35/2011. (V. 6.) AB határozat
35/2011. (V. 6.) AB határozat1
2011.05.06.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányos követelmény, hogy a bíró az elé tárt jogvitát alkotmányos jogszabály alapján döntse el. Amennyiben a bíró az előtte folyamatban lévő perben alkalmazandó jog alkotmányellenességét észleli – az alkotmányellenes jogszabály mellőzésére vonatkozó hatásköre hiányában –, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján köteles az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezni.
2. A bírói kezdeményezések alapján indult konkrét normakontroll eljárásokban az azonos ténybeli alapú, azonos jog alapján megítélendő polgári peres ügyekben az Alkotmánybíróság megállapíthatja az általa alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabály általános alkalmazási tilalmát. Ha az Alkotmánybíróság nem általános, hanem csak konkrét alkalmazási tilalmat rendel el, akkor – újabb bírói kezdeményezés esetén – lefolytatja a kizárólag alkalmazási tilalom iránti bírói indítvánnyal kapcsolatos eljárást. Az általános, illetve a konkrét alkalmazási tilalomra vonatkozó alkotmánybírósági rendelkezés jogkövetkezményeit az eljáró bíró vonja le, és hozza meg a peres ügyben az annak megfelelő döntést.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy amennyiben a bíró – az eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján, akkor alkotmányos követelmény, hogy az Alkotmánybíróságnak címzett bírói kezdeményezés közvetlenül, más bírói fórumok eljárása nélkül jusson el az annak elbírálására hatáskörrel rendelkező Alkotmánybíróság elé.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. 2005. június 30. napjáig hatályos rendeletének 27. és 28. §-ai alkotmányellenesek voltak, ezért azok a jogerősen le nem zárt polgári peres eljárásokban nem alkalmazhatók.
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 19/2005. (IV. 22.) Főv. Kgy. 2009. május 31. napjáig hatályos rendeletének 41. § (2) bekezdése és 53. §-a alkotmányellenes volt, ezért az a jogerősen le nem zárt polgári peres eljárásokban nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi.
Indokolás
I.
A folyamatban lévő perek felfüggesztése mellett több száz olyan bírói kezdeményezés érkezett az Alkotmánybírósághoz, amely eljárásokban a jogviták elbírálásának alapja az Alkotmánybíróság 109/2009. (XI. 18.) AB határozatban (ABH 2009, 941. a továbbiakban: Abh.) alkotmányellenesnek minősített, parkolásra vonatkozó fővárosi közgyűlési rendeletek valamely rendelkezése lenne, és amely rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság az Abh.-ban konkrét eljárásokban alkalmazási tilalmat mondott ki. Az indítványozó bírák az előttük folyamatban lévő perekben alkalmazandó már nem hatályos fővárosi közgyűlési rendeletek alkotmányellenességét az Abh. alapján megállapítottnak tekintették. Indítványaikban ezért e rendelkezések alkalmazási tilalmának kimondását kérték.
A kezdeményező bírák egy csoportjának álláspontja szerint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése értelmében a bírónak nem csak joga, de kötelessége is az előtte folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett az Alkotmánybírósághoz fordulni abban az esetben, amennyiben az alkalmazandó jog alkotmányellenességét észleli. Az indokolás értelmében az Alkotmánybíróság eljárásának nem képezheti eljárási akadályát az sem, hogy a testület a korábbiakban már megállapította az alkalmazandó rendelkezések alkotmányellenességét és alkalmazhatatlanságát, hiszen az Abh. csupán az abban megjelölt peres eljárások tekintetében járhat res iudicata hatással.
Ezen túlmenően az indítványozó bírák értelmezése szerint az Abtv. 38. § (1) bekezdésének célja az, hogy bírósági eljárás, ítélet ne alapulhasson alkotmányellenes jogszabályon. E cél elérését – és a jogbiztonságot – pedig teljességgel megkérdőjelezné az, ha a bírói jogosítvány gyakorlását éppen egy korábbi, alkotmányellenességet megállapító alkotmánybírósági döntés akadályozná meg.
A bírák egy másik csoportja eltérő indokok alapján, de hasonló eredményre jutott.
Az indítványozó másodfokú tanács elnöke az Abtv. – az indítványban tévesen 22. § (2) bekezdésként megjelölt – 22. § (3) bekezdésének és 43. § (4) bekezdésének együttes értelmezéséből arra a következtetésre jutott, hogy a konkrét normakontroll eljárásban alkotmányellenességet és alkalmazási tilalmat kimondó alkotmánybírósági döntés res iudicata helyzetet eredményez. Ezért más perben ugyanazon jogszabály alkotmányellenességére és alkalmazási tilalmának kimondására bírói indítvány érdemi elbírálása nem lehetséges.
Utalva ugyanakkor az Alkotmány 50. § (1) és (3) bekezdésére, az 57. § (1) bekezdésére, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 2. § (2) bekezdésére, az indítványozó tanácselnök megállapította, hogy a bíró az alkotmányos törvénynek alárendelten köteles a jogviták eldöntésére. Az Alkotmányból folyó ezen kötelezettségének azonban nem tud eleget tenni, mert a perbe vitt jogvita megítélése – az Alkotmánybíróság res iudicata-t eredményező döntéséhez képest – időben később vált szükségessé. Így az utóbbi eset(ek)ben a bírónak ismerten alkotmányellenes jogszabály érvényesülését kell biztosítania.
Azon túl, hogy a helyzet sérti a bíróság előtti egyenlőség jogát, nem egyeztethető össze a jogállamiság elvével sem. A fenti törvényi szabályok ugyanis az egyedi ügyekben kizárják az egyedi alkotmány-, illetve jogvédelmet, de nem teszik lehetővé a konkrét eljárásban az alkotmányellenes jogszabályok alkalmazásának generális jellegű kizárását sem.
Az Alkotmánybíróság az ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend). 28. § (1) bekezdése alapján elrendelte a tárgyuk szerint összefüggő indítványok együttes eljárásban történő vizsgálatát és elbírálását.
II.
Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”.
32/A. § (1) „Az Alkotmánybíróság az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.”
32/A. (3) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. (…)”
„50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”
Az Abtv. indítványokkal érintett törvényi rendelkezései:
„38. § (1) A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli”.
„42. § (1) A 40. §-ban foglalt esetben a határozat közzétételét követő napon veszti hatályát a jogszabály vagy annak rendelkezése, és minősül visszavontnak a közjogi szervezetszabályozó eszköz vagy annak rendelkezése.”
„43. § (1) Azt a jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.
(2) A jogszabálynak vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz megsemmisítése, – (3) bekezdésben foglalt eset kivételével – nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.”
(…)
„(4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)–(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.”
III.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban utólagos normakontroll, bírói kezdeményezések és alkotmányjogi panaszok alapján döntött a parkolással kapcsolatos törvényi és fővárosi közgyűlési rendeletek alkotmányosságáról. Az Abh. határidő tűzésével, a jövőre nézve semmisítette meg a – helyi – közútkezelőket parkolási díj és pótdíj szedésének elrendelésére felhatalmazó törvényi rendelkezéseket, valamint a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályiról szóló 24/2009. (V. 11.) Főv. Kgy. rendeletet. A törvényi rendelkezések (Kkt., Ötv.) alkotmányellenességének okát a delegált jogkörben eljáró önkormányzati jogalkotói felhatalmazás kereteinek hiányában jelölte meg. A vizsgált két törvényszakasz ugyanis önérdek egyoldalú érvényesítését, önkényes jogalkotási lehetőséget biztosított az önkormányzatok számára a parkolási díjak és pótdíjak megállapításakor. Az Alkotmánybíróság ebben az esetben nem egy jogalkotási hiányosságot, mulasztást értékelt, hanem az önkényes jogalkotás lehetőségét szüntette meg a megsemmisítéssel. Ugyanakkor a törvények olyan kérdéseket hagytak nyitva, illetve hagytak az önkormányzati jogalkotó szabad döntésére, amelyek – alapjoggal, illetve alkotmányban védett joggal mutatott szoros összefüggésük okán – a díjhoz hasonlóan törvényi szabályozást, de legalábbis megfelelően részletezett törvényi felhatalmazást igényeltek volna.
Mivel e megállapítások a parkolással kapcsolatos, az elbírálás idején már nem hatályos, ám peres eljárásokban még alkalmazandó, korábbi fővárosi közgyűlési rendeletek (1993., 2005.) esetében is fennálltak, ezért az alkotmányellenesség konzekvenciáit az Alkotmánybíróság az indítványokban megjelölt perekre vonatkoztatottan, alkalmazási tilalom kimondásával vonta le. Az indítványozó bírák e határozat ismeretében függesztették fel az előttük folyamatban lévő eljárásokat és nyújtották be indítványaikat.
Az Alkotmánybíróság elmúlt húszéves gyakorlata során több alkalommal, többféle összefüggésben szembesült az alkalmazási tilalom főszabálytól eltérő megállapításának kérdésével és e határozati rendelkezés – lehetséges – következményeivel. Eltérő jogi környezetben, és összefüggések között ugyan, de markánsan két álláspont jelent meg a döntéseiben: bizonyos esetekben élt az alkalmazási tilalom kimondásának különböző megoldásaival, más esetekben viszont a jogbiztonság alkotmányos elvére tekintettel res iudicatára hivatkozva döntött.
1. Működésének első időszakában több olyan határozat is született, amely a vizsgált és alkotmányellenesnek minősített jogszabály alkalmazását általános jelleggel tilalmazta. E döntések mindegyike konkrét normakontroll indítványra született (bírói kezdeményezés, avagy alkotmányjogi panasz), és közös volt az eljárásokban az érintett jogviszonyok közjogi karaktere is (minden esetben adófizetési kötelezettséget megállapító, közigazgatási határozatban alkalmazott jogszabályok alkotmányosságát vizsgálta a testület). Az Alkotmánybíróság e döntései szerint az általános jellegű, ex nunc megállapított (alkotmányellenesség és) alkalmazási tilalom hatásában a visszamenőleges hatályú megsemmisítéssel egyenértékű. Az ilyen döntés a kihirdetésig lezárult ügyekre nincs hatással, de a folyamatban lévő – közigazgatási és peres – ügyekben már alkalmazni kell [7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68, 70.].
Más esetben a testület mérlegelte az alkalmazási tilalom kimondásának szinte valamennyi döntési alternatíváját az egyedi ügyben visszamenőleges hatályú alkalmazási tilalom elrendelésétől az ex nunc hatályú, általános jellegű kizárási tilalomig [38/1992. (VI. 22.) AB határozat, ABH 1992, 355.]. Míg a jogbiztonsággal összeegyeztethetetlennek ítélte az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának visszamenőleges hatályú, általános jellegű megsemmisítését az évek óta lezárt ügyek tömeges felülvizsgálatának lehetősége miatt, addig az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel „okszerűnek” tartotta az ex nunc hatályú általános jellegű alkalmazási tilalom kimondását a még le nem záródott ügyekben [ABH 1992, 355, 357–358.].
A fentiekből az az általános következtetés adódik, hogy az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezések alapján indult eljárásokban a vizsgált jogszabály alkotmányellenességének megállapításakor a megsemmisítés helyett szükségképpen élt az alkalmazási tilalom, mint jogkövetkezmény kimondásával.
Az Abtv. 43. § (2) bekezdése alapján az alkotmányellenesség megállapítása nem érintheti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat. Mégis a 43. § (4) bekezdés szerint az alkotmányellenesség rendszerinti, de nem szükségképpeni következménye az alkalmazási tilalom, amelyről a testület a jogbiztonság érvényesülésének generális érdeke mellett az indítványozó konkrét ügyben nyilvánvalóvá tett, különösen fontos érdeke alapján dönthet.
A döntésekből kitűnően az általános alkalmazási tilalom hatása kiterjedt a folyamatban lévő, valamint a később induló ügyekre is, és az Abtv. 27. § (1) bekezdése alapján vertikális viszonylatban, tehát a jogalkalmazó állami szervek és a személyek viszonylatában feltétlen érvényesülést követel magának.
2. Az első évek gyakorlatát a 68/1995. (XII. 7.) AB végzés zárta le (ABH 1995, 431.). A tisztázás igényével született döntés szerint az alkotmányellenesség megállapításának jogkövetkezménye főszabály szerint (Abtv. 40. §) a megsemmisítés, amely jogkövetkezmény a határozat kihirdetésének napján áll be, és ugyanezen időponttól kezdődően (ex nunc) nem lehet alkalmazni [Abtv. 42. § (1) bekezdés]. Az alkotmányellenesség és az annak általános, elsődleges következményeként előírt megsemmisítés tehát a kihirdetésig teljesített kötelezettségeket, gyakorolt jogokat nem érintheti. Ehhez képest kivételes az az eset, amikor a hatályvesztésre, illetve alkalmazási tilalom kimondására a fentiektől eltérő módon, az Abtv. 43. § (4) bekezdése szerint kerül sor. Az alkotmánybírósági döntések erga omnes hatálya [Abtv. 27. § (1) bekezdés] az utóbbi esetben azt jelenti, hogy a hatályvesztés és a konkrét normakontroll eljárásokban az alkalmazási tilalom a konkrét normakontrollal nem érintett személyek esetében az általános szabályok szerint alakul (ex nunc jelleggel), a kivételes jogkövetkezmények pedig csak a konkrét ügy által érintett személy(ek)re vonatkozhatnak. A határozat értelmében tehát a konkrét ügyben folytatott normakontroll eredményeként megállapított alkotmányellenesség generálisan csak a kihirdetést követően keletkezett jogviszonyokra fejti ki a hatását, a már lezárt jogviszonyokat nem érintheti.
Praktikusan mindez azt eredményezi, hogy az elbírálás alatt álló, párhuzamosan folyó jogviták közül csak annak az eljárásnak az érintettje lehet „nyertese” az Alkotmánybíróság döntésének, amely eljárásban az eljáró bíró, illetve a jogerős döntést követően az érintett peres fél az Alkotmánybíróság előtt – időben – alkotmányossági eljárást kezdeményezett.
3. Az ezt követő időszakban még két alkalommal merült fel a kivételes jogkövetkezmény értelmezésének, vagyis az alkalmazási tilalom hatályának kérdése.
Az egyik esetben [33/2003. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2003, 394.] a testület az alkotmányellenesség ex nunc hatályú megállapítása mellett generális alkalmazási tilalmat mondott ki folyamatban lévő ügyek tekintetében. A jogbiztonság alkotmányos elvére alapozott indokolás szerint az alkotmányellenes jogszabály érvényesülése a folyamatban lévő közigazgatási és peres eljárásokban is megakadályozandó, amelynek eszköze az Abtv. 42–43. §-ai. Az alkotmányellenesség következményeinek – hatásában generális – megállapítását az alkotmányellenes jogszabállyal okozott jogsérelem jellege, anyagi vonzata és a kérelmező jogaira gyakorolt hatása dönti el (ABH 2003, 394, 399–400.).
A 442/D/2000. számú AB végzés korábbi döntésben már alkotmányellenesnek ítélt és megsemmisített önkormányzati rendelettel kapcsolatos, kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló indítvány tárgyában született. A többségi álláspont a konkrét normakontroll eljárásban megállapítani kért alkotmányellenességet az alkalmazási tilalommal egységes jogkövetkezményként kezelte. Ezért az eljárást az indítvány alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó részében ítélt dologra hivatkozással megszüntette, az alkalmazási tilalomra irányuló kérelmet pedig hatáskörének hiányára tekintettel visszautasította. (ABH 2003. 1843.)
IV.
1. Az indítványok mindegyike a konkrét normakontroll eljárás keretei között mozog. A kezdeményező bírák valójában azt a kérdést vetik fel, hogy a bírák jogok és törvényes érdekek védelmére vonatkozó alkotmányos kötelezettsége és a felek törvény előtti egyenlőséghez való joga milyen jogkövetkezmények levonását teszik szükségessé – avagy engedik meg – a vizsgált jogszabály alkotmányellenességének korábbi megállapítása esetében. Az Alkotmánybíróság tehát a hatáskörének vizsgálatára irányuló eljárásában az indítványokban jelzett Abtv. 43. § (4) bekezdésén túl, a tartalmi összefüggés okán vonta vizsgálata körébe az Abtv. azon szabályait, amelyek az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító döntésének lehetséges jogkövetkezményeit tartalmazzák [42. § (1) bekezdését, valamint a 43. § (1)–(2) bekezdései].
Előjáróban célszerű kitérni arra, hogy a III. pont alatt bemutatott joggyakorlat alapját képező tényállásokhoz képest az utóbbi években több, azonos ténybeli alapból származó „sorozatper-kategória” jelent meg a bíróságokon, alkalmanként több ezres ügyszámban. Ilyenek például a különböző parkolással kapcsolatos pertípusok [az Abh.-ban elbírált indítványokon kívül például: 2/2009. (I. 23.) AB határozat, ABH 2009, 51.], az ingatlan-nyilvántartási eljárásokhoz kötődő perek [51/2009. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2009, 374.], de ilyennek minősültek például egyes társadalombiztosítási peres eljárások is [11/2003. (VI. 9.) AB határozat, ABH 2003, 153.]. A bírósági eljárásokkal összefüggésben tömegesen érkeztek az Alkotmánybíróságra a bírói kezdeményezések, illetve az alkotmányjogi panaszok az alkalmazandó, illetve az alkalmazott jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata és alkalmazási tilalom kimondása céljából.
Az alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességét észlelő bírónak részben eljárási, részben pedig hatásköri szabályok miatt minden előtte folyamatban lévő perben indítványoznia kell az alkotmányossági kontrollt. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) tárgyalás felfüggesztésére vonatkozó rendelkezései ugyanis (Pp. 152. §–155. §) nem teszik lehetővé, hogy az Alkotmánybíróság egy konkrét normakontroll eljárásban hozott döntése alkalmazható legyen valamennyi, azonos vagy hasonló ténybeli alapból származó, azonos jogszabály alapján megítélendő jogvita elbírálására. A Pp. szabályai egyáltalán nem tartalmazzák az Alkotmánybírósághoz fordulás eljárási szabályait, ezért arra sem adnak egyértelmű választ, hogy az Alkotmánybírósághoz forduló bíró eljárást felfüggesztő végzésében megfogalmazott kérdés, amelynek lényege a perben alkalmazandó jogszabály alkotmányosságának megítélése közvetlenül vagy jogorvoslati eljárást követően juthat-e el az Alkotmánybírósághoz. E mellett az Alkotmánybíróság döntése csak a határozat meghozataláig felfüggesztett és az alkotmányértelmező fórumhoz megküldött perekben alkalmazható. A bíráknak tehát a „sorozatper” minden, adott esetben több ezresre rúgó eljárását fel kell függeszteni és meg kell küldeni az Alkotmánybíróság számára ahhoz, hogy azokban az Alkotmánybíróság döntésének érvényt tudjanak szerezni. Az eljáró bíró részéről „időben” nem észlelt alkotmányellenesség, avagy a jogerős döntés meghozatala után indítható alkotmányjogi panasz időigénye azt eredményezi, hogy a jogvitát ismerten alkotmányellenes jog alapján kell eldöntenie.
Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján, az utóbbi időben viszonylag rendszeresen és tömegesen jelentkező probléma alapján vizsgálta meg az Abtv. fent hivatkozott rendelkezéseit a megjelölt alkotmányi rendelkezések fényében.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdés első mondatán alapuló jogköre az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése.
A megsemmisítés tehát az alkotmányellenesség – nem egyedüli, de kétségtelenül a legfontosabb – jogkövetkezménye. A jogkövetkezmény levonásának módja (a megsemmisítés a jogszabály egészét, vagy egy részét, esetleg töredékét érinti), avagy idődimenziója már egy további döntés eredménye. A jogkövetkezmények levonásánál úgy az Abtv., mint az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartotta és tartja szem előtt [pro futuro megsemmisítés kapcsán lásd például: 47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 550.]. Az Abtv. főszabályként az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét követő naptól (ex nunc) rendeli el a hatályvesztést, amellyel az alkotmányellenes jogszabály kikerül a jogrendből [42. § (1) bekezdés]. Az ex nunc megsemmisítés elsődlegességét az indokolja, hogy a jogkövetkezmény a lehető legkevésbé tegye kétségessé a már létrejött jogviszonyok alapján érvényesített jogokat, teljesített kötelezettségeket [Abtv. 42. § (2) bekezdés]. Az Abtv. ezzel a jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülését teszi általános szabállyá.
Az Abtv. ugyanakkor külön rendelkezik az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztéséről [a határozat közzétételét követő nap, 42. § (1) bekezdés] és alkalmazhatóságáról [az alkotmányellenes jogszabály az erről szóló alkotmánybírósági határozatnak a hivatalos lapban való közzétételét követő naptól nem alkalmazható, 43. § (1) bekezdés]: egyértelmű, hogy az alkotmányellenesség miatt hatályát vesztő jog társadalmi viszonyokat nem szabályozhat, ezért a jogbiztonságból fakadó követelmény, hogy a hatályvesztést követően az alkotmányellenesség miatt hatályát vesztett szabályok alkalmazása sem lehet alkotmányos.
Az Abtv. 42. § (1) bekezdése és a 43. § (1)–(2) és a 43. § (4) bekezdései a hatályvesztés és az alkalmazási tilalom beállta időpontjának meghatározása tekintetében a megítélt eset körülményeihez igazodó, alkotmánybírósági mérlegelést igénylő, hatásában eltérő döntési alternatívákat biztosít. A mérlegelés elsődleges szempontja a jogbiztonság fenntartása, mindenekelőtt a lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyása, illetve a létrejött jogviszonyok lehetőségekhez képest zavartalan lezárásának garantálása. Mindezzel együtt azonban a hatályvesztés és főként az alkalmazás tilalmának időpontját az Alkotmánybíróság alkotmányos értékek és elvek, illetve egyéni érdekek figyelembe vétele alapján – utóbbi esetben akár a jogbiztonság elvének mellőzésével – oly módon is meghatározhatja, hogy az alkotmányellenesség jogkövetkezménye kifejezetten érinti a lezárt avagy létrejött jogviszonyokat. Eltekintve most „a különösen fontos egyéni érdek” esetétől, az alkotmánybírósági mérlegelés középpontjában ekkor is a jogbiztonság fenntartásának alkotmányos elve áll: a jogbiztonság fenntartása ugyanis – bizonyos körülmények között – indokolttá teheti, hogy az Alkotmánybíróság ne ismerje el jogviszonyok alkotmányellenes jog alapján történő létrejöttét, avagy indokolhatja annak megakadályozását, hogy jogviszonyok alkotmányellenes jog alapján záródjanak le.
Az Abtv. 43. § (4) bekezdése tehát lehetőséget ad a hatályon kívül helyezés időpontjának a főszabálytól eltérő, visszamenőleges hatályú, avagy a jövőre nézve történő meghatározására. Megjegyzendő, hogy az Abtv. 43. § (4) bekezdése az alkotmányellenesség miatt megsemmisített jogszabály „hatályvesztéséről” rendelkezik, ami azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntése a jogalkotói hatályon kívül helyező döntéssel egyenértékű és ennek a ténynek a megsemmisítést követően nagy jelentősége van a jogviszonyokra gyakorolt hatás tekintetében.
Az alkotmányossági vizsgálat eredményeként meghozott megsemmisítő döntés, mint jogkövetkezmény önmagában nem feltétlenül érinti az egyéni jogvédelem körét. Ezért az Alkotmánybíróság az egyéni jogvédelem céljait szolgáló konkrét normakontroll eljárásokban az Abtv. alapján az alkotmányellenesnek minősített jogszabály megsemmisítése mellett a jogszabály alkalmazását is kizárhatja. Ebben a körben a megsemmisítést és az alkalmazási tilalmat kimondó határozat két következménnyel jár: az alkotmányellenes jogszabály főszabályként ex nunc, generális jelleggel veszti hatályát (az absztrakt normakontroll eljárásokkal azonos következmény) és – az Alkotmánybíróság jelenlegi gyakorlata szerint – a határozatban megjelölt egyedi jogvita nem dönthető el az alkotmányellenesnek minősülő norma alapján.
Az alkotmányellenesség megállapítása és az alkalmazási tilalom kimondása praktikusan azt jelenti, hogy a létrejött jogviszonyokból származó jogok és kötelezettségek megítélése, érvényesíthetősége a perben kétségessé válik. A konkrét normakontroll eljárásban kimondott alkalmazási tilalom tehát szükségképpen – az Alkotmánybíróság jelenleg alkalmazott jogértelmezése mellett is – visszamenőleges hatályú, hiszen kizárja a már létrejött jogviszonyokból származó jogok és kötelezettségek érvényesítését a jogviszony keletkezésekor hatályos – utóbb alkotmányellenesnek minősülő – jog alapján.
Az egyedi jogvédelem céljait szolgáló alkotmánybírósági eljárások azonban további kérdéseket vetnek fel: a peres eljárásokban a jogvita eldöntésekor a bíró eljárhat a hatályos, illetve már nem hatályos jogszabály alapján is. Utóbbi esetben az Alkotmánybíróság az elé kerülő konkrét normakontroll eljárásokban már hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányosságát is vizsgálni tartozik. Az alkotmányellenesség következménye ebben az esetben tehát csak az alkalmazási tilalom kimondásában jelenhet meg.
Praktikus oldalról ez a döntés is arra az eredményre vezet tehát, hogy a már nem hatályos, de alkalmazandó, utóbb alkotmányellenesnek minősített jogszabályra alapított és a perben érvényesíteni kívánt igények, kötelezettségek, megítélése megváltozik.
További kérdés a konkrét normakontroll eljárások kapcsán az, hogy az alkalmazási tilalom, milyen személyi körre terjedhet ki. Másképpen megfogalmazva: az alkotmánybírósági eljárásban az egyedi jogvédelem „egyedisége” a konkrét per alanyait jelenti csupán, avagy minden, az alkotmánybírósági határozat meghozatala idején folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő perbe vitt igény jogosultját, kötelezettjét is. Utóbbi alanyi körbe sorolva azokat az érintetteket, akik az alkotmánybírósági határozat általános alkalmazási tilalmat kimondó rendelkezésének eredményeként részesülnek az „egyéni alkotmányos jogvédelemben” (ha az AB határozata generálisan rendelkezik a folyamatban lévő peres eljárásokra vonatkozó alkalmazási tilalomról), de ideértve azokat az érintetteket is, akik generális alkalmazási tilalomról szóló rendelkezés hiányában kérnek „egyéni alkotmányos jogvédelmet” a korábban már alkotmányellenesnek minősített jogszabály alkalmazásával szemben (utólag, csak alkalmazási tilalom kimondását kéri az indítványozó).
A határozat III. pontja alatt leírt alkotmánybírósági gyakorlatban az 1990-s évek elején, az Abtv. jelenlegivel megegyező rendelkezései alapján volt példa az általános alkalmazási tilalommal érintett személyi kör szélesebb értelmezésére, mivel a folyamatban lévő ügyek tekintetében általános alkalmazási tilalmat mondott ki a testület. Ennek lehetőségét zárta le a 68/1995. (XII. 7.) AB végzés azzal, hogy az alkotmányellenesség erga omnes hatályát – ex nunc jelleggel – csak az alkotmányellenesség tekintetében ismerte el, az alkalmazási tilalomra vonatkozó döntés kivételes és egyedi jellegének kimondása mellett. Ezért az utóbbi döntés csak az alkotmánybírósági eljárásban közvetlenül érintett felekre terjed ki kötelező jelleggel. Ebből viszont az következett, hogy az Alkotmánybíróság elvetette a generális alkalmazási tilalom kimondását.
Következésképpen a folyamatban lévő egyéb, de az Alkotmánybíróság eljárásával közvetlenül nem érintett perekben a res iudicata intézménye kizárta az „egyéni alkotmányos védelem” lehetőségét.
3. Az Alkotmánybíróság alkotmányos rendeletetése az Alkotmány értelmezésén keresztül annak védelme, az Alkotmány rendelkezéseinek érvényre juttatása, akár egyedi jogvitákban is. Alkotmányos és ezért alkalmazandó jogszabály az, amely összhangban van az Alkotmány rendelkezéseivel, tartalmával. Alkotmánybíráskodás nélkül az Alkotmány puszta deklaráció maradna, a jogállamiság elve írott malaszt. Az Alkotmány alkotmánybírósági értelmezési monopóliuma azonban nem jelenti egyúttal az alkalmazás monopóliumát is.
3.1. Az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben.
Az egyedi jogvita eldöntésére hivatott bíró az Alkotmány 50. § (1) bekezdéséből fakadó kötelezettsége, hogy az alkotmányos rend mellett védje a természetes és a jogi személyek, valamint a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit. A bíró az alkalmazandó jog alkotmányos értelmezése alapján köteles a határozathozatalra. A jogértelmezéssel feloldhatatlan alkotmányellenesség esetén azonban, a jog félre tételére vonatkozó hatáskör hiányában szükségképpen és törvényi kötelezettsége alapján működik együtt az Alkotmánybírósággal. Másképpen megfogalmazva a jogértelmezéssel feloldhatatlan alkotmányellenesség esetén a peres fél törvényes bíróhoz való joga csak az alkotmánybírósági eljárás során érvényesülhet.
Az Abtv. 38. § (1) bekezdése értelmében „[a] bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli”.
Az Alkotmánybíróság 152/B/2009. szám alatti határozatában az Abtv. 38. § (1) bekezdése kapcsán megállapította, hogy e szabály a bírósági szervezeti hierarchiától független eszköz minden bíró kezében, amennyiben az előtte folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányossága tekintetében aggálya támad. A bíró számára adott törvényes eszköz kettős természetű, mivel részben eljárási szabály, részben pedig a konkrét normakontroll egyik formáját rögzítő hatásköri szabály. Az Alkotmány 50. § (3) bekezdésére hivatkozva rögzítette azt is, hogy a bírák értelemszerűen – alkotmányossági aggály megfogalmazása és az alkotmánybírósági vizsgálat lefolytatásának eredményeként – csak az Alkotmánnyal összhangban lévő törvényeknek vannak alárendelve. Épp ennek garanciája az utólagos normakontroll keretében meglévő bírói kezdeményezés, amely az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésével és 50. § (3) bekezdésével egyaránt szoros összefüggésben áll. (ABK 2010. november, 1288, 1295.)
Az Alkotmánybíróság 42/2005. (XI. 14.) AB határozatában kifejezetten nyomatékosította azt is, hogy az Abtv. 38. § (1) bekezdésébe foglalt, az alkotmánybírósági eljárás megindítására irányuló bírói kezdeményezés – az ítélkezésben megnyilvánuló – bírói függetlenség részeként értelmezendő. (ABH 2005, 504, 514–515.).
3.2. Amennyiben az Alkotmánybíróság el kívánja látni alkotmányvédelmi – és az egyéni jogvédelmet szükségképpen érintő – feladatát, úgy a peres eljárásokban alkalmazandó, illetve az elbírálás idején már nem hatályos jogszabályok esetében sem engedheti alkotmányellenes normák érvényre juttatását. Az Alkotmánybíróság kontrollját tehát a jogalkotó hatályon kívül helyező aktusát „túlélő”, alkotmányellenes jogszabály sem kerülheti el. Eljárása során két kérdést kell tisztáznia: a bírói kezdeményezésben citált jog alkotmányosságát és perbeli alkalmazhatóságát. Az Alkotmánybíróság ilyenkor részben alkotmányvédelmi feladatát gyakorolja, részben viszont – a jogbiztonság keretei között, közvetetten – az egyén (jog)védelmére siet.
Mindez a bírósági jogalkalmazás oldaláról is megközelíthető: az Alkotmánybírósághoz forduló bíró az Alkotmány 50. § (1) bekezdéséből eredő kötelezettsége alapján a jogvitában érintett felek egyéni jogainak védelmében jár el, de ezt az alkotmányos kötelezettségét csak az Alkotmánybíróság érdemi döntése alapján teljesítheti. Az Alkotmánybíróság érdemi döntésének hiányában a jogvédelem ezen módja – adott esetben formai okokból – elmarad. A bíró nem tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének.
A kifejtettek szerint a perbeli alkalmazhatóságra vonatkozó döntés célja kettős: megakadályozza, hogy alkotmányellenes jogszabály alapján lehessen igényt érvényesíteni, másrészt viszont – az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti hatásköri és eljárási szabály alapján – megteremti a lehetőségét annak, hogy az igényérvényesítő peres fél eljusson törvényes bírójához és a megközelítőleg azonos időben és körülmények között létrejött jogviszonyokból származó jogviták állam általi (bírói) megítélésére azonos jogi környezetben kerüljön sor.
E célnak alárendelten köteles az Alkotmánybíróság és a bíró az együttműködésre: nyomatékot adva a 152/B/2009. szám alatti határozatban kifejtett álláspontjának, az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a bíró az alkalmazandó joggal összefüggő alkotmányos aggályait köteles – az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján – az Alkotmánybíróság elé tárni, az Alkotmánybíróság pedig köteles az elé tárt alkotmányossági kérdésben érdemben dönteni.
Az Alkotmánybíróság ennek a kölcsönös kötelezettségnek és felelősségnek megfelelően rögzítette jelen határozata rendelkező részében az Alkotmány 50. § (1) bekezdésére, és az Abtv. 38. § (1) bekezdésére alapozott, „bíróságok közötti párbeszédet” rögzítő alkotmányos követelményt.”
3.3. A „bíróságok közötti párbeszéd” megteremtésének, fenntartásának további aspektusa a peres eljárás felfüggesztését előíró Abtv. 38. § (1) bekezdés eljárási háttere. Mivel az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti eljárás az egyetlen olyan lehetőség, amely e „párbeszédet” biztosítja, úgy feltétlen érdek fűződik ahhoz, hogy az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező bíró indítványa eljusson az Alkotmánybírósághoz. A IV.3.1. pont értelmében és utalva a 152/B/2009. AB határozatban foglaltakra, az Abtv. 38. § (1) bekezdése jelen formájában egyszerre hatásköri és eljárási szabály.
A Pp. 152. § (1) bekezdése szerint „[h]a a per eldöntése olyan előzetes kérdés elbírálásától függ, amelynek tárgyában az eljárás büntetőbírói vagy államigazgatási hatáskörbe tartozik, a bíróság a per tárgyalását ennek az eljárásnak jogerős befejezéséig felfüggesztheti. Ha ez az eljárás még megindítva nincs, a büntetőeljárás megindításáról hivatalból üldözendő bűncselekmény esetében a bíróság gondoskodik, egyébként pedig az eljárás megindítására megfelelő határidőt tűz ki. Ha a határidő eredménytelenül telik le, a tárgyalást folytatni kell”. A 152. § (2) bekezdés értelmében „[a] bíróság a tárgyalást akkor is felfüggesztheti, ha a per eldöntése olyan előzetes kérdés elbírálásától függ, amelynek tárgyában más polgári per vagy a bíróság hatáskörébe tartozó más polgári eljárás már folyamatban van”.
Ahogy arra a határozat IV.1. pontja utal, a Pp. peres eljárások felfüggesztésére vonatkozó 152–155. §-ai általában, a jogvita elbírálását befolyásoló előzetes kérdésekre tekintettel határozza meg a felfüggesztés indokait, amelyek között az Alkotmánybíróság előtti eljárás kezdeményezése nem szerepel. Önálló felfüggesztési okként a Pp. csupán az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárását nevesíti (155/A. §). Utóbbi szabályokat a 2003. évi XXX. törvény iktatta a Pp.-be, amelynek értelmében [Pp. 155/A. § eredeti (3) bekezdése] az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzés ellen külön fellebbezésnek volt helye.
Az Európai Bíróság – magyar bírói kezdeményezés alapján – C-210/06. szám alatt meghozott döntését követően módosult a Pp. hivatkozott szabálya oly módon, hogy a hatályos eljárási rendelkezés szerint sem az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzés, sem az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére irányuló kérelmet elutasító végzés ellen nincs helye külön fellebbezésnek. Az Európai Bíróság döntésének indokolásában az EK Szerződés 234. cikkét értelmezve megállapította, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének jogintézménye a közösségi jog egységes értelmezésének érdekében „a bíróságok közötti párbeszéden” alapul (határozat 91. pontja), és minden tagállami bírót megillet. Amennyiben az első fokú bíróság ezen jogkörének gyakorlása a fellebbviteli bíróság döntésének függvénye, úgy az a Bírósághoz fordulásra vonatkozó autonóm hatáskör megkérdőjelezése (határozat 95. pontja). Megjegyzendő továbbá az is, hogy a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 266. § (1) bekezdés b) pontja a 2006. évi LI. törvény 127. § (1) bekezdése szerinti módosítását követően az előzetes döntéshozatali eljárás mellett és ahhoz hasonlóan, külön felfüggesztési okként nevesíti az Alkotmánybíróság konkrét normakontroll eljárását is, mindkét esetben kizárva a felfüggesztő végzés elleni jogorvoslat lehetőségét [Be. 276. § (1) bekezdés].
A Be.-t módosító 2006. évi LI. törvény 127. § (1) bekezdéshez fűzött törvényi indokolás szerint: „[a]z első és a második az eljárásnak a Be. 266. §-a (1) bekezdésének b) és c) pontja alapján – hivatalból vagy indítványra – történt felfüggesztése elleni fellebbezési jog kizárása, melynek egyrészt az az indoka, hogy a bíróságnak az Alkotmánybíróság eljárását, illetőleg az Európai Bizottság előzetes döntéshozatali eljárását kezdeményező döntése olyan, az adott ügy keretein túlmutató jogi aktus, amelynek tartalma a jogalkalmazás egészére kihat, megszületésének ezért nem állhat útjába az egyedi ügyben érvényesíthető jogorvoslati jog. Másrészt pedig a bíróság ezen eljárásokat kezdeményező döntése olyan, a bírói függetlenségből fakadó jogosultság, amelyet még a magasabb fokon eljáró bíróság sem kérdőjelezhet meg”.
Az Alkotmánybíróság a perben alkalmazandó jogszabály alkotmányossága avagy alkotmányellenessége tárgyában meghozott döntése nem a Pp. 152–155. §-ai szerinti előkérdés, nem a per mikénti eldöntését befolyásoló más peres avagy közigazgatási eljárásban meghozott határozat, hanem a bíró Alkotmányban rögzített feladatának teljesítését elősegítő döntés. Emellett az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés alapján lefolytatott normakontroll eljárásban született határozat – hasonlóan az Európai Bíróság előtt folyó előzetes döntéshozatali eljárás eredményeként meghozott határozathoz – nem dönti el a jogvitát. Ezért az Alkotmánybíróság határozata nem érinti a bíró ítélkezésben megnyilvánuló függetlenségét, ezzel szemben alapvetően segíti az Alkotmányban 50. § (1) bekezdésében rögzített kötelezettség teljesítését.
Figyelemmel a „sorozatperekben” kialakult helyzetre, az Alkotmány 50. § (1) bekezdésének tartalmára, a felek törvényes bíróhoz való jogára, és az alkotmányos jogszabály érvényre juttatásában az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés céljára és jelentőségére, az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az alkotmányos jogszabály értelmezése és alkalmazása megköveteli, hogy a bíró élni tudjon a számára rendelt eszközökkel. Ezért a bíró alkotmányos kötelességének teljesítését korlátozza – és a bíró ítélkezésben megnyilvánuló függetlenségét érinti – az, ha a fellebbviteli bíróság az alsóbb fokon eljáró bíró alkotmányossági aggályait megfogalmazó döntését, annak érdemét felülbírálhatja, érdemben hatályon kívül helyezheti, és a bírót az eljárás folytatására utasíthatja. Ezért az Abtv. 38. § (1) bekezdése hatáskört megállapító karaktere mellett – a Pp. tételes szabályainak hiányában – eljárási alapját képezi a bíró alkotmánybírósági eljárást kezdeményező döntésének, amely döntés ellen nem nyújt jogorvoslatot.
Megjegyzendő, hogy a Pp. 262/A. §-a szűk körű és utólagos korrekciós lehetőséget biztosít az alkotmányellenes jogszabály alapján eldöntött jogviták felülvizsgálatára (főszabálytól eltérő hatályú megsemmisítés, konkrét esetben történő alkalmazhatóság kimondása). A jelen határozat indokolását viszont éppen az a belátás inspirálta, hogy az Abtv. jogkövetkezményekre vonatkozó rendelkezéseinek újraértelmezésével szélesebb körben jusson érvényre a peres eljárásokban az alkotmányosság követelménye.
A kifejtett indokok alapján az Alkotmánybíróság a jelen határozat rendelkező részében alkotmányos követelményben fogalmazta meg az Abtv. 38. § (1) bekezdésének jelentőségét, amelynek eljárási karaktere garancia arra, hogy a bíró alkotmányossági indítványa eljusson az annak elbírálására alkotmányos hatáskörrel rendelkező Alkotmánybíróságra.
3.4. Az Alkotmány bírói kötelezettséget megfogalmazó 50. § (1) bekezdésének eddigiekben kifejtett értelmezését támasztja alá a peres fél 57. § (1) bekezdésében rögzített alkotmányos alapjogának érvényre juttatása is.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése értelmében a bíróság előtt mindenki egyenlő. „Alkotmánybíróság értelmezésében ez a szabály a bírói útra tartozó ügyek tekintetében eljárási alapelvet fogalmaz meg. A bíróság előtti egyenlőség elve a személyek általános jogegyenlőségének a bírósági eljárásra vonatkoztatása”. (18/B/1994. AB határozat, ABH 1998, 570, 572. legutóbb: 180/2010. (X. 20.) AB határozat, ABK 2010. október, 1145, 1150.) „Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a törvény előtti egyenlőséget jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát valójában eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak érvényesítése tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki egyenlő eséllyel rendelkezik”. [191/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 629, 631.; összefoglalóan: 45/2000. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2000, 344, 349–350.; legutóbb: 23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABK 2010. március, 212, 233–234.]
Eddigi gyakorlatában több összefüggésben vizsgálta a testület a jogérvényesítés egyenlőségét. Így többek között az igényérvényesítési eljárás garanciális intézményeivel összefüggésben [fellebbezési jog, 23/2010. (II. 4.) AB határozat, ABK 2010. március, 212, 233–234.), a kártalanítási igény előterjesztésére büntetőeljárásban meghatározott jogvesztő határidejének összefüggésében [104/2009. (X. 30.) AB határozat, ABH 2009, 894, 915–918.], avagy a kirendelt védő költségeinek állami általi előlegezésével összefüggésben [17/2005. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2005, 175, 184–185.]. A törvény előtti egyenlőség sérelmét állapította meg az Alkotmánybíróság abban az esetben, amikor a törvény ugyanazon tartalmi és tárgyi összefüggésből származó felelősség érvényesíthetőségét a különböző jogalanyok tekintetében eltérő időkorláthoz kötötte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „(…) az elévülés az alanyi jog érvényesíthetőségének időkorlátja, a bíróság előtti egyenlőség alkotmányos elve is megköveteli, hogy a bíróság igénybevételének állami szervek és más személyek tekintetében egyenlő lehetőségei és korlátai legyenek. Pozitív megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy a bíróság igénybevételére vonatkozó alkotmányos jog – a jogviszonyok tartalmi és tárgyi azonossága esetén – egyforma súllyal érvényes a polgári jogi jogviszonyok bármely alanyára”. [53/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 261, 264–265.]
A jelen határozatban elbírált indítványok esetében a jogérvényesítés feltételei a peres eljárások alanyain kívül eső okokból eltérőek. Jóllehet az érvényesített igények hasonló ténybeli alapból származnak, a felek közötti jogviszonyok megközelítőleg azonos időben jöttek létre, ugyanakkor a jogviszonyokból származó jogok és kötelezettségek megítélése eltérő tartalmú jogszabályon alapul.
3.5. A bírói kezdeményezés intézményének célja tehát részben a peres fél törvényes bíróhoz való alapjogának érvényesítése, részben pedig az absztrakt alkotmányvédelmen túl annak megelőzése, hogy az egyedi jogvita – jogsérelem okozásával vagy a jogbiztonság veszélyeztetésével – alkotmányellenes jogszabály alapján dőljön el.
Az Abtv. a 43. § (4) bekezdésén túl nem tartalmaz rendelkezést a konkrét normakontroll eljárások – speciális, egyéni bírói jogvédelemhez igazodó, a fentiek szerinti „egyedi alkotmányos védelmet” biztosító – jogkövetkezményei tekintetében. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján pedig az alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának időpontját – a hatályon kívül helyezés időpontjához hasonlóan – az Alkotmánybíróság a főszabálytól eltérően is meghatározhatja. Ez a rendelkezés pedig azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján jogosult dönteni az általa alkalmazott egyedi jogkövetkezmények főszabály alól történő kivonásáról. Azaz a jogbiztonság érdeke – illetve az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke – alapján rendelkezhet úgy, hogy nem csupán a megsemmisítésre, hanem az alkalmazási tilalomra vonatkozó döntésének is lehet általános és visszamenőleges hatálya. A bírói kezdeményezésre épülő eljárásban az egyedi jogvédelemmel fennálló közvetett kapcsolat miatt köteles is olyan döntés meghozatalára, amely a számára szabott alkotmányos és törvényi keretek között e célt szolgálja.
4. Az eddigiekben kifejtettekre tekintettel a továbbiakban két kérdés vizsgálata szükséges: az Abtv. jogkövetkezményeket tartalmazó, vizsgált rendelkezései milyen összefüggésben állnak a testület eljárási rendjében alkalmazott „ítélt dolog” kérdésével, illetve az Abtv. 27. § (2) bekezdésével.
4.1. Az egyéb eljárási jogokhoz képest az Alkotmánybíróság is előkérdésként, lényegében „eljárást gátló” körülményként tekint az „ítélt dolog” (res iudicata) jogintézményére. Ügyrendjében is megfogalmazott felfogása szerint „ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben ismételten előterjesztett indítvány ítélt dolognak minősül, mert az érdemi döntéssel elbírált ügyben hozott határozat az Alkotmánybíróságot is köti (elsőként: 1620/B/1991. AB végzés ABH 1991, 972, 973.). Eszerint a res iudicata az alkotmányosság tekintetében hozott érdemi döntésre vonatkozik.
Az absztrakt normakontroll eljárások esetében következetesen alkalmazott megoldás azonban az egyéni alkotmányos jogvédelemhez kötődő eljárásokban nem volt egységes az elmúlt húsz évben.
A jelen határozat III. 2. és III. 3. pontjaiban ismertetett alkotmánybírósági döntések azon a megfontoláson alapulnak, hogy a konkrét normakontroll során az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő eljárások alapkérdése az alkalmazandó, illetve az alkalmazott jog alkotmányossága. Az alkalmazási tilalom pedig az alkotmányellenesség érdemi kérdéséhez kapcsolódó járulékos, de a döntés nem érdemi következménye. Ennek megfelelően a hivatkozott két döntéssel [68/1995. (XII. 7.) AB végzés, 442/D/2000. AB végzés] megalapozott alkotmánybírósági gyakorlat értelmében a norma alkotmányosságának vizsgálata kapcsán meghozott határozat hozza létre a res iudicata helyzetet.
Az Alkotmánybíróság az alábbi megfontolások alapján, a fenti határozatokban vizsgáltaktól eltérő törvényi szabályok és eltérő alkotmányjogi összefüggés alapján tette megfontolás tárgyává e döntéseiben megfogalmazott álláspontját és az attól való eltérést:
Az „ítélt dolog” a római jogból származó jogintézmény, amely a jogbiztonságra tekintettel és összefüggésben a jogerő intézményével azt jelenti, hogy a bíró által ítélettel jogerősen eldöntött igény a továbbiakban, bíró előtt ismételten nem tehető vitássá.
Az alkotmánybírósági eljárásokban sem hagyható figyelmen kívül azonban az „ítélt dolog” intézményének ius facit inter partes jellege, vagyis az a tény, hogy a jogerős bírói döntés csak a konkrét felek vonatkozásában váltja ki e hatást.
Szemben az érdekeltséghez nem kötött, bárki által kezdeményezhető absztrakt normakontroll eljárásokkal, az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő konkrét normakontroll eljárásokban meghozott döntések alanyi jogok bírói megállapítását vagy elutasítását jelenthetik. A perbíró ugyanis – egyedüliként az állami szervek között – jogerős döntésével, a továbbiakban vitathatatlanul (res iudicata) jogot keletkeztet, vagy kötelezettséget állapít meg.
Érdemi döntés hiányában ezért a kezdeményező bíró nem tud eleget tenni az Alkotmány 50. § (1) bekezdése szerinti jogvédelmi, alkotmányos jogot érvényesítő (iura novit curia) kötelezettségének. Mindez azt eredményezi a konkrét normakontroll eljárások vonatkozásában, hogy az alkotmányossági eljárásnak csak akkor képezheti formai akadályát az „ítélt dologra” hivatkozás, amennyiben ugyanabban a perben ugyanazon alkotmányossági indítványt kellene a testületnek ismételten elbírálnia. Az alkalmazási tilalom kimondására irányuló indítvány ezért nem tekinthető „járulékos”, érdemi döntést nem igénylő kérdésnek. Ebben az esetben ugyanis az Alkotmánybíróság formai alapon meghozott döntése alanyi jogérvényesítéssel áll összefüggésben.
Az Abtv. jogkövetkezményt meghatározó, főszabálytól eltérést biztosító rendelkezései pedig éppen ezt a célt kell szolgálják: az Alkotmányon alapuló és törvényi kötelezettségét teljesítő bíró számára megnyitja a lehetőséget a jog alkotmányos értelmezésére, és ezen keresztül az alanyi jogok és törvényes érdekek védelmére.
4.2. Az Abtv. 27. § (2) bekezdése értelmében „[a]z Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező”. Tartalmi egyértelműsége mellett e rendelkezés alkalmazása az Abtv. 42–43. §-ának értelmezéséhez kötődik. Következésképpen a „mindenkire” vonatkozó döntés hatálya – függetlenül a döntés idődimenziójától – absztrakt normakontroll eljárásban következetesen kiterjed minden jogalanyra, ezzel szemben a konkrét normakontroll eljárásokban a testület döntése különböző személyi körben érvényesült. Bizonyos esetekben az általános alkalmazási tilalom a határozat közzétételének napján folyamatban lévő minden peres [4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332.], illetve még meg sem kezdett adóigazgatási [7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68.], avagy felszámolási eljárás ügyfelét érintette [33/2003. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2003, 394.], amely döntés a személyek széles körére kiterjedő jogkövetkezmény volt, hatásában az absztrakt normakontroll eljárások erga omnes hatályához közelített. Amikor azonban az alkalmazási tilalommal érintett személyi kör csak a kezdeményező bíró előtt folyamatban lévő eljárás alanyaira szűkült, úgy az erga omnes hatály csak a jövőre nézve, az alkotmánybírósági eljárás közvetlen tárgyául szolgáló konkrét normakontroll eljárásokban alig értelmezhető tartalmat kapott. [68/1995. (XII. 7.) AB határozat, ABH 1995. 536.]
Megjegyzendő az is, hogy az utóbbi logika mentén haladva azon alkotmánybírósági döntésnek, amely peres eljárásban alkalmazandó, de már nem hatályos jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, nincs valódi erga omnes hatálya: az alkotmányellenesség a jogrendből jogalkotói döntéssel kikerült jogszabályra vonatkozik, amelynek alkalmazása általánosságban már nem kérdéses. Az alkalmazási tilalomra vonatkozó döntés pedig nem fejti ki hatását valamennyi kapcsolódó igényérvényesítésre, csak az alkotmánybírósági eljárással érintettre. Az Abtv. vizsgált 42. § (1) bekezdése, a 43. § (4) bekezdése és a 27. § (2) bekezdése együttes értelmezése azonban nem zárja ki annak a döntésnek sem a lehetőségét, hogy az alkotmányellenesnek minősített jogszabály alkalmazási tilalmának kimondása is erga omnes, azaz minden folyamatban lévő perre kiterjedő hatállyal bírjon abban az esetben, amennyiben annak megjelölhető konkrét indokai vannak.
„A lezárt jogviszonyokba való beavatkozást a törvény csak akkor írja elő, ha azt más, a jogbiztonsággal konkuráló jogállami elv megköveteli” [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 73, 75.]. Az Alkotmánybíróság hatásköri szabályainak értelmezése alapján, illetve hatásköri szabályainak alkalmazásával jól körülhatárolt módon beavatkozhat lezárt jogviszonyokba akkor, ha azt alkotmányos elv, avagy alkotmányos jog érvényre juttatása szükségessé teszi. A beavatkozás mérlegelés eredménye, választás a formális jogbiztonság fenntartása és alkotmányos elvek, alapjogok érvényre juttatása között.
Ezért az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától eltérve, arra a következtetésre jutott, hogy bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához – adott körülmények között – fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez. Olyan esetben tehát, amikor a konkrét peres eljárásban a bíró alkotmányos kötelezettségeinek eleget téve az alkalmazandó jog alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi, az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányellenesség hatálya főszabály szerint kiterjed minden, az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel megegyező ténybeli és jogi alapból származó folyamatban lévő peres eljárásra is. A konkrét normakontroll eljárásban lefolytatott alkotmányossági vizsgálat eredményeként megállapított alkotmányellenesség és általános alkalmazási tilalom jogkövetkezményeit az azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, folyamatban lévő perek esetében, amely perek azonban nem váltak az alkotmánybírósági eljárás részévé, a bíró vonja le. Emellett meg kell adni a lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban. Ezt indokolja az alkotmányos jog érvényesítésének bírói kötelezettsége, és a peres felek bíróság előtti egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak érvényesíthetősége a jelen határozat IV. pontjában kifejtettek szerint. Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság.
Az Alkotmánybíróság ezen döntésével kíván új tartalmat adni az Abtv. 43. § (1) bekezdésének.
A kifejtettek alapján a jelen indítványoknak helyt adva megállapította, hogy a kezdeményező bírák előtt folyamatban lévő eljárások tekintetében nem áll fenn res iudicata, és megtiltotta az Abh.-ban alkotmányellenesnek kimondott jogszabályok alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság a határozatot az Abtv. 41. §-a alapján jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzé teszi.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1275/B/2009.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás