34/2012. (VII. 17.) AB határozat
34/2012. (VII. 17.) AB határozat
a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény egyes alkotmányellenesnek minősített rendelkezései alkalmazásának kizárására irányuló indítványok elutasításáról
2012.07.17.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában – dr. Holló András, dr. Lévay Miklós, dr. Pokol Béla és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény alkotmányellenesnek minősített és 2011. május 31. napjával megsemmisített 8. § (1) bekezdésének a Debreceni Munkaügyi Bíróság előtt 4.M.416/2011. szám alatt, valamint e határozat mellékletében felsorolt, folyamatban lévő ügyekben történő alkalmazásának kizárására irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Országgyűlés 2010. június 21-i ülésnapján fogadta el a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvényt (a továbbiakban: Ktjt.). A jogalkotó a Ktjt.-ben a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényi szabályozás hatálya alá tartozó egyes munkáltatóknál foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonyát kormánytisztviselői jogviszonnyá alakította át. A Ktjt. egyik leglényegesebb szabályát a Ktjt. 8. § (1) bekezdése állapította meg. A Ktjt. kihirdetéskori 8. § (1) bekezdése a következő volt:
„8. § (1) A kormánytisztviselői jogviszonyt
a) a kormánytisztviselő lemondással,
b) a munkáltató felmentéssel
indokolás nélkül megszüntetheti.”
E szerint a kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntethette.
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján a 8/2011. (II. 8.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.1.) – egyéb rendelkezések mellett – megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i hatállyal megsemmisítette. Az indítványozók mindegyike vitatta a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja azon rendelkezésének alkotmányosságát, amely arra adott módot, hogy a munkáltató a kormánytisztviselő jogviszonyát indokolás nélkül megszüntesse. Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjának alkotmányossági vizsgálata során a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésének alkotmányellenességét állapította meg, a kormánytisztviselő indokolás nélküli lemondásának alkotmányosságát nem vizsgálta. Mivel a támadott törvényi rendelkezésben az „indokolás nélkül megszüntetheti” szövegrész egyaránt vonatkozott a kormánytisztviselő lemondására és a munkáltató által történő felmentésre is, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megfogalmazása nem tette lehetővé kizárólag az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés – a 8. § (1) bekezdés b) pontja – megsemmisítését. Ezért az Alkotmánybíróság az egész 8. § (1) bekezdését megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben több indítvány alapján, számos összefüggésben vizsgálta a fenti törvényi rendelkezést és több ponton megállapította annak alkotmányellenességét. A közhivatal viseléséhez fűződő alapjog aránytalan korlátozásának tekintette azt, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlója szabad és korlátlan döntési jogkört kapott a közhivatalt betöltő tisztviselő felmentésére. Az Alkotmánybíróság az állam alapjoggal kapcsolatos intézményvédelmi kötelezettségének tekintette, hogy a közhivatal viselőjének védelmet nyújtson az önkényesen gyakorolt munkáltatói jogosítványokkal szemben. Az Alkotmánybíróság a jogállamiság alkotmányos elvének megsértését látta abban, hogy a felmentéssel kapcsolatos vizsgált szabályozás nem határozza meg a munkáltatói döntés anyagi jogi kereteit, ezen belül a közigazgatási feladatokat ellátó tisztviselők jogállásának szabályozását is. Az egyértelműen megjelölt felmentési okok és a munkáltatói indokolási kötelezettség törvényi szabályozásának hiánya a döntések függetlenségét, semlegességét, pártatlanságát kérdőjelezi meg. Mindemellett a határozat értelmében a hatékony bírói védelemhez fűződő alapjogot sérti, hogy az indítványokkal támadott szabályozás nem garantálja a felmentett kormánytisztviselő perbe vitt jogsérelmének érdemi elbírálását. Végül az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a Ktjt. által a szabályozás szintjén megteremtett kiszolgáltatott helyzet sérti a kormánytisztviselő emberi méltóság védelméhez fűződő alapjogát.
Az Abh.1. IV. pontjában kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes, sérti az Alkotmányról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, az 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogát, és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot, ezért azt pro futuro – 2011. május 31-i hatállyal – megsemmisítette.
A határozat meghozatalakor hatályban volt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés főszabályként a határozat közzétételét követő napon vesztette hatályát. A régi Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján azonban az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatta az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezésének időpontját, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolta. A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői jogviszonyokban a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek (a továbbiakban: Ktv.) a köztisztviselő lemondására és felmentésére vonatkozó szabályok nem voltak alkalmazhatók, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése szabályozatlanul maradt. Emiatt időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására, ezért a Ktjt. 8. § (1) bekezdését a jövőre nézve úgy semmisítette meg, hogy az 2011. május 31-én vesztette hatályát.
Az Abh.1. meghozatalát követően – 2011. év második felétől e határozat meghozataláig terjedő idő alatt – az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett, amelyekben a Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság, a Debreceni Munkaügyi Bíróság, a Fővárosi Munkaügyi Bíróság, a Nyíregyházi Munkaügyi Bíróság, a Szegedi Munkaügyi Bíróság, a Szekszárdi Munkaügyi Bíróság, a Szolnoki Munkaügyi Bíróság, valamint a Szolnoki Törvényszék bírái kezdeményezték a Ktjt. 8. § (1) bekezdése, illetve 8. § (1) bekezdés b) pontjának az előttük folyamatban lévő ügyekben való alkalmazhatósága kizárásának megállapítását.
Az indítványokra okot adó konkrét perekben a kormánytisztviselő felperesek vitatják a munkáltató alperesek azon intézkedését, hogy 2011. május 31-e előtt a Ktjt. 8. § (1) bekezdése b) pontja alapján indokolás nélküli felmentéssel szüntették meg a kormánytisztviselői jogviszonyukat. A perekben a felperesek elsősorban a kormánytisztviselői jogviszony jogellenes megszüntetésének megállapítását, eredeti munkakörükbe történő visszahelyezésüket és elmaradt illetményük, valamint egyéb járandóságuk megfizetését kérik.
A bírák indítványaikat azzal indokolták, hogy miután az Alkotmánybíróság 2011. május 31-i hatállyal semmisítette meg a Ktjt. 8. § (1) bekezdését, a perekben olyan jogszabályi rendelkezést kellene alkalmazniuk, amelynek alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben már megállapította. Arra is hivatkoztak, hogy ha az előttük folyamatban lévő perekben alkotmányellenes jogszabályi rendelkezést kellene alkalmazniuk, ez ellentétes lenne alkotmányos kötelezettségeikkel.
Azokban az ügyekben, amelyek 2011-ben indultak az Alkotmánybíróság előtt, az Alkotmánybíróság 2012 januárjában az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. tv. (a továbbiakban: Abtv.) 73. § (1) bekezdése szerinti felhívást adott ki, melyre több indítványozó bíró indítványát kiegészítette aziránt, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése az Alaptörvény mely rendelkezéseit sérti. Így a Debreceni Munkaügyi Bíróság bírái szerint a Ktjt. 8. § (1) bekezdése ellentétes az Alaptörvény I. cikk (1)–(3) bekezdésével, a II., XV. és 28. cikkel. Ezen indítványkiegészítések szerint az indítványozók álláspontja, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességet is megvalósít. Ismételten e jogszabályi rendelkezés egyedi ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt terjesztettek elő. Amennyiben az Alkotmánybíróság az Abtv. 73. § (1) bekezdésében foglaltakra figyelemmel az alaptörvény-ellenességre hivatkozást tartalmazó kiegészítést nem tartja indokoltnak, akkor döntését ezen kiegészítések figyelmen kívül hagyásával, az eredeti indítványok alapján hozza meg.
A Szolnoki Munkaügyi Bíróság és a Szolnoki Törvényszék bírái szerint a támadott rendelkezés, melyre az alkalmazási tilalom kimondását kérik, ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, az I. cikk (1)–(3) bekezdésével, a II. cikkel, a XV. cikk (1) bekezdésével, a XXVIII. cikk (7) bekezdésével, valamint ezeken kívül – egy indítványozó álláspontja szerint – az V. cikk (1) bekezdésével is.
A Fővárosi Munkaügyi Bíróság, a Szegedi Munkaügyi Bíróság, a Nyíregyházi Munkaügyi Bíróság bírái és a Szekszárdi Munkaügyi Bíróság bírája nem terjesztettek elő kiegészítést, illetve nem jelölték meg, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése az Alaptörvény mely rendelkezéseibe ütközik.
Az indítványozók közül a Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság bírája arra hivatkozott, hogy a perben alkalmazandó Ktjt. 8. § (1) bekezdése nincsen összhangban az Alaptörvény Alapvetés B) cikk (1) bekezdésével, a T) cikk (3) bekezdésével, a Szabadság és Felelősség fejezet II. cikkével, a XII. cikk (1)–(2) bekezdésével, a XVII. cikk (1) és (3) bekezdésével, a XXIII. cikk (8) bekezdésével, a XXV. cikkel és a XXVIII. cikk (7) bekezdésével. Egy további – szintén a Budapest Környéki Munkaügyi Bíróságon ítélkező – indítványozó szerint a Ktjt. 8. § (1) bekezdése – az előbb felsoroltakon kívül – nincs összhangban az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével sem. Néhány indítványozó az Abh.1.-re és az Abtv. 25. §-ára alapította indítványát.
Az Alkotmánybíróság együttes vizsgálat és elbírálás végett elrendelte az előtte e tárgyban folyamatban lévő ügyeknek az egyesítését az Abtv. 58. § (2) bekezdése, illetve az Alkotmánybíróság Ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) Tü. határozat 32. § (1) bekezdése [MK. 2012/1. szám, 237.o.] alapján mert azok tárgya egymással összefügg.
II.
1. Alaptörvény érintett rendelkezései szerint:
(2) Az Alkotmánybíróság
b) bírói kezdeményezésre felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját;”
2. A régi Abtv. – 2011. december 31-ig hatályban volt – szabálya:
„38. § (1) A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli.
(2) Kérelemben a bíró (1) bekezdés szerinti eljárását kezdeményezheti az, aki szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes.”
„43. § (1) Azt a jogszabályt vagy a közjogi szervezetszabályozó eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzétételét követő naptól nem lehet alkalmazni.
(2) A jogszabálynak vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz megsemmisítése, – (3) bekezdésben foglalt eset kivételével – nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.
[…]
(4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)–(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.”
3. Az Abtv. hatályos szabálya:
„25. § Ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását.”
III.
A bírói kezdeményezések nem megalapozottak.
1. A jelen eljárás alapját képező folyamatban lévő peres ügyekben eljáró bírák túlnyomó többsége az Alkotmány és a régi Abtv. hatályban léte alatt nyújtották be indítványaikat. Az indítványok előterjesztése után Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések) 31. cikk (3) bekezdése hatályon kívül helyezte az Alkotmányt, 2012. január 1. napján pedig hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény).
Az Alaptörvény hatályba lépése miatt az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt, hogy az Abh.1.-ben – az Alkotmányban biztosított jogokra tekintettel – tett megállapítások alkotmányossági szempontból mennyiben felelnek meg az Alaptörvény rendelkezéseinek. Abban az esetben, ha az Alkotmányban szabályozott valamely alapelvet vagy alapjogot változatlan szöveggel vagy tartalmilag azonosan szabályoz az Alaptörvény is, és az egyéb körülményekben sem következett be olyan alapvető változás, mely az adott alapjog korábbitól eltérő tartalmú értelmezését indokolná, az Alkotmánybíróság fenntartja az adott alapjog tartalmával kapcsolatos gyakorlatát.
Az indítványozók egy része indítványkiegészítésben – a jelen határozat I. pontjában írtak szerint – pontosan megjelölte azt, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése az Alaptörvény mely rendelkezéseit sérti. Az Alaptörvény megjelölt rendelkezései – a T) cikk, a XVII., az V., a XXV. cikk. XXVIII. cikk (7) bekezdése, és 28. cikk kivételével – tartalmilag ugyanazok az alkotmányi szabályok, amelyek alapján az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben megállapította a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességét.
Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének alapjaként a jogállamiság-jogbiztonság elvét, a munkához való jogot, a közhivatal viseléséhez fűződő alapjogot, az emberi méltóság védelméhez fűződő jogot, valamint a hatékony bírói védelemhez fűződő jogot jelölte meg.
Az Abh.1.-ben hivatkozott alkotmányos elvet és alapjogokat – az Alkotmányhoz hasonlóan – az Alaptörvény is elismeri és védi. A jogállamiság elvét az Alapvetések fejezetének B) cikk (1) bekezdése, az emberi méltóság védelméhez fűződő alapjogot a Szabadság és felelősség fejezet II. cikke, a munkához való jogot a XII. cikk (1) bekezdése, a közhivatal viseléséhez fűződő jogot a XXIII. cikk (8) bekezdése, a hatékony bírói védelemhez való jogot pedig a XXVIII. cikk (1) bekezdése tartalmazza. Nem ideértve az emberi méltóság védelméhez fűződő alapjogot, az alapjogok és az állami működés alapelvének rögzítése szövegszerű azonosságot mutat az Alkotmányban és az Alaptörvényben.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességét az Alkotmány több olyan rendelkezésének [2. § (1) bekezdése, 70/B. § (1) bekezdése, 70. § (6) bekezdése, 57. § (1) bekezdése, 54. § (1) bekezdése] sérelme miatt állapította meg, melyek az Alaptörvényben is szabályozásra kerültek, az indítványozók által felhozott további alkotmányossági kérdéseket az Alkotmánybíróság – az alábbiakra való utalással – nem vizsgálta érdemben.
Az Alkotmánybíróság 2011. május 31-jei hatállyal semmisítette meg a Ktjt. 8. § (1) bekezdését, tehát a jogszabályi rendelkezés 2011. június 1. napjától hatálytalan. Ettől azonban meg kell különböztetni azt az esetet, hogy adott esetben a 2011. május 31-je előtt létrejött jogviszonyokban a már megsemmisített jogszabályt alkalmazni kell.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének az Abtv. 25. §-a szerinti alaptörvény-ellenesség vizsgálata szükségtelen, az Alaptörvény hatályba lépése sem a megsértett alapjogok és alkotmányos elvek alapján nem indokolja az alaptörvény-ellenesség ismételt vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenesség tekintetében a jelen határozat alapjaként elfogadja az Abh.1.-ben a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjának alkotmányellenessége tárgyában tett megállapításokat. Ezenkívül utal arra is, hogy ha az Alkotmánybíróság által korábban alkotmánysértőnek minősített és megsemmisített jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alkotmányossági felülvizsgálatát más alaptörvényi tételre (alkotmányos összefüggésre) tekintettel kérik felülvizsgálni, mint amilyen alkotmányos összefüggés alapján az Alkotmánybíróság az adott jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést megsemmisítette, az okafogyott eljárás. [Az Alkotmánybíróság Ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) TÜ határozat 60. § (3) bekezdése, MK 2012/1. szám 252. o.] Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazási tilalmának kimondására vonatkozó indítványi elemeket vizsgálta meg.
2. Az Alkotmánybíróság 35/2011. (V. 6.) AB határozatában (ABK, 2011. május, 396., a továbbiakban: Abh.2.) értelmezte a régi Abtv. 43. § (1)–(2), illetve (4) bekezdéseit. Korábbi gyakorlatát megváltoztatva az alábbi megállapításokat tette: Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. A bíró az Alkotmány 50. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos kötelezettségét akkor tudja maradéktalanuk teljesíteni, ha az alkotmányos jog alkalmazásával, értelmezésével dönt az elé tárt jogvitákban. A két döntéshozó bírói szerv közötti kapcsolatot tehát az alkalmazandó jog alkotmányosságának garantálása teremti meg, eszköze pedig a régi Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés. A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdemben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést. Ezek eredményeként állhat elő az a helyzet, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerhetnek a bíróság előtt (ABK, 2011. május, 401.).
Az Abh.2.-ben – ahogyan azt 76/2011. (X. 28.) AB határozat (ABK 2011. október, 897, 899.) tartalmazza – a jogbiztonság elvének érvényesítése érdekében, az Alkotmánybíróság egyéni alkotmányvédelemben fennálló alkotmányos kötelezettsége, valamint a bíróság előtti egyenlőség alkotmányos eljárási elve alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy hatásköri szabályai megadják a lehetőséget a bírói kezdeményezések esetében az alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának általános, minden folyamatban lévő perre kiterjedő kizárására, illetve arra is, hogy korábban megállapított alkotmányellenesség esetén az alkalmazási tilalomról önállóan döntsön.
Az Abh.2. ugyan lehetőséget adott arra, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondását kezdeményezzék a bíróságok, de csak abban az esetben, ha a korábbi határozat bírói kezdeményezés alapján állapított meg alkotmányellenességet és rendelt el a bírói kezdeményezésekkel érintett konkrét ügyekben alkalmazási tilalmat.
Az Abh.2. értelmében a jogállamiságot és a törvény előtti egyenlőséget sértette az, hogy a határozat meghozatalát követően benyújtott bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben még az alkotmányellenes jogszabály alapján kellett volna dönteni, míg a többi, a határozattal érintett ügyben már nem.
Az Abh.2. kimondta, hogy „az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától eltérve, arra a következtetésre jutott, hogy bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához – adott körülmények között – fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez. Olyan esetben tehát, amikor a konkrét peres eljárásban a bíró alkotmányos kötelezettségeinek eleget téve az alkalmazandó jog alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi, az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányellenesség hatálya főszabály szerint kiterjed minden, az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel megegyező ténybeli és jogi alapból származó folyamatban lévő peres eljárásra is. (…) Emellett meg kell adni a lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban. Ezt indokolja az alkotmányos jog érvényesítésének bírói kötelezettsége, és a peres felek bíróság előtti egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak érvényesíthetősége a jelen határozat IV. pontjában kifejtettek szerint. Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság.”
Ezek a megállapítások konkrét normakontrollra és bírói kezdeményezésre vonatkoznak. Az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben nem terjesztette ki az alkalmazási tilalom önálló kezdeményezésének a lehetőségét az olyan esetekre, amikor egy alkotmánybírósági határozat hatályban lévő jogszabályról, absztrakt normakontroll eljárásban született. Az Abh.2. nem bírált el alkotmányjogi panaszt, és nem tette lehetővé azt sem, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt nyújtsanak be.
3. A bírói kezdeményezések túlnyomó többségének benyújtását követően hatályát vesztette a régi Abtv. A jelenleg hatályban lévő Abtv. 25. §-a változatlanul lehetővé teszi azt, hogy ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását.
Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene. A 45. § (4) bekezdése felhatalmazza az Alkotmánybíróságot arra, hogy a 45. § (1)–(3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is meghatározza az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
Az Abtv. lehetővé teszi, hogy bírói kezdeményezés alapján egyedi ügyben a jogszabály alkalmazhatatlanságát mondja ki az Alkotmánybíróság.
Ezt a szabályt azonban – az Abh.2.-ben kifejtettekre tekintettel – az Abtv. jogkövetkezményre vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
Az Abtv. 45. § (3) bekezdése értelmében a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az Abtv. 45. § (4) bekezdése ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhassa az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
Alaptörvény-ellenességet megállapító, megsemmisítést tartalmazó és folyamatban lévő ügyekben alkalmazási tilalmat elrendelő határozat kihirdetését követően az Abtv. alapján csak bírói kezdeményezésben lehet kérni újabb, a határozatban foglaltaktól eltérő alkalmazási tilalom kimondását.
Az Abtv. 25. §-a bírónak, és az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során teszi lehetővé, hogy olyan jogszabály alkalmazandóságánál, amelynek az alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, kezdeményezze az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását. Az újabb alkalmazási tilalmat akkor lehet elrendelni az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján, ha ez szolgálja a jogbiztonságot és a törvény előtti egyenlőséget, vagyis a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálását a bíróság előtt.
4. Absztrakt normakontroll eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának és a jogszabály megsemmisítésének általában ugyanolyan hatása kell legyen, mint amilyen a jogalkotói hatályon kívül helyezésnek van. Vagyis fő szabály szerint egy AB-határozatnak sem lehet visszaható hatálya, kivéve, ha ezt az Abtv. lehetővé teszi és az Alkotmánybíróság így dönt (pl. jogerősen befejezett büntetőeljárások felülvizsgálatának elrendelésénél, vagy ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja). Alaptörvény-ellenes jogszabály vagy jogszabály alaptörvény-ellenes értelmezése alapján számos tényállás keletkezik folyamatosan, amelyek eltérő szakaszban, vagy az eljárások különféle fázisaiban lehetnek. Ezért az Alkotmánybíróságnak lehetősége van az Abtv. alapján arra, hogy a jogkövetkezményeket az alaptörvény-ellenességet megállapító határozatában viszonylag szabadon határozza meg és a következményeket illetően az egyedi esetekben mérlegeljen a jogbiztonság, az egyéni jogok védelme és az alaptörvény-védelem szempontjai között. Az Abh.1. pro futuro hatállyal semmisítette meg a Ktjt. 8. § (1) bekezdését. A határozat konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat; bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett dönteni. Ezért a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok akkor nyerhetnek el hasonló elbírálást a bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság a jelen esetben sem mondja ki a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazhatatlanságát a bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben. A pro futuro megsemmisítés azonban az alaptörvény-ellenes jogszabály határozott idejű alkalmazás lehetőségével és egyben kötelezettségével jár mindenki számára. Azt is figyelembe kell venni, hogy az Alkotmánybíróság az 1813/B/2010. AB határozatában (ABH 2011. október, 976.) egyértelművé tette, hogy amikor az Alkotmánybíróság törvényi felhatalmazással élve, – amennyiben azt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja – az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelöli meg, akkor lényegében maga terjeszti ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, amely az ügyben eljáró bíróság számára is irányadó.
Az Alkotmánybíróság a kifejtettek alapján a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének a jelen eljárás tárgyát képező, folyamatban lévő munkaügyi perekben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványokat elutasította.
Az imént írtak nem érintik az egyedi ügyet elbíráló – közte a kezdeményező – bíróságok jogát arra, hogy a Ktjt. már alkotmányellenessé nyilvánított, de még hatályos 8. § (1) bekezdése alapján felmondással megszüntetett köztisztviselői jogviszonyról szóló perben önállóan értékeljék a felmondás jogszerűsége megítélésekor a tényt, hogy a felmondáskor a felmondásra jogot adó jogszabály alkotmányellenességét és hatályvesztésének időpontját az Alkotmánybíróság már megállapította.
A határozat közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: III/505/2012.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részében az elutasítást támogatom, de az indokolás egyes megállapításaival nem értek egyet.
1. Az indokolás 3. pontjának első mondata az egyedi ügyben döntő bíró Alkotmánybírósághoz fordulásának szabályozását tévesen azonosnak veszi az előző Abtv.-ben és a jelenlegiben. Ugyanis míg az előzőben a bírónak csak akkor kellett az Alkotmánybírósághoz fordulnia az előtte folyó ügy eljárásának felfüggesztése mellett, ha az alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességét észlelte, addig a jelenlegi Abtv. 25. §-a ezentúl akkor is kötelezővé teszi ezt, ha olyan jogszabályt kellene alkalmaznia, melynek alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, és kérnie kell az alkalmazási-tilalom kimondását. Ezt az új kötelezettséget pedig nem szűkíti le ez a szabály az alaptörvény-ellenesség kimondásának valamelyik fajtájára, hanem általános jelleggel teszi. Ezért az Abtv. vonatkozó szabályának megváltozása nem teszi lehetővé, hogy a 35/2011. (V. 6.) AB határozatra hivatkozással – mely az előző Abtv. szabályozást vette alapul – lehessen kizárni az absztrakt normakontroll útján alkotmányellenesnek nyilvánított és megsemmisített jogszabályi rendelkezés alkalmazási tilalmának indítványozását a bíró által. A jelenlegi Abtv. 25. §-a erre feljogosítja, sőt kötelezi a bírót. Nem vitás azonban, hogy ez a változás feszültségben áll a jelenlegi Abtv. által is tartalmazott szabállyal, amely a leggyakoribb megsemmisítési időpontot szem előtt tartva úgy rendelkezik a 45. § (3) bekezdésében, hogy a megsemmisítés közzététele napja előtt létrejött jogviszonyokat és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket nem érinti a megsemmisítés. Ebből pedig az következik, hogy noha a megsemmisítést kérő bírónak az előtte folyó ügyben már nem kell alkalmaznia a megsemmisített jogszabályi helyet – és ugyanígy az alkotmányjogi panasszal az alkalmazott jogszabályi hely megsemmisítését elérő indítványozó ügyében sem –, az összes többi, megsemmisítés előtti jogviszonyokból eredő jogokra és kötelezettségekre igen. A többi bíró tehát, ha eléjük kerül ilyen jogokból származó vitás ügy eljárása, nem kérhetné e szerint az alkalmazási tilalom kimondását. A jelenlegi Abtv. 25. §-a és a 45. § (3) bekezdése így nyilvánvalóan ellenkező irányokba igazítja el a bírákat, így az Alkotmánybíróságnak ezt a dilemmát kellett volna a jelenlegi határozatában valamelyik irányban feloldani ahelyett, hogy az előző szabályzáson alapuló 35/2011. (V. 6.) AB határozatot ismételte meg mechanikusan. Párhuzamos véleményben én úgy látom feloldhatónak ezt az ellentmondást, ha abból indulunk ki, hogy a megsemmisítéshez vezető bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz mintegy ösztönzésként az alkotmányossági ellenőrzés útba indítására prémiumként kapja csak ezt a lehetőséget – mintegy a közérdek segítése fejében –, és szigorú elvek szerint itt is kellene maradni a megsemmisítés hatásának. Ebből következik, hogyha az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy a jogbiztonság és a beteljesedett jogviszonyokba belenyúlás elkerülése érdekében nem él a visszamenőleges hatályú megsemmisítéssel, akkor az említett prémiumtól eltekintve egyetlen további esetben sem lehet alkalmazási tilalmat kérni és elrendelni. Vagyis a jelzett ellentmondás feloldását én elvi okok miatt a 45. §. (3) bekezdés javára látom megfelelőnek. Ez pedig nagyobb felelősséget róna az Alkotmánybíróság tagjainak a vállára azzal, hogy ha a megsemmisített jogszabályi hely gyakorlati hatásai úgy diktálják, akkor sűrűbben éljen a visszamenőleges hatályú megsemmisítéssel akár a szabály létrejötte időpontjáig visszamenve, vagy ennél későbbi, de a megsemmisítéstől korábbi időpontban. (Ennek lehetőségére lásd az alábbi fejtegetéseket.)
2. Ehhez kapcsolódóan nem értek egyet az indokolás 4. pontjában tett azzal a megállapítással, hogy „Az absztrakt normakontroll eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának és a jogszabály megsemmisítésének általában ugyanolyan hatása kell hogy legyen, mint amilyen a jogalkotói hatályon kívül helyezésnek van. Vagyis fő szabály szerint egy AB-határozatnak sem lehet visszaható hatálya (….)” Más alkotmányos értékek – például a jogbiztonság – valóban szükségessé tehetik, hogy adott esetben az Alkotmánybíróság ne alkalmazza a létrehozási időponthoz visszanyúló jogszabály-megsemmisítést, de így elvi tételként ezt tiltottként rögzíteni a jogalkotói szabályváltoztatás és az alkotmányellenesség címén való megsemmisítés eltérő természetének téves értékelését jelenti. A jogalkotó különböző célszerűségi, politikai szempontok szerint, vagy akár dogmatikai helyesbítés céljából változtatja meg a szabályokat, amit bármikor megtehet. Ezzel szemben az Alaptörvény a törvények és más jogszabályok felett egy ezeknek normatív keretet adó és hosszútávon változatlan legfelső jogot jelent, és így ha egy törvény vagy más jogszabály ebbe ütközik, akkor a főszabály szerint éppen hogy a létrehozataluktól történő megsemmisítés tézise a helyes, és csak a jogbiztonság és a már teljesedésbe ment jogviszonyok megbolygatásából keletkező esetleges károk tehetik indokolttá az alaptörvény-ellenes jogszabály hatásának tolerálását a megsemmisítés időpontjáig. Ebből az érvelésből következik, hogy indokolnia inkább azt kell az Alkotmánybíróságnak, hogy miért nem a létrehozástól kezdődően semmisíti meg az alkotmányellenesnek talált jogi rendelkezést – még ha gyakoriságot tekintve valószínűen az ettől való eltekintést fogják indokolni az esetenként felmerülő okok. Itt kell megjegyezni, hogy a megsemmisítés időpontjának megválasztását lehetővé tevő Abtv. 45. § (4) bekezdése az ex nunc és a pro futuro megsemmisítés mellett nem csak az ex tunc – a létrehozás időpontjáig visszamenő – megsemmisítést teszi lehetővé az Alkotmánybíróság számára, hanem bármely más időpontot is a létrehozás után. A jogászi közvéleményben ez ugyan szokatlannak tűnhet, de előfordulhat, hogy a visszamenő hatállyal történő megsemmisítéstől eltekintés révén létrejövő alkotmányellenes hatások egy időponttól nagyobb gyakorisággal jelentkeztek a joggyakorlatban, és így célszerű lehet, hogy ha nem is ex tunc hatállyal, de a megsemmisítés időpontjától időben korábbi időpontot állapít meg az Alkotmánybíróság a megsemmisítés hatályának. Az általam vitatott állítás az ex nunc megsemmisítés főszabályként deklarálására ezt a lehetőséget is kizárná, és ez a 45. § (4) bekezdéshez képest szűkítené az Alkotmánybíróság mozgásterét.
3. A fentiekhez képest kisebb jelentőségű, de jelezni szeretném, hogy egyrészt tévesnek tartom az indokolás 1. pontjában annak rögzítését, hogy az előző Alkotmányhoz hasonlóan a jelenlegi Alaptörvény is tartalmazza a munkához való jogot, másrészt nem tudom elfogadni a korábbi alkotmánybírósági határozatok által megfogalmazott „hatékony bírói védelemhez való jog” fenntartását a jelenlegi Alaptörvény révén megváltozott alkotmánybírósági szerep miatt sem.
A. Míg az előző Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése úgy fogalmazott, hogy „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához” addig a jelenlegi Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése már nem tartalmazza a munkához való jogot, csak a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának a jogát, és a (2) bekezdés csak azt teszi az állam kötelezettségévé, hogy törekedjen a munkavégzés elősegítéséhez a feltételek megteremtésére.
B. Nem tudom elfogadni a hatékony bírói védelemhez való jog megkonstruálását, amit az indokolás 1. pontja szintén tartalmaz, és ezt az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdéséből véli levezethetőnek. Ez annak a parttalanná kitágítását jelenti, hogy e cikk mindenki számára a független és pártatlan bíróság általi, tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül elbírált eljáráshoz való jogot rögzítette. Ez az alaptörvényi cizellált részletezés veszne el és válna parttalanná a „hatékony bírói védelemhez való jog” konstruálásával. Addig, amíg a hazai alkotmánybíráskodásban nem volt elismert a bírói ítéletek elleni alkotmányjogi panasz, ez a kitágítás csak egyszerű alkotmánybírósági aktivizmusnak volt tekinthető, növelve a kontúr nélküli általános deklarációk számát. Ám mivel a jelenlegi Alaptörvény rendszere alatt már a bírói ítéletek ellen is lehet élni alkotmányjogi panasszal, ez a kitágítás a pervesztes ügyvédek számára jelenthet egy végső eszközt a pervesztés megfordításának kísérletére. A spanyol alkotmány ténylegesen is tartalmaz egy ehhez nagyon hasonló alapjogot, és a tapasztalat szerint az évente itt beadott kb. nyolcezer alkotmányjogi panasz több mint 80%-át erre a „hatékony perléshez való jogra” hivatkozva adják be, mely szám szinte működésképtelenné teszi a spanyol alkotmánybíróságot. Ha már a magyar Alaptörvény ezt a kontúr nélküli, túlságosan általános alapjogi megfogalmazást szerencsés módon elkerülte, akkor legalább mi alkotmánybírák ne legyünk önsorsrontók, és ne hozzunk létre ilyen tartalom nélküli üres formulákat.
Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A többségi határozat indokolásának a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat fenntartásával kapcsolatos álláspontját [III. 1. pont] támogatom, de az indokolásnak az alkalmazási tilalom elrendelésére vonatkozó egyes megállapításaival [III. 3-4. pont] az alább részletezett okokból nem értek egyet.
1. Egyetértek a határozat többségi indokolásában alkalmazott megközelítéssel, amely szerint „[a]bban az esetben, ha az Alkotmányban szabályozott valamely alapelvet vagy alapjogot változatlan szöveggel vagy tartalmilag azonosan szabályoz az Alaptörvény is, és az egyéb körülményekben sem következett be olyan alapvető változás, amely az adott alapjog korábbitól eltérő tartalmú értelmezését indokolná, az Alkotmánybíróság fenntartja az adott alapjog tartalmával kapcsolatos gyakorlatát” [III. 1. pont].
Az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 8.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.1.) a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének alapjaként a jogállamiság-jogbiztonság elvét, a munkához való jogot, a közhivatal viseléséhez fűződő alapjogot, az emberi méltóság védelméhez fűződő jogot, valamint a hatékony bírói védelemhez fűződő jogot jelölte meg. Az Abh.1.-ben hivatkozott alkotmányos elvet és alapjogokat – az Alkotmányhoz hasonlóan – az Alaptörvény is elismeri és védi. Mivel az indítványozók egy része indítvány-kiegészítésben az Alaptörvénynek tartalmilag ugyanazokra a rendelkezéseire hivatkozott, amelyek alapján az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben megállapította a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességét, egyetértek azzal is, hogy az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazási tilalmának kimondására vonatkozó indítványi elemeket.
2.1. Az Alkotmánybíróság 35/2011. (V. 6.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.2.) az Alkotmány és a régi Abtv. értelmezése alapján korábbi gyakorlatát továbbfejlesztve több olyan fontos elvi megállapítást tett, amelyeket a jelen ügyben a többségi határozat indokolása az Alaptörvényre és az új Abtv.-re tekintettel is fenntartott. Ezek közül kiemelendőnek tartom a következőket [III. 2. pont]:
„Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. […] A két döntéshozó bírói szerv közötti kapcsolatot tehát az alkalmazandó jog alkotmányosságának garantálása teremti meg, eszköze pedig a […] bírói kezdeményezés. A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdemben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést. Ezek eredményeként állhat elő az a helyzet, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerhetnek a bíróság előtt (ABK, 2011. május, 401.)”, illetve „bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához – adott körülmények között – fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez.”
„Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság.”
2.2. Az Abh.2.-nek ezek a megállapításai – ahogy a jelen többségi határozat indokolása is rögzíti – valóban a konkrét normakontrollra és bírói kezdeményezésre vonatkoztak, és az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben nem terjesztette ki az alkalmazási tilalom önálló kezdeményezésének a lehetőségét az olyan esetekre, amikor egy alkotmánybírósági határozat hatályban lévő jogszabályról, absztrakt normakontroll eljárásban született; továbbá az Abh.2. nem bírált el alkotmányjogi panaszt, és nem tette lehetővé azt sem, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt nyújtsanak be.
Mindez azonban – az alábbiakban kifejtendő – álláspontom szerint nem jelenti azt, hogy az Alaptörvény és az új Abtv. vonatkozó rendelkezéseire figyelemmel az Alkotmánybíróságnak ne lehetne, és ne kellene elbírálnia a kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt, illetve bírói kezdeményezést, akár abban az esetben is, ha a támadott jogszabályi rendelkezést az Alkotmánybíróság korábban utólagos absztrakt normakontroll eljárásban semmisítette meg.
Erre tekintettel nem értek egyet a többségi indokolás III. 3. pontjában szereplő következtetéssel, amely szerint „[a]laptörvény-ellenességet megállapító, megsemmisítést tartalmazó és folyamatban lévő ügyekben alkalmazási tilalmat elrendelő határozat kihirdetését követően az Abtv. alapján csak bírói kezdeményezésben lehet kérni újabb, a határozatban foglaltaktól eltérő alkalmazási tilalom kimondását.” Álláspontom szerint tehát nem lehetne mód például egy olyan – kizárólag alkalmazási tilalmat kérő – alkotmányjogi panasz érdemi elbírálását megtagadni, amelyhez a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett ügyekben az Alkotmánybíróság alkalmazási tilalmat rendelt el, de ez a panaszos ügyére nem vonatkozott, mivel az addigra már lezárult. Az Abtv. az alkalmazási tilalom kezdeményezésére nézve ilyen korlátozást nem tartalmaz, és a törvény ilyen értelmezése sem az alapjogvédelem szempontjával nem lenne indokolható, továbbá véleményem szerint ésszerű sem lenne.
3. Egyetértek a többségi határozat indokolásának III. 4. pontjában található érvelés kiinduló tételével, azaz, hogy „[a]bsztrakt normakontroll eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának és a jogszabály megsemmisítésének általában ugyanolyan hatása kell legyen, mint amilyen a jogalkotói hatályon kívül helyezésnek van.” Ezt a megállapítást alapvetően alátámasztja az Abtv. 45. § (1) és (3) bekezdése: a megsemmisített jogszabály(i rendelkezés) a hatályvesztésének napjától nem alkalmazható, de ez nem érinti az ezt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.
3.1. Az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntésének joghatására vonatkozó fenti megállapítás azonban nem zárja ki azt, hogy a megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel kapcsolatos későbbi indítvány (bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz) a konkrét esetre alkalmazási tilalom kimondását kérje és azt az Alkotmánybíróság érdemben el is bírálja:
Az Abtv. 41. § (3) bekezdése alapján ugyanis – ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene – az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét is megállapíthatja. Ha a hatályvesztés az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntése következtében történt, de a megsemmisített jogszabályt a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során alkalmaznia kellene, akkor az Abtv. 25. §-a alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását; ez az Abh.2. rendelkező részébe foglalt alkotmányos követelmény értelmében a bírónak nem csak joga, hanem kötelessége is. Az Abtv. azt sem zárja ki, hogy utóbb az ügyben érintett panaszos alkotmányjogi panaszban kizárólag alkalmazási tilalmat kérjen (erre természetesen a törvényi határidőn belül kerülhet sor, és az érintettnek nem kötelező ezzel a lehetőséggel élnie).
3.2. Az Abh.1. pro futuro hatállyal semmisítette meg a Ktjt. 8. § (1) bekezdését. A határozat konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat; bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett dönteni. A többségi határozat indokolása szerint „[e]zért a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok akkor nyerhetnek el hasonló elbírálást a bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság a jelen esetben sem mondja ki a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazhatatlanságát a bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben” [III. 4. pont].
Ezzel az érveléssel több szempontból sem értek egyet.
Egyrészt, utólagos absztrakt normakontroll eljárás keretében megállapított alkotmányellenesség esetén alkalmazási tilalom kimondására – egyedi ügy hiányában – az Abh.1.-ben fogalmilag nem kerülhetett sor, és alaptörvény-ellenesség utólagos normakontroll során történő megállapítása esetén a jövőben sem kerülhet sor. Így azon az alapon megtagadni egy későbbi, konkrét ügyben az alkalmazási tilalom kimondását, mert az első (utólagos normakontroll) ügyben erre nem került sor, olyan lehetetlen feltétel elé állítja a későbbi bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz indítványozóit, amely a jogsérelem orvoslásának szempontjával teljesen ellentétes.
Másrészt, álláspontom szerint az Alkotmánybíróság eljárásában jogorvoslat megtagadását nem lehet a bíróságok, illetve a törvény előtti egyenlőség elvére hivatkozással indokolni. Ahogy a jelen többségi határozat indokolása is megállapítja: „Az Abh.2. értelmében a jogállamiságot és a törvény előtti egyenlőséget sértette az, hogy a határozat meghozatalát követően benyújtott bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben még az alkotmányellenes jogszabály alapján kellett volna dönteni, míg a többi, a határozattal érintett ügyben már nem.” Ezért az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben leszögezte, hogy „meg kell adni a lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban”. Tehát az Alkotmánybíróság e határozatában a bíróság előtti egyenlőség elvét az Alkotmány védelmének, a jogvédelemnek kiterjesztése, és nem pedig a törvény által egyébként lehetővé tett jogvédelem korlátozása érdekében hívta fel.
Harmadrészt, az Alaptörvény hatályba lépése következtében az Alkotmánybíróság szerepe megváltozott; az alkotmányos jogrend absztrakt, preventív védelméhez képest elmozdult az egyéni alkotmányos jogsérelmek utólagos orvosolásának, illetve az alaptörvényben biztosított jogok egyedi ügyekben történő érvényre juttatásának irányába. Az új Abtv. vonatkozó rendelkezése pedig kifejezetten lehetővé teszi az alkalmazhatóság kizárásának – tág körű – kezdeményezését. Ezért az alkalmazási tilalom Abtv. által kifejezetten megengedett indítványozási és elrendelési körének szűkítését a jogintézmény célját is figyelembe vevő értelmezés sem támasztja alá.
3.3. A többségi határozat indokolása a 1813/B/2010. AB határozatra (ABH 2011. október, 976.; a továbbiakban: Abh.3.) hivatkozással úgy foglal állást, hogy „[a] pro futuro megsemmisítés azonban az alaptörvény-ellenes jogszabály határozott idejű alkalmazás lehetőségével és egyben kötelezettségével jár mindenki számára”, továbbá, hogy „amikor az Alkotmánybíróság […] az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelöli meg, akkor lényegében maga terjeszti ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, amely az ügyben eljáró bíróság számára is irányadó” [III. 4. pont].
Álláspontom szerint az Abh.3.-beli fent hivatkozott megállapításokat az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben nem lett volna szabad precedensként követnie, mivel a döntést akkor még az Alkotmány és a régi Abtv. alapján hozta meg. Ehhez képest az Alaptörvény és az új Abtv. vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépése megváltoztatta az Alkotmánybíróság eljárási lehetőségeit a kizárólag alkalmazási tilalomra irányuló indítványokkal kapcsolatban [vö. a párhuzamos indokolásom 3.2. pontja]. Éppen ezért a jelen ügyben azt kellett volna megvizsgálni, hogy fennálltak-e az alkalmazási tilalom elrendelésének az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglalt feltételei.
Az Abtv. 45. § (4) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a főszabálytól (tehát az ex nunc megsemmisítéstől és ex nunc alkalmazási tilalomtól) eltérően is meghatározhatja a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt [A)] az Alaptörvény védelme, [B)] a jogbiztonság vagy [C)] az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
Az alkotmánybírósági megsemmisítés joghatása beálltának (a jogszabály hatályvesztésének) az időpontja – tehát adott esetben a pro futuro megsemmisítés ténye – az alkalmazási tilalom konkrét ügyekben történő utólagos elrendelése szempontjából az Abtv. alapján önmagában nem döntő jelentőségű. Ilyen esetben is minden ügyben egyedileg tartom szükségesnek annak vizsgálatát, hogy mi volt az indoka a megsemmisítés jövőbeli időpontjának, és ehhez képest az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja-e, hogy az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatának közzététele és a jogszabály hatályvesztése közötti alkalmazása vonatkozásában utóbb a konkrét ügyben tilalmat rendeljen el.
Mindezekre tekintettel álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak olyan irányban kellene alakítania joggyakorlatát, hogy a kizárólag alkalmazási tilalom elrendelése irányuló bírói kezdeményezések és alkotmányjogi panaszok esetén a kérelem elbírálásáról az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglalt feltételei fennállásának megfontolt mérlegelése alapján döntsön.
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
III/505/2012.
Melléklet
1. III/626/2012 |
4.M.203/2011 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
2. III/627/2012 |
4.M.976/2011 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
3. III/628/2012 |
2.M.839/2010 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
4. III/629/2012 |
6.M.871/2010 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
5. III/630/2012 |
2.M.840/2010 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
6. III/631/2012 |
2.M.117/2011 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
7.III/632/2012 |
1.M.169/2011 |
Nyíregyházi Munkaügyi Bíróság |
8. III/634/2012 |
6.M.857/2011 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
9. III/635/2012 |
6.M.1141/2010 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
10. III/636/2012 |
8.M.497/2011 |
Szegedi Munkaügyi Bíróság |
11. III/637/2012 |
4.M.326/2011 |
Szegedi Munkaügyi Bíróság |
12. III/638/2012 |
8.M.7/2011 |
Szegedi Munkaügyi Bíróság |
13. III/639/2012 |
2.M.386/2011 |
Szegedi Munkaügyi Bíróság |
14. III/640/2012 |
2.M.388/2011 |
Szegedi Munkaügyi Bíróság |
15. III/641/2012 |
2.M.389/2011 |
Szegedi Munkaügyi Bíróság |
16. III/642/2012 |
2.M.361/2011 |
Szegedi Munkaügyi Bíróság |
17. III/1447/2012 |
43.M.4858/2010 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
18. III/ 1448/2012 |
43.M.3638/2010 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
19. III/1449/2012 |
43.M.3885/2010 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
20. III/1450/2012 |
1.M.231/2011 |
Szolnoki Munkaügyi Bíróság |
21. III/1451/2012 |
9.M.842/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
22. III/1452/2012 |
9.M.1945/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
23. III/1453/2012 |
22.M.2491/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
24. III/1454/2012 |
18.M.3258/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
25. III/1455/2012 |
22.M.2120/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
26. III/1456/2012 |
18.M.2667/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
27. III/1457/2012 |
3.M.112/2012 |
Szolnoki Munkaügyi Bíróság |
28. III/1460/2012 |
22.M.3261/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
29. III/1461/2012 |
4.Mf.21.181/2011 |
Szolnoki Törvényszék |
30. III/1464/2012 |
4.Mf.21.239/2011 |
Szolnoki Törvényszék |
31. III/1562/2012 |
3.M.117/2012 |
Szolnoki Munkaügyi Bíróság |
32. III/1564/2012 |
3.M.115/2012 |
Szolnoki Munkaügyi Bíróság |
33. III/1565/2012 |
6.M.425/2011 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
34. III/2024/2012 |
1.M.114/2012 |
Szolnoki Munkaügyi Bíróság |
35. III/2059/2012 |
2.M.144/2011 |
Debreceni Munkaügyi Bíróság |
36. III/2209/2012 |
9.M.2932/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
37. III/2210/2012 |
22.M.3119/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
38. III/2533/2012 |
6.M.826/2011 |
Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság |
39. III/2535/2012 |
3.M.89/2012 |
Szekszárdi Munkaügyi Bíróság |
40. III/2567/2012 |
22.M.1025/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
41. III/2907/2012 |
37.M.3034/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
42. III/2908/2012 |
37.M.4036/2010 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
43. III/2922/2012 |
45.M.2703/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
44. III/2923/2012 |
37.M.3033/2011 |
Fővárosi Munkaügyi Bíróság |
45. III/3049/2012 |
14.M.155/2012 |
Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság |
46. III/3077/2012 |
14.M.223/2011 |
Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság |
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás