1152/B/2011. AB határozat*
2011.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezés alapján meghozta a következő
Az indítványozó Dabasi Városi Bíróság a 15.Sze.623/2010/9. számú végzésével az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztette és az Alkotmánybírósághoz fordult. A bíróság az előtte indult szabálysértési ügyben az eljárás alá vont személyt 150 000 Ft. pénzbírság megfizetésére kötelezte. Tekintettel azonban arra, hogy az elkövető a kiszabott pénzbírságot nem fizette meg és az ennek behajtására irányuló végrehajtási eljárás sem járt eredménnyel, az illetékes polgármesteri hivatal megkereste a bíróságot a korábban kiszabott pénzbírság közérdekű munkára történő átváltoztatása érdekében. Az eljáró bíró – mivel az átváltoztatás iránti eljárásban alkalmazandó jogszabály álláspontja szerint alkotmányellenes – a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban Sztv.) 111. § (9) bekezdésének első mondata és (10) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az indítványozó azt kifogásolta, hogy az Sztv. 111. § (9) bekezdésének első mondata – figyelemmel az Sztv. 17. § (1) és (4) bekezdéseire – nem teszi lehetővé, hogy a bíróság által a konkrét ügyben már ténylegesen kiszabott 150 000 Ft pénzbírság teljes egészében átváltoztatásra kerülhessen. Az Sztv. 16. § (1) bekezdése szerint a pénzbírság legalacsonyabb összege háromezer forint, legmagasabb összege százötvenezer forint. A törvény 17. § (1) bekezdése előírja, hogy a pénzbírságot meg nem fizetés esetén, ha adók módjára nem hajtható be, közérdekű munkára vagy elzárásra kell átváltoztatni. A 17. § (4) bekezdése a pénzbírság közérdekű munkára történő átváltásának arányát akként határozza meg, hogy egynapi közérdekű munkának ötezer forint pénzbírság felel meg. Az Sztv. 111. § (9) bekezdésének első mondata ugyanakkor rögzíti, hogy a közérdekű munka leghosszabb tartama húsz nap. Ebből fakadóan tehát az eljáró bíró az elkövetővel szemben kiszabott 150 000 Ft pénzbírságot legfeljebb 20 nap közérdekű munkára tudja átváltoztatni, noha a törvényben meghatározott átváltási arányra tekintettel a közérdekű munka tartamát a konkrét esetben harminc napban kellene meghatároznia. Az indítványozó megállapítja, hogy az átváltoztatás során a közérdekű munka tartamát csak abban az esetben lehet harminc napban meghatározni, ha az eljárás alá vont személyt ugyanazon szabálysértési hatóság előtt, ugyanabban az eljárásban, több szabálysértés miatt vonják felelősségre, azaz halmazat esetén. Az indítványozó bíró megítélése szerint az Sztv. 111. § (9) bekezdésének első mondata „indokolatlan előnyt biztosít azok számára, akiket a szabálysértési hatóság, illetve a bíróság az Sztv. 16. § (1) bekezdése alapján 100 000 Ft feletti pénzbírsággal sújt.” Ebben az esetben ugyanis a 100 000 Ft-on felüli pénzbírságot a törvényi rendelkezés szerint nem lehet közérdekű munkára átváltoztatni, csupán halmazat esetén. „Így azok a szabálysértést elkövetők, akiket a bíróság súlyosabb, magasabb összegű pénzbírság kiszabásával sújt, amennyiben a pénzbírságot nem fizetik be, nem kötelezhetők 20 napnál több közérdekű munkára, és amennyiben vállalják a közérdekű munka végzését, úgy már ennek a további elzárásra történő átváltoztatására sincs törvényes lehetőség. Ebből következően a 100 000– 150 000 Ft közötti pénzbírságok végrehajtására sincs mód.” Az indítványozó kifejtette, hogy az előzőekben vázolt jogi helyzet „hátrányos megkülönböztetést eredményez a szabálysértés elkövetői között a tekintetben hogy aki a 100 000–150 000 Ft közötti pénzbírságot befizeti, az hátrányosabb helyzetbe kerül, mint aki a pénzbírságot nem fizeti be és közérdekű munkával kívánja ledolgozni, mivel ekkor ténylegesen csak a 100 000 Ft pénzbírságot dolgozza le, a fennmaradó pénzbírság ledolgozására a törvény szerint nincs mód és lehetőség.”
Az Alkotmánybíróság eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „57. § (1) A Magyar Köztársaságban a Bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. Az Sztv. indítvánnyal támadott rendelkezései: „111. § (9) A közérdekű munka legrövidebb tartama egy nap, leghosszabb tartama húsz nap. Egy nap közérdekű munkának legfeljebb hat óra munkavégzés felel meg.”
3. Az Sztv. ügyben érintett egyéb rendelkezései: „16. § (1) A pénzbírság legalacsonyabb összege háromezer forint, legmagasabb összege százötvenezer forint.” „17. § (1) A pénzbírságot meg nem fizetés esetén, ha adók módjára nem hajtható be, közérdekű munkára vagy elzárásra kell átváltoztatni.” „17. § (4) Egynapi közérdekű munkának ötezer forint pénzbírság felel meg.”
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság először az indítványozó által támadott törvényi rendelkezés és az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének esetleges összefüggéseit vizsgálta. Az Alkotmány ezen, az indítványozó által felhívott rendelkezése, azaz a törvény előtti egyenlőség alapelve nem más, mint „a személyek általános jogegyenlőségének a bírósági eljárásra való vonatkoztatása.” (18/B/1994. AB. határozat ABH 1998, 570, 572.) Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben több ízben leszögezte, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdése „a törvény előtti egyenlőséget jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát valójában eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak érvényesítése tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki egyenlő eséllyel rendelkezik” (191/B/1996. AB határozat, ABH 629, 631.). A törvény előtti egyenlőség, illetőleg a tisztességes eljáráshoz való jog alapelve tehát eljárásjogi természetű alkotmányos követelmény. Ezzel szemben azonban az indítványozó által megsemmisíteni kért jogszabály, amely a szabálysértési törvény szankciórendszerének egyik eleméhez kapcsol generális maximumot, tisztán anyagi jogi rendelkezés, nincs olyan vonatkozása, amely a bírósági eljárás egyes szereplőinek pozícióját meghatározná, azok perbeli helyzetét befolyásolná, az eljárásban résztvevő számára jogot, illetőleg kötelezettséget állapítana meg, vagy egyébként kihatással volna az eljárás menetére. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Sztv. 111. § (9) bekezdésének első mondata, illetőleg (10) bekezdése és az Alkotmány 57. § (1) bekezdése között érdemben vizsgálható alkotmányos összefüggés nincs.
2. Az indítványozó bíró álláspontja szerint az Sztv. 111. § (9) bekezdésének első mondata szerinti szabályozás hátrányos megkülönböztetést eredményez az egyes eljárás alá vont személyek vonatkozásában, ugyanis a törvény – az átváltoztatás során – a közérdekű munka egy (százezer forint feletti) részét kvázi elengedi, míg annak, aki a pénzbírság megfizetése mellett dönt (avagy az adók módjára történő behajtás eredményre vezet) a teljes összeget, azaz a százezer forint feletti részt is meg kell fizetnie. Véleménye szerint ez a szabályozás ellentétben áll az Alkotmány 70/A. §-ával. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez a jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie és az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembe vételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatározni. A diszkrimináció tilalmából tehát nem következik az, hogy az állam – az eltérő élethelyzetekre tekintettel – ne tehetne megkülönböztetést. Az Alkotmánybíróság szerint az állam joga és bizonyos körben kötelezettsége is, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket [a 9/1990. AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; összefoglalóan a 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; utoljára 170/2010. (IX. 23.) AB határozat, ABK 2010, szeptember, 1047.o.]. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés alkotmányosságának vizsgálata során áttekintette a szabálysértési törvény büntetési rendszerét és a végrehajtáshoz kapcsolódó szabályokat. A törvény szankciórendszere alapvetően két büntetési nemet nevesít, az elzárást és a pénzbírságot. Főszabály szerint az elzárás egy napnál rövidebb, illetőleg hatvan napnál (fiatalkorúak esetében harminc napnál) hosszabb nem lehet. Halmazat esetében azonban a generális maximum kilencven nap, míg fiatalkorúak esetében negyvenöt nap. Pénzbírságként minimum háromezer, maximum százötvenezer forint szabható ki, önkormányzati rendelet által alkotott szabálysértési tényállás esetében azonban a törvény ötvenezer forintban maximálta a pénzbírság lehetséges mértékét.
Amennyiben a terhelt a pénzbírságot nem fizeti meg és az adók módjára történő behajtás sem vezetett eredményre, közérdekű munkára, vagy elzárásra történő átváltoztatásnak van helye. Tekintettel arra, hogy a közérdekű munkára történő átváltoztatás csak az eljárás alá vont személy hozzájárulásával történhet, amennyiben az elkövető a munkavégzést nem vállalja, továbbá amennyiben a munkavégzést később megtagadja, illetőleg a munkavégzési kötelezettségének nem tesz eleget, a korábban kiszabott pénzbírságot elzárásra kell átváltoztatni. A pénzbírságot közérdekű munkára úgy kell átváltoztatni, hogy egy napi közérdekű munkának ötezer forint pénzbírság felel meg, míg elzárás esetén – a bíró döntésétől függően – ezer forinttól háromezer forintig terjedő összeg felel meg egynapi elzárásnak.
A törvény a közérdekű munka generális maximumát húsz napban (halmazat esetén harminc napban) határozta meg. [Tekintettel arra, hogy a Büntető törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) önálló büntetési nemként szereplő közérdekű munka generális maximumát a jogalkotó ott ötven napban (jelenleg napi 6 órás munkavégzés mellett maximum 300 óra) határozta meg, így az Sztv. által ki szabható húsz napos felső határ igazodik a szabálysértések és a bűncselekmények közötti súlybeli különbséghez.] Az Alkotmánybíróság a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben először azt vizsgálta, hogy melyek azok az egymással összehasonlítható jogalanyok, akik a szabályozási koncepció szempontjából homogén csoportot alkotnak. A közérdekű munka, mint „másodlagos” szabálysértési szankció eleve csak a korábban pénzbírsággal sújtott terheltekkel szemben szabható ki. A közérdekű munkára vonatkozó szabályok, így az annak felső határát meghatározó rendelkezés csakis azon jogalanyok tekintetében hordoz konkrét normatartalmat, akikkel szemben pénzbüntetést szabtak ki. Ezen jogalanyok vonatkozásában ugyanakkor a közérdekű munka átváltoztatásának feltételeit, ezen belül annak felső határát meghatározó norma személyi hatálya elvben általános, tehát valamennyi pénzbírsággal sújtott terhelt esetében alkalmazható. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a közérdekű munka tartamának felső határát előíró szabály nemcsak a pénzbírságot meg nem fizető terheltek esetében hordoz normatartalmat, hiszen a súlyosabb büntetési nem alkalmazását a törvény attól teszi függővé, hogy a terhelt a pénzbírságot önként megfizeti-e, illetőleg adók módjára be lehet-e azt hajtani. Ebből fakadóan tehát a közérdekű munkára történő átváltoztatás, mint a súlyosabb szankció alkalmazásának a lehetősége minden pénzbírsággal sújtott terhelt jogi helyzetére kihat. A szóban forgó szabályozási koncepció szempontjából tehát minden pénzbírsággal sújtott terhelt azonos körbe tartozik, a diszkrimináció tilalmával kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat szerinti homogén csoportot képeznek.
Az Alkotmánybíróság ezek után azt vizsgálta, hogy a szabályozás koncepciója szempontjából egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között a támadott rendelkezés eredményez-e megkülönböztetést.
Az új szabálysértési kódexet az Országgyűlés 1999. június 15. napján fogadta el és 2000. március 1. napján lépett hatályba. A törvény megalkotása során a törvényhozó szándéka az volt, hogy – differenciálva a törvény szankciórendszerét – egy új, a büntetőjogban is ismert büntetési nemet vezet be azért, hogy a vagyoni típusú szankció és a személyi szabadság elvonásával járó legsúlyosabb büntetés közötti éles fokozatbeli különbséget, egy kvázi közbenső lépcső beiktatásával, tompítsa.
A közérdekű munka ugyanakkor nem sui generis büntetési nemként került az új kódexbe, önállóan nem szabható ki, az csupán a végrehajtás során, azon belül is, csak a pénzbírság meg nem fizetése és behajthatatlansága esetén – az elkövető hozzájárulása mellett – alkalmazható „másodlagos” szankció.
Az indítványozó azon megállapítása tehát, miszerint a fenti szabályozás eredményeképpen a pénzbírság százezer forint feletti része – átváltoztatás esetén – közérdekű munkaként nem hajtható végre, önmagában helytálló. Azonban a szabálysértési kódex igen összetett szankciórendszere több, az indítványozó által hivatkozott „aránytalanságot” eredményezhet. Előfordulhat például az, hogy az elkövetőre kiszabott kilencvenezer forint pénzbírságot a bíró – figyelemmel a fix átváltási rátára – tizennyolc nap közérdekű munkára változtatja át, annak megtagadása esetén, azonban – tekintettel az elzárásra történő átváltoztatás esetén engedett viszonylag tág bírói „mozgástérre” – jóval nagyobb mértékű, negyvenöt napi elzárást állapít meg (kétezer forinttal számolva el egy napi elzárásként) végső soron ugyanazon szabálysértés megvalósítása miatt. A közérdekű munka átváltoztatási szabályából fakad továbbá az is, hogy egy kilencezer forintos pénzbírság ugyanúgy egy napi közérdekű munkát eredményez, mint az ötezer forintos pénzbírság, hiszen az ötezer és kilencezer forint közötti négyezer forint különbség közérdekű munkaként történő meghatározása nem lehetséges.
Található azonban példa egyéb jogterületeken is a szankciórendszer összetettségéből fakadó, a terheltek helyzete közötti látszólagos aránytalanságot eredményező szabályozásra. A büntetőjog legszigorúbb főbüntetési neme a szabadságvesztés, amelyből – a büntetés-végrehajtás során – az elítélt feltételes szabadságra bocsátható. Tekintettel azonban arra, hogy a szabadságvesztés generális minimuma két hónap, míg feltételes szabadságra bocsátani – végrehajtási fokozattól függetlenül – csak két hónap, ténylegesen letöltött szabadságvesztés után lehetséges, előfordulhat az, hogy az a terhelt, akit a bíróság négy hónap fogházbüntetésre ítél, „jobban jár”, mint az, akivel szemben – csekélyebb súlyú vétség elkövetése miatt – csupán két hónap fogházbüntetést szab ki, hiszen mindketten azonos időt (két hónapot) töltenek ténylegesen büntetés-végrehajtási intézetben. Két hónap eltelte után azonban az előbbi terhelt büntetése kitöltésével, míg a másik feltételes kedvezménnyel szabadul, azaz továbbra is büntetőeljárás hatálya alatt marad, a szabadságvesztés ténylegesen le nem töltött része – újabb bűncselekmény elkövetése esetén – további egy évig végrehajtható marad. A példában szereplő két elítélt helyzete közötti aránytalanság tehát csupán látszólagos.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy – az indítványozó álláspontjával szemben – az Sztv. támadott rendelkezése nem eredményez hátrányos megkülönböztetést az egyes eljárás alá vont személyekkel szemben. Azon személy számára ugyanis, akivel szemben százezer forintot meghaladó mértékű pénzbírságot szabott ki a szabálysértési hatóság, a közérdekű munka megváltása nagyobb anyagi megterhelést jelent azon terhelthez képest, akit százezer forint, vagy annál kisebb összegű pénzbírsággal sújtottak. Emellett, a közérdekű munka megtagadása esetén – tekintettel az elzárásra történő átváltoztatás során alkalmazandó szabály rugalmasságára – a bíró mérlegelésétől függően, nagyobb mértékű személyi szabadságot elvonó joghátrány elszenvedésétől is tartania kell. Azáltal tehát, hogy a törvényalkotó a közérdekű munka generális maximumát oly módon határozza meg, hogy a rögzített átváltoztatási arány alkalmazása esetén a pénzbírság százezer forint feletti része közérdekű munka formájában nem dolgozható le, csupán látszólag részesíti előnyben a százezer forintot meghaladó mértékű pénzbírsággal sújtott személyeket az ezt meg nem haladó összegű pénzbírsággal szankcionált személyekkel szemben, akik esetében a teljes kiszabott bírság „ledolgozandó”. A szabálysértési törvény összetett szankciórendszerére, az egyes büntetési nemek közötti átváltási módokra és azok feltételeire tekintettel a törvény kellőképpen differenciál az egyes eljárás alá vont személyek által megvalósított szabálysértések között. A pénzbírság, mint a szabálysértési törvény szankciórendszerének egyik önálló büntetési neme – tekintettel az átváltoztatás kötelező mivoltára – felfogható úgy is, mint „feltételes közérdekű munka”, avagy (végső soron) „feltételes szabadságelvonás”. A szabálysértést elkövetővel szemben tehát tulajdonképpen feltételes közérdekű munkát, illetőleg elzárást szab ki a hatóság, a törvény pedig úgy fejezi ki az egyes szabálysértések között meglévő tárgyi súlybeli és az egyes eljárás alá vont személyek körülményeiben rejlő különbséget, hogy a súlyosabb szankció (közérdekű munka, illetőleg elzárás) elkerülését különböző mértékű, az eljáró hatóság által meghatározott összeg megfizetésétől teszi függővé. Csak a közérdekű munka – fentiekben vázolt komplex szankciórendszerből történő – önkényes kiragadása esetén tűnhet úgy, mintha az Sztv. 111. § (9) bekezdésének első mondata az egyenlőket ésszerű ok nélkül egyenlőtlenül kezelné, a törvény egészét tekintve, belső összefüggéseit is vizsgálva azonban megállapítható, hogy a jogalkotó a homogén csoportba tartozó jogalanyok között nem tesz különbséget, az indítványozó bíró által felvetett kérdés csupán arányossági problémaként fogható fel. Az Sztv. és a Btk. többlépcsős, tagolt büntetési rendszerének természetéből és általában a generális maximum, mint jogtechnikai megoldás jellegéből fakadó, elkerülhetetlen sajátosság az, hogy az egyes terheltek által elszenvedett joghátrány – egy bizonyos szempontból, ha úgy tetszik, a velük szemben konkrétan alkalmazott szabályoknak csak az egyikét figyelembe véve – látszólag szigorúbb, avagy kedvezőbb repressziót eredményez, ez azonban a szankciórendszer adott rendelkezését önmagában nem teszi alkotmányellenessé. Az Alkotmánybíróság egyrészről tehát megállapította, hogy a szabálysértési törvény – indítványozó által támadott – rendelkezései az Alkotmány 57. § (1) bekezdését nem sértik, a vizsgált jogszabályhelyek és az Alkotmány szóban forgó rendelkezése között ugyanis érdemi alkotmányos összefüggés nincs. Másrészről pedig az Alkotmánybíróság – a szabálysértési törvény szankciórendszerének alapos áttekintése alapján – megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét sem, hiszen a szabálysértési törvény – a jogalkalmazónak viszonylag tág mozgásteret engedve – a cselekmények tárgyi súlya és az egyéb körülmények alapulvételével megfelelőképpen differenciál az egyes szabálysértések között. Nem eredményez tehát a pénzbírsággal sújtott személyek között semminemű megkülönböztetést az, hogy a jogalkotó a kiszabott pénzbírságnak csak egy meghatározott részét engedi átváltoztatni súlyosabb büntetési nemre. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasítja.
Budapest, 2011. december 6.
|
Dr. Paczolay Péter s. k., |
|
az Alkotmánybíróság elnöke |
|
|
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Balsai István s. k., |
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
|
|
Dr. Paczolay Péter s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
|
|
az Alkotmánybíróság elnöke, |
alkotmánybíró |
|
|
az aláírásban akadályozott |
|
|
Dr. Bihari Mihály |
|
|
alkotmánybíró helyett |
|
|
|
|
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., |
Dr. Holló András s. k., |
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
|
|
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Kovács Péter s. k., |
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
|
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
|
|
Dr. Pokol Béla s. k., |
Dr. Stumpf István s. k., |
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
|
Dr. Szívós Mária s. k., |
|
előadó alkotmánybíró |