességéből következik.
Érveim egyrészt a Hatv, másrészt ezt megerősítendő a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) Budapest önkormányzatáról szóló rendelkezései értelmezésén alapulnak. A Hatv. 3. § (2) bekezdéséből kiinduló érvelés alapján a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt. (a továbbiakban: BTI Zrt.) adómentességre jogosult. Az Ötv.-ből levezetett érvelés alapján az önkormányzati közfeladatot ellátó közszolgáltató BTI Zrt. nem adóalany.
1. A Hatv. 3. § (2) bekezdése szerint a közszolgáltató szervezetek valamennyi helyi adó megfizetése alól mentesülnek. A Hatv. VII. fejezete Értelmező rendelkezések cím alatt az 52. § 35. pontban felsorolja a törvény (Hatv.) alkalmazásában közszolgáltató szervezetnek minősülő jogi személyeket. E jogszabályhely a BTI Zrt.-t nem sorolja fel a törvény alkalmazásában közszolgáltatóknak tekintendő szervezetek között. Nem értek egyet a határozat indokolásának azon részével, amely értelmében a Hatv. értelmező rendelkezésében felsorolt jogi személyeken kívül más – konkrétan a BTI Zrt. – nem tekinthető közszolgáltató szervezetnek. A határozat indokolása akkor lenne megfelelő, ha a Hatv. értelmező rendelkezése taxatív felsorolást tartalmazna a közszolgáltató szervezetek tekintetében. A Hatv. értelmező rendelkezéseinek 52. §-a tartalmazza az „e törvény alkalmazásában” kitételt, amelyből következik, hogy más jogszabály is megnevezhet az e fogalmi körbe tartozó szolgáltatást. Ennek megfelelően a más jogszabály által közszolgáltató szervezetnek minősített szervezet is jogosult a Hatv. 3. § (2) bekezdésében meghatározott adómentességre. Maga a határozat is megfogalmazza, hogy „az önkormányzatnak (…) lehetősége van arra, hogy a törvényi előírások, korlátok figyelembevételével a Hatv.-ben felsorolt közszolgáltatókon kívül más közszolgáltatókat is adómentességben részesítsen, vagy az adott terület (jelen esetben: köztemető) funkciójához kapcsolódó adómentességet (adókedvezményt) adjon”. Szerintem ez nem lehetőség, hanem adott esetben kötelező; illetve a rendelet ellenére a Hatv. 3. § (2) bekezdése alapján minden közszolgáltató szervezet jogosult az adómentességre. Ezen felül az önkormányzat a Hatv. szerint további mentességeket is megállapíthat.
A köztemetők fenntartása és üzemeltetése mind a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése (helyi önkormányzatok kötelező feladatai), mind pedig a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban Ttv.) 3. § b) pontja (kegyeleti közszolgáltatás fogalma) alapján közszolgáltatásnak minősül, amelynek ellátására a fővárosban az 58/2000. (X. 26.) Főv. Kgy. rendelet 1. § h) pontja értelmében a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt. (a továbbiakban: BTI Zrt.) köteles.
E ponton tehát vizsgálható a Hatv. 3. § (2) bekezdésének és értelmező rendelkezéseinek (52. § 35. pontja) viszonya. A Hatv. értelmező rendelkezéseinek 35. pontjában felsorolt jogi személyek ex lege közszolgáltató szervezetnek minősülnek, de nem kizárt a Hatv. 3. § (2) bekezdése alapján – amely általában említi a közszolgáltató szervezeteket –, hogy más jogszabály alapján meghatározott közszolgáltatási szervezet is adómentességet élvezzen. Az értelmező rendelkezések megfogalmazása elsődlegesen a jogalkotó feladata, de nem kötelezettsége. Ennek hiányában általában a jogalkalmazónak kell pontosítania a normaszöveg tartalmát. Az Alkotmánybíróság 41/2008. (IV. 17.) AB határozata alapján „nem vezet a normavilágosság sérelmére az, ha a jogalkotó az értelmező rendelkezések között nem határozza meg valamennyi, az adott jogszabályban előforduló kifejezés jelentéstartalmát” [ABH 2008, 405, 411.].
A Hatv. helyesebb értelmezése szerint a közszolgáltató szervezetek felsorolása az értelmező rendelkezések között (52. § 35. pont) nem kizárólagos (nem taxatív). Csak annyit jelent, hogy az ott felsorolt szervezetek mindenképpen közszolgáltató szervezetnek tekintendők a törvény alkalmazási körében, de nem zárja – nem is zárhatja – ki, hogy más törvények szerint közszolgáltató szervezetnek minősülő szervezetek ne lehetnének a Hatv. 3. § (2) bekezdése szerint alanyi adómentesek. Ilyen más törvény a Ttv. 3. § b) pontja, amely szerint a köztemetők fenntartása és üzemeltetése közszolgáltatásnak minősül, tehát közszolgáltató szervezetnek tekinthető a temető üzemeltetője.
A törvények között nem lévén hierarchia, a Hatv. mellett más törvény is meghatározhat közszolgáltató szervezetnek tekintendő szervezetet.
2. Az eddig mondottakat erősíti az Ötv. a főváros és kerületi önkormányzatok viszonyáról szóló rendelkezéseinek értelmezése is. Ebben az Alkotmánybíróságnak a főváros és a kerületek viszonyát elemző határozataira is támaszkodhatunk.
A határozat helyesen említi, hogy a köztemetők fenntartása – mint az Ötv. szerint kötelező önkormányzati feladat ellátása – a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat feladata, telek- és építményadó megállapításának a jogával viszont a kerületek rendelkeznek.
Az Alkotmány 42. §-a alapján a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog.
Az Alkotmánybíróság 56/1996. (XII. 12.) AB határozatban (a továbbiakban ABh.) elvi éllel állapította meg az alábbiakat: „az Alkotmány a helyi önkormányzatokra vonatkozóan azokat, a minden önkormányzatra irányadó, alapvető garanciális szabályokat tartalmazza, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiájának alkotmányos védelmét hivatottak biztosítani. Nem szabályozza a helyi önkormányzatok típusait, a helyi önkormányzatok egyes típusainak jogállását, így nem tartalmaz rendelkezéseket arra nézve sem, hogy a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok, hatáskörök miként oszlanak meg a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok között, a fővárosban a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok között.”
A helyi önkormányzatok jogállását, a helyi önkormányzatok típusait és a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok és hatáskörök megosztását a helyi önkormányzatok egyes típusai között az Alkotmány 44/C. §-a alapján megalkotott Ötv. szabályozza. A főváros önkormányzati rendszerét a fővárosi és a kerületi önkormányzatok jogállását, feladat- és hatáskörét az Ötv. VII. fejezete határozza meg.
Az ABh. megállapítja, hogy „a feladat- és hatásköröknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztása alapvetően eltér a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztástól, ebből következően a fővárosi és kerületi önkormányzatok jogállása is különbözik más helyi önkormányzatok jogállásától. Ez a jogállásbeli különbségtétel a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik, hogy a főváros egésze alkot egy természetes földrajzi egységet, egy települést. A fővárosnak ez a sajátos helyzete tükröződik az Alkotmány 42. §-ában is, amikor a helyi önkormányzáshoz való jog meghatározása során a települések között és egy egységhez tartozóként említi a fővárost és kerületeit. A főváros egy település, amelyen belül – a település nagyságára, funkcióira tekintettel – több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik, amelyre a települési és megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztás elveit analóg módon alkalmazni nem lehet. Vannak ugyanis olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe, ezért a törvény a más települések esetén a települési önkormányzatot megillető feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a főváros és a kerületek önkormányzatai között”.
Az Ötv. 62 § (2) bekezdése alapján mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatok települési önkormányzatnak minősülnek, ezért egy fővárosi kerület területén a fővárosi önkormányzat által ellátott kötelező önkormányzati feladat – függetlenül jogi formájától – nem minősíthető másnak, mint önkormányzati (köz)feladatnak. Mindezek alapján a temető üzemeltetését ellátó közszolgáltató szervezet (társasági formájától függetlenül) a Hatv. 3. § (1) bekezdése alapján nem minősül adóalanynak, így nem kötelezhető adófizetésre. A Hatv. 3. § (2) bekezdése szerint ugyanis az állami és önkormányzati feladatot ellátó szervezetek eleve nem is lehetnek adóalanyok.
Budapest, 2011. október 25.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás