30/2012. (VI. 27.) AB határozat
30/2012. (VI. 27.) AB határozat
utólagos normakontrollra irányuló indítvány elutasításáról
2012.06.27.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára, továbbá mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló eljárásban – dr. Balogh Elemér, dr. Holló András, dr. Kovács Péter és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Kiss László, dr. Paczolay Péter és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény 3. § (2) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megszüntetésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1.1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény (a továbbiakban: Sztrájk tv.) 3. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványában kifejtett álláspontja szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközött a sztrájkjog olyan korlátozása, amely az államigazgatási szervek vonatkozásában a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodására bízta a sztrájk gyakorolhatósága szabályainak meghatározását. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamisághoz fűződő jogbiztonság sérelmét látta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az „államigazgatási szervek” megfogalmazásban, amely szerinte nem egyértelmű a tekintetben, hogy a köztisztviselők mely csoportjaira terjed ki.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a 8. § (2) bekezdését és a 70/C. § (2) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az állampolgári jogok országgyűlési biztosa amiatt, hogy a Sztrájk tv. a) nem állapítja meg egyértelműen a sztrájk gyakorlására jogosultak körét, b) nem határozza meg a „szolidaritási sztrájk” fogalmát, gyakorlásának feltételeit, c) nem tartalmazza az egyeztető eljárás lefolytatásának garanciális szabályait, d) nem határozza meg „az elégséges szolgáltatást” és e) nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan, hogy „mely időpontban és milyen módon” kell bejelenteni a sztrájkot.
1.2. Az Alkotmánybíróság felhívására az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogutódja, az alapvető jogok biztosa az indítványt – az alábbiak szerint – fenntartotta.
Kérte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az időközben módosított Sztrájk tv. 3. § (2) bekezdésének második mondatát, mivel az „ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és az ebből következő jogbiztonság követelményével), valamint az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében, az Alaptörvény XVII. cikk (2) bekezdésében (sztrájkhoz való jog) foglaltakkal”. Érvelése szerint „nem lehet [a] Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásának tárgya a munkabeszüntetés gyakorolhatósága, mivel a sztrájkhoz való jog lényeges tartalmát kizárólag törvényben lehet korlátozni”.
Kérte továbbá mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítását amiatt, hogy a Sztrájk tv. a) nem rendelkezik kellő egyértelműséggel a sztrájkjog gyakorlására jogosultak köréről, b) nem határozza meg az ún. szolidaritási sztrájk fogalmi elemeit, gyakorolhatósága feltételeit és korlátait, különös tekintettel a politikai sztrájk tilalmára, c) nem tartalmazza az egyeztető eljárás lefolytatására vonatkozó alapvető garanciális szabályokat és d) nincs rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a sztrájk megkezdése előtt a sztrájkot mely időpontban és milyen módon kell bejelenteni. Mindez az alapvető jogok biztosa szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, az I. cikk (3) bekezdését és a XVII. cikk (2) bekezdését sérti. Az alaptörvény-ellenesség indokolásaként kérte az első indítványában kifejtettek figyelembe vételét.
1.3. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 71. § (1) és (2) bekezdésére, valamint a 73. § (1) bekezdésére figyelemmel az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosának indítványát érdemben vizsgálta.
II.
1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
(1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
(2) Törvényben meghatározottak szerint a munkavállalóknak, a munkaadóknak, valamint szervezeteiknek joguk van ahhoz, hogy egymással tárgyalást folytassanak, annak alapján kollektív szerződést kössenek, érdekeik védelmében együttesen fellépjenek, vagy munkabeszüntetést tartsanak.”
2. A Sztrájk tv. érintett rendelkezése:
„3. § (2) Nincs helye sztrájknak az igazságszolgáltatási szerveknél, a Magyar Honvédségnél, a rendvédelmi, rendészeti szerveknél és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál. Az államigazgatási szerveknél a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített sajátos szabályok mellett gyakorolható a sztrájk joga, de a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál a hivatásos állományúak nem jogosultak a sztrájkjog gyakorlására.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1.1. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően hozott döntései további alkalmazhatóságával kapcsolatban már állást foglalt. Hangsúlyozta, hogy az Alaptörvény szerint az „Alkotmánybíróság feladata az Alaptörvény védelme. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges. Az Alkotmánybíróság az egyes hatásköreiben eljárva alkotmányértelmezést végez, akkor is, ha ez nem elvont, mint az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti hatáskörben, hanem jogszabály vagy bírói döntés vizsgálatához kapcsolódik. Az egyes intézményekről, alapelvekről és rendelkezésekről kialakított értelmezése a határozataiban található meg. Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kellene indokolni” [22/2012. (V. 11.) AB határozat, Magyar Közlöny 2012. évi 57. szám, 9737, 9737–9740.].
1.2. Az alapvető jogok biztosa a Sztrájk tv. 3. § (2) bekezdése második mondatának alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, az I. és a XVII. cikkével való ellentétre alapította. Az Alkotmánybíróság elsőként – mivel a második indítvány az első indítványban foglaltakra utalt vissza – a felhívott alaptörvénybeli és alkotmányi rendelkezéseket tekintette át.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállam klauzulát.
Az Alaptörvény I. cikke az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével szövegszerűen megegyezik annyiban, miszerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvénynek kell megállapítania. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondta, hogy alapvető jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatta. A korlátozás további követelményeit viszont az Alkotmánybíróság fogalmazta meg az ún. alapjogi tesztben, melynek lényege, hogy az „állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]. Az Alaptörvény lényegében ezt az értelmezést követi, amikor akként rendelkezik, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan korlátozható. Ugyancsak tartalmi azonosság állapítható meg az Alaptörvény I. cikkében és az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében a lényeges tartalom védelmét illetően.
Nem található érdemi különbség a sztrájkjog szabályozásában sem. Mind az Alaptörvény, mind az Alkotmány szerint a sztrájk (vagy munkabeszüntetés) törvényben szabályozottak szerint gyakorolható.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során eddig kialakított gyakorlatát vette alapul.
2.1. A sztrájkjog gyakorlásának korlátozását (kizárását) az Alkotmánybíróság korábban már több alkalommal, több szempontból vizsgálta.
A 88/B/1999. AB határozatában (ABH 2006, 1188.) összefoglalóan megállapította, hogy a sztrájkjog az alapvető jogokat és kötelezettségeket szabályozó fejezetben a gazdasági, szociális jogok között nyert elhelyezést. Az Alkotmánybíróság szerint az „Alkotmány 70/C. § (2) bekezdése alapján a sztrájkjog egy olyan sajátos alkotmányos jog, amely az Alkotmány rendelkezésénél fogva törvény által korlátozottan, »azt szabályozó törvény keretei között« gyakorolható. Az Alkotmány e szabályozási módjából következően a törvényhozó nagyobb szabadsággal rendelkezik a sztrájkhoz való jog szabályozásában, mint más, alanyi jogi jellegű alapvető alkotmányos jogok esetén. A sztrájkjog nem alanyi jogi természetű alapvető jog, nem áll az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés védelme alatt, így a sztrájkjog szabályozása során a törvényhozó szélesebb körű felhatalmazással rendelkezik a sztrájkjog korlátozására is. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a törvényhozónak ez a felhatalmazása alkotmányos korlátok nélküli. Abból, hogy sztrájkjog az Alkotmány által szabályozott jog, következik az, hogy a törvényhozó köteles biztosítani a sztrájkjog gyakorlásának feltételeit, a sztrájkjog gyakorlásából való kizárásnak csak alkotmányos indokból, valamely alkotmányos jog, alkotmányos érték, cél védelme érdekében van helye.” (ABH 2006, 1188, 1195.). Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában a honvédelmi és rendvédelmi szervek által ellátott sajátos, az alkotmányos rend és az alapvető emberi jogok védelmében megnyilvánuló feladatok jellegére figyelemmel nem találta alkotmányellenesnek az ezen szervek személyi állományába tartozó köztisztviselőkre és közalkalmazottakra vonatkozó sztrájktilalmat (ABH 2006, 1188.).
Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a sztrájkjog kizárásáról az igazságszolgáltatási szervek tekintetében a 673/B/1990. AB határozatában. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az igazságszolgáltatás tagjainak a sztrájkja mások alapvető jogainak érvényesítését veszélyeztetné, súlyosabb esetben ténylegesen megakadályozná. Az állampolgári jogok védelme, e védelem hatékonysága, illetve annak a biztosítása szükségessé teszi az igazságszolgáltatás tagjai sztrájkjogának messzemenő korlátozását – gyakorlatilag annak eltörlését – mivel enélkül mások alapvető jogainak védelme nem biztosítható (ABH 1992, 446, 447–448.).
2.2. A jelen ügyben vizsgált rendelkezés értelmében az államigazgatási szerveknél gyakorolható a sztrájk joga, de csak a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített sajátos szabályok mellett. Az alapvető jogok biztosa szerint ez a korlátozás azért alaptörvény-ellenes, mert nem a törvény állapítja meg a feltételeket.
Az Alkotmánybíróság – a már hivatkozott 88/B/1999. AB határozatára (ABH 2006, 1188.) figyelemmel – abból indult ki, hogy a sztrájkjog egy sajátos, nem alanyi jogi természetű alapvető jog, amely nem áll alapjogi védelem alatt, ezért a szabályozása során a törvényhozó felhatalmazással rendelkezik a korlátozására is. Alaptörvényben foglalt jog lévén azonban a szabályozás nem korlátlan: a törvényhozó köteles biztosítani a sztrájkjog gyakorlásának feltételeit, a sztrájkjog gyakorlásából való kizárásnak csak valamely Alaptörvényben megfogalmazott jog, érték, cél védelme érdekében, azzal arányosan van helye.
Az Alkotmánybíróság ebben az esetben először is azt állapította meg, hogy a végrehajtó hatalom feladatait ellátó államigazgatási szervek zavartalan és folyamatos működéséhez fűződő érdek alapos indoka a sztrájkjog korlátozásának. Nem találta az Alaptörvény szempontjából aggályosnak az Alkotmánybíróság önmagában azt a törvényi megoldást, amely a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodására utalta a feltételek meghatározását. (Ezt a Megállapodást a Kormány a Közszolgálati Szakszervezetek Szövetségével, a Közalkalmazottak Szakszervezetével, a Belügyi Dolgozók Szakszervezetével, az Adó- és Pénzügyi Dolgozók Országos Szakszervezeti Tanácsával, a Társadalombiztosítási Dolgozók Szakszervezetével és a Közegészségügyi Szakszervezettel 1994. január 13. napján megkötötte, melyhez a Községi Önkormányzatok Országos Szövetsége, a Magyar Faluszövetség, a Kisvárosi Önkormányzatok Szövetsége, a Megyei Jogú Városok Szövetsége, a Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége, a Magyar Önkormányzatok és Önkormányzati Képviselők Szövetsége, valamint a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége csatlakozott. A Megállapodást a Magyar Közlöny 1994. évi 8. számában tették közzé.) Az Alkotmánybíróság kezdetektől követett gyakorlata, hogy „nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.]. A Sztrájk tv. támadott rendelkezése nem zárja ki az államigazgatási szervek tekintetében a sztrájkhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy önmagában a sztrájk gyakorlása valamennyi részletszabályának a megállapítása nem csak törvényi szinten lehetséges. Különösen nem kifogásolható a feltételek kialakításában az érintettek részvétele. Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenességet – ebben a tekintetben – nem állapította meg.
2.3. Az alapvető jogok biztosa szerint a Sztrájk tv. 3. § (2) bekezdésében szereplő „államigazgatási szervek” megfogalmazás nem egyértelmű, ami a jogbiztonságot sérti. Az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság részét képező jogbiztonságból „nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon. Ha a jogrendszer valamelyik eleme már tartalmaz egy adott fogalomra vonatkozó meghatározást, akkor az – eltérő rendelkezés hiányában – más jogszabályok alkalmazása során is érvényesül” [71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417, 424.]. Mivel az államigazgatási szervek körét a hatályos jogban több jogszabály is definiálja, mint például a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (2)–(4) bekezdései, a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénnyel összefüggő átmeneti, módosuló és hatályát vesztő szabályokról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi V. törvény 2. § (8) bekezdés c) pontja, ezért az Alaptörvény B) cikkének sérelmét az Alkotmánybíróság nem állapította meg.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az alapvető jogok biztosa több kérdésben kezdeményezte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Az Abtv. 71. § (2) bekezdése értelmében 2012. január 1-jével megszűnt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránt kezdeményezett minden eljárás, kivéve, ha annak indítványozója a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede vagy az alapvető jogok biztosa volt. Az Alkotmánybíróság ezért a jelen ügyben az alapvető jogok biztosa indítványát ebben a vonatkozásában is érdemben vizsgálta.
Az alapvető jogok biztosa a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet arra alapította, hogy a törvényhozó bizonyos kérdéseket a Sztrájk tv.-ben nem, vagy nem megfelelően szabályozott. A Sztrájk tv.-t időközben a jogalkotó módosította. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy utólagos normakontroll keretében a hatályos rendelkezéseket vizsgálja (36/J/1990. AB végzés, ABH 1991, 669, 671.), ezért vizsgálatát az elbíráláskor hatályos szabályozás tekintetében folytatta le.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése értelmében a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság akkor állapította meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968–969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 131.]. A mulasztásból következő alkotmányellenes helyzetet pedig mindenkor konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.]. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség egyik esete, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal keletkezett alkotmányellenes helyzet [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 63.].
Az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, az I. cikk (3) bekezdését és a XVII. cikk (2) bekezdését sértő jogalkotói mulasztást abban látta, hogy a Sztrájk tv. a) nem rendelkezik kellő egyértelműséggel a sztrájkjog gyakorlására jogosultak köréről, b) nem határozza meg az ún. szolidaritási sztrájk fogalmi elemeit, gyakorolhatósága feltételeit és korlátait, különös tekintettel a politikai sztrájk tilalmára, c) nem tartalmazza az egyeztető eljárás lefolytatására vonatkozó alapvető garanciális szabályokat és d) nincs rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a sztrájk megkezdése előtt a sztrájkot mely időpontban és milyen módon kell bejelenteni. Az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosa által megjelölt kérdéseket – a hatályos jogi szabályozásra figyelemmel – egyenként vizsgálta meg. Az Alkotmánybíróság vizsgálata annak megállapítására irányult, hogy a sztrájkhoz való jog rendeltetésszerű gyakorlásához elengedhetetlenül szükséges-e a hiányolt szabályozás, és amennyiben igen, akkor a szabályozási hiány az Alaptörvény sérelmét eredményezi-e, különös tekintettel arra a jogalkotói – a törvényjavaslathoz fűződő indokolásban megfogalmazott – célra, hogy a Sztrájk tv. a nemzetközi gyakorlattal összhangban „csak a legáltalánosabb kérdéseket érinti, ugyanis a részletekbe menő szabályozás szükségképpen jogalkalmazási problémákhoz vezetne”. Megjegyzi továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a 88/B/1999. AB határozatában éppen a Sztrájk tv. 3. § (2) bekezdésének vizsgálata során általános érvénnyel állapította meg, hogy a Sztrájk tv. „szabályozza a sztrájkjog gyakorlására jogosultak körét, azt, hogy mely célból van lehetőség sztrájkra, rendezi a jogszerű sztrájk anyagi jogi és eljárási feltételeit, megállapítja sztrájkjog érvényesülését, a jogszerű sztrájkban résztvevők védelmét biztosító garanciális rendelkezéseket, meghatározza azokat az eseteket, amikor a sztrájk jogellenesnek minősül” (ABH 2006, 1188, 1195.).
3.1. Az alapvető jogok biztosa szerint nem egyértelmű a sztrájkjog gyakorlására jogosultak köre, ideértve a sztrájk kezdeményezésére és az abban való részvételre jogosultakat. A Sztrájk tv. a „dolgozók” kifejezést használja, mint a sztrájkhoz való jog gyakorlására jogosult alanyi kört. Ez általános fogalom, az Alkotmánybíróság szerint egyértelmű, magában foglal minden foglalkoztatásra irányuló jogviszonyban munkát végző személyt. A sztrájkjog pedig kiterjed mind a sztrájk kezdeményezésére, mind az abban való részvételre. Az általános fogalmak használatával összefüggésben az 55/2001. (XI. 29.) AB határozatában (ABH 2001, 442.) az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „a jogszabályok világossága, áttekinthetősége érdekében célszerű, ha a törvényhozó kerüli azoknak a helyzeteknek a teljeskörű felsorolását, melyekre a jogszabály adott rendelkezését alkalmazni kell; az életviszonyok folytonos alakulása, változásai következtében e helyzetek kimerítő felsorolása reménytelen vállalkozás volna. Ha pedig újból és újból kiderülne, hogy a törvény hatályát ki kell terjeszteni olyan helyzetekre is, melyekre a törvényhozó eredetileg nem gondolt vagy nem gondolhatott, ez a sorozatos törvénymódosítások kényszere folytán az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság egyik elemére, a jogbiztonságra nézve jelentene veszélyt. Ezért alkotmányossági szempontból önmagában nem eshet kifogás alá, ha a törvényhozó (…) általános fogalmakat alkalmaz” (ABH 2001, 442, 461.). Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében, mint megalapozatlant, elutasította.
3.2. A szolidaritási sztrájkkal kapcsolatos mulasztással összefüggésben az Alkotmánybíróság elsőként ismét utal a Sztrájk tv. javaslatához fűzött indokolásra, miszerint kifejezetten törvényhozói cél volt a szolidaritási sztrájk sajátos szabályozása, tekintettel arra, hogy „az ilyen típusú sztrájk olyan munkáltatónál is hátrányt okozhat, amelyiknek a sztrájkkövetelés orvoslására nincs lehetősége, indokolt különleges garancia a sztrájk jogszerűségét illetően. Ezért ilyen sztrájkot csak a szakszervezet kezdeményezhet”. A fogalmát a törvény ugyan nem határozza meg, de annak jelentése a köztudatban egyértelmű, az ún. idegen cél érdekében való munkabeszüntetés a szolidaritási vagy szimpátia sztrájk (lásd a tényleges bírói gyakorlatot illetően: EBH2005. 1253, Legfelsőbb Bíróság Határozatainak Hivatalos Gyűjteménye 2005/1.). Az Alkotmánybíróság szerint önmagában az, ha „a jogrendszer nem definiál egyes, a jog- és a köznyelvben egyaránt bevezetett fogalmakat és kifejezéseket, nem eredményez sem értelmezhetetlenséget, sem pedig önkényes jogalkalmazást” (460/E/2000. AB határozat, ABH 2008, 1726, 1734.; lásd még: 983/B/2009. AB határozat, ABK 2011. november 1149, 1151.; 145/B/2000. AB határozat, ABH 2008, 1655, 1667–1670.)
Az Alkotmánybíróság ezért az alaptörvény-ellenességet e tekintetben sem állapította meg.
3.3. Az egyeztető eljárás szabályozási hiányosságaival összefüggésben az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogalkotó az eredeti indítvány benyújtását követően az „értelemzavaró” jogszabályi hivatkozást pontosította, miszerint „a vitatott kérdést érintő egyeztető eljárás” helyett, „a vitatott kérdést érintő kollektív munkaügyi vitában megtartott” egyeztetésről rendelkezik. A kollektív munkaügyi vita szabályait pedig mind az általános munkajogi szabályokat megállapító (a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 194/G. §–197. §), mind a speciális munkajogi szabályokat tartalmazó ágazati törvények tartalmazzák. A jogalkotói feladat elmulasztása tehát ebben a tekintetben sem volt megállapítható.
3.4. Hasonlóképpen nem találta megalapozottnak az Alkotmánybíróság a sztrájk bejelentésének időpontjára és módjára irányuló szabályokat hiányoló indítványt. Az Alkotmánybíróság szerint ugyanis a sztrájkjog gyakorlásához nem kényszerítően szükséges annak törvényi meghatározása, hogy az egyeztető eljárást követően mikor és milyen módon kell a sztrájkot bejelenteni. „A jogalkotásra tartozik annak eldöntése, hogy valamely élethelyzetet szabályoz-e és milyen részletességgel. Ebből a szempontból alkotmányossági kérdést csak az vet fel, ha a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált alkotmányos elv érvényesülését gátolja” (1621/E/1992. AB határozat, ABH 1993, 765, 766.).
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására és megszüntetésére irányuló indítványt elutasította.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2012. június 26.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A többségi határozat indokolását az alábbiakkal egészítem ki. Az indítványban érintett problémakör megítélésem szerint szorosan összefügg egy nagy horderejű kérdéssel, amelyet az indítvány nem exponált, hogy ti. a nemzetközi szerződési kötelezettségekkel inkonformmá vált a magyar jogi megoldás. Felmerül a kérdés, hogy ennek vizsgálata hivatalból elvégezhető, illetve elvégezendő-e. Az Abtv. 32. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését bármely eljárása során hivatalból vizsgálja. E jogkör gyakorlása különösen indokolt akkor, amikor kiemelkedő fontossággal bíró vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek nem teljesítését az arra illetékes nemzetközi fórumok megállapították, azonban a jogalkotó, illetve a végrehajtó hatalom nem tudta saját hatáskörében a nemzetközi jog és a magyar jog közötti összhangot helyreállítani. Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése kimondja, hogy Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját, vagyis a sztrájkjogra vonatkozó hazai jogi szabályozásnak is összhangban kell lennie a vállalt nemzetközi kötelezettségekkel. Minderre figyelemmel jelen eljárásban indokolt azon dokumentumok elemzése is, amelyek az Európa Tanácsban az Európai Szociális Karta keretében Magyarország által tett vállalások tekintetében a sztrájkjogot illetően születtek, és tanulmányozni kell az Emberi Jogok Európai Bíróságának az egyesülési jogról a szakszervezeti jogok vonatkozásában kifejlesztett ítélkezési gyakorlatát és annak újabb, de megszilárdultnak tekinthető tendenciáit.
1. Az Európai Szociális Karta kihirdetéséről az 1999. évi C. törvény rendelkezett. A Kartában foglalt, a tagállamok választásától függő opciók közül az 1999. július 8-án elhelyezett, a megerősítésről szóló okirat a 6. cikk 4. pontját is megjelölte, mint a magyar állam által vállalt kötelezettséget.
„6. cikk A béralkuhoz való jog
A béralku megkötésére irányuló tárgyalások folytatására való jog tényleges gyakorlásának biztosítására a Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy (…) elismerik
4. a dolgozók és a munkaadók jogát az érdekkonfliktusok esetén történő kollektív fellépésre, beleértve a sztrájkhoz való jogot is, azon kötelezettségek függvényében, amelyek a korábban életbe lépett kollektív szerződésekből eredhetnek.”
A Kartából vállalt kötelezettségek betartásáról a Karta 21. cikke értelmében kétévente kell jelentést tenni, a Miniszteri Bizottság által megszabott formában.
A vállalt kötelezettség végrehajtását az Európa Tanács több szervének együttműködése révén törekszik ellenőrizni: e szervek között a legfontosabb a Szociális Jogok Európai Bizottsága (Comité européen des droits sociaux), amely a kormányjelentésekről készített „Következtetések” c. szakvéleményeivel a Miniszteri Bizottság ajánlásait alapozza meg.
Ezen ajánlások véglegesítése során szerepet kap továbbá egy kormányszakértői bizottság (Comité gouvernemental de la Charte sociale européenne) is, amelyik a Kartának való meg nem felelést megállapító határozatok végrehajtását felügyeli, amelyet munkájában mint megfigyelők, az európai szociális partnerek szervezetei segítenek. Így tehát a független szakértelem, illetve a speciális kormányzati érdekek figyelembe vétele, valamint a külügyminiszteri nézőpont egyaránt megjelenik a Karta monitoring eljárásában.
A Miniszteri Bizottság a tagállamokhoz címzett határozataiban mindig azt a megfogalmazást használja, hogy „és azt ajánlja a kormányoknak, hogy a megfelelő módon vegyék figyelembe az Európai Szociális Bizottság következtetéseiben és a kormányszakértői bizottság jelentésében tett megállapítások összességét.”
A Miniszteri Bizottság értelemszerűen nem tud megsemmisíteni vagy felfüggeszteni nemzeti jogszabályokat, nem írja elő a végrehajtás pontos jogforrási formáját, konkrét, szövegszerű tartalmát, de azt elvárja, hogy a részes állam kormánya tegye meg a megfelelő lépéseket avégett, hogy a nemzeti jog és a Karta vonatkozásában tett nemzetközi kötelezettségvállalás összhangot mutasson.
A jelen ügyben a kérdés nem a monitoring során eljáró szervek által kibocsátott dokumentumok jogi természetének értékelése (amelyek egyébként a nemzetközi jog fogalmi rendszerében ajánlási természetűnek minősülnek, azaz közvetlenül végrehajtandó kötelezettséget nem rónak az érintett államokra), hanem az, hogy ezek vannak feljogosítva annak az értelmezésnek a megadására, amely az Európai Szociális Karta tekintetében az államok és az Európa Tanács, mint szervezet számára irányadó, a kötelezettségek terjedelmének és teljesítettségének megállapítása során.
Az Európa Tanács nyilvántartása szerint 2002 és 2010 között az egymást követő magyar kormányok hat jelentést nyújtottak be, ezek részben általános, részben tematikus jelentések voltak. Nem került azonban 2012-ig benyújtásra a már 2009. október 31-én esedékessé vált hetedik jelentés. (Ennek ismét ki kellett volna térnie a 6. cikk 4. pontja megvalósítására is, amelynek kapcsán eleddig visszatérően azt állapította meg a Szociális Jogok Európai Bizottsága és a kormányszakértői bizottság, hogy az a közszféra vonatkozásában alapvetően sérül.)
A Szociális Jogok Európai Bizottságának álláspontját illetően az alábbi dokumentumokat, illetve azokban foglalt megállapításokat kell kiemelni: a 2003-ban elfogadott jelentés 41–44. oldalát, és különösen a 44. oldal zárókövetkeztetéseit: Charte sociale européenne, Comité européen des Droits sociaux, Conclusions XVI–2, Tome 1 (Hongrie) http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Conclusions/State/HungaryXVI2_fr.pdf; lásd a 2005-ben elfogadott jelentés 34–39. oldalát és különösen a 39. oldal zárókövetkeztetéseit: Charte sociale européenne, Comité européen des Droits sociaux, Conclusions XVII–2 (Hongrie), Articles 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 14, 16 et 17 de la Charte http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Conclusions/State/HungaryXVII2_fr.pdf; lásd a 2006-ban elfogadott jelentés 10–13. oldalát és különösen a 13. oldal zárókövetkeztetéseit: Charte sociale européenne, Comité européen des droits sociaux, Conclusions XVIII–1 (Hongrie), Article 1,5,6, 13 et 16 de la Charte): http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Conclusions/State/HungaryXVIII1_fr.pdf. A kormányszakértői bizottságot illetően lásd a T-SG (2007) 10 jelzetű dokumentumot: Comité gouvernemental de la charte sociale européenne, Rapport relatif aux conclusions XVIII–1, Rapport détaillé du Comité gouvernemental établi en application de l'article 27, paragraphe 3 de la Charte sociale européenne, 29 juin 2007, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/governmentalcommittee/XVIII1_fr.pdf.
A Karta 6. cikk 4. pontja végrehajtásáról e mulasztás nyomán csak negatív megállapítást tudott tenni a szakértői bizottság. (Lásd az alábbi dokumentumot: Conclusions XIX–3 (2010) (HONGRIE) décembre 2010; http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Conclusions/State/HungaryXIX3_fr.pdf)
Az ismételt felszólítás nyomán 2013. október 31-ig kell benyújtani a 6. cikk 4. pontja végrehajtását is érintő újabb kormányjelentést.
Miközben az Európai Szociális Karta irányába tett, annak egyéb pontjaihoz kapcsolódó vállalásaink túlnyomó többségét megfelelően teljesítettnek találták, a Szociális Jogok Európai Bizottsága és a kormányszakértői bizottság egybehangzóan arra a megállapításra jutottak a fent hivatkozott dokumentumokban, hogy a magyar jogrend azért nem konform az Európai Szociális Karta 6. cikk 4. pontjában foglaltakkal, mivel
a) csak azok a szakszervezetek jogosultak sztrájkra hívni, akik részesei annak a megállapodásnak, amelyet a Kormány kötött az érintett szakszervezetekkel arról, hogy a közszférában hogyan gyakorolható a sztrájk joga.
b) a közszférában csak akkor lehet sztrájkot kezdeményezni, ha azt az érintett dolgozók többsége támogatja.
c) a sztrájkjoggal nem rendelkező köztisztviselők meghatározásának kritériumai túlmennek a Karta 31. cikkében foglaltakon (ti. azok a megszorítások fogadhatók el, amelyek egy demokratikus társadalomban mások jogainak és szabadságjogainak vagy a közérdek, a nemzetbiztonság, a közegészségügy vagy a közerkölcs védelmében szükségesek).
A sztrájkjog értelmezésére vonatkozó fenti tézisek egyébként az Európai Szociális Karta korábbi, más államokat érintő monitoring dokumentumaiban a hetvenes évek óta fellelhetők, a következtetések nevesítik is ezeket. Visszatérően jelenik meg, hogy a közrend, ill. a nemzetbiztonság megóvásában, a tűzoltásban és hasonló veszélyhelyzetek elhárításában foglalkoztatottak, illetve a közhatalom (végrehajtó hatalom) magasabb beosztású gyakorlói esetében tartják a testületek ex lege indokoltnak a sztrájkjogból való kizárást.
Meg kell jegyezni, hogy pusztán azt a tényt, hogy a különleges szabályok a Kormány és a szakszervezetek megállapodásában lettek rögzítve, önmagában a monitoring dokumentumok nem minősítették a Kartával össze nem egyeztethetőnek. Megállapították azonban, hogy az 1994. évi megállapodás egyes pontjainak konkrét tartalma olyan korlátozásokat hordoz, amelyek a sztrájkjog nemzetközi jogi kötelezettség szerinti lényegi tartalmát sértik.
A nemzetközi jogi kötelezettség sérelme fokozatosan következett be és alapvetően onnan ered, hogy a sztrájktörvény 1989-es elfogadásakor még csak az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (a továbbiakban: GSZJN) 8. cikke és annak akkori értelmezése volt a viszonyítási alap. A törvényhozó nem vetett megfelelően számot azzal, hogy Magyarország 1999 óta viszont az Európai Szociális Kartának is részes államává vált, és ezen egyezmény, regionális jellege miatt, értelemszerűen mélyebb kötelezettségvállalásokat is tud hordozni annál, mint amelyre az ENSZ tagállamok univerzális jogalkotási technikája képes.
Figyelemre méltóak azok az Európa Tanácshoz benyújtott magyar kormányjelentések, amelyek érvanyagukat e ponton sajátos módon arra próbálták felépíteni, hogy ha és amennyiben a magyar szabályozás a GSZJN Egyezségokmányának megfelel, akkor és ezért egyszersmind megfelel az Európai Szociális Karta követelményeinek is.
2. A kérdés tényleges horderejének megítéléséhez át kell tekinteni továbbá az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatát az egyesülési jogot illetően, különös tekintettel a szakszervezeti jogokra. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye az egyesülési jog összefüggéseiben utal a szakszervezetek alapításának jogára és annak bizonyos korlátaira a 11. cikkében, miszerint
„1. Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, beleértve érdekei védelmében a szakszervezetek alapítását és az azokhoz való csatlakozásnak a jogát.
2. E jogok gyakorlását csak a törvényben meghatározott, olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek. Ez a cikk nem tiltja, hogy e jogoknak a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai által történő gyakorlását a törvény korlátozza.”
Az Emberi Jogok Európai Bírósága újabban több alkalommal is hivatkozott az Európai Szociális Kartára, megemlítve és követve a Szociális Jogok Európai Bizottsága monitoring dokumentumaiban foglalt értelmezést, és eljutott odáig, hogy a sztrájkjogot is az Egyezmény 11. cikkének tartalmába beleértse.
A Demír és Baykara kontra Törökország ügyben 2008. november 12-én hozott ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága részletesen áttekintette korábbi ítéleteit valamint a nemzetközi jogalkotásban azok óta bekövetkezett fejleményeket a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetben (ILO), az Európai Unióban, illetve az Európa Tanácson belül az Európai Szociális Karta értelmezését illetően. Az ítélet a 149. §-ban a kollektív tárgyalásokhoz való jog értelmezését illetően [ami a Karta 6. cikk (2) bekezdése] utalt arra, hogy ebben elfogadja a Szociális Jogok Európai Bizottsága által adott értelmezést, majd rámutatott „ezen fejlemények fényében a Bíróság úgy véli, hogy korábbi joggyakorlatát, hogy ti. a kollektív megállapodások tárgyalása és megkötése úgymond nem benne rejlő eleme a 11. cikknek. (…) felül kell vizsgálnia, azért, hogy számot vessen úgy a nemzetközi jogban, mint a nemzeti jogrendszerekben érezhető fejlődéssel. Igaz, hogy a jogbiztonság, a jog előreláthatósága és a törvény előtti egyenlőség érdekében az áll, hogy a Bíróság, alapos ok nélkül ne térjen el precedenseitől: ugyanakkor a dinamikus és evolutív megközelítésről való lemondás azt kockáztatná, hogy bármilyen reform vagy javítás elé akadály tornyosulna.” (Demír és Baykara kontra Törökország 153. §)
Ezután az Emberi Jogok Európai Bírósága kimondta: „Következésképpen a Bíróság úgy véli, hogy figyelemmel a nemzeti és nemzetközi munkajogban illetve a szerződő államok idevágó gyakorlatában bekövetkezett fejleményekre, a munkáltatóval a kollektív tárgyaláshoz való jog elvben a lényegi elemévé vált a érdekek védelmében a szakszervezetek alapításához és az azokhoz való csatlakozáshoz való jognak. (…) Mint más dolgozóknak, a tisztviselőknek is, igen egyedi eseteket kivéve, élvezniük kell ezt a jogot, anélkül, hogy ez csorbítaná a 11. cikk (2) bekezdése értelmében vett a jogszerű korlátozások kihatásait „államigazgatás tagjai”-ra, amelynek ugyanakkor a panaszosok nem minősülnek.” [ti. akik az Isztambul környéki kistelepülések önkormányzati tisztviselői szakszervezetének (Tüm Bel Sen) vezetői voltak.] (Demír és Baykara kontra Törökország, 154. §)
Az Enerji Yapi-Yol Sen kontra Törökország ügyben hozott 2009. április 21-i ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága hangsúlyozta, „elismeri, hogy a sztrájkjog nem abszolút jellegű. Bizonyos feltételeknek alávethető és korlátozások tárgyát is képezheti. Így a szakszervezeti szabadság elve összeegyeztethető a sztrájk tilalmával köztisztviselők esetében, akik hatáskörüket az állam nevében gyakorolják. Mindazonáltal, ha a sztrájkjog érinthet is bizonyos köztisztviselői kategóriákat [lásd a Pellegrin kontra Franciaország ügyben hozott nagykamarai ítélet (…) 64–67. §-át] nem terjedhet ki a köztisztviselőkre úgy általában – mint a jelen esetben, ti. a földhivatalokban, az energia ügyekben, a kommunális, infrastrukturális szolgáltatásokban és az állami autóútépítésben dolgozó köztisztviselőket, közalkalmazottakat képviselte az Enerji Yapi-Yol Sen szakszervezet – vagy az állami kereskedelmi vagy ipari vállalatok közalkalmazottaira. Így a sztrájkjog törvényi korlátai, olyan világosan és szűkkörűen kell, hogy megfogalmazzák az érintett tisztviselők kategóriáit, ahogyan az csak lehetséges.” (Enerji Yapi-Yol Sen kontra Törökország, 32. §)
Bizonyos szerepet játszott a sztrájkjog gyakorolhatóságának megítélése a Jó Pásztor Szakszervezet (Sindicatul Pastorul Cel Bun) kontra Románia ügyben 2012. január 31-én hozott kamarai ítélet mögöttes tényállásában. Ebben az ügyben az Emberi Jogok Európai Bírósága elmarasztalta Romániát azért, mivel a román hatóságok nem jegyezték be egy orthodox egyház polgári alkalmazottainak szakszervezetét, tartva attól, hogy ellentétes esetben az egyházi autonómiát sértenék meg.
Fentiekre figyelemmel megállapítható, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata is lényegében ugyanabba az irányba mutat a köztisztviselők, közalkalmazottak szervezkedési és sztrájkjoga vonatkozásában, mint amit az Európai Szociális Karta monitoring dokumentumai megjelöltek.
A sztrájkjog tehát immár nemcsak önmagában értelmezhető, hanem az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatában a fent említettek tanúsága szerint újabban már úgy jelent meg, hogy az az egyesülési és szervezkedési szabadság integráns részét képezi. Mivel az Alaptörvény az egyesülési (és szakszervezeti) jogok tekintetében a VIII. cikk (1), (2) és (5) bekezdése más tördelésben, de lényegében ugyanazt a megfogalmazást tartalmazza, mint az Emberi Jogok Európai Egyezménye 11. cikkének 1. pontja, ezért emlékeztetni kell arra, hogy az Alkotmánybíróság a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatában elvi éllel mondta ki, hogy „[e]gyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés (például a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje. A pacta sunt servanda elvéből [Alkotmány 7. § (1) bekezdés, Alaptörvény Q) cikk (2)–(3) bekezdés] következően tehát az Alkotmánybíróságnak akkor is követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot, az abban meghatározott alapjogvédelmi szintet, ha saját megelőző, „precedens-határozataiból” ez kényszerűen nem következne.” (ABH 2011, 290, 321.) Figyelemmel arra is, hogy 2003 óta egyértelműen és ismétlődően jelezte az Európa Tanács, hogy a Karta 6. cikk 4. bekezdése tekintetében tett vállalást a magyar állam nem megfelelően teljesíti, és ennek ellenére az elmúlt törvényhozási ciklusokban az egymást követő kormányok nem kezdeményezték a törvényhozónál a Sztrájk tv. vonatkozó pontjainak, illetve a szakszervezetekkel kötött 1994. évi megállapodás módosítását, a jelen ügyben nézetem szerint megállapítható: nem teljesült a vállalt nemzetközi kötelezettségekkel való összhang követelménye.
A nemzetközi jog szempontjából a probléma nem a Kormány és a szakszervezetek közötti megállapodás tényében, hanem annak tartalmában rejlik, amely immár nyilvánvalóan nem konform a vállalt kötelezettségekkel.
A legegyszerűbb megoldást a korábbi megállapodás módosítása jelentené. Maga a megállapodás nem tartozik azon normák közé, amelynek alaptörvény-ellenesség címén történő megsemmisítésére az Alkotmánybíróságnak az Abtv. szerint hatásköre lenne. A kiutaló törvényi rendelkezés megsemmisítése sem lenne indokolt, hiszen – ha a megállapodás tartalma adekvát volna a Karta 6. cikk 4. bekezdésének követelményével – úgy a kiutaló szabály önmagában nem okozna problémát. Az Alkotmánybíróság e fordulat alkotmányosságát 1992-ben vizsgálata során röviden érintette, és akkor nem kifogásolta, igaz, viszonyítási pontja alapvetően még csak a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya volt (673/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 446, 448.). Jól látható tehát, hogy ha az Alkotmánybíróság most mégis megsemmisítette volna a kiutaló törvényi rendelkezést, ám az Országgyűlés a megállapodás jelenlegi tartalmát foglalná törvénybe, az semmit nem változtatna a probléma lényegén, a nemzetközi jogba ütközésen és az azért való felelősségen.
Álláspontom szerint azonban – figyelemmel arra a tényre, hogy a Kormánynak a megállapodás újratárgyalására vonatkozó, az Európai Szociális Karta monitoring dokumentumaiban is regisztrált ígérete nem teljesült – valójában az Országgyűlésnek is módjában áll helyreállítani a nemzetközi jogi kötelezettségekkel való összhangot, éspedig úgy, hogy „az államigazgatási szerveknél a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített sajátos szabályok mellett gyakorolható a sztrájk joga” fordulat kiutaló szabályát az e terület sajátosságaihoz illő, a nemzetközi jogi kötelezettségeknek megfelelő anyagi és eljárási tartalmú tételes törvényi cikkekkel váltja fel. (Erre a 2013. október 31-éig benyújtandó monitoring jelentés összeállításáig elegendő idő áll rendelkezésre.)
Mindezt azért tartom rendkívül fontosnak, hiszen az említett török ügyekben meghirdetett tételek nyomán – amelyek sem a jogtudomány, sem a szakszervezetek figyelmét nem kerülték el – meglehetősen egyértelműen felmérhető, hogy immár milyen esélyei lennének egy analóg magyar panasznak az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt. Az Európai Szociális Kartából folyó kötelezettségeket önmagukban is teljesíteni kell, az Emberi Jogok Európai Bírósága előtti pervesztés elkerülése pedig a józan pragmatizmus követelménye. Márpedig, ha a hazai jogi szabályozás nem változik, akkor az Emberi Jogok Európai Bírósága az Európai Szociális Karta monitoring dokumentumaira is építve várhatóan elmarasztalja Magyarországot.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többség által elfogadott határozat rendelkező részével, így indokolásával sem.
1. A többségi határozattal ellentétben a Sztrájk tv. 3. § (2) bekezdése második mondatát az alapvető jogok biztosa indítványával egyezően pro futuro hatállyal meg kellett volna semmisíteni.
Helytálló a biztos állítása, hogy az Alaptörvény XVII. cikke szerint törvénynek kell megállapítania sztrájk feltételeit – benne az államigazgatásban dolgozókét is. Itt ugyanis az áll, hogy a munkavállalóknak törvényben meghatározottak szerint van joguk arra, hogy munkabeszüntetést tartsanak. A Sztrájk tv. szerint viszont nem törvényben meghatározottak, hanem „a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített … szabályok mellett” – azaz: ezek szerint – gyakorolható a sztrájkjog. Ha tehát a sztrájk nem felel meg az 1994-es megállapodásnak, a Sztrájk tv. 3. § (1) bekezdése szerint jogellenes. Ez a törvényben meghatározottak szerint gyakorolhatóság kívánalmát nem elégíti ki. A törvény nem a sztrájk feltételeit szabályozza, hanem a sztrájk feltételeinek szabályozását. Nincsenek törvényben meghatározva a jogszerű munkabeszüntetés feltételei, így nincs jelentősége annak, mit is tartalmaz a megállapodás. A határozat csak a szabályozás szintjét (törvény vagy sem) vizsgálja, a tartalmát nem. A szabályozás szintje és tartalma között ugyanakkor szoros kapcsolat van, hiszen a szint a szabályozás tartalmától is függ.
Az Alapörvény XVII. cikke – az Alkotmány 70/C. § (2) bekezdésével lényegében egyezően – a törvényben meghatározott korlátok között engedi gyakorolni a sztrájkjogot (a munkaharc keretében a munkabeszüntetés jogát). Ez a feltétel különbözik az Alaptörvény I. cikk (2) bekezdése alapján minden alapjogra érvényes korlátozási szabálytól, így nem is alkalmazható minden további nélkül, ahogy a többség teszi, a „közvetlen és jelentős” korlátozás teszt, amint a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat (ABH 1991, 258, 260.) megfogalmazta. A „törvényben meghatározott korlátozás” követelménye megkívánja, hogy a sztrájkjog gyakorlásának minden feltételét törvény tartalmazza, tehát nem engedi meg a szabályozási szint leszállítását. Ugyanakkor a „törvényben meghatározott korlátozás” szélesebb körű lehet, mint a rendes alapjogok esetében. Ezért alkotmányellenes lenne a rendeleti szabályozás is, miközben a Kormány és a szakszervezetek közötti megállapodás alkotmányjogilag legfeljebb kormányrendeleti, vagy határozati szintnek tekinthető (ha feltesszük, hogy végrehajtását a Kormány határozattal jogszerűen képes biztosítani).
2. Helytálló a biztos érvelése abban is, hogy a sztrájkjog alanyait meghatározó „államigazgatási szerv” terminus nem kellően világos jelentésű.
A Sztrájk tv. az elfogadása idején fennállása utolsó teljes évében lévő tanácsrendszer (illetve a szocialista államigazgatási jog) fogalmát használja, így a vizsgált hely jogi jelentése a törvény hatályba lépése óta alaposan megváltozott, és ezért alkotmányellenessé lett. Az államigazgatási szerv mai tételes jogi fogalma szerint a Sztrájk tv. hatálya nem terjed ki az önkormányzatoknál foglalkoztatottakra, míg a törvény elfogadásakor, 1989 áprilisában, a helyi tanácsok dolgozói is „államigazgatási szervnél” foglalkoztatottak voltak.
Az 1971. évi I. törvény (Tanácstörvény) 2. § (1) bekezdése szerint ugyanis a tanácsok az államszervezet részei voltak, jóllehet a törvény ugyanezen a helyen népképviseleti-önkormányzati szervnek is minősítette őket. A tanácsok ezzel együtt az államszervezet részének, helyi államigazgatási szervnek minősültek. Tanú erre a korszak mértékadó államigazgatási jogi tankönyve, amely megállapítja: „A szocialista államrendszer alapvető elve, hogy a területi, helyi államigazgatási szervek a tanácsok igazgatási szervei.” (Szamel Lajos szerk: Berényi Sándor, Martonyi János: Magyar államigazgatási jog. 2. kiad. Budapest Tankönyvkiadó 1980. Az idézet szerzője Berényi Sándor. Ld.: Fonyó Gyula szerk. A Tanácstörvény magyarázata. Budapest Közigazgatási És Jogi Könyvkiadó, 1976 64.skk.)
A Sztrájk tv. itt vizsgált mondata elfogadása óta lényegében változatlan – csak a „Minisztertanács” változott „Kormányra”. Azóta viszont megváltozott, többször is, a közszolgálat rendszere; a legfontosabb ebből itt az, hogy a közigazgatás állami (azaz központi és dekoncentrált), valamint önkormányzati közigazgatásra vált szét. Ezért az „államigazgatási” fogalom alkotmánynak megfelelő értelmezése régóta „közigazgatási”. Az 1994-es megállapodás elfogadói így is értették, hiszen az aláírók között mindkét oldalon számos önkormányzati szervezet van. Ha azonban szó szerint vesszük, az önkormányzatoknál dolgozók sztrájkjoga kétes lehet.
A törvény a foglalkoztató állami szervet – valamint az ott „dolgozókat” – jelöli meg, amikor az „államigazgatási” kitételt használja. A „dolgozók” terminus használata is a Sztrájk tv. elfogadáskori jogi helyzetének felel meg, az egységes államigazgatásban foglalkoztatottak munkaviszonyban álltak. „Az államigazgatási munkaviszony nem államigazgatási jogi, hanem munkajogi karakterű” – állapítja meg az idézett tankönyvben Szamel Lajos. A sztrájktörvénnyel az államigazgatásban dolgozók, mint munkaviszonyban állók gyakorolhatták sztrájkjogukat. Ezért volt szükséges a vizsgált korlátozás.
A „dolgozók” fogalma a tételes jogban mára azonban messze nem egyértelmű. Feltehető, hogy magában foglal minden az állami igazgatási szerveknél foglalkoztatásra irányuló jogviszonyban munkát végző személyt, de csak azokat, akik e szerveknél rendelkeznek jogviszonnyal, kizárva ebből az önkormányzatoknál ugyanilyen jogviszonnyal foglalkoztatottakat. A határozat indokolása nem fejti ki ennek jelentőségét, hiszen a 2.2. pontban még felsorolja az önkormányzatoknál dolgozók érdekképviseletét ellátó szakszervezeteket, mint megállapodást kötőket, ugyanakkor a 3.1.-ben már e kitételt „egyértelműnek” minősíti.
Ebben kételkedem, és igazat adok az alapjogi biztosnak abban, hogy jogbizonytalanságot okoz a pontatlan – vagy időközben meghatározhatatlanná vált, bár korábban talán kellően világos – jogi fogalomhasználat.
A sztrájk kizárásával érintett személyi (foglalkoztatotti) kör meghatározásában nem a szervből („államigazgatási”) kell kiindulni, sokkal inkább az érintettek foglalkoztatási jogviszonya jellegéből (ld. a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény fogalomhasználatát). A határozatban is említett, az államigazgatási szervekről szóló számos jogszabály alapján igen nehéz pontosan meghatározni a személyi kört, amely a Sztrájk tv. vizsgált rendelkezésével érintett.
A lényeg azonban, hogy az „államigazgatás” terminust ennyi idő után indokolt lenne a fennálló jogi helyzettel összhangba állóval („közigazgatási” vagy más ezzel egyenértékű) felcserélni – ami a törvényhozó feladata.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Álláspontom szerint a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény (a továbbiakban: Sztrájk tv.) 3. § (2) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenessége megállapításának és megsemmisítésének lett volna helye. Emellett mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet is meg kellett volna állapítania az Alkotmánybíróságnak.
Úgy gondolom, a most elbírált ügynek fontos szerepe lehet abban, miként gyakorolható a közszférában a sztrájkjog és ezen keresztül az kihat a sztrájkjog magyarországi alakulásának jövőjére. Nézetem szerint a többségi indokolásnak számot kellett volna vetnie azzal, hogy az Alkotmánybíróság eddigi irányadó gyakorlata nem volt következetes abban az alapvető kérdésben, hogy mi a sztrájkhoz való jog alkotmányjogi megítélése. Relevánsnak tartottam volna annak a kérdésnek a vizsgálatát is, hogy milyen szerepe van a Kormánynak a közszférában gyakorolt sztrájk feltételeinek a meghatározásában. Úgy vélem továbbá, a döntés meghozatalakor figyelembe kellett volna venni azt is, mi következik a Magyarországra is kötelező nemzetközi jogi mércékből a sztrájkjog szabályozására és gyakorlására.
I.
1. Álláspontom szerint az ügy által felvetett legfontosabb kérdés az, alapvető jog-e a sztrájkhoz való jog. Az indítványozó álláspontja szerint – mivel eredeti indítványában a korábbi Alkotmány 8. § (2) bekezdésének és az alapvető jogokra jellemző lényeges tartalom sérelmét állítja – igen. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata – ahogyan a határozat többségi indokolása is – ingadozó ebben a kérdésben. Az eddigi döntések – és ezt az álláspontot magam is osztom – nem tulajdonítottak különösebb meggyőző erőt annak a ténynek, hogy mind az Alkotmányban, mind az Alaptörvényben az alapjogok között szabályozta az alkotmányozó a sztrájkjogot.
2. A határozat többségi indokolása által idézett 673/B/1990. AB határozat (ABH 1992, 446.) és a 88/B/1999. AB határozat (ABH 2006, 1188.) alapján az állapítható meg, hogy bizonyos közszférában foglalkoztatott személyek sztrájkjoga teljes egészében kizárható alkotmányosan.
Abban is egyértelmű a gyakorlat, hogy még a magánszférában sem minősül alapvető jognak a sztrájkjog. Az inkább olyan alkotmányos jogként fogható fel, amelynek még a lényeges tartalma is korlátozható. Az is egyértelműnek tűnik a sztrájkjogi tárgyú határozatok alapján, hogy az az alkotmányi, illetve alaptörvényi kitétel, miszerint a sztrájkjog törvényben szabályozottak szerint gyakorolható, nem jelent blanketta-felhatalmazást a törvényhozó számára: „a törvényhozó köteles biztosítani a sztrájkjog gyakorlásának feltételeit, a sztrájkjog gyakorlásából való kizárásnak csak alkotmányos indokból, valamely alkotmányos jog, alkotmányos érték, cél védelme érdekében van helye.” (ABH 2006, 1188, 1195.)
Ez utóbbi fordulat, tehát a jogkorlátozás céljának vizsgálata, ugyanakkor csak az alapvető jogoknál releváns; az alkotmányos jogok esetében eddig az ésszerűségi teszt volt irányadó. Ennek alkalmazása során az Alkotmánybíróság eddig nem vizsgálta a joggyakorlás kizártságának (korlátozásának) célját. A mostani határozat többségi indokolása, amellett, hogy fenntartotta azt az álláspontot, hogy nem tekinti az Alaptörvény hatálya alatt sem alapvető jognak a sztrájkjogot, azzal egészítette ki az eddigi gyakorlatot, hogy alkalmazta a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat óta követett, az alapjog-korlátozás formai alkotmányossági megítélésére vonatkozó tesztet is a sztrájkjogra (ABH 1991, 297, 300.). Ez a teszt arra a kérdésre keres választ, hogy milyen jogforrási szint elégíti ki egy-egy esetben az alapjogok korlátozására irányadó [a korábbi Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe, illetve az Alaptörvény I. cikkének első mondatába foglalt] szabályt.
3. Álláspontom szerint, ahogyan ezt igyekeztem érzékeltetni, az eddigi gyakorlat nem volt mentes a dogmatikai ellentmondásoktól. A jelen ügy jó alkalmat teremtett volna arra, hogy az Alkotmánybíróság, figyelembe véve a sztrájkjognak a magyar alkotmányos intézményrendszerben betöltött szerepét (értékelve például az egyesülési joghoz való viszonyát), állást foglalva abban a kérdésben is, hogy kik a sztrájkjog alanyai (csak a munkavállalók vagy érdekvédelmi szervezeteik is), eldöntse, mi a sztrájkjog alkotmányjogi megítélése: milyen (speciális) jogkorlátozási tesztnek kell megfelelnie a jogalkotónak és a rendesbíróságoknak a sztrájkjog szabályozásakor, illetve a sztrájkjoggal összefüggő ügyek elbírálásakor.
II.
1. Nézetem szerint a támadott törvényi szabályozás [a Sztrájk tv. 3. § (2) bekezdés második mondata: „(a)z államigazgatási szerveknél a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített sajátos szabályok mellett gyakorolható a sztrájk joga”] több szempontból is alaptörvény-sértő.
2. E törvényi rendelkezés nem jelent elégséges garanciát a sztrájkjog hatékony gyakorlására, hiszen nem ad érdemi szempontokat (mércét) arra, hogy melyek azok a „sajátos szabályok”, amelyek alapján a sztrájk jogszerűnek minősül. A joggyakorlás garanciáinak hiányára utal az is, hogy a támadott szabály és a hozzáférhető rendesbírósági gyakorlat alapján nem egyértelmű az sem, kikényszeríthető-e ezen „megállapodás” rendesbíróságok előtt. Nyitott kérdés az is: ha a szakszervezetek betartják a „megállapodást”, amelynek a Sztrájk tv.-vel való viszonya nem tisztázott, akkor eo ipso jogszerűnek minősül-e a sztrájk.
Mindezeknek azért van jelentősége, mert a jogszerűtlen sztrájk nem csak fegyelmi felelősség megállapítására adhat okot, hanem (akár a kártérítési felelősség megállapítása mellett) még a foglalkoztatási jogviszony megszüntetéséhez is alapul szolgálhat. A fentiek alapján – figyelemmel az alaptörvény jogállamiság-klauzulájából eredő, hatékony joggyakorlást lehetővé tevő szabályozási követelményekre és a sztrájkjog alaptörvényi szabályozásának együttes értelmezésére – mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítását tartottam volna szükségesnek.
3. A mulasztás megállapítása azonban nem orvosolta volna teljes körűen a közszférában gyakorolható sztrájk minden problémáját. A támadott törvényi rendelkezést – a különvélemény II. 2. pontjában idézett alaptörvényi rendelkezések sérelme miatt – meg kellett volna semmisítenie az Alkotmánybíróságnak.
Ennek oka elsődlegesen az, hogy a Sztrájk tv. szerinti „megállapodás” megkötésére a Kormánynak nincs hatásköre, nincs alaptörvényi legitimációja. Álláspontom szerint nincs olyan alaptörvényi szabály, amely felhatalmazná a Kormányt arra, hogy a közszférában foglalkoztatottak érdekvédelmi szervezeteivel együtt „kiszerződjön” a sztrájkjog gyakorlásának alkotmányos garanciarendszeréből. Ezt – a legitimáció hiányára vonatkozó – érvemet erősíti az a tény is, hogy az államigazgatástól különálló önkormányzati szférában foglalkoztatottak érdekvédelmi szervezetei is csatlakoztak e, a határozat többségi indokolása által is idézett „megállapodáshoz”. Az önkormányzati szférában foglalkoztatottak bevonása még kevésbé teszi egyértelművé, hogy a Kormány közhatalmi vagy munkáltatói hatáskörében eljárva kötötte-e meg a „megállapodást”.
III.
Figyelemmel a nemzetközi jogi kötelezettségeinkre – tekintettel a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban foglaltakra (ABH 2011, 290, 321.) – számot kellett volna vetni azzal a kérdéssel is, hogy melyek a közszférában gyakorolható sztrájkjog Magyarországra kötelező nemzetközi jogi mércéi.
Ebben a körben elsősorban, de nem kizárólagosan az Emberi Jogok Európai Bírósága joggyakorlata alapján kellett volna értékelni a közszférában gyakorolható sztrájk magyar szabályozását. A Demir és Baykara kontra Törökország, valamint az Enerji Yapi-Yol Sen kontra Törökország ügy indokolása – álláspontom szerint – azt a nézetet erősíti, hogy a jelenlegi magyar szabályozás nem minden elemében egyezménykonform.
Alkotmánybírósági ügyszám: II/355/2012.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás