• Tartalom
Oldalmenü

3301/2012. (XI. 12.) AB határozat

jogszabály folyamatban lévő ügyben alkalmazásának kizárásáról

2012.11.12.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szolnok Megyei Jogú Város Közgyűlésének Szolnok város helyi parkolási rendjéről szóló 17/2001. (V. 24.) számú önkormányzati rendeletének 2011. január 1-ig hatályos 5. §-a alkotmányellenes volt, így az a Szolnoki Városi Bíróság előtt az 5.P.20.740/2011. szám alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
I n d o k o l á s
I.
[1]    1. 2011. szeptember 9-én a Szolnoki Városi Bíróság bírája az előtte a 5.P.20.740/2011. szám alatt folyamatban lévő ügyben – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja, 37. §-a és 38. § (1) bekezdése alapján – kezdeményezte Szolnok Megyei Jogú Város Közgyűlésének Szolnok város helyi parkolási rendjéről szóló 17/2001. (V. 24.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2010. március 24-én hatályos 5. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványt az Alkotmánybíróság az 1331/B/2011. számon iktatta. A támadott rendelkezések a pótdíjfizetés részletes szabályait tartalmazzák, úgymint: a pótdíjfizetésre okot adó körülmények, a pótdíj összege, pótdíjfizetésről szóló értesítés, a pótdíj behajtása.
[2]    Az indítványozó hivatkozott az Alkotmánybíróság 109/2009. (XI. 18.) AB határozatára (ABH 2009, 941., a továbbiakban: Abh.), amely 2010. június 30. napjával megsemmisítette a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 15. § (3) bekezdését és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63/A. § h) pontját. A megsemmisített rendelkezések adtak felhatalmazást a helyi önkormányzatok – mint közútkezelők – számára, hogy a várakozásért (parkolásért) díjat, pótdíjat szedhessenek.
[3]    Az indítványozó álláspontja szerint az alkotmányellenesnek nyilvánított és megsemmisített felhatalmazó rendelkezések miatt az Ör. 5. §-a megalkotására az önkormányzatnak nem volt törvényes felhatalmazása. Hivatkozik a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 685. § a) pontjára, amely szerint – a törvénykönyv alkalmazásában – az önkormányzat rendelete akkor minősül jogszabálynak, ha törvény felhatalmazása alapján annak keretei között szabályoz. Mivel az Abh. alapján a parkolás magánjogi keretek között nyújtott helyi közszolgáltatás, amelynek szabályozása a gazdaságilag is érdekelt helyi önkormányzat feladata, a szabályozás csak szigorú törvényi feltételek között történhet. Az indítványozó szerint a – megsemmisítés folytán – törvényi felhatalmazást nélkülöző Ör. 5. §-a sérti a jogbiztonságot [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében szabályozott követelményt [az önkormányzat rendelete más jogszabállyal nem lehet ellentétes], ezért kérte alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[4]    2. 2012. január 1-jén hatályba lépett az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.). Az Alkotmánybíróság III/1065-1/2012. számú végzésével tájékoztatta az indítványozót arról, hogy az ügy száma 2012. január 1. napjától megváltozott, valamint az Abtv. 73. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő, a 71–72. §-ban nem szabályozott ügyekben az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. rendelkezései szerint le kell folytatni, ha az ügy az Alaptörvény rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálható, és az indítványozó indítványozási jogosultsága az Abtv. rendelkezései alapján fennáll. Az Abtv. 25. §-a és 52. § (1) bekezdés d) pontja alapján arra is felhívta az indítványozót, hogy az indítványát egészítse ki azzal, hogy a bírói kezdeményezéssel érintett jogszabály az Alaptörvény mely rendelkezéseit sérti és miért.
[5]    A Szolnoki Városi Bíróság 5.P.20.740/2011/10. számú végzésével 2012. március 5-én indítványát kiegészítette. Ebben arra hivatkozik, hogy az Ör. az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, a T) cikk (1) és (2) bekezdését, valamint a 32. cikk (1) bekezdének a) pontját és (3) bekezdését sérti. Ezért kéri az Ör. alaptörvény-ellenességének megállapítását.
[6]    3. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Ör. indítványban támadott rendelkezését a bírói kezdeményezés előterjesztését követően többször módosították. Az Abtv. 41. §-ának (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét is megállapíthatja, ha a jogszabályt a konkrét esetben még alkalmazni kellene. A Szolnoki Városi Bíróságnak az előtte 5.P.20.740/2011. számon folyamatban lévő perben az Ör. már nem hatályos rendelkezéseit kellene alkalmazni, az indítvány tárgya azonban épp ezen rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítása, erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. már nem hatályos rendelkezései tekintetében folytatta le eljárását.
[7]    4. Az indítványozó bíró az Ör. támadott rendelkezéseivel összefüggésben az alkalmazási tilalom kimondását nem kezdeményezte, de az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának megfelelően úgy értelmezte, hogy a bírói kezdeményezés magában foglalja az alkalmazási tilalom kimondása iránti kérelmet is. [21/2005. (VI. 2.) AB határozat, ABH 2005, 239, 242.; 36/2006. (IX. 7.) AB határozat, ABH 2006, 473.]
II.
[8]    1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
T) cikk (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait.
(2) Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.”
(1) A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között
a) rendeletet alkot;
(…)
(3) Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.”
[9]    2. Az Ör. 5. §-ának az indítvánnyal érintett – 2010. március 24-én hatályos – szövege:
5. § (1) A rendelet 3. számú mellékletében meghatározott pótdíjat kell fizetni, ha:
a) várakozás megkezdésekor (papíralapú jegy vásárlása esetén a gépjármű elhelyezésétől számított 5 percen belül) nem fizették ki a várakozási díjat,
b) a várakozási időt túllépték (a jegy, a mobil-parkolókártya és a bérlet érvényességi ideje lejárt),
c) a parkolási jegyet, mobil-parkolókártyát és a bérletet nem, vagy úgy helyezték el, hogy az ellenőrizhetetlen.
(2)
(3) Az (1) és a (2) bekezdésben meghatározott pótdíj kivetéséről szóló felszólítást készpénz-átutalási megbízás nyomtatványt a parkoló ellenőr a parkoló gépjármű szélvédőjén helyezi el, melyen feltünteti a parkoló helyét, a parkolás időpontját, a gépjármű rendszámát, valamint a szabálytalanság megnevezését és a pótdíjra vonatkozó információkat.
(4) A pótdíj összege, ha azt a gépjármű tulajdonosa (üzembentartója) a felszólításnak a járműre történő kihelyezését követő
a) 8 naptári napon belül befizeti, úgy a 3. számú melléklet szerint a jármű díjosztályának megfelelő összeg,
b) 8 naptári napon túli befizetés esetén a 3. számú melléklet szerint a jármű díjosztályának megfelelő összeg.
(5)
(6) A meg nem fizetett várakozási díj, illetve pótdíj behajtása az üzemeltető feladata.
(7) Az üzemeltető a díjak és pótdíjak behajtásáról a polgári jog szabályai szerint gondoskodik.
(8) Az (1)–(5) bekezdésben foglalt kötelezettségek – a jármű használatának tartós vagy időleges átengedésétől függetlenül – szabálytalanságot elkövetőt és a jármű forgalmi engedélyében megjelölt tulajdonost (üzembentartót) egyetemlegesen terhelik.
(9) A pótdíj összege a parkolás helyszínén történő befizetés esetén a rendelet 3. számú melléklet szerint a jármű díjosztályának megfelelő összeg.”
III.
[10]    Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
[11]    1. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként azt vizsgálta meg, hogy az indítvány alapján van-e hatásköre az Ör. alaptörvény-ellenességének vizsgálatára. Az Abtv. 37. § (1) bekezdése az önkormányzati rendelet alkotmányossági felülvizsgálata tekintetében ugyanis korlátozza az Alkotmánybíróság hatáskörét:
37. § (1) Az Alkotmánybíróság a 24–26. §-ban meghatározott hatáskörében az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása.”
[12]    Jelen ügyben az alkotmányossági vizsgálat tárgya az, hogy – az alkotmányellenesnek talált és emiatt megsemmisített törvényi felhatalmazó rendelkezések hiányában – a törvényes felhatalmazás nélküli Ör. megfelel-e az Alaptörvény rendelkezéseinek. Mivel a bírói kezdeményezés kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálatára irányul és egyéb normakollízióra nem hivatkozik, ezért az Abtv. 37. §-a alapján a vizsgálat lefolytatása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság érdemben bírálta el a folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést.
[13]    2. Az Ör. megalkotására a Kkt. 15. § (3) bekezdése adott felhatalmazást. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban megállapította a Kkt. 15. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét és azt 2010. június 30. napjával megsemmisítette, mert ellentétes volt az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményével. Az Alkotmánybíróság döntését egyrészt azzal indokolta, hogy a parkolási tárgyú jogszabályalkotásra adott felhatalmazó rendelkezések, amelyek az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog, a helyváltoztatás szabadsága, továbbá az Alkotmány 9. § (1) bekezdésére visszavezethető szerződési szabadság, mint alkotmányos jog korlátozását tették lehetővé, nem kellően pontosan határolták körül a díjmegállapítás kereteit, szempontjait, korlátait, másrészt azzal, hogy a felhatalmazó rendelkezések nem voltak tekintettel a helyi önkormányzatok díjmegállapításban fennálló gazdasági érdekeltségére, sem pedig az önkormányzatok árhatósági funkciójára, amely a közszolgáltatást igénybe vevő fogyasztók érdekeinek védelmét szolgálta volna (ABH 2009, 941, 962.).
[14]    Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban elfogadta a Legfelsőbb Bíróságnak a közúti várakozásra vonatkozó jogértelmezését, amely szerint a közút közlekedési – ezen belül parkolási – célú használatával összefüggésben keletkező jogviszony magánjogi jellegű. Megállapította továbbá, hogy az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a közterület (közút) fenntartása, a várakozóhelyek kijelölése, a fizetendő díjak meghatározása a helyi köztulajdon működtetésével biztosított közszolgáltatás. Az Abh. szerint, amennyiben a közúti várakozás (parkolás) közszolgáltatás, amelyet a közút kezelője nyújt szerződéses keretek között, akkor az önkormányzat parkolásra vonatkozó rendelete e szerződés feltételeit határozza meg. A személyek vagyoni viszonyait a Ptk. szabályozza, amelynek 685. § a) pontja szerint az önkormányzat rendelete a szerződéses viszonyok tekintetében csak akkor tekinthető jogszabálynak, ha megalkotására törvényi felhatalmazás alapján és annak keretei között került sor. A helyi önkormányzatok tehát a parkolási tárgyú rendeleteket nem saját, hanem delegált hatáskörben alkotják meg.
[15]    Az Alkotmánybíróságnak az Abh.-ban arról is döntenie kellett, hogy a Kkt. 15. § (3) bekezdésének megsemmisítése kihat-e a felhatalmazó rendelkezésen alapuló, a közterületen való várakozást szabályozó önkormányzati rendeletek érvényességre.
[16]    Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „önmagában a felhatalmazó rendelkezések hatályon kívül helyezése nem teszi kétségessé a »felhatalmazott« jogalkotó felhatalmazásának alkotmányosságát: a felhatalmazó rendelkezés megalkotásakor a »felhatalmazó« jogalkotó közhatalma teljességének birtokában jár el. Amennyiben azonban e jogalkotói hatáskör csorbát szenved, úgy annak delegálására sem kerülhet sor alkotmányosan.” (ABH 2009, 941, 964.) A fentiek alapján a testület megállapította, hogy a Kkt. 15. § (3) bekezdésében adott felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenessé nyilvánítása és megsemmisítése kihatott a felhatalmazáson alapuló önkormányzati rendeletek alkotmányosságára is. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Abh.-ban 2010. június 30. napjával megsemmisítette a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályairól szóló 24/2009. (V. 11.) Főv. Kgy. rendeletet. Továbbá, bírói kezdeményezésre a főváros parkolási rendjét szabályozó – az elbíráláskor már hatályon kívül helyezett – 38/1993. (XII. 27.) és 19/2005. (IV. 22.) Főv. Kgy. rendeletek egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása mellett alkalmazásukat is kizárta folyamatban lévő perekben.
[17]    2.1. Az Abh. kihirdetését követően több bírói kezdeményezés érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyekben a Kkt. megsemmisített 15. § (3) bekezdésének felhatalmazó rendelkezése alapján elfogadott önkormányzati rendeletek alkotmányellenességének megállapítását, és alkalmazási tilalom kimondását kérték.
[18]    A 137/2010. (VII. 8.) AB határozatban (ABH 2010, 1094.), a 180/2010. (X. 20.) AB határozatban (ABH 2010, 865.), a 22/2011. (III. 30.) AB határozatban (ABH 2011, 658.), valamint a 62/2011. (VII. 13.) AB határozatban (ABH 2011, 736.) az Alkotmánybíróság – ex nunc vagy pro futuro hatállyal – megsemmisítette a bírói kezdeményezésekben támadott parkolási tárgyú önkormányzati rendeleteket, és minden egyes esetben alkalmazási tilalmat mondott ki a jogerősen még le nem zárt polgári peres eljárásokban. Az ügyek mindegyikére jellemző, hogy a jogellenes parkolás 2010. június 30-a előtt történt, és az ebből fakadó peres eljárások is ezen időpont előtt kezdődtek.
[19]    Az Alkotmánybíróság – a hivatkozott alkotmánybírósági határozatokból kiolvasható – állandó gyakorlata tehát az, hogy a Kkt. és az Ötv. felhatalmazó rendelkezéseinek alkotmányellenessége okán a parkolási tárgyú önkormányzati rendeletek már megalkotásukkor sem rendelkeztek az Alkotmánynak megfelelő törvényi felhatalmazással, így azok maguk is alkotmányellenesek.
[20]    2.2 Az Alaptörvény hatályba lépése miatt az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt, hogy az Abh.-ban – az Alkotmányban biztosított jogokra tekintettel – tett megállapítások alkotmányossági szempontból mennyiben felelnek meg az Alaptörvény rendelkezéseinek. Abban az esetben, ha az Alkotmányban szabályozott valamely alapelvet vagy alapjogot szöveggel vagy tartalmilag azonosan szabályoz az Alaptörvény is, és az egyéb körülményekben sem következett be olyan alapvető változás, mely az adott alapjog korábbitól eltérő tartalmú értelmezését indokolná, az Alkotmánybíróság fenntartja az adott alapjog tartalmával kapcsolatos gyakorlatát (34/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [33]; 35/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [25]).
[21]    Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a Kkt. 15. § (3) bekezdése és a parkolási tárgyú fővárosi közgyűlési rendeletek alkotmányellenességének alapjaként a jogállamiság-jogbiztonság elvének sérelmét jelölte meg.
[22]    Az Abh.-ban hivatkozott alkotmányos elvet – az Alkotmányhoz hasonlóan – az Alaptörvény is elismeri és védi. A jogállamiság elvét az Alapvetés fejezetének B) cikk (1) bekezdése tartalmazza. Az Alkotmánybíróság ezért az alaptörvény-ellenesség tekintetében a jelen határozat alapjaként elfogadja az Abh.-ban tett megállapításokat.
[23]    Tekintettel arra, hogy az Ör. támadott szabályának alkotmányosságára is kihatott a felhatalmazó norma alaptörvény-ellenessége, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 5. §-a is alaptörvény-ellenes. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy azért nem állapította meg az Ör. egészének alkotmányellenességét, mivel a Szolnok Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése az Abh.-ban foglaltakra tekintettel módosította – többek között – az Ör. megalkotására felhatalmazó jogszabályi rendelkezéseket tartalmazó Ör.-beli bevezető részt.
[24]    2.3. A következőkben az Alkotmánybíróság az alkalmazási tilalom kimondásának lehetőségét vizsgálta. Az indítvány előterjesztésekor az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény volt hatályban, melynek 38. §-a a következőképp rendelkezett a bírói kezdeményezésről:
38. § (1) A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli.
(2) Kérelemben a bíró (1) bekezdés szerinti eljárását kezdeményezheti az, aki szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes.”
[25]    Az Abtv. 73. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő, a 71–72. §-ban nem szabályozott ügyekben az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. rendelkezései szerint le kell folytatni, ha az ügy az Alaptörvény rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálható, és az indítványozó indítványozási jogosultsága az Abtv. rendelkezései alapján fennáll.
[26]    A hatályos Abtv. is lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés alapján, egyedi ügyben a jogszabály alkalmazhatatlanságát mondja ki. Az Abtv. 25. §-a szerint a bírónak lehetősége van az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt a konkrét esetben még alkalmazni kellene. Mivel nem hatályos normáról van szó, az alaptörvény-ellenesség folytán – élve az Abtv. 41. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazással, és figyelemmel a jogbiztonság követelményére – az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésnek az alkalmazási tilalom tekintetében is helyt adott, és kizárta az Ör. 2011. január 1-jéig hatályos 5. §-ának alkalmazhatóságát a rendelkező részben megjelölt peres eljárásban.
Budapest, 2012. október 15.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

 

 

Dr. Balogh Elemér s. k.,

Dr. Balsai István s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Bihari Mihály s. k.,

Dr. Bragyova András s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

Dr. Holló András s. k.,

 

alkotmánybíró

előadó alkotmánybíró

 

 

Dr. Kiss László s. k.,

Dr. Kovács Péter s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

Dr. Lévay Miklós s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Pokol Béla s. k.,

Dr. Stumpf István s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

 

Dr. Szalay Péter s. k.,

Dr. Szívós Mária s. k.,

 

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: III/1065/2012.