109/B/2010. AB határozat*
2010.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
I n d o k o l á s
I.
Az indítványozó az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár-környezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes feltételeiről szóló 61/2009. (V. 14.) FVM rendelet (a továbbiakban: R.) módosításáról szóló 77/2009. (VI. 30.) FVM rendelet (a továbbiakban: Rmód.) 7. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól utólagos normakontroll indítvány keretében. A 2009. május 14. napján kihirdetett R. 31. § (1) bekezdése kimondta, hogy a támogatási kérelmeket elektronikus úton 2009. június 1. és június 30. között kell benyújtani. Ezt követően a 2009. június 30. napján kihirdetett és a következő napon hatályba lépett Rmód. 7. § (1) bekezdése a kérelmek benyújtásának határidejét meghosszabbítva akként rendelkezett, hogy a támogatási kérelmek benyújtására nyitvaálló időtartam 2009. június 1-jétől július 25-ig tart. Az indítványozó szerint az új szabály hátrányos megkülönböztetést (Alkotmány 70/A. §) valósít meg, mivel azok közül, akik az eredeti határidőben az eredeti jogosultsági feltételek mellett a támogatási kérelmeket benyújtották, nem mindenki felelt meg a megváltoztatott feltételeknek, így ezen igénylők a támogatástól elestek, míg azok, akik a megváltozott feltételeknek megfeleltek, támogatásban részesültek. Az Alkotmánybíróság beszerezte a vidékfejlesztési miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. Az R. 2009. június 30-ig hatályos szövege: „31. § (1) A támogatási kérelmeket elektronikus úton kell benyújtani 2009. június 1. és június 30. között.” A támogatási kérelmek részletes pontozási szempontrendszere
I. Szántóföldi agrár-környezetgazdálkodási célprogram csoport
2 |
TCS/TÉSZ tagsággal rendelkezik |
Igazolás |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
II. Gyepgazdálkodási agrár-környezetgazdálkodási célprogram csoport
12 |
TCS vagy tenyésztőszervezeti tagság |
Igazolás |
8 |
6 |
8 |
8 |
III. Ültetvényekre vonatkozó agrár-környezetgazdálkodási célprogram csoport
11 |
TCS, vagy TÉSZ tagsággal rendelkezik |
Igazolás |
12 |
10 |
10 |
12 |
Zöldség-Gyümölcs Terméktanácsi/elismert szakmaközi szervezeti tagság |
Igazolás |
12 |
10 |
10 |
”
3. Az R. 2009. július 1.-től hatályos szövege: „31. § (1) A támogatási kérelmeket elektronikus úton kell benyújtani 2009. június 1. és július 25. között.” A támogatási kérelmek részletes pontozási szempontrendszere
I. Szántóföldi agrár-környezetgazdálkodási célprogram csoport
12 |
Elismert termelői csoport, vagy zöldség-gyümölcs termelői csoport, vagy termelői szervezeti tagság*** |
Igazolás |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
II. Gyepgazdálkodási agrár-környezetgazdálkodási célprogram csoport
12 |
Elismert termelői csoport***, vagy tenyésztőszervezeti tagság |
Igazolás |
8 |
6 |
8 |
8 |
8 |
III. Ültetvényekre vonatkozó agrár-környezetgazdálkodási célprogram csoport
11 |
Zöldség-gyümölcs termelői csoport, vagy termelői szervezeti tagság*** |
Igazolás |
12 |
10 |
10 |
12 |
Magyar Zöldség-Gyümölcs Szakmaközi Szervezet és Terméktanács/Észak-Keletmagyarországi Alma és Egyéb Gyümölcs Szövetség – Szakmaközi Szervezet/Hegyközségi tagság |
Igazolás**** |
12 |
10 |
10 |
”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabályok rendelkezéseit vizsgálja [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.; 55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 525, 530.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot az R. módosított 31. § (1) bekezdése és a módosított 3. számú melléklete tekintetében végezte el. 2. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy a támadott jogszabályi rendelkezés sérti-e a Jat. 12. §-át és emiatt visszaható hatályú jogalkotásnak minősül-e. – az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
– meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes” (ABH 1992, 131, 132.). Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy „valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell” [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]. Az Alkotmánybíróság 349/B/2001. AB határozatában hivatkozott arra, hogy „a létrejött jogviszonyok alatt az anyagi jog alapján létrejött, anyagi jogi jogviszonyokat értette és e jogviszonyok védelme érdekében állapított meg alkotmányellenességet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme miatt” (ABH 2002, 1241, 1245.). Ezért a visszaható hatályú jogalkotás esetében azt kell vizsgálni, hogy „keletkeztek-e a törvény alapján a kihirdetését megelőző időre kötelezettségek, állapít-e meg a törvény jogi felelősséget olyan, a kihirdetését megelőzően tanúsított magatartásért, amely a törvény hatálybalépését megelőzően nem volt jogsértő, illetőleg a hatályba léptető rendelkezés eredményeként a Btv [a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Településrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény] új, korlátozó rendelkezései már létrejött, lezárt anyagi jogi jogviszonyokban idéztek-e elő változást” (ABH 2002, 1241, 1246.). E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szabályozás csak abban az esetben visszaható hatályú – és alkotmányellenes –, amennyiben védelmet élvező anyagi jogi jogviszonyokban kíván kedvezőtlen változást előidézni.
Hasonló megállapításokat tett az Alkotmánybíróság többek között a 903/B/1990. AB határozatában (adófizetési kötelezettség visszamenőleges hatályú hatályba léptetése, ABH 1990, 250.), a 7/1992. (I. 30.) AB határozatában (a bejelentés és nem a keletkezés idejéhez kötött illetékfizetési kötelezettség, ABH 1992, 45.), a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában (a jogszerűen megszerzett játékterem-engedély utóbb hatályba lépő jogszabály miatti elvesztése, ABH 1998, 155.), a 64/2002. (XII. 3.) AB határozatában (a számítási mód megváltozása miatt nem kerülhet kedvezőtlenebb helyzetbe az, aki a nyugdíjjogosultság törvényi követelményeit az új számítási mód hatálybalépését megelőzően teljesítette, ABH 2002, 348.), és a 31/2005. (VII. 14.) AB határozatában (bírság kiszabás utólag jogszerűtlennek minősített magatartás miatt, ABH 2005, 675.). Az Alkotmánybíróságnak – a fent bemutatott következetes gyakorlata alapján – azt kellett megvizsgálnia, hogy a módosítás az eredeti határidő lejárta előtt előterjesztett támogatási kérelmek benyújtóit kedvezőtlenül érintette-e.
Az R. a támogatási kérelmek elektronikus úton történő benyújtásának határidejét 2009. június 30-ában állapította meg. Az ugyanezen a napon kihirdetett Rmód. 7. § (1) bekezdése a kérelmek benyújtásának határidejét 2009. július 25-ig meghosszabbította. Önmagában ez a tény visszaható hatályú jogalkotást még nem eredményez, noha a módosításokat a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kellett. Ugyanakkor az Rmód. módosította az R. 2009. június 30-ig hatályos 3. számú mellékletében szereplő, támogatásra jogosulti kört is. Az Alkotmánybíróságnak ezzel összefüggésben azt kellett megvizsgálnia, hogy a módosítás hátrányosan érintette-e vagy érinthette-e azokat a jogosultakat, akik ez eredeti határidő lejárta előtt nyújtották be a támogatási kérelmüket, azaz előfordulhatott-e olyan helyzet, hogy a módosítás következtében elesett a támogatástól az, aki a korábbi feltéteknek megfelelt. A termelői csoportokról szóló 81/2004. (V. 4.) FVM rendelet (a továbbiakban: TCsR.) 1. § a) pontja értelmében termelői csoportnak minősül az agrárpolitikáért felelős miniszter által az e rendelet alapján termelői csoportként elismert, és az e rendeletben foglaltak szerint működő szövetkezet vagy korlátolt felelősségű társaság. A TCsR. 5. § (1) bekezdése szerint a termelői csoportként történő állami elismerés feltétele, hogy a szervezet taglétszáma legalább tizenöt termelő, míg a tagok által megtermelt, illetve feldolgozott, az állami elismeréssel érintett termék értékesítéséből származó tárgyévi árbevétel legalább háromszázmillió forint legyen. Juh-, kecske-, nyúl-, strucc-, sertés-, baromfi-, szürkemarha- és prémesállat-tartás, méhészet, szőlő-bor, tökmag, biotermék, faiskolai, szaporítóanyag-, erdő-, bioenergetikai ültetvénygazdálkodás, valamint virág- és dísznövénytermesztés, továbbá fűszer- és gyógynövénytermesztés, illetve -gyűjtés, tönköly- és durumbúza, valamint szója-, rizs- és dohánytermesztés esetében pedig a tárgyévi árbevételnek százmillió forintot kell elérnie. Az elismerés iránti kérelmet a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumhoz kell benyújtani [TCsR. 9. § (1) bekezdés]. A miniszter a termelői csoportok elismerése iránti kérelmek elbírálása céljából szakértőkből álló bizottság (a továbbiakban: bizottság) felállítását kezdeményezi. A bizottság a miniszter részére az elismerésre vonatkozóan javaslatot tesz [TCsR. 9. § (2) bekezdés]. A kérelemről a benyújtott dokumentumok és a bizottság javaslata alapján a miniszter dönt [TCsR. 9. § (3) bekezdés]. E rendelkezésekből megállapítható, hogy a TCsR. kihirdetése, azaz 2004. május 4. óta a termelők számára nyilvánvaló, hogy a termelői csoportként történő működés feltétele a miniszteri elismerés. Az R. által használt „termelői csoport” kifejezés tartalma az Rmód. által használt „elismert termelői csoport” kifejezés tartalmától nem tér el, csupán pontosítja azt, hiszen mind az R. mind pedig az Rmód. alapján a támogatási jogosultsághoz a miniszteri elismerés igazolására volt szükség. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. módosított 31. § (1) bekezdése nem szűkítette le a támogatási kérelem tekintetében a többletpontra jogosultak körét, hiszen azok az igénylők, akik az R. szerinti elismerésről szóló igazolást az Rmód. hatályba lépése előtt a támogatási kérelemmel együtt benyújtották, jogosulttá váltak a többletpontok megszerzésére. Az Alkotmánybíróság emellett utal a jogalkotó azon kötelezettségére, miszerint – a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény 5. § f) pontja értelmében – a piaci szereplők gazdálkodása kiszámíthatóságának érdekében a pályázati és kérelmezési feltételek és határidők a jogszabály vagy pályázati felhívás alapján egy benyújtási időszakban benyújtott kérelmek vagy pályázatok esetén – közösségi jogi aktus eltérő rendelkezése hiányában – az ügyfél hátrányára nem módosíthatók. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. támadott 31. § (1) bekezdése nem érintette hátrányosan azokat a jogosultakat, akik ez eredeti határidő lejárta előtt nyújtották be a támogatási kérelmüket. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának megsértésére irányuló indítványt elutasította. 3. Az Alkotmánybíróság ezt követően az indítványozónak a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmére alapított kérelmét vizsgálta meg.
Az Alkotmány 70. /A. §-át az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlata szerint – a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom – ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot – kiterjed az egész jogrendszerre. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140. stb.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161–162.; 1043/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.; 397/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 786, 787.; 432/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 789, 792.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.; 17/2000. (V. 26.) AB határozat, ABH 2000, 112, 115.; 624/E/1999. AB határozat, ABH 2002, 1023, 1035. stb.]. Az Alkotmánybíróság több határozatában leszögezte, hogy az Alkotmányban meghatározott alapjog-kategóriák, így az Alkotmány 70/A. §-ában írt, a diszkrimináció tilalmát meghatározó rendelkezés – annak ellenére, hogy azokat az Alkotmány állampolgári aspektusból fogalmazza meg – a személyekre általában, így a jogi személyekre is vonatkoznak [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 72, 82.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 27–28.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88, 114., 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 141. stb.], a jogi személyek számára is biztosított tehát, hogy alkotmányos jogaikat indokolatlan megkülönböztetés nélkül érvényesítsék [40/2005. (IX. 19. Ab határozat, ABH 2005, 427, 440.]. Az Alkotmánybíróság fentebb ismertetett gyakorlatának megfelelően vizsgálta e megkülönböztetés tilalmának az indítványozó által állított sérelmét a támadott jogszabályi rendelkezés vonatkozásában.
Az Alkotmánybíróság már a 882/B/1998. AB határozatában megállapította, hogy „az agrártámogatás, mint költségvetési támogatás, az állami gazdaságpolitika olyan eszköze, amely az agrárgazdaság fejlesztésének a jogalkotó által lényegesnek és fontosnak tartott céljait hivatott elősegíteni. Ez a támogatás – az adókedvezményekhez hasonlóan – az állami gazdaságpolitika ösztönző eszköze. A költségvetési támogatásra – mint ahogy adókedvezményre – senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga” (ABH 2001, 1277, 1280–1281.). A 794/D/2004. AB határozatban az Alkotmánybíróság e gondolatmenetet folytatva kifejtette: „[a]bból eredően, hogy az állami költségvetési támogatásra senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga, az következik, hogy mindenkinek számolni kell azzal, hogy egyes támogatásokat a későbbiekben nem, vagy csökkentett mértékben igényelhet, mert az államnak jogában áll a korábban biztosított támogatás mértékét, alkalmazását és igénybevételi lehetőségét a jövőre vonatkozóan korlátozni vagy azt megszüntetni. Az állam által biztosított e kedvezmények meghatározásánál ugyanis a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg” (ABH 2005, 1496, 1504.). Az Alkotmánybíróság az adókedvezmények alkotmányossági megítélése tárgykörében hozott határozataiban [pl. 61/1992. (XI. 20.) AB határozat] kifejtette, hogy a kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak vizsgálata tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi, gazdaságpolitikai szempontú vizsgálatára (ABH 1992, 280, 281.). Az Alkotmánybíróság az előbbiekben kifejtett jogi környezet alapján azt állapította meg, hogy az a tény, hogy a jogalkotó a támogatás igénybevételének egyik feltételeként a jogszabályban rögzített jogalanyi formát követeli meg, nem tekinthető önkényesnek. Az állam meghatározhatja azokat a feltételeket, amelyek teljesítése esetén a támogatást nyújtja. Ebben az esetben azonban a támogatásra jogosultak között nem tehet különbséget. Homogén csoportot jelen esetben az állami elismerésben részesülő, az anyagi és eljárásjogi feltételeknek megfelelő, elismert termelői csoportok alkotnak. A jogalkotó a támogatási jogosultság egyik feltételeként határozta meg a termelői csoportként történő állami elismerést. A termelői csoport jellemzőit pedig a vonatkozó rendeletekben pontosan és részletesen előre meg is határozta, melyhez a jogalanyok a magatartásukat igazítani tudták. Ebben a jogosulti körben pedig az állam nem tett különbséget a jogalanyok között, a feltételeknek megfelelő kérelmezők egyetlen csoportját sem kezelte hátrányosan. Önmagában az az indítványozói felvetés, hogy miért nem jogosult minden szervezet – adott esetben szövetkezet – állami támogatásra, – homogén csoport hiányában – a hátrányos megkülönböztetés tilalmának vizsgálatán kívül esik.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
Budapest, 2010. december 14.
|
Dr. Bihari Mihály s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
alkotmánybíró |