29/2013. (X. 17.) AB határozat
29/2013. (X. 17.) AB határozat
a közokiratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény 35. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról
2013.10.17.
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény 35. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása iránt benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s
I. [1] A Politikatörténeti Intézet Közhasznú Nonprofit Kft. és a Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége (a továbbiakban: indítványozók) az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelynek keretében kérte a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény és az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló 2012. évi LXI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 10. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását, és kihirdetésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
[2] Indítványozók érvelése szerint a Módtv. támadott 10. §-a ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkével, B) cikk (2) bekezdésével, 38. cikk (2) bekezdésével, valamint VI. cikk (2) bekezdésével. Indokolásukban kifejtik, hogy a 2012. június 1-jén hatályba lépett Módtv. 10. §-a az 1944–1989 között működött Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és jogelődei, a Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP), illetve ezek társadalmi szervezetei (Magyar Partizánszövetség, Magyar Ellenállók és Antifasiszták Szövetsége, Magyar Nők Demokratikus Szövetsége, Magyar Nők Országos Tanácsa), ifjúsági szervezetei (Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség, Dolgozó Ifjúság Szövetsége, Kommunista Ifjúsági Szövetség, Népi Kollégiumok Országos Szövetsége, Magyar Úttörők Szövetsége), valamint a Szakszervezetek Országos Tanácsa, a szakszervezeti tanácsok és ágazati szakszervezetek iratai állami tulajdonba vételét rendelte el, amelyből arra következtetnek, hogy a jogalkotó nem veszi figyelembe az eltérést a tagnyilvántartások adatai és az állampárti működés során keletkezett iratanyag között. Álláspontjuk szerint a Módtv. 10. §-ának megalkotása a következő lépése ama folyamatnak, amely a levéltári anyag védelméről és a levéltárakról szóló 1969. évi 27. törvényerejű rendelet módosításáról szóló 1991. évi LXXXIII. törvény megalkotásával indult. Akkor ugyanis a tagnyilvántartások kivételével az 1948 és 1989 között működő MSZMP és MDP iratait vették állami tulajdonba. A Módtv. 10. §-a által állami tulajdonba vett iratanyag egy része szakszervezeti tulajdonban volt – amelynek kezelését letéti szerződés alapján a Politikatörténeti Intézet Közhasznú Nonprofit Kft. (a továbbiakban: PTI) látta el –, másik része a PTI tulajdonát képezte.
[3] A Módtv. 10. §-ában elrendelt állami tulajdonba vétel az indítványozók értelmezése szerint jogilag két módon történhetett: 1. az érintett iratanyagot az állam 2012. június 1-jén kisajátította, így állami tulajdonba került; 2. az érintett iratokat keletkezésük napjára visszaható hatállyal nyilvánította állami tulajdonná. Az alaptörvény-ellenességet megalapozó indokaikat az indítványozók mindkét értelmezési lehetőségre kifejtik.
[4] Ha az állam kisajátítás útján jutott az érintett iratanyag tulajdonához, akkor az indítványozók szerint a Módtv. 10. §-a az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésébe ütközik, ugyanis nem teljesülnek a kisajátítás Alaptörvénybeli feltételei. A Módtv. egyrészt nem határozza meg a „nyomós közérdek” jellegét, amely indokolja a kisajátítás elrendelését, másrészt az indítványozók álláspontja szerint az érintett iratanyag kezelése a levéltári szabályok betartásával történt, biztosítva azok kutathatóságát, hozzáférhetőségét. Nem tartalmaz a Módtv. 10. §-a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítást biztosító szabályt, sem a kisajátítás módjára vonatkozó előírást. Mivel a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény csak ingatlanok kisajátítására tartalmaz rendelkezéseket, az indítványozók szerint ingó kisajátítása nem lehetséges.
[5] Az indítványozók szerint ha a Módtv. 10. §-a az érintett iratokat keletkezésük napjára visszaható hatállyal nyilvánította állami tulajdonná, akkor az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, valamint 38. cikk (2) bekezdésébe ütközik. Az Alaptörvény B) cikkében deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elve sérül azáltal, hogy visszaható hatályú rendelkezés joghátrányt okoz; ezen kívül a jogállamiság elvébe ütközik, hogy a Módtv. 10. §-a nincs összhangban a közirat és magánirat törvényi fogalmával. Az indítványozók az Alaptörvény 38. cikk (2) bekezdésének sérelmét abban látják, hogy nincs olyan sarkalatos törvény, amely az érintett iratokat állami tulajdonba tartozónak minősíti. Végül az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésébe ütközik, hogy a Módtv. 10. §-a az említett szervezetek tagnyilvántartásait is állami tulajdonba vette.
[6] A Módtv. támadott 10. §-a a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 35. § (8) bekezdése helyébe lépő rendelkezést állapította meg, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 12. § (1) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmánybíróság az Ltv. 35. § (8) bekezdésére tekintettel folytatta le a vizsgálatot.
[7] Az indítvány benyújtása után fogadta el az Országgyűlés az Alaptörvény negyedik módosítását, benne az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdését. Erre tekintettel az indítványozók 2013. március 20-án kiegészítették indítványukat.
II. [8] 1. Az Alaptörvény indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
„B) cikk (2) Magyarország államformája köztársaság.”
„VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„38. cikk (2) Az állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének körét, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátait és feltételeit az (1) bekezdés szerinti célokra tekintettel sarkalatos törvény határozza meg.”
„U) cikk (10) A kommunista állampártnak, az annak közreműködésével létrehozott, illetve a közvetlen befolyása alatt álló társadalmi és ifjúsági szervezeteknek, valamint a szakszervezeteknek a kommunista diktatúrában keletkezett iratai az állam tulajdonát képezik, azokat a közfeladatot ellátó szervek irattári anyagához tartozó iratokkal azonos módon, közlevéltárban kell elhelyezni.”
[9] 2. Az Ltv. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„35. § (8) Az 1944–1989 között működött Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és jogelődei, Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP), ezek társadalmi szervezetei (Magyar Partizánszövetség, Magyar Ellenállók és Antifasiszták Szövetsége, Magyar Nők Demokratikus Szövetsége, Magyar Nők Országos Tanácsa), ifjúsági szervezetei (Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség, Dolgozó Ifjúság Szövetsége, Kommunista Ifjúsági Szövetség, Népi Kollégiumok Országos Szövetsége, Magyar Úttörők Szövetsége), valamint a Szakszervezetek Országos Tanácsa, a szakszervezeti tanácsok és ágazati szakszervezetek iratai az állam tulajdonát képezik. Az iratok őrzési helye a Magyar Nemzeti Levéltár Országos Levéltára.”
III. [10] A szabályszerűen benyújtott alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint befogadható.
[11] 1. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése előírja, hogy az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálása előtt dönteni kell befogadásáról. Az alkotmányjogi panasz befogadásáról az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján – figyelemmel az Abtv. 47. § (1) bekezdésére, 50. § (1) bekezdésére, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 5. § (1) és (2) bekezdéseire – tanácsban eljárva dönt. Az indítványozó gondoskodott az Abtv. 51. § (2)–(3) bekezdése szerinti jogi képviseletéről, és az Abtv. 30. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel az indítvány határidőben benyújtottnak tekintendő, ugyanis a Módtv. 10. §-a 2012. június 1-jén lépett hatályba, a panasz pedig 2012. július 4-én érkezett az Alkotmánybíróságra. Az alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. 52. § (1)–(2) bekezdésében támasztott formai feltételeknek is, mivel tartalmazza az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti, az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó hivatkozást, valamint határozott kérelmet és a támadott rendelkezés alaptörvény-elleneségére vonatkozó részletes okfejtést is, továbbá a panasz kifejezett kérelmet fogalmaz meg az alaptörvény-ellenesnek vélt jogszabály megsemmisítésére.
[12] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette. Az indítványozók sérelmét közvetlenül az Ltv. támadott rendelkezése okozza, amely ellen nem lehet élni jogorvoslattal. Az indítványozók érintettségüket a PTI Levéltárának csatolt fond- és állagjegyzékével, valamint a két indítványozó közötti letéti megállapodással igazolták. A PTI fond- és állagjegyzékében szereplő iratokat az Ltv. támadott rendelkezése értelmében ex lege állami tulajdonba vették, ez kizárólag az indítványozókat érintette, senki mást. Az indítványozókat érintő joghatások a törvény erejénél fogva következtek be, ellenük jogorvoslattal élni nem lehet.
[13] A fenti szempontok mérlegelése után az Alkotmánybíróság a panaszt befogadta és az Ügyrend 31. § (6) bekezdése szerint érdemben elbírálta.
IV. [14] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[15] Az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett lennie az indítványozók által megjelölt Alaptörvényi rendelkezéseken kívül az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdésére is.
[16] Az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdésének beiktatásával az indítvány elbírálásának jogi lehetőségei jelentősen megváltoztak, mivel az Alaptörvény említett bekezdése közvetlenül érinti az Ltv. panasszal támadott 35. § (8) bekezdését. Az Alkotmánybíróság a panaszt ennek alapján bírálta el és megállapította, hogy az Ltv. 35. § (8) bekezdése az U) cikk (10) bekezdése alapján az Alaptörvénnyel nem ellentétes. Az Alaptörvény negyedik módosítása indokolásából kiderül ugyanis, hogy az U) cikk (10) bekezdésének beiktatása éppen a támadott Ltv. rendelkezés Alaptörvénynek való megfelelését kívánta biztosítani: „[a] törvény értelmében a mindenkori kommunista állampártnak, valamint az annak közreműködésével létrehozott, illetve a közvetlen befolyása alatt álló társadalmi és ifjúsági szervezeteknek, valamint szakszervezeteknek a kommunista diktatúrában keletkezett iratai állami tulajdont képeznek és azokat a közfeladatot ellátó szervek irattári anyagához tartozó iratokkal azonos módon, közlevéltárban kell elhelyezni, tekintettel arra, hogy e szervezetek a kommunista diktatúrában közfeladatot láttak el, és indokolt az iratanyaguk egységes kezelése”.
[17] Az indítványozók az Alaptörvény negyedik módosítását követően benyújtott indítvány-kiegészítésükben továbbra is az Ltv. 35. § (8) bekezdésének alaptörvény-ellenességét állították, és kérték a törvényhely megsemmisítését, azzal, hogy szerintük az U) cikk (10) bekezdése ellenére ellentétes az Alaptörvény indítványban hivatkozott rendelkezéseivel.
[18] Mivel az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdése rendelkezik úgy, hogy az érintett iratanyag az állam tulajdonát képezi mint közirat és közlevéltárban kell elhelyezni, az Ltv. 35. § (8) bekezdésének alkotmányellenessége nem állapítható meg az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése, B) cikke, valamint VI. cikk (2) bekezdése alapján.
[19] Az Ltv. vitatott rendelkezésének Alaptörvénybe ütközése akkor sem lenne megállapítható, ha az indítványozó álláspontját elfogadva az Alkotmánybíróság az Alaptörvény eredeti indítványban felsorolt cikkeibe [XII. cikk, B) cikk (2) bekezdés, 38. cikk (2) bekezdés, VI. cikk (2) bekezdés] ütközőnek találná. Az Alaptörvény U) cikkének (10) bekezdése ugyanis (mint lex specialis) ekkor is kizárná az Alaptörvénybe ütközés kimondását.
[20] Ezért az Ltv. támadott 35. § (8) bekezdése vizsgálatára irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
[21] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3211/2012.
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[22] Egyetértek a határozat rendelkező részével és lényegét tekintve annak indokolásával is. Az indokoláshoz azonban az alábbi kiegészítéseket fűzöm.
[23] 1. Az Abtv. 29. §-a szerint az alkotmányjogi panasz akkor fogadható be, ha alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vet fel, vagy olyan alaptörvény-ellenesség merült fel az ügyben, amely a bírói döntést érdemben befolyásolta. Az Abtv. 26. § (2) bekezdés alkalmazása során ez utóbbi fogalmilag kizárt, csak az alapvető alkotmányjogi kérdés létét vizsgálhatja az Alkotmánybíróság, azt viszont az Abtv. 56. § (2) bekezdése szerint vizsgálnia kell. Álláspontom szerint a határozat indokolása e tartalmi feltétel meglétét nem kellő mélységében tárta fel. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a kategorikusan megtiltja, hogy jogszabály szó szerint átvegye az Alaptörvény szövegét, továbbá kizárja az indokolatlanul többszintű vagy párhuzamos jogalkotást is. Álláspontom szerint ebből következik, hogy alapvető alkotmányossági kérdést vethet fel az, ha a támadott jogszabály – a jogalkotó által vélelmezett tartalmi azonosság ellenére is – az Alaptörvény szabályait azok tartalmával ellentétesen interpretálja. A befogadhatóság vizsgálatakor ki kellett volna térni arra, hogy az Ltv. 35. § (8) bekezdése és az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdése tartalmi azonossága felvethet-e alapvető alkotmányjogi kérdést. Meggyőződésem szerint azonban az ügyben alapvető alkotmányossági probléma nem merült fel, ezért az alkotmányjogi panaszt (annak befogadását) ezen az alapon is vissza lehetett volna utasítani.
[24] 2. A többségi határozat expressis verbis megállapítja, hogy az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdése lex specialis az Alaptörvény többi szabályához képest, de bővebben nem indokolja e speciális jelleg mibenlétét, így a megállapítás önmagában való és további következtetések levonására nem alkalmas. Álláspontom szerint fentiektől függetlenül az Alkotmánybíróság nem kerülheti meg annak megválaszolását, hogy az Alaptörvénynek konkrét jogviszonyokat érintő szabályai milyen módon illeszkednek az Alaptörvény egyéb rendelkezéseihez és hatással vannak-e egyáltalán az Alaptörvény koherenciájára. Ezek viszont olyan fontos kérdések, amelyeknek megvitatása az Alkotmánybíróság teljes ülésének kompetenciájába tartozik. Ezért – véleményem szerint – jelen határozatban mellőzni kellett volna az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdésének lex specialis jellegére való utalást.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
[25] 1. Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és indokolásával. Nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania Magyarország Alaptörvénye U) cikk (10) bekezdése, valamint az Ltv. 35. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességét, és meg kellett volna semmisítenie ezeket a rendelkezéseket.
[26] 2. Indokaim a következők:
[27] 2.1. Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) negyedik módosítása (2013. március 25.) egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességét elbíráló 12/2013. (V. 24.) AB határozathoz (a továbbiakban: Abh.) fűzött különvéleményem szerint az Alkotmánybíróság az Alkotmány végső értelmezője, s ilyenként hatáskörrel rendelkezik az Alaptörvényen belüli, értelmezéssel fel nem oldható kollíziók feloldására: ultima ratioként akár valamely alaptörvényi rendelkezés megsemmisítésére is (Abh., Indokolás [117] és köv.).
[28] 2.2. A határozat többségi indokolása szerint „[a]z Alaptörvény U) cikk (10) bekezdésének beiktatásával az indítvány elbírálásának jogi lehetőségei jelentősen megváltoztak, mivel az Alaptörvény említett bekezdése közvetlenül érinti az Ltv. panasszal támadott 35. § (8) bekezdését. Az Alkotmánybíróság a panaszt ennek alapján bírálta el és megállapította, hogy az Ltv. 35. § (8) bekezdése az U) cikk (10) bekezdése alapján az Alaptörvénnyel nem ellentétes. Az Alaptörvény negyedik módosítása indokolásából kiderül ugyanis, hogy az U) cikk (10) bekezdésének beiktatása éppen a támadott Ltv. rendelkezés Alaptörvénynek való megfelelését kívánta biztosítani [...].”
[29] E megállapítással szembeni ellenérveim a következők:
[30] a) Egyrészt fenntartom a 675/B/2001. AB határozathoz (ABH 2002, 1320, 1336–1348) fűzött különvéleményemben foglaltakat: a törvényjavaslat indokolásának nem lehet normatív erőt tulajdonítani az alkotmányértelmezés során, az nem lehet konkluzív érv a döntés meghozatalakor.
[31] b) Másrészt az az álláspontom, hogy a támadott jogszabályi és az ahhoz kapcsolódó alaptörvényi rendelkezés konfiskatórius hatású: ellentételezés nélkül sajátítja ki egy magánfél tulajdonát, így e rendelkezések ellentétesek az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésével. Ezen túlmenően nem gondolom, hogy az U) cikk lex specialisként értelmezhető, mivel minden Alkotmány szükségszerű fogalmi eleme az, hogy a „rendes” és „a rendestől eltérő” társadalmi állapotokról is rendelkezzen. Ezt tartalmában John Marshall főbíró is így fogalmazta meg az Egyesült Államok Legfelső Bírósága működésének kezdetén a világszerte híres McCulloch v. Maryland ügyben [17 U.S. 316, 415 (1819)].
[32] Ahogyan az Abh.-val elbírált ügyben, úgy itt is az alkotmányjogi probléma eredője az Alaptörvényen belüli kollízió. Ennek a koherencia-zavarnak a következményét – az Alaptörvény végső értelmezőjeként – az Alkotmánybíróságnak kellett volna levonnia.
[33] 3. A fentiek alapján az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdése, valamint az Ltv. 35. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenessége megállapításának, és eme rendelkezések megsemmisítésének lett volna helye.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás