230/E/2010. AB határozat

230/E/2010. AB határozat^*

2011.05.31.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság a légiközlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény 39. § (1) bekezdése vonatkozásában előterjesztett alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény 39. § (2) bekezdésére vonatkozó indítványt – a biztonsági és akadálymentes védőövezet kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének részletes műszaki követelményeit tartalmazó miniszteri rendeletek hiánya tekintetében – visszautasítja.

I n d o k o l á s

1. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. Ennek alapjaként a következőt jelölte meg: a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 39. § (1) bekezdése alapján a Kormány rendeletben határozza meg a biztonsági, akadálymentes és a zajgátló védőövezet kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének szabályait. E rendelkezés alapján a Kormány megalkotta a repülőtér létesítésének, fejlesztésének és megszüntetésének szabályairól szóló 103/1999. (VII. 6.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: R1.), valamint a repülőterek környezetében létesítendő zajgátló védőövezetek kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének szabályairól szóló 176/1997. (X. 11.) Korm. rendeletet. Az indítványozó álláspontja szerint a zajgátló védőövezet vonatkozásában a Kormány eleget tett a jogszabály-alkotási kötelezettségének, a biztonsági és az akadálymentes védőövezetek fogalmának meghatározásáról, kijelölésének, fenntartásának és megszüntetésének szabályairól azonban a mai napig sem született Korm. rendelet. E mulasztás az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 70/D. §-át, mivel álláspontja szerint „az épített és természetes környezetet több hatástól kell védeni”, többek között a légi közlekedésből fakadó káros következményektől is. Az indítványozó szerint a biztonsági és akadálymentes védőövezet kijelölésének célja, hogy védje egyrészt a légi közlekedés résztvevőit, másrészt a légi közlekedési útvonalak alatt lakókat. Mivel a védőövezetek kijelölése nem történt meg az Lt.-ben foglaltak alapján, az indítványozó ezzel magyarázza, hogy „több anyagi kárt okozó baleset is történt a repülőtér környezetében”.

2. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a repülőtér létesítésének, fejlesztésének és megszüntetésének, valamint a leszállóhely létesítésének és megszüntetésének szabályairól szóló 159/2010. (V. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R2.) hatályon kívül helyezte – az indítványozó által többször idézett R1.-et. Ezért felhívta az indítványozót, hogy nyilatkozzon, indítványát fenntartja-e a hatályos R2. vonatkozásában, illetve indítványát kívánja-e módosítani. Az Alkotmánybíróság arra is felhívta az indítványozót, részletezze: milyen összefüggésben van az általa megjelölt mulasztás az Alkotmány 70/D. §-ával. Az indítványozó a felhívásra tett nyilatkozatban továbbra is fenntartotta indítványát a hatályos R2. vonatkozásában; ezen túl ki is egészítette azt. Álláspontja szerint nemcsak az Lt. 39. § (1) bekezdésében meghatározott kormányrendelet, hanem az Lt. 39. § (2) bekezdése szerinti miniszteri rendelet sem született meg. Hangsúlyozta, hogy az Lt. 39. § (1) és (2) bekezdéseiben meghatározott „jogszabályok megalkotásának hiánya” sérti a „személyes biztonságra és a legmagasabb szintű testi és lelki egészségre vonatkozó alkotmányos jogokat”. Kiegészítő indítványában több helyen megjegyezte, hogy „ma nincs olyan jogszabály, amely szabályozná, hogy hogyan kell biztonsági, illetve akadálymentes védőövezetet kijelölni és fenntartani, milyen dokumentációkat kell elkészíteni és milyen méréseket, vizsgálatokat kell ehhez elvégezni, és milyen hatósági eljárást kell lefolytatni”. Az indítványozó szerint nemcsak az Alkotmány 70/D. §-a, hanem az Alkotmány 55. § (1) bekezdése is sérül. Kiegészítő nyilatkozatában ugyanakkor nem részletezte, hogy milyen összefüggés van a mulasztás és az Alkotmány megjelölt rendelkezései között, hanem sorra vette azokat a veszélyforrásokat, amelyek – álláspontja szerint – a légi közlekedés résztvevőit fenyegethetik.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

„55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.”

„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”

2. Az Lt. érintett rendelkezései:

„39. § (1) A Kormány rendeletben határozza meg a repülőtér létesítésének, fejlesztésének és megszüntetésének, továbbá a biztonsági, akadálymentes és a zajgátló védőövezet kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének a szabályait.

(2) Az (1) bekezdésben említett szabályok részletes műszaki követelményeit, továbbá az üzemben tartás és üzemeltetés részletes szabályait a nyilvános és a polgári célú nem nyilvános repülőtér vonatkozásában a miniszter, az állami repülések céljára szolgáló repülőtér esetében a honvédelemért felelős miniszter a miniszterrel és a tűzvédelmi feltételek tekintetében a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszterrel egyetértésben – a zajgátló védőövezetre vonatkozóan a környezetvédelemért felelős miniszterrel együttesen – rendeletben állapítja meg.”

3. A légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény végrehajtásáról kiadott 141/1995. (XI. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) érintett rendelkezései:

„(Az Lt. 37-38. §-aihoz)

(…)

18. § A törvény hatálybalépésekor meglévő repülőtér körzetében a létesítésekor hatályos jogszabály szerint kialakított biztonsági és zajvédelmi övezetet addig kell fenntartani, amíg a repülőtér működési feltételei meg nem változnak. A feltételek változása esetén a törvény alapján hozott rendelkezések és egyéb, vonatkozó jogszabályok szerint kell eljárni.”

III.

Az indítvány nem megalapozott.

Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § e) pontjában foglalt hatáskörében kérte az Alkotmánybíróság eljárását. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. E rendelkezés értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az említett törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek: (1) a mulasztásnak, és (2) az ennek következtében előállt alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.]. „A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani” [35/2004. (X. 6.) AB határozat ABH 2004, 504, 508.]. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenséget állapít meg továbbá az Alkotmánybíróság, ha az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapításának nemcsak akkor van helye, ha az adott tárgykörre vonatkozóan egyáltalán nincs szabály [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.]. A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetén a mulasztásnak vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell alapulnia [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].

IV.

1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Lt. 39. § (1) bekezdésben meghatározott hatályos joganyag egészét vizsgálta. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy időközben az indítványozó által megjelölt R1.-et az R2. hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság felhívására az indítványozó úgy nyilatkozott, hogy indítványát az R2. vonatkozásában is fenntartja, így a mulasztást ennek tekintetében kellett vizsgálni.

2. Az Lt. 39. § (1) bekezdése nem a biztonsági és akadálymentes védőövezetek kijelölésének hatáskörével ruházta fel a Kormányt, hanem a kijelölés során alkalmazandó szabályok meghatározására kötelezte. Az Alkotmánybíróság a biztonsági, valamint az akadálymentes védőövezetekre vonatkozó jogszabályok meglétét a továbbiakban elkülönítve vizsgálta, hiszen a két intézmény eltérő funkciót lát el.

2.1. A biztonsági védelmi övezetről elsősorban a Vhr. tartalmaz rendelkezéseket, ugyanis annak 18. §-a szerint „a törvény hatálybalépésekor meglévő repülőtér körzetében a létesítéskor hatályos jogszabály szerint kialakított biztonsági (…) övezetet addig kell fenntartani, amíg a repülőtér működési feltételei meg nem változnak”. Megváltozott feltételek esetén a Vhr. szerint a speciális jogszabályokban foglaltak alapján kell eljárni. Ilyen speciális jogszabályt alkotott a Kormány az Lt. alapján, amikor kibocsátotta az R2.-t, amelynek IV. fejezete részletezi a repülőtér létesítéséhez és fennmaradásához szükséges engedélyezési eljárás lépéseit. E fejezet 16. §-a szabályozza a létesítési, illetve fennmaradási kérelem tartalmi elemeit, amelyek között – a (3) bekezdés a) pontjában – megtalálható a futópályák akadályviszonyairól, valamint a biztonsági védőövezet kijelöléséről szóló terv elkészítési kötelezettsége. E tervdokumentációk tehát a létesítési, fennmaradási engedély iránti kérelem kötelező mellékleteinek részét képezik, amelyeket a kérelem előterjesztőjének kell elkészítenie, vagy elkészíttetnie. A repülőtér létesítéséhez szükséges feltételek listáját az R2. 2. melléklete határozza meg, amely a nemzetközi polgári repülésről Chicagóban, az 1944. évi december hó 7. napján aláírt Egyezmény (a továbbiakban: Chicagói Egyezmény) Függelékeinek kihirdetéséről szóló 2007. évi XLVI. törvény alapján készült. A Chicagói Egyezményt, valamint az annak módosításáról szóló jegyzőkönyveket az 1971. évi 25. törvényerejű rendelet hirdette ki Magyarországon. Ennek végrehajtására bocsátották ki a 20/1997. (X. 21.) KHVM rendeletet, amely azonban a Chicagói Egyezmény Függelékeinek csak a felsorolását tartalmazta. Az Alkotmánybíróság 30/2005. (VII. 14.) AB határozatában [ABH 2005, 325–328.] megállapította, hogy alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy a Chicagói Egyezmény szerves részét képező függelékek szövegének kihirdetésére nem került sor. E mulasztást orvosolta a Chicagói Egyezmény Függelékeinek kihirdetéséről szóló 2007. évi XLVI. törvény.

A Nemzetközi Polgári Légiközlekedési Szervezet (International Civil Aviation Organization; a továbbiakban: ICAO) a Chicagói Egyezmény 14. Függelékében szabályozza azokat a részletes műszaki előírásokat, valamint gyakorlati eljárásokat, amelyek meghatározzák a repülőterek fizikai jellemzőit, ismertetik a repülőterek létesítményeit, valamint azok részletes műszaki követelményeit. A 14. Függelék I. kötetét a repülőtér-tervezés vonatkozásában kiegészíti a Repülőtér Tervezési Kézikönyv (Doc 9184) I. része.

A Chicagói Egyezmény 15. cikkelye értelmében az ICAO által meghatározott előírások minden nyilvános repülőtérre érvényesek, így minden magyar nyilvános repülőtérnek is alkalmaznia kell a dokumentumban foglaltakat. Mivel az egyes államokban eltérőek a repülőterek tulajdonviszonyai, üzemeltetésük, felügyeletük, az előírások betartatása főként önálló szervezetrendszer létrehozásával biztosítható. Az előírások alkalmazásáról minden államban a hatáskörrel rendelkező hatóság dönt, hazánkban a Nemzeti Közlekedési Hatóságról szóló 263/2006. (XII. 20.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Korm. rendelet) a Kormány a Nemzeti Közlekedési Hatóságot jelölte ki légiközlekedési hatóságként. A Korm. rendelet 5. § (2) bekezdése értelmében „a légiközlekedési hatóság hatáskörébe utalt ügyekben első fokon a Légügyi Hivatal, másodfokon a Központ jár el”.

A repülőtérrel, annak területén lévő légi közlekedési rendeltetésű építményekkel, valamint a leszállóhelyekkel kapcsolatos hatósági eljárásokban építésügyi hatóságként a Korm. rendelet 5/B. § (1) bekezdése alapján a Nemzeti Közlekedési Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) jár el. A repülőtér területére vonatkozó építési szabályokat az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) tartalmazza. Az OTÉK 26. § (1) bekezdése alapján a repülőtér területe beépítésre nem szánt területnek, ezen belül is közlekedési és közműterületnek minősül, ugyanis a légi közlekedés építményeinek elhelyezésére szolgál. Mivel az OTÉK tárgyi hatálya kiterjed a repülőterek területére, így az építésre vonatkozó általános anyagi szabályanyagát is alkalmazni kell. Az építmények elhelyezésénél az OTÉK 31. § (1) bekezdése alapján figyelemmel kell lenni arra, hogy „az építményeket csak úgy szabad elhelyezni, hogy azok együttesen feleljenek meg a településrendezési (…) továbbá más biztonsági, akadálymentességi követelményeknek”. A biztonsági övezet fogalmát az OTÉK 38. § (1) bekezdése határozza meg, azáltal, hogy védőterületként minősíti, amelyet a 38. § (2) bekezdés alapján kell meghatározni: „a védőterület kiterjedésének, felhasználásának és beépítésének lehetőségét, módját és feltételeit a vonatkozó jogszabályok – ennek hiányában az illetékes hatóságok előírásai – alapján kell meghatározni”. Ezek alapján az építésügyi engedélyezési, valamint építés-felügyeleti eljárások keretében a Hatóság hatáskörébe tartozik – többek között – az épületek elhelyezésének, valamint a védőterületek meglétének vizsgálata.

Az ismertetett jogszabályok alapján a biztonsági védőövezetekkel kapcsolatos jogalkotói mulasztás nem állapítható meg, hiszen a Kormány megalkotta a „biztonsági védőövezet” kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének szabályait, mind a légi közlekedésre vonatkozó, mind pedig az építésügyi előírásokra vonatkozó szabályanyagban.

Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az e jogszabályok alapján tett intézkedések hatékonyságának vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.

2.2. Az akadálymentes védőövezetre vonatkozó szabályozás alapjai szintén a Chicagói Egyezmény 14. Függelékében vannak rögzítve, hiszen az akadály, valamint az akadálymentes zóna fogalmát e dokumentum definiálja. Ennek értelmében „akadály minden olyan rögzített, vagy mozgó (ideiglenes vagy állandó) tárgy, vagy annak része, amely a légi jármű mozgásra kijelölt felszíni [talajszint] területeken található, vagy a repülés közben lévő légi jármű védelmére meghatározott felületen túlnyúlik”. Akadálymentes zónának minősül továbbá „a belső megközelítési felület, a belső átmeneti felületek és a megszakított leszállási felület, valamint ezen felületek között levő sáv felett levő légtér, amelybe nem nyúlik be rögzített akadály, kivéve a könnyű és letörhető rögzítéssel ellátott azon tárgyakat, amelyekre légi navigációs célokból szükség van”. Az ICAO a technikai változásokat követve gyakran pontosítja az általa alkotott szabályokat, ezáltal biztosítva a légtér akadálymentességét, a repülőterek légi jármű-forgalmának biztonságos lebonyolítását. Az akadálykorlátozási felületek pontos műszaki előírásait a Chicagói Egyezmény 14. Függelékének 4. fejezete tartalmazza.

A biztonsági védőövezethez hasonlóan az R2. 16. § (3) bekezdés a) pontja határozza meg, hogy a futópályák akadályviszonyait kijelölő terveket a repülőtér létesítési engedély kérelemhez kell mellékletként csatolni. A Korm. rendelet – amellett, hogy az 5. § (6) bekezdésében a Chicagói Egyezménnyel összhangban meghatározza a légi közlekedési akadály fogalmát – az 5. § (5) bekezdés 8. pontja alapján a Hatóság feladatai közé sorolja a légi közlekedési akadállyal kapcsolatos hatósági eljárások lefolytatását. Az akadálymentes védőövezetre vonatkozó szabályokat az Lt. 44. § (1) bekezdése alapján alkalmazni kell a repülőterek környezetét érintő építésügyi hatósági eljárásokban is – mint például a repülőtér körzetében levő épület, vagy egyéb létesítmény, a légi közlekedést kiszolgáló épületek engedélyezése, a villamosvezeték létesítése, vezetékjogi engedélyezési eljárás során. Erre figyelemmel kell kialakítaniuk a védőterületen belül elhelyezkedő önkormányzatoknak a település szerkezeti tervet, szabályozási tervet, valamint a helyi építési szabályzatot.

Az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 5. mellékletének 12. pontja alapján „a repülőtér (…) biztonsági övezetén belül létesített minden építmény építése esetén” az építésügyi hatóság engedélyezési eljárása során – amelynek célja elvi építési, építési, összevont építésügyi hatósági, használatbavételi, valamint fennmaradási engedély kiadása – a Hatóság Légügyi Hivatala, valamint Központja szakhatóságként közreműködik. A Hatóság szakhatóságként történő bevonása a polgári célú repülés biztonságának érdekében történik. Az eljárás során a Hatóság vizsgálja, hogy az építmény elhelyezése, magassága milyen közvetlen és közvetett hatással bír a légiközlekedésre, valamint annak biztonságára.

Mindezek alapján megállapítható, hogy a Kormány az Lt. 39. § (1) bekezdésben meghatározott jogalkotói kötelezettségének eleget tett, így mulasztás itt sem állapítható meg.

Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a jogszabályok alapján tett intézkedések hatékonyságának vizsgálata ez esetben sem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.

Az indítványozó kiegészítő indítványában kifogásolta az Lt. 39. § (2) bekezdésében meghatározott, a biztonsági és akadálymentes védőövezet kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének részletes műszaki követelményeit tartalmazó miniszteri rendeletek hiányát is. Az indítványozó ugyan hivatkozott az Alkotmány 55. § (1) bekezdésére, valamint az Alkotmány 70/D. §-ára, de nem fejtette ki, hogy miként eredményezheti a hivatkozott alkotmányos jog sérelmét az Lt. 39. § (2) bekezdésében meghatározott jogalkotási kötelezettség elmulasztása. Az indítványozó nem terjesztett elő alkotmányjogi érveket az Alkotmány 55. § (1) bekezdése, valamint 70/D. §-a tekintetében fennálló mulasztás alátámasztására.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja azokat az indítványokat, amelyek nem felelnek meg az Abtv. által támasztott követelményeknek (pl. 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 630/B/2003. AB végzés, ABH 2004, 2113, 2114.).

Az indítványnak ezt a részét, mint érdemi elbírálásra alkalmatlant, az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § d) pontja alapján visszautasította.

Budapest, 2011. május 9.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

			Dr. Balogh Elemér s. k.,			Dr. Bihari Mihály s. k.,
					alkotmánybíró		alkotmánybíró

		Dr. Bragyova András s. k.,				Dr. Holló András s. k.,
				előadó alkotmánybíró			alkotmánybíró

				Dr. Kiss László s. k.,		Dr. Kovács Péter s. k.,
					alkotmánybíró		alkotmánybíró

	Dr. Lenkovics Barnabás s .k.,					Dr. Lévay Miklós s. k.,
					alkotmánybíró		alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Stumpf István
alkotmánybíró helyett

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek