24/2013. (X. 4.) AB határozat
24/2013. (X. 4.) AB határozat
a 2006 őszi tömegoszlatásokkal összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 2011. évi XVI. törvény alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezések elutasításáról
2013.10.04.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói indítványok tárgyában – dr. Juhász Imre és dr. Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Kiss László és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a 2006 őszi tömegoszlatásokkal összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 2011. évi XVI. törvény alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. Az Alkotmánybírósághoz húsz bírói indítvány érkezett a 2006 őszi tömegoszlatásokkal összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 2011. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Semmisségi törvény) egésze és egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt. Az ügyek tárgyi összefüggésére tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 58. § (2) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
[2] Az indítványozó bírák az indítványokat eredetileg az Alkotmány rendelkezéseire hivatkozással nyújtották be. Az Alkotmánybíróság felhívására azok tartalmát az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően átalakították.
[3] 2. Az indítványozó bírák álláspontja szerint a támadott jogszabály, illetve annak egyes rendelkezései sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiság és a C) cikk (1) bekezdésében foglalt hatalommegosztás elvét. Hivatkoztak továbbá arra, hogy a törvény rendelkezései sértik a 26. cikkben foglalt bírói függetlenség elvét, a 29. cikk (1) bekezdésében, illetve a (2) bekezdés b) pontjában foglalt, az ügyésznek a büntető igény érvényesítéséhez, illetve a közvád gyakorlásához való jogát. Többen állították a XV. cikkben szereplő törvény előtti egyenlőség, a XXVIII. cikk (1) bekezdésében megkövetelt tisztességes eljáráshoz való jog, illetve a (7) bekezdés szerinti jogorvoslathoz való jog sérelmét is. Mások pedig az I. cikk rendelkezéseire figyelemmel hivatkoztak a II. cikk szerinti emberi méltósághoz való jog, a VI. cikk szerinti jóhírnévhez való jog megsértésére. Egyikük – indokolása alátámasztására – felhívta még a Q) cikk (2) bekezdésében rögzített, a nemzetközi jogi kötelezettségek és a magyar jog összhangjára vonatkozó követelményt is.
[4] 3. Érdemi indokolásukban a kezdeményező bírák az egyes alaptörvényi rendelkezések sérelmét az alábbiakban látták.
[5] 3.1. A jogbiztonság sérelme:
[6] Ezen az alapon az indítványozók a törvény egészét, az 1–4. §-ait, a 7. § (1)–(2) bekezdését, és a 8. §-át külön, részletesen is támadták.
[7] Az indítványozók szerint a jogalkotó – az általa tételezett – „igazságosság” érdekében a jogbiztonság alkotmányos követelményét megsértve törte át a jogerő intézményét. A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 408. § (1) bekezdés c) pontja szerint perújítási ok a hamis, vagy hamisított bizonyíték felhasználása. Álláspontjuk szerint azokban az ügyekben, ahol ilyen bizonyíték felhasználása valóban megtörtént – a Semmisségi törvény nélkül is – orvosolható a sérelem. A Semmisségi törvény azonban valamennyi ügyben eleve feltételezi ennek a ténynek a bizonyítottságát, ezzel elzárja a bíróságot a tényleges értékeléstől. További jogerős elítéltetések esetén is a jogerő áttörését eredményezi a Semmisségi törvény azzal, hogy valamennyi – a törvény hatálya alá tartozó ügyben – elítélt esetében szükségessé teszi a terheltek későbbi ügyeinek a felülvizsgálatát is, ahol a büntető anyagi és az eljárásjogi szabályok alapján a semmisséggel érintett ügyben alkalmazott jogkövetkezmény kötelező jelleggel figyelembe vételre került (próbára bocsátás, szabadságvesztés végrehajtása felfüggesztésének megszüntetése, visszaesői minőség, stb.).
[8] Az indítványozó bírák szerint ezek a rendelkezések bizonytalan, a normavilágosság követelményét sértő megfogalmazást tartalmaznak. Így az általános időintervallum-meghatározáson túl, sem a törvény időbeli, sem tárgyi hatálya nem állapítható meg. A jogalkotó a törvény hatálya alá eső elítéltetések körét csupán az ún. „tömegoszlatás” megnevezéshez kötötte. Ugyanakkor az sem egyértelmű a törvényből, hogy a tömegoszlatás fogalma alatt mit kell érteni: kizárólag a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 59. §-a szerinti definíciót-e. Úgyszintén nem tudható, hogy mit kell ehhez „kapcsolódó” cselekménynek tekinteni (térbeli-időbeli összefüggések okán), mint ahogyan az sem, hogy a számba jöhető cselekmények közül vajon csak a Semmisségi törvényben felsoroltakra kell-e kiterjeszteni a törvény hatályát, vagy bármilyen egyéb bűncselekményre (szabálysértésre).
[9] Feloldhatatlan önellentmondásnak tartják az indítványozók, hogy miközben a jogalkotó éppen arra alapította a Semmisségi törvény indokait, miszerint a hatálya alá eső ügyekben hamis vagy hamisított rendőri jelentéseket használtak fel – eltérő bizonyítási szabály híján, a Be. általános rendelkezéseit alkalmazva –, éppen ezeket kellene felhasználni annak tisztázására, hogy pl. sor került-e tömegoszlatásra, illetve arra, hogy „bármely” cselekmény azzal kapcsolatban volt-e. Ez ugyanis sehonnan máshonnan nem állapítható meg, csak a rendőri jelentésből. Az ezzel kapcsolatos további bizonyítási eljárásra a Semmisségi törvény nem teremt lehetőséget.
[10] További értelmezési problémákat vet fel, hogy a Semmisségi törvény nem kezeli a bizonyítási eszköz, bizonyítási eljárás és bizonyíték közötti jogi és dogmatikai különbségeket, s nem utal arra sem, hogy e tekintetben a Be. rendszere (miként) lenne alkalmazható. Így a jogalkalmazó szubjektív értékelésére bízza, hogy a Semmisségi törvény hatálya alá esnek-e azok az esetek, amikor más bizonyítékforrás, pl. a terhelt – saját maga által később sem kétségbe vont – beismerő nyilatkozata, szakértői vélemény áll rendelkezésre az „elítélés” alapjául szolgáló cselekményekre, vagy azok közül egyesekre. Ekként kezelhetetlenek azok az ügyek – mert a bíró el van zárva az értékelő tevékenységtől – amelyekben az egyébként törvényesen készült ún. rövidített ítéletben nem szerepel a felhasznált bizonyítási eszközök és eljárások köre (aminek eleve feltétele, hogy maga a terhelt tudomásul vette az első fokú döntést), noha az iratok egyébként más bizonyítékokat is tartalmaznak (pl. tanúvallomás). Ebben az esetben a semmisség ügyében eljáró – az alapügyben eljárttól különböző – bíró sem az eljárt bíró értékelő tevékenységét nem ismerheti meg (erre vonatkozó szabály hiányában), sem önálló bizonyítást nem vehet fel, vagyis érdemi bírói tevékenység nélkül mond a bűnösségről értékítéletet.
[11] A Semmisségi törvény 2. § a) pontja egy új, az indítványozók szerint bizonytalan fogalmat vezet be: a „méltányolható körülmények között” kitételt. Ennek körülírására a törvény nem tartalmaz semmilyen kritériumot, eldöntése – mérlegelési szempontok nélkül – kizárólag az iratok alapján van a bíró belátására bízva. A felkészülési idő hiányára (a törvény a kihirdetése napján hatályba lépett), továbbá az ügyek elbírálására szabott rövid határidőre figyelemmel az egységes bírói gyakorlat sem oldhatta meg ezt a problémát.
[12] További jelentőséget ad ennek a kritériumnak, hogy ez alapján kell azt is vizsgálni, hogy a Semmisségi törvényben nevesített bűncselekményeken túl – bizonyítási eljárás nélkül – milyen más cselekményekre (bűncselekményre vagy szabálysértésre) kellene kiterjeszteni a törvény hatályát. Ezért maguk a jogalanyok sem kerülnek abba a helyzetbe, hogy megítéljék: milyen esetekben kérhetik a semmisségi eljárás lefolytatását, a bírói döntési folyamatból pedig nem lehet kizárni a szubjektív, ellenőrizhetetlen kritériumok nélküli döntést. Mivel az érintettek köre meghatározhatatlan, – az indítványozók szerint – nem mehet teljesedésbe a 3. § (2) bekezdése és a 4. §-a sem.
[13] Az indítványozók szerint további nehézséget jelent, hogy a Semmisségi törvény – szemben a korábbi hasonló tartalmú törvényekkel – nem határozza meg az alkalmazandó általános jogszabályokat sem.
[14] Egyes indítványozók kifogásolták a kellő felkészülési idő hiányát is. A bíróságok és az ügyészségek – az indítványozók szerint is helyesen – nem rendelkeznek olyan nyilvántartásokkal, amelyek személyhez kötötten tartalmaznák az elkövetési helyekre, időkre, körülményekre, „méltányolható” indokokra, stb. vonatkozó adatokat. Így (tekintettel pl. az egyesítés jogintézményére is) csak évekre visszamenő egyedi és az összes ügyre kiterjedő vizsgálattal állapítható meg, hogy a törvény tárgyi hatálya egyáltalán mely esetekben merül fel, miközben az eljárás hivatalból kötelező. Így a Semmisségi törvény 8. §-ában rögzített, a kihirdetés napjára vonatkozó hatálybalépésből következően az eljárásra nyitva álló, ekkortól számítandó határidő tarthatatlan.
[15] Az indítványozók szerint a Semmisségi törvény 7. §-ában, a vádemelés elhalasztására vonatkozó rendelkezés következtében az ügyész a semmissé nyilvánítás folytán köteles lesz a vádemelésre, mert az általános szabályok más lehetőséget nem hagynak számára. A Semmisségi törvényből az nem olvasható ki, hogy az új eljárásban is el kellene vetni az itt kifogásolt bizonyítási eszközöket, viszont ha ezek figyelembevétele mellett az eljárás lezárul, újabb semmisségi eljárást kell lefolytatni az 1–2. § rendelkezései alapján. Ez a jogalanyok helyzetét kiszámíthatatlanná teszi, különös tekintettel arra, hogy egyébként a vádemelés elhalasztására nem is kerülhetett volna sor beleegyezésük hiányában. Így valójában akaratukkal ellentétben, sőt a döntésbe való belenyugvásuk ellenére kerül sor évek múltán az eljárás megismétlésére, miközben a próbaidőt már kiállották.
[16] 3.2. A hatalommegosztáshoz kapcsolódóan:
[17] Erre hivatkozással az indítványozók a törvény egészét, és az 1–2., 4. és 7. §-ait külön is támadták. Álláspontjuk szerint a Semmisségi törvény rendelkezéseivel a törvényhozó hatalom konkrét egyedi ügyeket értékelt újra, jogerős ítéleteket értékelt felül, s a bíró számára mérlegelés nélküli kötelező tartalmú döntés meghozatalát írta elő. A jogalkotó – jogerősen lezárt ügyekben – egyszerűen átvette a bírótól az ítélkezési tevékenység alapját képező, a bizonyítékok szakmai szempontok szerinti helytállóságára, azok hitelt érdemlőségének vizsgálatára vonatkozó jogkört. A bíró számára mozgásteret nem hagyott, kötelező, előre meghatározott érvényű határozat meghozatalára kötelezte.
[18] 3.3. A bírói függetlenséghez kapcsolódóan:
[19] Erre hivatkozással az indítványozók a törvény egészét, az 1–2. §-ának a jogbiztonság sérelmén túli következményeit és a 3. §-át külön is támadták.
[20] Mind a Be., mind a szabálysértési törvények kimondják, hogy a bizonyítás eszközeinek és a belőlük származó bizonyítékoknak nincs előre meghatározott bizonyító értékük és erejük, a bizonyítékokat a bíróság egyenként és összességükben szabadon értékeli. Az indítványozók kifogásai szerint a jogalkotó viszont – már befejezett ügyekben – felülmérlegeli a bíróság bizonyítási tevékenységét, a figyelembe vett bizonyíték-forrásokat, az alkalmazott bizonyítási módot és negligálja a bíró értékelő tevékenységét. Ezzel elvonja az ítélkezési tevékenység lényegét képező bíró mérlegelési tevékenységet, kiüresíti a bizonyítékok szabad mérlegelésének jogát és egy másik hatalmi ág akaratának tartalom nélküli végrehajtójává teszi a bírót. A bíróságnak mindenkor meg kell maradnia a semlegesség pozíciójában és nem mérlegelhet „közelebbről meg nem határozott méltányolható érdekeket”. Ezzel a jogalkotó a kivételesség állapotát hozza létre, állításuk szerint „jogilag ellenőrizhetetlen körülmények között”.
[21] 3.4. Az ügyészséget érintő alaptörvényi sérelem keretében:
[22] E tekintetben az indítványozók elsődlegesen a Semmisségi törvény 7. §-át támadták, összekapcsolva a jogállamiság és jogbiztonság követelményével.
[23] Arra alapítva, hogy az ügyész, mint az Alaptörvény alapján is az állam büntetőjogi igényét érvényesítő közvádló – a korábbi alkotmánybírósági döntések értelmében is – független, többen aggályosnak tartották, hogy a bíróság a Semmisségi törvény értelmében bizonyítás és indítvány nélkül revideálja az ügyészségen lezárt, a vádemelés elhalasztása keretébe tartozó határozatokat. Az ügyészség függetlensége emiatt két irányból is sérelmet szenved. Egyrészt az Országgyűlés kötelező, utólagos indítványozási kötelezettséget rótt az ügyészre, ami lényegében egyenlő a váddal kapcsolatos rendelkezési jog körében az igazságszolgáltatáson kívüli szervezettől eredő ellenőrzés és utasítás kiadásával. Másrészt „ellenőrizhetetlen kritériumok alapján” feljogosította a bíróságot az ügyész diszkrecionális jogkörében hozott határozata felülvizsgálatára, megsértve ezzel a Be. 1 §-ában rögzített, a büntetőeljárás egészének működési alapját meghatározó funkciómegosztás követelményét is.
[24] A Semmisségi törvény nem hangolta össze a vádemelés elhalasztására vonatkozó szabályát a Be. vonatkozó rendelkezéseivel sem. Ezért, ha a bíróság a vádemelés elhalasztása körében hozott határozat semmisségét megállapítja, előáll az a helyzet, hogy az ügy nyomozási szakaszba kerül vissza, s mivel az ügyész az általános szabályok szerint egyebet nem tehet: vádat kell emelnie. A Semmisségi törvény nem azt mondja ki, hogy a rendőri vallomások és jelentések a büntetőeljárásban általában nem használhatók bizonyítási eszközként, hanem csupán annyit, hogy a jogerősen lezárt ügyekben nem alkalmazhatók. Ugyanakkor a Semmisségi törvény a saját időbeli hatályának érvényesülését nem zárja le, vagyis az újabban lefolytatott eljárást majd ennek tükrében kell hivatalból újraértékelni. Ez az indítványozók szerint az érintettek szempontjából is a jogbiztonság nagyfokú sérelmét jelenti, és a tisztességes eljárással összeegyeztethetetlen.
[25] 3.5. A törvény előtti egyenlőség tekintetében:
[26] Az indítványozók e tekintetben a Semmisségi törvény 1–2. §-ai alapján a 3. § (2) bekezdését támadták, összefüggést teremtve a jogbiztonság és a törvény előtti egyenlőség között.
[27] Az indítványok indokolásában az indítványozók kitértek arra, hogy eleve „különös” helyzet a rendőrtanúk és a „civil” tanúk vallomása közötti különbségtétel kizárólag abban a körben, ahol az előbbiek a terheltekre nézve kedvezőtlenül nyilatkoztak. Ugyanakkor semmi nem zárja ki, hogy a kirekesztett bizonyítékokat szolgáltató rendőrök ellen utóbb büntetőeljárás induljon, vagy kártérítési perek alperesei legyenek, miközben semmiféle bizonyítás nem folyt a konkrét esetekben arról, hogy valóban vétkesen jártak-e el. Mindez a törvény előtti egyenlőség elvét sérti és egyben jogbizonytalanságot is kelt. A Semmisségi törvény 1. §-a nincs ugyanis tekintettel arra, hogy az 1. §-ban meghatározott, de nem annak hatálya alá tartozó, ám jogi tárgyukat tekintve teljesen azonos cselekmények miatt tömegesen eljártak és eljárnak ma is. Így – az indítványozók szerint – sérti a törvény előtti egyenlőség követelményét, ha valakinek a felelősségre vonása kapcsán kizárólag egyes, jogilag pontatlanul körülírt események kapcsán automatikusan rekesztenek ki bizonyítékokat a büntetőjogi felelősség vizsgálata során, míg máshol – akár ugyanazon terhelttel szemben – az ugyanilyen bizonyítási eszközből származó bizonyíték a törvény erejénél fogva kötelezően figyelembe veendő.
[28] Úgyszintén a törvény előtti egyenlőség követelményébe ütközik, ha bizonytalan és közelebbről meg nem határozott „méltányolható körülményre” való hivatkozással a bíróság önkényesen mérlegelheti, hogy mely ügyekre (bűncselekményekre vagy szabálysértésekre) terjeszti ki a Semmisségi törvény – az indítványokban foglaltak értelmében egyébként is vitatható módon megállapított – tárgyi hatályát.
[29] 3.6. Az emberi méltóság, a tisztességes eljárás és a jóhírnév sérelme körében:
[30] A vonatkozó indítványok ebben az esetben elsősorban a Semmisségi törvény 1. §-át kifogásolták.
[31] Hivatkoztak arra, hogy a „rendőrtanúk” vallomásainak minden vizsgálat nélküli egységes kirekesztése minden eljárásból, rájuk vonatkozóan a hazugság vélelmének egységes felállítása sérti a bírósági eljárásban közreműködő rendőrök emberi méltósághoz való jogát, mert minden ellenbizonyítás, védekezési lehetőség nélkül megbélyegzi azokat is, akik egy jogszerű eljárásban jogszerű tevékenységet folytattak a köznyugalom és a közrend megóvása érdekében. A büntetőeljárásban a „tanú” egységes kategória, abból a körből „megbélyegzés nélkül” nem lehet önkényesen egyes csoportokat kiemelni.
[32] Ez a megoldás – az indítványozók szerint – alkalmas az állampolgárok rendőrségbe vetett bizalmának aláásására és ez a jogállam alapvető intézményeinek megkérdőjelezésén keresztül a jogbiztonság megrendüléséhez vezet. Ezen túlmenően a szakmai tisztesség az emberi méltóság része, amelytől megfelelő – a tisztességes eljárás követelményeit kielégítő – bizonyítási eljárás hiányában senkit nem lehet megfosztani. Az érintett rendőrök szakmai tisztességük megóvása érdekében semmilyen lépést nem tehetnek, a határozatokról nem is értesülnek, jogorvoslati joguk nincs, lényegében egy feltételezés alapján „jogfosztottá” válnak. Ez a társadalom érdekében kiemelt közösségi feladatot ellátó, a bűnüldözést végrehajtó személyközösség tevékenységét, az abba tartozó személyek jóhírnevét egységesen sérti.
II.
[33] 1. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.”
„Q) cikk (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.”
„I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.
(2) Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.
(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
(4) A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak.”
„II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”
„VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.”
„XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.
(3) A nők és a férfiak egyenjogúak.”
„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
[...]
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”
„26. cikk (1) A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.”
„29. cikk (1) A legfőbb ügyész és az ügyészség független, az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője. Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését.
(2) A legfőbb ügyész és az ügyészség
[...]
b) képviseli a közvádat a bírósági eljárásban;”
[34] 2. A Semmisségi törvény:
„Az Országgyűlés, a demokratikus jogállamot és a polgárok alkotmányos alapjogait a 2006. év őszén ért sérelmek orvoslása érdekében a következő törvényt alkotja:
1. § A 2006. szeptember 18. és október 24. között, Magyarország területén, a tömegoszlatásokhoz kapcsolódóan elkövetett hivatalos személy elleni erőszak, rongálás, illetve garázdaság miatti elítélések, továbbá a bíróság hatáskörébe tartozó rendzavarás, garázdaság és veszélyes fenyegetés szabálysértése elkövetésének megállapításai semmisnek tekintendők, amennyiben az elítélés vagy a megállapítás alapját kizárólag rendőri jelentés, illetve rendőri tanúvallomás képezte.
2. § Az első fokon eljárt bíróság – az ügyész indítványára, illetve a terhelt vagy a szabálysértési eljárás alá vont személy, a védő, továbbá a terhelt vagy a szabálysértési eljárás alá vont személy hozzátartozója kérelmére – semmisnek
a) nyilváníthatja az 1. §-ban meghatározott területen és időhatáron belül, a tömegoszlatással közvetlen összefüggésben, méltányolható körülmények között elkövetett más bűncselekmény, továbbá a bíróság hatáskörébe tartozó szabálysértés miatti elítélést vagy megállapítást,
b) nyilvánítja az elítélést vagy a megállapítást, ha a 3. § (1) bekezdés a) pontja szerinti eljárást elmulasztotta.
3. § (1) Az első fokon eljárt bíróság
a) hivatalból, legkésőbb 2011. október 23-áig, határozatban nyilvánítja semmisnek az 1. § hatálya alá tartozó elítélést vagy megállapítást,
b) az indítvány, illetve a kérelem beérkezésétől számított 60 napon belül hoz érdemi határozatot a 2. § alapján indítványozott, illetve kérelmezett elítélés vagy megállapítás semmissége tárgyában.
(2) A határozatot az ügyésznek, a terheltnek vagy a szabálysértési eljárás alá vont személynek, a védőnek és a kérelmezőnek – ha az nem a terhelt vagy a szabálysértési eljárás alá vont személy – kell megküldeni.
4. § Az indítványt, illetve a kérelmet elutasító határozat ellen az ügyész, a terhelt vagy a szabálysértési eljárás alá vont személy, a védő, vagy a kérelmező – ha az nem a terhelt vagy a szabálysértési eljárás alá vont személy – élhet fellebbezéssel. A fellebbezésre, szabálysértés esetében is, a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvénynek az ügydöntő végzés elleni fellebbezés elintézésére vonatkozó szabályait [346. § (1) bekezdés második mondata] kell alkalmazni.
5. § Az elítélést, illetve a megállapítást semmisnek nyilvánító határozatot a bűnügyi, illetve a szabálysértési nyilvántartó szervnek is meg kell küldeni. A nyilvántartó szerv a határozat alapján gondoskodik a terhelt elítéléssel érintett adatainak a bűnügyi, illetve a szabálysértési nyilvántartási rendszerből való törléséről.
6. § A semmisnek nyilvánított elítélésekhez vagy megállapításokhoz fűződő büntető vagy szabálysértési büntetések, intézkedések, kényszerintézkedések és azok további következményei államigazgatási jogkörben okozott károk (Ptk. 349. §).
7. § (1) E törvény alkalmazásában elítélésnek tekintendő az is, amennyiben az ügyész a terhelttel szemben a vádemelést elhalasztotta (Be. 222. §). Az ügyész e határozatát az e törvény hatálybalépésétől számított 8 napon belül küldi meg az illetékes bíróságnak.
(2) Nem járhat el az a bíró, illetve bírói tanács, amely az ügyben korábban eljárt.
8. § Ez a törvény a kihirdetése napján lép hatályba.”
III.
[35] Az indítványok megalapozatlanok.
[36] 1. Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatályba lépését megelőzően hozott döntései további alkalmazhatóságával kapcsolatos álláspontja, hogy „az újabb ügyekben felhasználhatja az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott határozataiban szereplő érveket, ha »az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.« {22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [40]}. A korábbi Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapítások felhasználása tehát megkívánta az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak tartalmi összevetését és mérlegelését az Alaptörvény értelmezési szabályaira is tekintettel. Az Alaptörvény negyedik módosítása következtében – a Záró és vegyes rendelkezések 5. pontja alapján – azonban az Alkotmánybíróságnak ezen összevetés eredményeképpen az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott határozataiban foglalt érvek felhasználását kellő részletességgel indokolni kell. A korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek figyelmen kívül hagyása ugyanakkor az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén is lehetségessé vált, a szabályozás változása a felvetett alkotmányjogi probléma újraértékelését hordozhatja. A hazai és európai alkotmányjogi fejlődés eddig megtett útja, az alkotmányjog szabályszerűségei szükségképpeni hatással vannak az Alaptörvény értelmezésére is. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése. Az Alkotmánybíróság – a fenti feltételek vizsgálata mellett – a hatályát vesztett alkotmánybírósági határozat forrásként megjelölésével, a lényegi, az adott ügyben felmerülő alkotmányossági kérdés eldöntéséhez szükséges mértékű és terjedelmű tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozhatja vagy idézheti a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket. Az indokolásnak és alkotmányjogi forrásainak ugyanis a demokratikus jogállamban mindenki számára megismerhetőnek, ellenőrizhetőnek kell lennie, a jogbiztonság igénye az, hogy a döntési megfontolások átláthatóak, követhetőek legyenek. A nyilvános érvelés a döntés indoklásának létalapja. A korábbi határozatokban kifejtett érvek felhasználhatóságát az Alkotmánybíróság mindig esetről esetre, a konkrét ügy kontextusában vizsgálja” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [30]–[34]}. A jelen ügyben az indítványokban felvetett alkotmányossági kérdéseket, így többek között a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményét, a hatalommegosztás elvét, a bírói függetlenség és a törvény előtti egyenlőség követelményét az Alkotmány és az Alaptörvény azonos tartalommal szabályozza, ezért az Alkotmánybíróság eljárása során figyelemmel volt a korábbi határozataiban kifejtettekre.
[37] 2. A rendszerváltást követően a jogalkotó több semmisségi törvényt alkotott. Így az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 1989. évi XXXVI. törvényt (I. Semmisségi törvény), az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról szóló 1990. évi XXVI. törvényt (II. Semmisségi törvény), az 1963 és 1989 között elkövetett egyes állam és közrend elleni bűncselekmények miatt történt elítélések semmissé nyilvánításáról szóló 1992. évi XI. törvényt (III. Semmisségi törvény) és az 1956. évi forradalom és szabadságharc utáni leszámolással összefüggő elítélések semmisségének megállapításáról szóló 2000. évi CXXX. törvényt (IV. Semmisségi törvény).
[38] Ezek a törvények egyértelműen a történelmi, politikai rendezést szolgálták azon az alapon, hogy az ítéleteket a szuverenitását vesztett, diktatórikus kormányzás alatt álló országban, függetlenségében korlátozott bíróság, a tisztességes eljárás követelményeit mellőzve hozta, illetve a bűnfelelősség alapját képező jogszabályok és a joggyakorlat sem az akkor hatályos Alkotmánynak, sem az elfogadott nemzetközi szerződéseknek nem felelt meg. Ennek megfelelően a semmisséget meghatározott időintervallumon belül elkövetett, az anyagi jognak megfelelően nevesített, politikai természetű vagy meghatározott politikai okból, célból elkövetett, illetve az adott típusú társadalmi rendszer védelmére konstruált (pl. tervbűncselekmények) bűncselekményekhez kötötték. Az így megjelölt bűncselekményi körre a semmisség teljes egészében, a bizonyítási eljárás minőségétől, az alkalmazott bizonyítási eszközöktől függetlenül, válogatás nélkül kiterjedt. Más, köztörvényes cselekmények – a büntetés kiszabásával összefüggő halmazati problémák szűk körre szorítása, s így a jogbiztonság megóvása érdekében – csak akkor estek hatálya alá, ha azok szoros összefüggése (minimálisan a célzat szerint körülhatárolt) az alapcselekménnyel megállapítható volt, illetve, ha a büntetési tételük nem haladta meg az alapcselekmény büntetési tételét. Az elítéltek erkölcsi rehabilitációja egyben jóvátételt is vont maga után.
[39] Noha a törvényeket megelőző tudományos tényfeltárás, illetve már a meghozatalukat megelőzően lefolytatott néhány, a rehabilitációt szorgalmazó új bírósági eljárás nyilvánvalóvá tette, hogy éppen a legsúlyosabb esetekben az elítélésekre a bizonyítási szabályok megsértésével, koholt bizonyítékok alkalmazásával került sor, e törvények bizonyítási kérdéseket nem érintettek. A törvények konstrukciója az utóbb eljáró bíróság részéről sem igényelte a bizonyítékok felülmérlegelését. Bár ezek a rendkívüli törvények nagyszámú eljárást érintettek – éppen ez volt az egyik indoka a kivételes jogalkotásnak – időbeli hatályukra, az érintettek életkorára, illetve részben elhalálozásukra figyelemmel már nem volt, nem lehetett kihatásuk későbbi, azonos elítéltet érintő, de semmisség hatálya alá nem eső eljárásokra. Az első két Semmisségi törvény az egykori elítéltek rehabilitálásán túl nagyon sok esetben közvetlenül a hozzátartozók – legalább – azon anyagi természetű sérelmeinek orvoslását is szolgálta, akik a büntetőperek közvetett áldozatai voltak.
[40] Iratok hiányában, illetve mert a koncepciós eljárások meglévő iratai valóságtartalmának vitathatóságát részben a korabeli bírósági vezetés közreműködése is okozta, továbbá, mert nem álltak rendelkezésre megfelelő eljárásjogi eszközök, a helyzet kezelésére a jogalkotónak az első két Semmisségi törvény esetében ex lege semmisség egységes megállapításán túl nem maradt más eszköze. A III. és IV. Semmisségi törvények az ex lege semmissé nyilvánítást már lehetőség szerint mellőzték. Így a semmisséget a bíróság érdemi bírói közreműködés mellett – többek között előre kijelölt alapjogi mérce alapján – volt jogosult vizsgálni és megállapítani. Ugyanakkor e törvények megalkotását – nem politikai – hanem szakmai, tudományos tényfeltáró bizottság alapos munkája, s a dokumentumok felkutatása előzte meg (összefoglalóan lásd: 1459/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 566–573.).
[41] 3. Az Alkotmánybíróság a semmisségi törvények alkotmányossága vizsgálata során mindig különös figyelmet fordított a semmisségi törvényekkel érintett időszakok politikai és társadalmi viszonyaira, az elkövetett cselekményekre és az elítélések jellegére, módjára.
[42] Az Alkotmánybíróság vizsgálatát jelen ügyben is az adott időszak jellemzőire tekintettel végezte el. Köztudott, és az eseményeket vizsgáló bizottságok dokumentumai (az Országgyűlés Emberi Jogi, Kisebbségi, Civil- és Vallásügyi Bizottságának jelentése, az ún. Balsai jelentés, a Civil Jogász Bizottság jelentése, az ún. Gönczöl jelentés, az ún. Papp jelentés, az ún. Ignácz jelentés, az ún. Frech jelentés, stb.) is azt támasztják alá, hogy 2006 őszén Magyarországon deklaráltan a jogállam keretei között, de azzal összeegyeztethetetlen események történtek. Mind a tömegmegmozdulások, mind ezek felszámolása, mind az ezt követő eljárások során számos jogtalan és/vagy jogsértő cselekmény is történt (sajtóhírek szerint 472 magánszemély és 45 rendőr ellen 348 eljárás indult, melyből 38 személyt – 22 magánszemélyt – ítéltek el jogerősen).
[43] Hasonlóképpen figyelemmel volt az Alkotmánybíróság minden esetben magának a „semmisségnek” a céljára és rendeltetésére, így – többek között – a jogalkotói szándékra. Ez volt a kiindulópontja az I. Semmisségi törvény vizsgálatakor is, miszerint: „A semmisnek tekintés az elítélt jogi, erkölcsi és politikai rehabilitálását jelenti” [16/1990. (VII. 11.) AB határozat, ABH 1990, 64, 66.]. A Semmisségi törvény javaslatához fűzött indokolás értelmében a jogalkotó célja a most vizsgált esetben kettős volt, egyrészt „közvetlen, szűkebb értelmezésű célja, hogy erkölcsi és jogi elégtételt nyújtson mindazoknak, akiknek a 2006 őszi tüntetésekhez kötődő eljárásokban csorbultak emberi, polgári és politikai jogaik, illetve a tisztességes eljáráshoz való joguk. Általános, tágabb értelemben azonban a törvény célja nyilvánvalóan az is, hogy visszaadja az igazságszolgáltatás jogszerűségébe vetett társadalmi bizalmat, és helyreállítsa a 2006 őszi utáni eljárások során súlyosan megbillent demokratikus és jogállami egyensúlyt”.
[44] Az Alkotmánybíróság – ahogyan korábban is – ebben az esetben is abból indult ki, hogy a törvényhozónak jogában áll politikai céljai megvalósítása érdekében az „igazságtételi” célú jogalkotás, ám az erre vonatkozó döntésnek és a végrehajtás módjának (minden más jogalkotási termékhez hasonlóan) az Alaptörvénnyel összhangban kell állnia. Az Alkotmánybíróság szerint azonban a büntetőjoggal szemben támasztott alkotmányos követelmények érvényre juttatása kizárólag a semmisség jogintézményének sajátosságaira tekintettel történhet. Az Alkotmánybíróság mindezek alapulvételével vizsgálta jelen ügyben az indítványokat.
[45] 4. Az indítványozó bírák az Alaptörvényben deklarált jogállamiság sérelmét több szempontból – a jogerő áttörése, bizonytalan fogalmak használata és az ebből eredő ellentmondások, a kellő felkészülési idő hiánya miatt – kifogásolták.
[46] 4.1. Az Alkotmánybíróság korábban több döntésében ítélte az Alkotmánnyal összeegyeztethetőnek a semmisség jogintézményét. Így nem tartotta az Alkotmánnyal ellentétben állónak, hogy a jogalkotó – kivételes körülmények között – a jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelmét előidéző módon is nagy számban lehetővé tette a korábbi ítéleteknek az elítélt javára történő megváltoztatását, s ezzel a jogerő áttörését. Az Alkotmánybíróság a III. Semmisségi törvény vonatkozásában – hasonló indítványok alapján – értelmezte a jogállamiság követelményét. Kifejtette, hogy a jogállamiságból következő jogbiztonság elve viszonylag tág mérlegelési és döntési lehetőséget hagy a jogalkotó számára, mivel a jogállamiság más elvek érvényesülését is megköveteli, és ezek a jogbiztonság követelményével ütközhetnek. Az Alkotmány nem biztosított alanyi jogot az anyagi igazság érvényesülésére és a bírósági határozatok törvényességére. Ezek a jogállam céljai és feladatai, amelyek érdekében megfelelő – elsősorban eljárási garanciákat nyújtó – intézményeket kell létrehozni, és az érintett alanyi jogokat így garantálni. Az anyagi igazságosság és a jogbiztonság követelményét a jogerő intézménye hozza összhangba – a jogbiztonság elsődlegessége alapján. A jogerő intézménye, alaki és anyagi jogerőként való pontos meghatározottsága – főszabály szerint – a jogállamiság részeként alkotmányos követelmény. A jogbiztonság elvéből az következik, hogy lezárt jogviszonyokat sem jogszabállyal, sem jogszabály hatályon kívül helyezésével nem lehet alkotmányosan megváltoztatni. Azonban a jogerő tisztelete nem abszolút és áttörhetetlen eleme a jogbiztonságnak. A lezárt jogviszonyok érinthetetlenségének tilalma alól engedhető kivétel, ha a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz céljához képest aránytalan sérelmet. Ilyen kivétel például a jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálata is az elítélt javára, ha az eljárás később alkotmányellenesnek bizonyult jogszabályon alapult. Önmagában nem találta alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság a III. Semmisségi törvény vonatkozásában, hogy a törvényhozó az elítélt javára, a büntetőeljárás rendkívüli jogorvoslatai mellett, a semmissé nyilvánítási eljárás útján is lehetővé tette a jogerő áttörését. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a visszaható hatályú büntető jogalkotás és jogalkalmazás tilalmából az következik, hogy az állam büntető hatalmának törvényben meghatározott határai és feltételei nem változtathatók meg annak terhére, akinek cselekményét büntetőjogilag megítélik. A büntetőpolitika változása, és az eljáró hatóságok mulasztása vagy hibája nem eshet az elkövető terhére. Ugyanakkor ebből nem következik annak tilalma, hogy a társadalom értékrendjében bekövetkezett változás az elítélt javára érvényesíthető legyen, a még jogerősen le nem zárt ügyekben, vagy a rendkívüli jogorvoslatok alapján egyéb okból felülvizsgálatra és ismételt elbírálásra kerülő ügyekben. A büntetőjogi szabályok változása viszont önmagában nem alap a jogerő feloldására. A jogerő tiszteletéhez fűződő alkotmányos érdek azt követeli, hogy a magatartás büntethetőségi feltételeinek és büntetésének enyhébb módosítása ne érintse a jogerősen lezárt ügyekben elítélteket. (A büntetés végrehajtásának vagy a mentesülés bekövetkezésének kedvezőbb szabályai természetszerűleg érvényesülnek a még büntetés hatálya alatt állókra.) Mindebből nem következik egyben annak alkotmányos tilalma, hogy a törvényhozó elrendelje a jogerősen lezárt büntető ügyek felülvizsgálatát az elítéltek javára. Ennek a jogbiztonsággal és a jogerő tiszteletével konkuráló alkotmányos indoka lehet a jogállami követelményeknek megfelelő büntetőjogi értékelés érvényre juttatása a már lezárt jogviszonyok tekintetében is. Az Alkotmánybíróság ezért a III. Semmisségi törvényben nem találta alkotmányellenesnek azt, hogy az ügyek viszonylag nagy számában, az elítéltek javára, a büntetőeljárás rendkívüli jogorvoslatai mellett, a semmissé nyilvánítási eljárás útján lehetővé tette a jogerő áttörését (lásd 1459/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 566, 569–570.).
[47] A most vizsgált esetben a törvényhozó az utóbb vitatottá vált rendőri intézkedések, eljárások alapján indult és utólag megkérdőjelezhető valóságtartalmú rendőrségi tanúvallomásokra alapított elítélések semmissé nyilvánításáról döntött. A fentiekre is figyelemmel az Alkotmánybíróság jelen ügyben is megállapította, hogy a jogerő olyan áttörése, amely kizárólag az elítéltek javára történt, nem sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogállamiság követelményét.
[48] 4.2. A jogállamisághoz kapcsolódó jogbiztonság követelménye – egyebek mellett – azt a követelményt támasztja a jogalkotással szemben, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok, jogintézmények is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Ebből következik, hogy a jogszabály szövegének értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat kell hordoznia {3106/2013. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [8]}. Az indítványozók szerint ez a követelmény sérült a Semmisségi törvénynek a bizonytalan megfogalmazásai (így különösen az időbeli és tárgyi hatály meghatározása, a „méltányolható körülmények között” kitétel és az alkalmazandó általános szabályok megjelölésének hiánya) miatt.
[49] Az Alkotmánybíróságnak a norma egyértelműségének követelményével kapcsolatos eddigi gyakorlata szerint a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. A jogszabály-értelmezési nehézségeket általában a jogalkotói vagy jogalkalmazói jogszabály-értelmezés eszközeivel kell felszámolni. Csak az sérti az Alaptörvényt, ha a jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hiányosak, hogy annak feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő (lásd 534/E/2001. AB határozat, ABH 2002, 1283, 1288–1289.).
[50] Az indítványokban megjelölt fogalmakat és meghatározásokat az Alkotmánybíróság nem találta a jogalkalmazás számára értelmezhetetlennek. Az Alkotmánybíróság szerint ezek olyan értelmezési és jogalkalmazási kérdések (mint például a Semmisségi törvény időbeli és tárgyi hatálya, az ún. tömegoszlatás és az ehhez kapcsolódó cselekmények fogalma), amelyekben az indítványozó bíráknak az előttük folyamatban lévő ügyekben kell állást foglalniuk. Az Alkotmánybíróságnak azonban nem feladata, hogy a bíróság helyett a konkrét ügyben a jogértelmezést elvégezze {lásd 3032/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [35]}. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványokat ebben a tekintetben sem találta megalapozottnak.
[51] 4.3. A jogbiztonság sérelmeként értékelték az indítványozók, hogy a Semmisségi törvény a kihirdetése napján lépett hatályba, így hiányzott az alkalmazására való felkészülési idő. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányos követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy a jogalanyok számára legyen tényleges lehetőség arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Kellő időt kell hagyni a jogszabály címzettjeinek arra, hogy a jogszabály szövegét megismerhessék, és döntsenek arról, hogy miként alkalmazkodnak az új jogi helyzethez [lásd 8/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 157.] A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség azonban csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg (ABH 1992, 45, 47.). Az Alkotmánybíróság szerint annak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, több szemponton alapuló mérlegelési kérdés, nem elsősorban alkotmányjogi probléma. Az Alkotmánybíróság ugyanis egyrészt a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges idő pontos felmérésének lehetőségét tekintve nincs azonos helyzetben a jogalkotóval, másrészt – mivel mértékbeli kérdésben kell döntést hozni – a probléma alkotmányjogi szempontú értékelését nem minden esetben lehet egyértelmű és kiszámítható szempontok alapján elvégezni. A jogszabály alkalmazására való felkészülési idő kirívó hiánya viszont alaptörvény-ellenességhez vezet. A jogbiztonságot súlyosan sérti az, ha az új, illetve többletkötelezettségeket előíró jogszabályi rendelkezés kihirdetése és hatályba lépése közötti felkészülési idő elmarad, vagy olyan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem – vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán – tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni. Ellentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából eredően a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az új szabályozás megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket {6/2013. (III. 1.) AB határozat Indokolás [233]–[239]}. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi hivatkozott határozatában rögzítette az ezzel összefüggő elvi megállapításait, miszerint a felkészülési idő mérése a jogszabály kihirdetésétől kezdődik, azonban annak vizsgálatát, hogy a felkészülési idő megfelelő-e, illetve, hogy sérti-e a jogbiztonság követelményét, a szabályozás tartalmi változásaira figyelemmel kell elvégezni. Hangsúlyozta azt is, hogy „az Alkotmánybíróságnak nem feladata teljes jogszabályok alkalmazására való felkészüléshez szükséges idő hivatalból történő pontos felmérése, az indítványozónak kell részletesen indokolnia, hogy a sérelmezett jogszabály egyes rendelkezéseivel összefüggésben a felkészülési időt miért nem tekinti megfelelőnek, azok hatályba lépése hogyan vezet vagy vezetett a jogbiztonság sérelmére” {6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [240]–[242]}.
[52] A Semmisségi törvényt 2011. február 2-án nyújtották be, azt az Országgyűlés március 7-én fogadta el és március 11-én került – sürgősséggel – kihirdetésre. A hatálybalépés a kihirdetés napjával történt. Az elítélések – hivatalbóli – semmissé nyilvánításának határideje a Semmisségi törvény 3. § (1) bekezdése szerint 2011. október 23-a volt. A jogszabály alkotmányellenessége csak a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt állapítható meg. Mivel a feladat végrehajtására több mint fél év állt a bírák rendelkezésére, az ügyek kis számára is figyelemmel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét e tekintetben sem állapította meg.
[53] 5. Az indítványozók a Semmisségi törvény alaptörvény-ellenességét – a hatalommegosztás elvéből kiindulva – a bírói függetlenség elvének, valamint az ügyészség alaptörvénybeli jogainak sérelme miatt is állították.
[54] Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvével kapcsolatos álláspontját 97/2009. (X. 16.) AB határozatában (ABH 2009, 870.) összegezte. Eszerint: a hatalommegosztás elve a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve, annak ellenére, hogy azt az Alkotmány önállóan nem nevesítette. Az Alkotmánybíróság a döntéseiben ebből kiindulva vizsgálta nem csupán a klasszikus hatalmi ágak elkülönülésére vonatkozó garanciákat, hanem – az alkotmányos szervek közötti együttműködés követelményének figyelembevételével – az önálló hatalmi tényezővé vált szervezetekre vonatkozó szabályokat is. Az 53/1991. (X. 31.) AB határozat a hatalommegosztás elvét konkrétan a bírói hatalomra értelmezve megállapította, hogy a hatalmi ágak elkülönülése nem jelenti egyben a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát; az egyes hatalmi ágaknak vannak egymást korlátozó jogosítványai (ABH 1991, 266, 268.). Ezeket az alaptételeket az Alkotmánybíróság a 33/1993. (VI. 11.) AB határozatában kiegészítette azzal, hogy az elvet a demokratikus jogállam egyik alkotóelemének tekinti (ABH 1993, 256, 261.). Hangsúlyozta, hogy a hatalommegosztás elve nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait [28/1995. (V. 19.) AB határozat, ABH 1995, 138, 142.]. Az Alkotmánybíróság szerint a bírói hatalom legfőbb ismérve, hogy az erre rendelt szervezet útján vitássá tett vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt. A bírói hatalom tehát – amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik – döntően az ítélkezésben ölt testet. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal hangsúlyozta, hogy a bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben. A 750/B/2002. AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „a bírói hatalom sem korlátlan: a bírói hatalom korlátait a törvények jelentik, melyeket a jogalkotónak az alkotmányos keretek között, az Alkotmánynak megfelelően kell megalkotnia. Ahogy az Alkotmánybíróság megfogalmazta: »ez azonban természetesen nem jelenti a bírói hatalom korlátlanságát. Maga az Alkotmány fogalmazza meg az ítélkezési tevékenység törvényi alávetettségét, mint a bírói függetlenség alkotmányos korlátját. A bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg«” (ABH 2004, 1655, 1657.).
[55] Az Alkotmánybíróság az I. Semmisségi törvénnyel összefüggésben osztotta azt a jogalkotói álláspontot, miszerint a „hatalmi ágak szétválasztásának követelményére tekintettel nem lenne helyes a korabeli elítéléseket a büntető eljárási jog kategóriái szerint minősíteni. A megalapozatlan és törvénysértő ítéletet a bíróság eljárásjogi értelemben megsemmisíti, azaz hatályon kívül helyezi. Az Országgyűlés azonban nem a bíróság jogkörében jár el, és nem az elítélések megalapozottságát és törvényességét vizsgálja” [16/1990. (VII. 11.) AB határozat, ABH 1990, 64, 66.].
[56] Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben a korábbi döntéseiben foglaltakkal hasonló álláspontra helyezkedett. Megállapította, hogy a jogalkotó nem sértette meg sem a hatalmi ágak megosztása, sem a jogállamiságból következő jogbiztonság elvét azzal, hogy ex lege semmissé nyilvánította a Semmisségi törvényben azok elítélését, akiket a 2006 őszi tüntetésekhez kötődő eljárásokban ítéltek el. Bár az Országgyűlés a bíróságokra feladatot rótt, de ezzel nem csorbította azok Alaptörvényben biztosított függetlenségét, önállóságát. Bizonyos esetekben „méltányolható körülmények”-re figyelemmel mérlegelést is lehetővé tett, a döntések ellen pedig jogorvoslatot biztosított. Ugyanezen indokok alapján nem lehet megállapítani az ügyészség alaptörvénybeli jogainak sérelmét sem. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a részében is elutasította.
[57] 6. Az indítványozó bírák a törvény előtti egyenlőség sérelmeként értékelték azt, hogy a Semmisségi törvény különbséget tesz a bizonyítási eszközök között azzal, hogy kizárólag a rendőri jelentésre vagy rendőri tanúvallomásra alapított elítélések esetében mondja ki a semmisséget.
[58] Az Alaptörvény – az Alkotmánytól eltérően – a törvény előtti egyenlőség követelményét a jogképesség deklarálásával, illetve a megkülönböztetés tilalmával azonos cikkben szabályozza. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban állást foglalt abban a kérdésben, hogy az alapjogok nem csak a természetes személyekre, hanem értelemszerűen a jogi személyekre is vonatkoznak, így az alapjogok alkotmányos védelmét általában a jogi személyek is érvényesíthetik [lásd 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 7/1991. (II. 28. ) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88, 93.]. Ezt a tételt emelte alaptörvényi szintre az Országgyűlés az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdésében, miszerint: A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak.
[59] Ebben az esetben azonban az indítványozók – az indítványok tartalmát tekintve – az elítélések alapjául szolgáló bizonyítási eszközök közötti különbségtételt kifogásolták, amely az Alkotmánybíróság szerint nem hozható alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe az Alaptörvénynek a XV. cikk (1) bekezdésével, ezért az indítványt ebben a tekintetben sem találta megalapozottnak.
[60] 7. Az indítványozók az emberi méltósághoz, a tisztességes eljáráshoz és a jóhírnévhez való jogok sérelmét is állították arra hivatkozással, hogy az ún. „rendőrtanúk” vallomásainak minden vizsgálat nélküli egységes kirekesztése az eljárásokból és a „hazugság vélelme” sérti a bírósági eljárásban közreműködő – és áttételesen minden – rendőr alaptörvénybeli hivatkozott jogát.
[61] Az Alkotmánybíróság ennek a kérdésnek az elbírálásánál a Semmisségi törvény 1. §-ának pontos szövegéből indult ki, miszerint azok az elítélések, illetőleg megállapítások semmisek, amelyeknek az „alapját kizárólag rendőri jelentés, illetve rendőri tanúvallomás képezte”. A törvényjavaslathoz fűzött indokolás szerint a jogalkotó valóban a később aggályosnak tartott rendőri intézkedések és okiratok miatti elítélésekkel érintetteket kívánta ex gratia jóvátételben részesíteni. Ez azonban a törvény szövege szerint nem jelenti az indítványozók által feltételezett minősítést, csupán behatárolja a semmisséggel érintett ügyek csoportját, ideértve az aggálytalan rendőri intézkedések eseteit is. Az Alkotmánybíróság szerint ezért az említett alkotmányos jogok sérelme ebben a vonatkozásban fel sem vetődik.
[62] 8. „Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlata során számos esetben végzett nemzetközi jogösszehasonlítást, azaz megvizsgálta más európai, illetve egyéb külföldi országok adott tárgykörre vonatkozó szabályozását [...]. A vizsgálatokban az Alkotmánybíróság jellemzően az adott jogintézmények bevezetésének indokait, célját igyekezett áttekinteni, ennek során keresve a közös elemeket és az ellentéteket is; gyakran arra a megállapításra jutva, hogy a tárgybeli jogalkotás jelentős változatosságot mutat, nemcsak a tengerentúli és az európai államok viszonyában, de az európai államok között is.
Egy jogintézmény alkotmányosságának megítélése egy másik országban az adott állam alkotmánya, a szabályozásnak a jogrendszerbe illeszkedése, továbbá történeti és politikai háttér függvényében eltérő lehet. Ezért – elismerve, hogy egy szabályozási megoldás megítéléséhez segítséget jelenthet a külföldi tapasztalatok figyelembe vétele is – az Alkotmánybíróság nem tekintheti meghatározónak önmagában valamely külföldi ország példáját az Alkotmánnyal (Alaptörvénnyel) való összhang vizsgálata kérdésében. Az Alkotmánybíróság egy korai határozatában megállapította: »az indítványokban megfogalmazott az az álláspont pedig, amely szerint az alkalmazott megoldás a nemzetközi gyakorlatban példátlan, nem a nemzetközi (államközi) gyakorlatra vonatkozik, hanem a külföldi gyakorlatra, és mint ilyen, az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése szempontjából irreleváns[,] alkotmányellenesség tehát ezen az alapon sem áll fenn«. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.] E szempontokra is figyelemmel megállapítható továbbá: önmagában az a tény, hogy egy jogintézmény, szabályozási megoldás egy vagy több külföldi (akár európai demokratikus) országban létezik, az Alaptörvénnyel való összhang megítélése szempontjából nem bír döntő jelentőséggel, így Magyarország Alaptörvényében biztosított jog korlátozásának elégséges indoka sem lehet.” {1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [30]–[32]}.
[63] Ugyanakkor a hasonló helyzetben hozott megoldások tanulmányozása mindig is gazdagította az Alkotmánybíróság joggyakorlatát. A jelen ügy összefüggéseiben ezért jelentősége van a 2006 őszéhez hasonló, illetve azzal összevethető társadalmi és politikai krízishelyzetekre más államokban adott válaszok közül azoknak, amelyek a közkegyelem intézményi formáival operáltak. Így az Alkotmánybíróság tanulmányozta a II. világháború végén a franciaországi és olaszországi ellenállók és kollaboránsok cselekményeinek és bűncselekményeinek jogkövetkezményeit elrendező jogi megoldásokat, ideértve utóbbi ország esetében a háborút követő föld- és gyárfoglaló mozgalmak miatti eljárások jogi lezárását. Áttekintette azokat a törvényi megoldásokat, amelyeket az 1968-as diákmozgalmak és egyéb radikális megmozdulások által keltett, illetve azok összefüggéseiben kialakult válsághelyzetben hozott meg a francia, az olasz és a német jogalkotó, és tanulmányozta ezen túl a vietnami katonai szolgálatot megtagadók büntetéssel fenyegetettségét feloldó amerikai megoldást is.
[64] 8.1. Így Franciaország esetében ugyan az amnesztia intézményét alkalmazta a jogalkotó, ami a háborús kollaboráció miatt korábban megbüntetettek újabb és újabb körére, valamint az Ellenállás bizonyos kilengéseire is kiterjedt (loi d'amnistie du 16 aout 1947, loi d'amnistie du 5 janvier 1951, loi d'amnistie du 20 février 1953, loi d'amnistie du 6 aout 1953). Az eredeti elképzelésekhez képest azonban jóval több amnesztia törvényt kellett elfogadni, mivel politikai okokból indokolt lett a korábbi amnesztiákból kimaradottak számára is jogot adni a megbocsátásra, vagy a felejtésre vagy éppen utóbb a „súlyosabb bűnösök” mentesülése – adott esetben az ún. oradouri mészárlás bűnöseinek egykor kényszersorozott, francia állampolgárságú, elzászi SS-katonáinak adott amnesztia (loi No. 53-112 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies) – miatt a kisebb bűnösök javára is méltányosságot kellett gyakorolni.
[65] 8.2. Az 1968-as párizsi zavargások lezárásakor szintén amnesztiával éltek, amelyben azonban a jogalkotó a közvélemény által akkor világosan értett, viszont a jogalkalmazók számára készülő jogszabályok szokásos precizitását távolról sem elérő kritériumokkal operált:
[66] Az 1968. május 23-án elfogadott, 68-457 számú törvény szerint
„[...]
1. § Amnesztiában részesülnek az 1968. február 1-től 1968. május 15-ig terjedő időszakban elkövetett bűncselekmények, amelyek kapcsolódnak az Egyetemen bekövetkezett eseményekhez, és azokhoz a tüntetésekhez, amelyek ezekkel összefüggtek.
2. § Amnesztiában részesülnek az 1968. február 1-től 1968. május 15-ig terjedő időszakban elkövetett tettek, amelyek kapcsolódnak az Egyetemen bekövetkezett eseményekhez, és azokhoz a tüntetésekhez, amelyek ezekkel összefüggtek, amennyiben fegyelmi vagy szakmai szankciókkal sújtott hibáknak minősültek. [...]”
(„les infractions commises du 1er février 1968 au 15 mai 1968 en relation avec les événements survenus dans l'Université et les manifestations auxquelles ils ont donné lieu.”
„les faits commis du 1er février 1968 au 15 mai 1968 en relation avec les événements survenus dans l'Université et les manifestations auxquelles ils ont donné lieu en tant qu'ils constituent des fautes passibles de sanctions disciplinaires et professionnelles”.)
[67] 8.3. Olaszország, a francia megoldáshoz hasonlóan, a Mussolini-rendszerrel és a háborúval összefüggő (illetve a háborút követő, részben a korábbi rendszer haszonélvezőivel szemben támasztott agrárigények kilengései nyomán indított) büntetőeljárások kapcsán egymást követően több amnesztia rendelkezést is hozott, és ezek újabb és újabb körökre terjedtek ki. (Regio decreto 5 aprile 1944, n. 96. Amnistia e indulto per reati comuni, militari e annonari; Decreto Lgt. 8 giugno 1945. Applicazione degli articoli 1 e 2 del Regio Decreto 5 aprile 1944, n. 96, nei territori liberati dopo il 4 aprile 1944; Decreto Lgt. 17 novembre 1945, n. 719. Amnistia per reati politici antifascisti; Decreto Lgt. 29 marzo 1946, n. 132. Amnistia e condono per reati militari; Decreto Lgt. 29 marzo 1946, n. 133. Indulto per alcuni reati di mancato conferimento degli ammassi; Decreto Presidenziale 22 giugno 1946, n. 4. Amnistia e indulto per reati comuni, politici e militari; Decreto legislativo 18 gennaio 1947, n. 244. Estensione dell'amnistia, dell'indulto e della grazia ai condannati in territori attualmente sottratti all'Amministrazione italiana; Decreto C.P.S. 1 marzo 1947, n. 92. Amnistia e indulto per reati militari in occasione del giuramento alla Repubblica delle Forze Armate; Decreto C.P.S. 8 maggio 1947, n. 460. Amnistia e indulto per reati riguardo ai quali vi e stata una sospensione del procedimento o della esecuzione per causa di guerra; Decreto C.P.S. 25 giugno 1947, n. 513. Amnistia e indulto per reati commessi in relazione con vertenze agrarie; D.P.R. 27 dicembre 1948, n. 1464. Concessione di amnistia e indulto in materia di detenzione abusiva di armi.)
[68] 8.4. Olaszországban az 1968-as radikális mozgalmak kezeléseként az olasz jogalkotó is a közvélemény által akkor értett, azonban jogszabályok szokásos precizitását távolról sem kielégítő kritériumokat használt és tulajdonképpen két egymást követő amnesztia-rendelettel tudta csak elérni a szándékolt célt.
[69] 1968-ban a diáktüntetések és a gyárfoglaló munkásmozgalmak ügyeit a köztársasági elnöki dekrétum (D.P.R. 25 ottobre 1968, n. 1084) 1. cikke úgy kívánta lezárni, hogy amnesztia alá kerültek az öt évnél nem súlyosabb szabadságvesztéssel vagy pénzbüntetéssel büntetendő cselekmények, „amelyeket politikai céllal, a diák- vagy szakszervezeti zavargások és tüntetések alkalmával követtek el” („anche con finalità politiche, a causa ed in occasione di agitazioni e manifestazioni studentesche o sindacali”). Ehhez meglehetősen hasonlított egy következő elnöki rendelet (D.P.R. 22 maggio 1970, n. 283) megfogalmazása, amelyik a munka, a foglalkozás, lakás és a társadalombiztosítás problémájával összefüggő zavargások és tüntetések alkalmával elkövetett cselekményekre vonatkozott („commessi, anche con finalità politiche, a causa e in occasione di agitazioni o manifestazioni sindacali o studentesche, o di agitazioni o manifestazioni attinenti a problemi del lavoro, dell’occupazione, della casa e della sicurezza sociale”).
[70] 8.5. Az 1968-as németországi (és nyugat-berlini) radikális mozgalmak – és a velük szemben fellépők – büntetendőségét megszüntető törvényi szabály szintén meglehetősen rugalmas fordulatokat használt, amikor azt „a tüntetésekkel vagy azokkal összefüggésben elkövetett bűncselekmények”-re, illetve „bizonyos tüntetésekre, vagy azokkal összefüggésben elkövetett bűncselekmények”-re vonatkoztatta.
[Gesetz über Straffreiheit (Straffreiheitsgesetz 1970 – StrFrhG 1970)
„Wegen Straftaten nach Vorschriften, die durch das Dritte Gesetz zur Reform des Strafrechts aufgehoben oder ersetzt werden (§ 2 Abs. 1), sowie wegen Straftaten, die in der Zeit vom 1. Januar 1965 bis zum 31. Dezember 1969 durch Demonstrationen oder im Zusammenhang hiermit begangen worden sind (§ 2 Abs. 2), wird nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen Straffreiheit gewährt. Die Straffreiheit erfaßt rechtskräftig verhängte Strafen, soweit sie noch nicht vollstreckt sind, sowie zu erwartende Strafen.”
§ 2 (2) Straffreiheit wird auch gewährt für Freiheitsstrafen und Geldstrafen wegen Straftaten, die durch eine zur Meinungsäußerung oder Meinungsbildung in öffentlichen Angelegenheiten bestimmte Demonstration oder im Zusammenhang hiermit begangen worden sind.”]
[71] 8.6. Az Amerikai Egyesült Államokban a vietnami háború miatt a sorozást megtagadó és az országot elhagyó amerikai polgárok amnesztiája sem volt egyszerű. A kialakult helyzetet a vietnami konfliktus lezárása, az amerikai haderő evakuációja után két lépésben próbálták meg rendezni.
[72] Az első Gerald Ford 1974. szeptember 16-i feltételes amnesztiája volt, amely szerint: amennyiben a „dezertőrök” egyéb cselekményt nem követtek el és kétévi, a köz javára végzendő önkéntes munkát vállaltak, annak letöltése esetén mentesültek a büntetőjogi jogkövetkezmények alól. Ezt követte Jimmy Carter 1977. január 21-ei feltétel nélküli amnesztiája, ami érintette „az 1964. augusztus 4. és 1973. március 28. közötti időszak tekintetében a sorozásról rendelkező törvény, vagy azokkal összefüggésbe hozható jogszabályok megsértése miatt felelősségre vonható vagy elítélt személyeket”, kivéve, „ha a fentiekkel összefüggésben erőszakos cselekmények elkövetéséért elítélhetőek lettek volna, vagy elítélték őket”, vagy „ha a cselekmények a sorozási hatóságok tisztjeire, alkalmazottaira vagy ügynökeire vonatkozó munkaköri kötelezettségeit is megsértették.”
[„Acting pursuant to the grant of authority in Article II, Section 2, of the Constitution of the United States, I, Jimmy Carter, President of the United States, do hereby grant a full, complete and unconditional pardon to: (1) all persons who may have committed any offense between August 4, 1964 and March 28, 1973 in violation of the Military Selective Service Act or any rule or regulation promulgated thereunder; and (2) all persons heretofore convicted, irrespective of the date of conviction, of any offense committed between August 4, 1964 and March 28, 1973 in violation of the Military Selective Service Act, or any rule or regulation promulgated thereunder, restoring to them full political, civil and other rights.
This pardon does not apply to the following who are specifically excluded therefrom:
(1) All persons convicted of or who may have committed any offense in violation of the Military Selective Service Act, or any rule or regulation promulgated thereunder, involving force or violence; and
(2) All persons convicted of or who may have committed any offense in violation of the Military Selective Service Act, or any rule or regulation promulgated thereunder, in connection with duties or responsibilities arising out of employment as agents, officers or employees of the Military Selective Service system.”]
[73] 8.7. Mindebből azt a következtetést vonta le az Alkotmánybíróság, hogy az említett államok is sokban hasonló, a jogalkotás hagyományos, pontos nyelvezetéhez képest nem szokványos, első ránézésre kevésbé egyértelmű megfogalmazásokat alkalmaztak a belső béke megőrzése érdekében hozott rendelkezéseikben, ugyanakkor ezek a jogalkalmazás során kezelhetetlen problémát nem vetettek fel és céljukat betöltötték. Az amnesztia törvények (egyes országokban rendeletek) elfogadásukkor nem ritkán egyszerre foglalkoztak jogi szempontból jogerős ügyekkel és olyanokkal, amelyek jogerőre még nem emelkedtek vagy elbírálásuk még csak folyamatban volt.
[74] Az alkotmánybírósági vizsgálat során felmerült a kérdés, hogy a „semmissé nyilvánítás” a tárgyalt törvény formájában az egyedül lehetséges megoldás volt-e, vagy pedig egy hagyományos típusú amnesztia törvénnyel is elérhette volna a jogalkotó a szándékozott célt. Azaz, volt-e alternatíva? Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a rendkívüli és nem ismétlődő helyzet kezelésére figyelemmel a jogalkotónak kellő szabadsággal kell bírnia a nemzeti megbékélés szempontjainak érvényre juttatása során, feltéve, hogy az Alaptörvény rendelkezései nem sérülnek. Mivel az Alkotmánybíróság – mint ahogyan arra fent utalt – ugyanakkor áttekintette néhány, a jogösszehasonlítás szempontjából fontos államnak a hasonló, illetve összevethető helyzetben hozott jogszabályait (ideértve nemcsak az 1968-as mozgalmakkal, hanem a II. világháborúval összefüggésbe hozható cselekmények miatti amnesztiákat), arra a következtetésre jutott, hogy az amnesztia törvények technikája sem volt egyszerűbb: Franciaországban és Olaszországban így amnesztiatörvények sorozatával jutottak el a szándékozott célig (ti. az igazság feltárásához, a társadalmi megbékéléshez és a felejtéshez), annak összes ellentmondásával. A folyamatnak az egyik tapasztalata az volt, hogy egy adott későbbi amnesztia-törvény megbillenthette a korábban nehezen kialakított egyensúlyt, ismét felszakította a sebeket és újabb amnesztia-törvényt indukált.
[75] Az olasz amnesztiaszabályok közül többet is az Alkotmánybíróság elé küldtek normakontrollra a rendes bíróságok, de a Corte Costituzionale az ilyen indítványok megítélésében igen visszafogott volt és tartózkodott a felülbírálattól.
[76] Az Alkotmánybíróság szerint tehát, bár a jogalkotó más utat is választhatott volna – azaz jogi értelemben nem volt jogalkotási kényszerhelyzetben – azonban, más államok tapasztalatait is figyelembe véve, a többi lehetséges út bejárása sem lett volna egyszerűbb, nem garantált volna problémáktól mentes, hatékonyabb megoldást.
[77] Az amnesztia törvények és az azokkal összevethető, bizonyos ítéletek sorozatát a posteriori megsemmisítő jogszabályok ugyanúgy ex gratia jellegű jogszabályok, mint ahogyan az államfői hatáskörben adott egyéni kegyelem is egyedi megfontolásokon alapul, amelyre senkinek sincs alanyi joga. A törvényi jellegű megoldásokban a politikai megfontolás dominál, amelynek motívuma lehet egy (esetleg korábbi) történelmi korszak vagy időszak igazságtalanságainak, és azok jogkövetkezményeinek megsemmisítése és az elszenvedett sérelmek szimbolikus vagy tényleges kárpótlása, ellentételezése, valamint adott esetben a megbékélés elősegítése. Az államfői kegyelem az államfő személyes döntése, egy általa különös méltánylást élvező okra tekintettel, amelynek súlya – az ő személyes megítélése szerint meghaladja a büntetés kiszabásához, vagy a kiszabott büntetés letöltéséhez fűződő állami és társadalmi érdeket [vö. 47/2007. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2007, 620.].
[78] Mivel az ilyen természetű (akár parlamenti, akár államfői) döntések kivételes jellegűek és az előbbiekben szükségképpen – az igazságosságra hivatkozva – egy különleges helyzet politikai és jogi kezelésének az igénye dominál, ezért ennek a mércéje nem lehet kizárólag az alkotmányos büntetőjog, amelyre hivatkoztak az indítványozók. Ezt, és az ügy lezárásához, valamint a társadalmi megbékéléshez fűződő közérdek szempontját az Alkotmánybíróság nem hagyhatta figyelmen kívül.
[79] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a megalapozatlannak ítélt bírói kezdeményezéseket elutasította.
[80] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: III/1181/2012.
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[81] A határozattal egyetértek, indokolásához az alábbi észrevételeket fűzöm.
[82] A törvényhozó hatalomnak az igazságszolgáltatás érdemi döntéseit anulláló semmisségi törvények meghozatalával történő beavatkozása az indokolásban felhozott valamennyi korábbi példa szerint eddig olyan érdemi időszakra vonatkozóan fordult elő, mely kívül esett az alkotmányosság és a jogállamiság korszakán. Ezek az utólagos törvényalkotói intézkedések adott esetköröket érintően a bírói hatalomgyakorlás döntéseit érvénytelenítették a jogállamon kívüli korszak igazságtalanságainak orvoslása érdekében.
[83] A jelen eset különlegessége abban áll, hogy a rendszerváltozást követően, az alkotmányos és demokratikus jogállam időszakában született ítéletek tekintetében került sor hasonló beavatkozásra.
[84] Az ennek alapjául szolgáló helyzet extrémitása világosan kitűnik a semmisségi törvény javaslatához fűzött indoklásból, mellyel a határozat indokolása maga is azonosul.
[85] Eszerint a jogalkotó célja az volt, hogy „erkölcsi és jogi elégtételt nyújtson mindazoknak, akiknek a 2006 őszi tüntetésekhez kötődő eljárásokban csorbultak emberi, polgári és politikai jogaik, illetve a tisztességes eljáráshoz való joguk. Általános, tágabb értelemben azonban a törvény célja nyilvánvalóan az is, hogy visszaadja az igazságszolgáltatás jogszerűségébe vetett társadalmi bizalmat, és helyreállítsa a 2006 őszi utáni eljárások során súlyosan megbillent demokratikus és jogállami egyensúlyt”. Másképpen megfogalmazva – és ennek kimondása megkerülhetetlen – a 2006 őszi tömegoszlatásokkal összefüggésben az igazságszolgáltatás jogállami működésében a törvényben érintett ügyekben súlyos zavar keletkezett. Kizárólag ez teheti indokolttá és megengedhetővé a törvényhozó hatalom beavatkozását, melynek egyetlen igazolható célja az adott esetkört érintően az emberi jogokon esett sérelmek intézményes orvoslása, azaz ezzel összefüggésben az alkotmányosság és a jogállam értékeinek érvényesítése. (A teljesség kedvéért: a rendőrség tömegoszlatásokkal kapcsolatos eljárásának minősítése kívül esik a jelen alkotmánybírósági határozat tárgykörén.)
[86] Ebből következően nem értek egyet az ügybeni semmisségi törvénynek a határozat indokolásában említett amnesztia jellegű esetekkel és megoldásokkal történő párhuzamba állításával. Az amnesztia bűnösnek nyilvánított személyekkel, illetve eljárás alá vont gyanúsítottakkal vagy jogszerű eljárással fenyegetettekkel szembeni állami-politikai gesztus, melynek indokai merőben mások, mint a most elbírált törvényhozói eljárás indokai.
[87] A kifejtettekből következően nem tudok azonosulni a határozat indokolásának utolsó előtti bekezdésével sem. Az Alkotmánybíróság az alkotmányosság követelményének mércéjét semmiféleképpen sem relativizálhatja különleges helyzetek politikai és jogi kezelésére hivatkozva. Az Alkotmánybíróság határozata a jelen esetben sem teszi ezt, hiszen az indokolás egyéb részeiben egyértelműen kifejti, hogy az indítványozók alkotmányossági kifogásai miért nem állják meg a helyüket. Ezekhez véleményem szerint kiegészítésként csak a törvényhozó hatalom beavatkozásával kapcsolatos azon érvelés hozzáfűzése szükséges, melyet párhuzamos indokolásomban fentebb kifejtettem.
[88] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye
[89] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével, álláspontom szerint a 2006 őszi tömegoszlatásokkal összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 2011. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Semmisségi törvény) alaptörvény-ellenes, ezért azt a hatálybalépésének napjára visszaható hatállyal meg kellett volna semmisíteni.
[90] 1. A többségi határozat összegzi az Alkotmánybíróságnak a korábbi semmisségi törvények (az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 1989. évi XXXVI. törvény, az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról szóló 1990. évi XXVI. törvény, az 1963 és 1989 között elkövetett egyes állam és közrend elleni bűncselekmények miatt történt elítélések semmissé nyilvánításáról szóló 1992. évi XI. törvény, az 1956. évi forradalom és szabadságharc utáni leszámolással összefüggő elítélések semmisségének megállapításáról szóló 2000. évi CXXX. törvény) kapcsán tett legfontosabb megállapításait.
[91] Fontosnak tartom annak hangsúlyozását, hogy ezek a törvények a politikai rendezést szolgálták, mert az ítéleteket diktatórikus kormányzás alatt álló országban, illetve nem jogállamban, függetlenségében korlátozott bíróság, a tisztességes eljárás követelményeit mellőzve hozta, ahol a jogszabályok és a joggyakorlat nem felelt meg sem az akkor hatályos alkotmánynak, sem az elfogadott nemzetközi szerződéseknek. Lényeges alkalmazási feltételei voltak ezen törvényeknek, hogy meghatározott időintervallumban elkövetett, nevesített, politikai természetű vagy politikai okból elkövetett bűncselekményekre vonatkoztak. A megjelölt bűncselekményi körre azonban a semmisség teljes egészében, a bizonyítási eljárás minőségétől, az alkalmazott bizonyítási eszközöktől függetlenül kiterjedt, annak ellenére, hogy az elítélésekre gyakran a bizonyítási szabályok megsértésével, koholt bizonyítékok alkalmazásával került sor.
[92] Az Alkotmánybíróság nem zárta ki korábbi döntéseiben a semmisségi törvények alkotmányosságát, azonban megállapította, hogy a semmisség jogintézménye csak kivételesen alkalmazható. A kivételes törvények lényeges feltételeként határozta meg a testület, hogy a törvényeknek tisztázniuk kell a jogbiztonság alóli kivételeket, érvényesülési körük feltételeit, valamint a jogerő áttörésének indokait és kereteit. A jogerő áttörésének alkotmányos indokokon kell alapulnia, a jogalkotónak a szükségesség-arányosság kritériumai szerint igazolnia kell, hogy mely más alapjog érdekében, milyen okokból és milyen körben kerülhet sor a kivételes jogalkotói megoldásra, valamint a semmisség alkalmazhatósága nem okozhat a céljához képest aránytalan sérelmet.
[93] 2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többféle kontextusban vizsgálta a bírói függetlenség és a jogbiztonság összefüggését.
[94] Az Alkotmánybíróság a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatában foglaltak alapján – ahogyan azt a többségi határozat megállapítja – mivel a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményét, a hatalommegosztás és a bírói függetlenség elvét az Alkotmány és az Alaptörvény azonos tartalommal szabályozza, az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban kifejtettek jelen ügy kapcsán is irányadóak.
[95] 2.1. A hatalmi ágak megosztása a jogállam(iság) része, a demokratikus államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve. Az Alkotmány nem tartalmazta a hatalommegosztás elvét, azt az Alkotmánybíróság a jogállamiság egyik követelményeként értelmezte. Az Alaptörvény C) cikke azonban már kifejezetten rögzíti, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapul. A hatalommegosztás érvényesülésének fontos garanciája, hogy a hatalmi ágak működésének kereteit, egymáshoz való viszonyát jogszabályok határozzák meg. Az igazságszolgáltatás a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól elkülönült bírói hatalomhoz kapcsolódó közhatalmi tevékenység. A bírói hatalom szempontjából a hatalommegosztás a bírói függetlenség szervezeti dimenzióját jelenti. A más hatalmi ágaktól elkülönült bírósági szervezet központi feladata a cselekmények jogszerűségének, az államhatalmi szervek működésének, intézkedéseinek vizsgálata, melynek során a bírói függetlenség az igazságszolgáltatás védelmét, és ezen keresztül az alapjogok érvényesülésének garanciáját jelenti.
[96] A bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben, a minden külső befolyástól mentes független és pártatlan bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, amely abszolút alkotmányos védelem alatt áll. A bírói hatalom sajátossága, hogy a másik két hatalmi ággal szemben állandó és semleges, amelyet a függetlenség és a törvényi alávetettség alkotmányos követelménye juttat kifejezésre. A csak törvényeknek való alávetettség nemcsak a két másik hatalmi ág ítélkezésre gyakorolt befolyását zárja ki, hanem független és folyamatos, rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás révén biztosítja a bírói függetlenséget. [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261–262.]
[97] 2.2. A bírói függetlenség olyan kiemelt érték, amely szoros összefüggésben áll a jogbiztonság jogállami követelményével, és amelynek a jogrendszer kiszámítható működése szempontjából stabilizáló szerepe van. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített elvi álláspontja, hogy a jogállamiság/jogbiztonság nem egyszerűen a jogi szabályozással szembeni normavilágosság és egyértelműség követelményében nyilvánul meg, hanem magában foglalja az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. A bírák törvényi alávetettsége, mint a bírói függetlenség egyetlen alkotmányos korlátja, a jogalkotóra tehát azt a kötelezettséget hárítja, hogy a törvényeket az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően, alkotmányos keretek között alkossa meg.
[98] A működés kiszámíthatóságának, és így a jogbiztonságnak fontos eleme továbbá az egységes jogalkalmazás, amelynek biztosításában a bíróságoknak a bírói függetlenség erősítésére is alkalmas rendszerképző jogértelmezése fontos szerepet tölt be. Az Alkotmánybíróság több határozatában hangsúlyozta, hogy a törvényi felhatalmazáson alapuló egységes ítélkezési gyakorlat törvények értelmezése útján történő alakítása nem sérti sem a jogbiztonságot, sem a bírói függetlenséget. A jogszabályokkal tartalmi összhangban álló egységes jogalkalmazási gyakorlat érdekében végzett törvényértelmezés nem idézhet elő jogbizonytalanságot, nem oldja fel a bírák törvényi alávetettségét és nem idézheti elő az ítélkezés függetlenségének sérelmét. [12/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 163, 171, 174; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 421, 432–434; 13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 85, 96–98.]
[99] Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a bírói mérlegelést lehetővé tevő fogalmak, valamint a diszkrecionális jogkör tartalmi kiszámíthatósága – éppen a jogbiztonság jogállami követelményének érvényesülése érdekében – megkövetelik a bírói gyakorlat összehangolását garantáló jogegységi intézmények működését. Ez azonban a jogbiztonság követelményével csak akkor működik adekvát módon, ha a mérlegelést irányító, a diszkrecionális jogkör tartalmi kiszámíthatóságát kijelölő orientációs pontokat a jogalkotó a normavilágosság követelményeinek megfelelő módon határozza meg. A mérlegelési szempontok nélküli döntési jogkör már önmagában a jogbiztonság jelentős sérelmét idézi elő. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150, 155.; 219/B/2002. AB határozat, ABH 2001, 163, 173.]
[100] 2.3. Független demokratikus jogállamban a bírói döntések és következményeik kiszámíthatóságának, a bírói hatalom stabilizáló szerepének, működésének sérelmét okozza, ha egy másik hatalmi ág eshetőlegesen, az ügyek vagy az elkövetők egy meghatározott csoportjára vonatkozóan utólag felülírja a jogerős bírói döntéseket. A bírói függetlenséget pedig közvetlenül sérti, ha a törvényhozó hatalom bizonytalan szempontokat meghatározva kötelezi a bíróságokat saját döntéseik felülírására.
[101] A jogbiztonság és a bírói függetlenség követelményéből következik, hogy a konkrét ügyekben az ítélkezés csak absztrakt, előre meghatározott, megismerhető szabályok szerint folyhat. A történeti tényállás megállapítása, a jogszabály és a tényállás egymásra vonatkoztatása, ezzel összefüggésben a jogszabály értelmezése az ügyben eljáró bíró feladata és felelőssége. Az egyes ügyekben a jogértelmezés, az eljárás vagy a bizonyítás során elkövetett esetleges hibák javítása nem egy másik hatalmi ág feladata, hanem a jogorvoslati eljárásban a többszintű fórumrendszeren belül megoldandó probléma. A törvényhozásnak a jogalkotói tevékenységen keresztül, az ügyekre és a bíróságok működésére vonatkozó, az Alaptörvénnyel összhangban álló szabályozás kialakításával, és nem az egyedi ügyekbe való beavatkozás útján áll módjában ráhatást gyakorolni. A törvényhozásnak a konkrét ügyekbe, a hatalommegosztás és a bírói függetlenség sérelme nélkül még akkor sincs módja közvetlenül beavatkozni, ha a perorvoslati rendszer hiányosságait észleli. Ezeket a hibákat is absztrakt jogalkotói megoldásokkal kell orvosolnia, méghozzá a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának figyelembevétele mellett, amelytől azonban a terhelt javára kivételesen el lehet térni.
[102] 3. Véleményem szerint a Semmisségi törvény nem felel meg a jogbiztonság, a hatalommegosztás, valamint a bírói függetlenség Alaptörvényben meghatározott elvének.
[103] A Semmisségi törvény hatálya alá eső ügyek körére vonatkozóan a jogalkotó meghatározott bizonyítékok (rendőri jelentés, rendőri tanúvallomás) törvény általi kirekesztésével elvonja a bíróság döntési kompetenciáját, amely sérti a hatalommegosztás, valamint a bírói függetlenség elvét. Azzal, hogy a jogalkotó általánosságban maga végzi el az általa „nem megfelelőnek” tartott bizonyítékok mérlegelését, a legérzékenyebb ponton kezdi ki a bírói függetlenség elvét, mégpedig a bizonyítékok szabad mérlegelése körében.
[104] A Semmisségi törvény emellett bizonytalan és eltérő jogértelmezést generáló rendelkezéseket tartalmaz, amely nem jelent kellően egyértelmű iránymutatást a bíróság számára a törvényben meghatározott feltételek vizsgálatához és a döntés meghozatalához. A törvény a „tömegoszlatáshoz, illetve ahhoz kapcsolódó” eseményekhez köti tárgyi hatályát, azonban az nem tisztázott, hogy ez alatt a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény szerinti kötött jogi fogalmat kell-e érteni, és ahhoz miként viszonyulnak a rendőrség által alkalmazható egyéb eszközök és módszerek, amelyek az oszlatással azonos eredményre vezettek. A törvény arról sem rendelkezik, hogy a bíróságnak e körülmény fennállását milyen eljárásban milyen módon kell megállapítania. Orientációs pontok nélküli önkényes jogalkalmazást tesz lehetővé a „méltányolható körülményekre” történő hivatkozás, amely lényegében bármilyen bizonyíték fennállása mellett megállapított bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetésével összefüggésben lehetővé teszi a semmisség kimondását. Kiszámíthatatlan keretek között, indokolási kötelezettség nélkül vonja el a törvény az ügyész döntési jogkörét is, amikor a vádemelés elhalasztásáról szóló döntést a bíróság jogkörébe utalja, amely viszont arról valójában a bizonyítékok ismeretének hiányában kényszerül dönteni.
[105] A Semmisségi törvény szabályai alapján a bíróság nem tud eleget tenni Alaptörvényben foglalt feladatának, a cselekmények jogszerűsége vizsgálatának, mert döntését valódi mérlegelés nélkül, a bírói meggyőződés kialakításához szükséges eszközök és jogi feltételrendszer hiányában kényszerül meghozni. A Semmisségi törvény ezen megoldása közvetlenül kiüresíti a bíróság döntési jogkörét. A törvény megalkotásakor a törvényhozó megsértette a hatalommegosztás elvét, a jogbiztonság és a bírói függetlenség alaptörvényi követelményét, valamint nem tartotta be a kivételességre, illetve a jogerő áttörésének indokolására vonatkozó elveket.
[106] A jogalkotó nem indokolta meg, hogy miért tartja szükségesnek a jogerő áttörését, a rendelkezésekből pusztán annyi tűnik ki, hogy a bíró a célzott ügyekben „nem megfelelő” bizonyítékra alapozta a döntését. A törvényhozó nem adta kellő indokát annak sem, hogy ha a terhelt javára kivételesen szükségesnek is tartotta a jogerős döntések felülvizsgálatát, azt miért nem az eljárási szabályok szerint irányadó rendkívüli perorvoslati eljárás lefolytatása mellett rendelte el. A helytelen bírói döntést illetően rendelkezésre áll az eljárási szabályok mentén jogorvoslat, amelyet mind az ügyészség, mind a terhelt és védője kezdeményezhet. (A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény, valamint a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény is tartalmaz olyan jogintézményeket, amelyek a Semmisségi törvényben szabályozott helyzet orvoslására önmagukban is alkalmasak, például a perújítás büntető- és szabálysértési eljárásban vagy a jogorvoslat a törvényesség érdekében.)
[107] További megoldás lehetett volna a politikai akarat és a jogi szempontok közvetítését egyidejűleg szolgáló hagyományos eszköz, a közkegyelem, ahogyan a többségi határozat külföldi jogi megoldásait bemutató fejezete is utal rá. A közkegyelem hatókörét a törvényhozás lényegében a politikai szándékra, az általa lényegesnek tartott értéktartományra utalással, szinte korlátozástól mentesen állapíthatja meg, ideértve a hátrányos jogkövetkezmények alóli mentesülést is. A Semmisségi törvény alkalmazott megoldásával szemben a közkegyelem egyértelműen, más társadalmi csoportoknak okozott sérelem és a hatalommegosztás, valamint a bírói függetlenség, a bírói ítélkező tevékenységbe való beavatkozás sérelme nélkül lett volna alkalmas a törvényhozói álláspont érvényre juttatására.
[108] Mindezekre tekintettel álláspontom szerint a Semmisségi törvény sérti a hatalommegosztás és a bírói függetlenség Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, C) cikk (1) bekezdésében és 26. cikk (1) bekezdésében foglalt követelményét, ezért alaptörvény-ellenes.
[109] A többségi határozat megfogalmazása szerint „a törvényhozónak jogában áll politikai céljai megvalósítása érdekében az »igazságtételi« célú jogalkotás, ám az erre vonatkozó döntésnek és a végrehajtás módjának [...] az Alaptörvénnyel összhangban kell állnia.” Miközben ezzel a megállapítással messzemenően egyetértek, az a véleményem, hogy a Semmisségi törvényben deklarált jogalkotói megoldás az Alaptörvényből fakadó követelményeknek nem tesz eleget.
[110] A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás