3214/2013. (XII. 2.) AB határozat
3214/2013. (XII. 2.) AB határozat
bírói kezdeményezés elutasításáról
2013.12.02.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
1. Az Alkotmánybíróság a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény 25/A. § (1) bekezdésének „felszámolás,” szövegrésze – az Alaptörvény XIII. cikkére és XV. cikk (2) bekezdésére alapított – alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény 25/A. § (1) bekezdésének „felszámolás,” szövegrésze – az Alaptörvény M) cikkére alapított – alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést visszautasítja.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. 2012. július 23-án a Kaposvári Törvényszék az előtte 20.K.21.562/2011. szám alatt folyamatban lévő ügyben – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján –, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett, indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben kezdeményezte a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (a továbbiakban: Ámt.) 25/A. § (1) bekezdésének „felszámolás,” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását, és a támadott jogszabályi rendelkezés megsemmisítését.
[2] 2. Az indítványra okot adó konkrét ügyben a bírói kezdeményezésben foglaltak szerint, a mezőgazdasági szövetkezet felperes 2010. június 22-én felszámolási eljárás alá került, ezért a Somogy Megyei Kormányhivatal Földművelésügyi Igazgatósága a 2011. március 3-án kelt határozataiban az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése alapján a mezőgazdasági szövetkezet javára bejegyzett maradványterületeket ellentételezés nélkül a Magyar Állam tulajdonába adta. A mezőgazdasági szövetkezet fellebbezése folytán ezeket az első fokú határozatokat a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal alperes a 04.3/1371-3/2011. számú határozatával helybenhagyta. A felperessel szemben indult felszámolási eljárás azonban a Somogy Megyei Bíróság 1.Fpk.14-10-000.130/36. számú, 2011. október 28-án kelt végzésével jóváhagyott hitelezői egyezséggel megszűnt, ezért a mezőgazdasági szövetkezet a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal mint másodfokú hatóság határozata felülvizsgálatát kérte keresetében a bíróságtól. Arra hivatkozott, hogy az Ámt. támadott 25/A. § (1) bekezdése – amelyet a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény 46. § (2) bekezdése iktatott az Ámt.-be 2010. szeptember 1-jén – „valójában egy egyoldalú nyilatkozattal való állami tulajdonbavételt, egy ingyenes kisajátítást – államosítást – jelent”, amely sérti az Alaptörvény M) cikkét, a XIII. cikk (2) bekezdését és a XV. cikk (2) bekezdését. Emiatt kérte a bíróságot, hogy az eljárást függessze fel, és kérje az Alkotmánybíróságtól az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint annak a kimondását, hogy a támadott törvényhely a konkrét ügyben nem alkalmazható.
[3] 3. A bírói kezdeményezésben a bíróság – az Alaptörvény, valamint a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény, valamint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény kapcsolódó rendelkezéseinek a számbavételén kívül – a következőkre utalt.
[4] Az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése értelmében ha a részarány-földkiadási eljárás lezárását követően a jogutód nélkül megszűnt, illetve felszámolás, végelszámolás alatt álló szövetkezet javára bejegyzett szövetkezeti földhasználati jog alatt álló földrészlet (a továbbiakban: maradványterület) szerepel az ingatlan-nyilvántartásban, a maradványterületet a mezőgazdasági igazgatási szerv határozattal a Magyar Állam tulajdonába adja. A maradványterület a Nemzeti Földalapba kerül. Az indítványozó véleménye szerint e támadott törvényhely értelmezésével – figyelemmel a jogalkotói akaratra, a korábbi szabályozásra és az ésszerűség követelményére is – arra lehet következtetni, hogy a törvényhozó a jogutód nélküli megszűnés esetére kívánta a maradványterületek sorsát rendezni, azt vélelmezve, hogy már nincs olyan jogosult személy, aki a kisajátítás esetén a kártalanításként járó összeget megkaphatná.
[5] Felhívta a figyelmet az indítványozó a szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvény 93. § (1) bekezdésére is, amely szerint: „Ha a szövetkezet jogutód nélkül szűnik meg, a felszámolás miatti megszűnés kivételével – törvény eltérő rendelkezése hiányában – végelszámolásnak van helye.” Eszerint a szövetkezet kétféle módon szűnhet meg: végelszámolással vagy felszámolással, amelyeket a cégjegyzékből való törlés követ. Viszont a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény (a továbbiakban: Cstv.) 41. § (1) bekezdése értelmében a felszámolást elrendelő végzés közzétételét követő 40 nap eltelte után, a felszámolási zárómérleg benyújtásáig a hitelezők és az adós között bármikor helye van egyezségnek, kivéve a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény […] 116. § (5) bekezdésében foglaltakat. A Cstv. 60. § (2) bekezdése szerint pedig, ha a felek egyezséget kötöttek, a bíróság az egyezséget jóváhagyó végzésben dönt a felszámolási eljárás befejezéséről, a felszámoló díjazásáról, a költségek viseléséről és az egyezségi megállapodásból kizárt hitelezők követeléseinek kielégítéséről. A felszámolási eljárás eredményeként tehát nem minden esetben szűnik meg a szövetkezet.
[6] Az Ámt. támadott 25/A. §-a azonban erről a helyzetről, amikor hitelezői egyezségkötés után a szövetkezet tovább működhet – ahogy ez a bírói kezdeményezés alapját képező konkrét ügyben is történt –, nem rendelkezik. Ilyen esetekben ezért az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése sérti a tulajdonhoz való jogot, mivel nem tartalmaz garanciát a teljes, feltétlen és azonnali kártalanításra. Az indítványozó hivatkozott a 35/2005. (IX. 29.) AB határozat azon érvelésére is, miszerint: „A tulajdonhoz való jog védelme megkívánja, hogy a törvény – a kisajátítás kivételességére is tekintettel – a közérdekű célok azon eseteire korlátozza a kisajátítás lehetőségét, amelyek megvalósítása végső soron csak a tulajdon elvonásával lehetséges. A törvényhozó a kisajátítás intézményét oly módon köteles szabályozni, hogy a szabályozás garanciát nyújtson arra, hogy a tulajdon közhatalmi eszközökkel történő elvonására teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett is csak akkor kerülhessen sor, ha a közérdekű cél más módon, mint kisajátítással nem valósítható meg.” (ABH 2005, 379, 386.)
[7] 4. Az indítványozó álláspontja szerint a fentieken túlmenően az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmába is beleütközik. Kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja szerint csak az azonos (homogén) szabályozási körbe vont jogalanyok között, e csoport tagjainak egymáshoz viszonyított helyzetére vonatkozó szabályozás tekintetében vizsgálható a hátrányos megkülönböztetés, mivel csak közöttük lehet elvégezni a megfelelő összehasonlítást. (1181/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 551, 552–553.) A felszámolási eljárás azonban nem jelenti azt, hogy az eredetihez képest egy másik, új jogalanyiság jönne létre. A felszámolási eljárás pusztán egy jogilag szabályozott, hitelezői kielégítést segítő eljárási mód, amely a felszámolás alatt álló jogalany megszűnésével és cégbírósági törlésével is zárulhat. A felszámolási eljárás során ugyanakkor a szövetkezet jogalanyisága mindvégig érintetlen, csak a tulajdonosi jogok és a képviseleti jogosultság kerül a felszámolóbiztos kezébe. Az indítványozó szerint pedig a hátrányos megkülönböztetés tilalmába a támadott törvényhely már e tény miatt is beleütközik, „hiszen [az] pusztán a szövetkezet vagyoni helyzete alapján különböztet meg, azonban abban az esetben, ha a felszámolási eljárás egyezséggel zárul, a szövetkezet, illetve a vagyonnevesítésben érintett tagjai vagyonelvonást szenvednek el.”
[8] 5. Végül a bírói kezdeményezés utal arra is, hogy az előző pontban említett okból ellentétesnek tartja az Ámt. 25/A. § (1) bekezdését az Alaptörvény M) cikkének rendelkezésével is, mert az a gazdasági vállalkozás szabadságát korlátozza, és nem felel meg a tisztességes gazdasági verseny feltételeinek.
[9] Mindezekre tekintettel a bíróság az Abtv. 25. §-a alapján az ügyben az eljárást felfüggesztette, és kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességét állapítsa meg, és a törvényhelyet semmisítse meg.
[10] 6. Az Alkotmánybíróság az eljárása során – az Abtv. 57. § (2) bekezdése és az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 36. § (2) bekezdése alapján – megkereste a vidékfejlesztési minisztert, valamint beszerezte az ügyhöz kapcsolódó bírósági iratanyagot.
II.
[11] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.
(2) Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
[12] 2. Az Ámt. támadott rendelkezésének szövege:
„25/A. § (1) Ha a részarány-földkiadási eljárás lezárását követően a jogutód nélkül megszűnt, illetve felszámolás, végelszámolás alatt álló szövetkezet javára bejegyzett szövetkezeti földhasználati jog alatt álló földrészlet (a továbbiakban: maradványterület) szerepel az ingatlan-nyilvántartásban, a maradványterületet a mezőgazdasági igazgatási szerv határozattal a Magyar Állam tulajdonába adja. A maradványterület a Nemzeti Földalapba kerül.”
[13] 3. Az Ámt. vizsgálatba bevont rendelkezései:
„15. § (1) A 13. § (2) bekezdésének a), b) és d) pontjában meghatározott földeket a 14. §-ban meghatározottakon túlmenően úgy kell kijelölni, hogy
[…]
i) a – lakott tanyákhoz tartozó termőföldek kivételével, melyek kijelöléséhez a természetvédelmi hatóság hozzájárulása szükséges – nemzeti park, nemzetközi egyezmény hatálya alá tartozó és a fokozottan védett terület, továbbá – szántó, gyümölcsös, kert, szőlő művelési ágba tartozó termőföldek kivételével, amelynek kijelöléséhez a természetvédelmi hatóság hozzájárulása szükséges – egyéb védett természeti terület ne kerüljön bele.
[…]
(5) A földalapokba ki nem jelölhető védett és védelemre tervezett természeti területeket a szövetkezet közös használatában álló, a Magyar Állam tulajdonában álló földekre kell elkülöníteni. E területeken a szövetkezet közös használati joga megszűnik, e területeket a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv kezelésébe kell adni.”
„25. § (1) A Kpt. szerinti, árverésre való kijelöléssel nem érintett valamennyi földet a tagok, a Kpt. 17. §-ában meghatározott mértékű földet pedig a tagok és az alkalmazottak tulajdonába kell adni, kivéve, ha a jogosult e jogáról lemond. A tulajdonba adásra a vagyonnevesítés szabályait kell megfelelően alkalmazni.
(2) A közgyűlés úgy határozhat, hogy az (1) bekezdésben meghatározott földekből a 8. §-ban felsorolt személyek részére is juttat tulajdoni részarányt.
(3) A Kpt. szerinti árverés lebonyolítása után megmaradó szövetkezeti tulajdonú földet a vagyonnevesítés szabályainak megfelelő alkalmazásával a tagok tulajdonába kell adni.
(4) E törvény alapján a föld fekvése szerinti települési önkormányzat tulajdonába kerül – ha e jogáról nem mond le – az a védett természeti területnek nem minősülő, és az állam által a szövetkezet ingyenes és határidő nélküli használatába adott állami tulajdonú termőföld, amelyet a Kpt. végrehajtása során 1994. május 31. napjáig árverésen nem értékesítettek. Ha eddig az időpontig a földalapok elkülönítése (13–21. §) még nem történt meg, vagy annak megtörténtétől számítva 4 hónapnál kevesebb van hátra, az önkormányzat – árverési értékesítés hiányában – a földalapok elkülönítését követő 4 hónap elteltével szerez tulajdont.
(5) Az (1) bekezdés második fordulata és a (3) bekezdés szerinti vagyonnevesítésre – ha az még nem történt meg – csak a részarány-tulajdon rendezésénél mutatkozó AK hiány megszüntetése után kerülhet sor.
(6) Ha a szövetkezet (jogutódja) az (1) és a (3) bekezdésben foglaltaknak a földkiadás befejezését követő 60 napon belül nem tesz eleget, a maradvány termőföldek e törvény erejénél fogva a Magyar Állam tulajdonába és a Nemzeti Földalapba kerülnek.
(7) Aki a vagyonnevesítés szabályai szerint jogosultságát hitelt érdemlően igazolja, a Nemzeti Földalap földkészletéből termőföldet igényelhet vagy pénzbeni kártalanításra tarthat igényt 4000 Ft/AK értéken.”
[14] 4. A védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról szóló 1995. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Véd.tv.) vizsgálatba bevont rendelkezései:
„1. § (1) E törvény hatálya – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – azokra a védett és fokozottan védett, valamint a védelemre tervezett természeti területekre (a továbbiakban együtt: védett természeti terület) terjed ki, amelyeket a mezőgazdasági szövetkezet közös használatában álló földterületek részeként törvény alapján
a) a részarány-földtulajdonosok földjének kiadása, valamint a tagok és alkalmazottak földhöz juttatása, továbbá a kárpótlási árverés céljából földalapokba elkülönítettek, vagy
b) az a) pontban meghatározott földalapokba – a védettségre tekintettel – nem jelöltek ki.”
„2. § (1) A törvény hatálya alá tartozó és magántulajdonba még nem került földterületek földalapba történő kijelölése [1. § (1) bekezdés a) pont] – a 3. §-ban foglalt kivétellel – e törvény alapján megszűnik.
[…]
(3) Ha a kijelölés befejeződött, a kijelölésre kötelezett az (1) bekezdésben foglalt földterületek helyett pótlólagos kijelölésre vagy a kijelölés megismétlésére nem köteles, az érintett földterületek kisajátítása esetén azonban a kártalanításként kapott összeget az érdekelt részarány-földtulajdonosok, illetve szövetkezeti tagok és alkalmazottak között – eltérő megállapodásuk hiányában – olyan arányban kell felosztani, amilyen arányban azok a földterület tulajdonjogára – védettség hiányában – a törvény alapján igényt tarthattak volna.”
„4. § (1) A törvény hatálya alá tartozó és törvény alapján már magántulajdonba került földterületeket – a (2) és (3) bekezdésben foglalt kivétellel – 2015. december 31-ig az állam javára – az irányadó jogszabályok szerint – ki kell sajátítani, és a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv (a továbbiakban: igazgatóság) vagyonkezelésébe kell adni. A kisajátítást az igazgatóság köteles kezdeményezni, illetőleg kérni.”
[15] 5. A földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (a továbbiakban: Fkbt.) vizsgálatba bevont rendelkezései:
„12/C. § (5) A védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról szóló 1995. évi XCIII. törvény 1. §-a (1) bekezdésének b) pontja szerinti kijelöléssel nem érintett azon védett vagy védelemre tervezett természeti területek tekintetében, amelyeket – természetvédelmi oltalom hiányában – a szövetkezetnek az Ámt. 25. §-a alapján a vagyonnevesítés szabályai szerint ki kellene adnia – ha az magántulajdonban nem áll vagy magántulajdonba nem került –, a kisajátítási eljárást a szövetkezettel szemben kell lefolytatni. A kisajátítási kártalanítás összegét a szövetkezet haladéktalanul köteles a szövetkezet vagyonnevesítéssel érintett tagjai között a vagyonnevesítés szabályai szerint felosztani.”
[16] 6. A Duna-Dráva Nemzeti Park létesítéséről szóló 7/1996. (IV. 17.) KTM rendelet (a továbbiakban: KTM rendelet) vizsgálatba bevont rendelkezései:
„1. § (1) Védetté nyilvánítom Duna-Dráva Nemzeti Park (a továbbiakban: Nemzeti Park) néven a Duna Sió-torkolat, a Dráva-torkolat között, valamint a Dráva mellett lévő 20 560,8 hektár, illetve a Nemzeti Park területéhez csatolom a már védetté nyilvánított 28 918 hektár, az 1. számú mellékletben felsorolt ingatlan-nyilvántartási helyrajzi számú, összesen 49 478,8 hektár kiterjedésű területet.
(2) A Nemzeti Parkból fokozottan védetté nyilvánítom, a 2. számú mellékletben felsorolt ingatlan-nyilvántartási helyrajzi számú, összesen 13 431,6 hektár kiterjedésű területet.”
III.
[17] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.
[18] Az Alkotmánybíróság az ügyben felvetett alkotmányjogi problémák megválaszolhatósága érdekében – előkérdésként, a rendelkezésre álló bírósági iratanyag alapján, valamint a vonatkozó jogszabályi előírások együttes értelmezésével – megvizsgálta az érintett földrészletek jogi státuszát.
[19] A konkrét ügyben a jogvita tárgyát képező ingatlanokról megállapítható, hogy azok túlnyomó többsége olyan védetté nyilvánított földterület, amely helyrajzi szám szerint beazonosíthatóan a Duna-Dráva Nemzeti Park területéhez tartozik, a KTM rendelet 1. § (1) bekezdése és 1. számú melléklete alapján.
[20] A mezőgazdasági szövetkezet, mint az alapügy felperese, az Ámt. által előírt vagyonnevesítés során az ingatlanokat nem jelölte ki földalapokba, összhangban az Ámt. 15. § (1) bekezdés i) pontjának, (5) bekezdésének, valamint a Véd.tv. 1. § (1) bekezdés b) pontjának rendelkezésével. A mezőgazdasági szövetkezet gazdálkodási területén azonban a bírósági iratanyag szerint a földkiadási eljárás így is lezárult; nincs olyan érdekelt személy, aki még kiadatlan részarány-földtulajdonnal rendelkezne.
[21] Az ingatlanok túlnyomó többségén 1959-től 2011-ig a mezőgazdasági szövetkezetnek földhasználati joga állt fenn, amely állapot ellentétes az Ámt. 15. § (5) bekezdésének – 1992. július 3-ától hatályos – rendelkezésével, mely szerint a földalapokba ki nem jelölhető védett és védelemre tervezett természeti területeken a szövetkezet közös használati jogának meg kellett volna szűnnie.
[22] Az ingatlanokra a Véd.tv. hatálya az 1. § (1) bekezdés b) pontja alapján terjed ki. Az Ámt. szabályaival összhangban a Véd.tv. 2. §-a is úgy rendelkezik, hogy a védett vagy védelemre tervezett természeti területek nem kerülhetnek kijelölésre a földalapokba. Ha ilyen földterületeket mégis kijelölésre, vagy magántulajdonba kerültek volna a vagyonnevesítés során, azokat a Véd.tv. 4. § (1) bekezdése értelmében, főszabály szerint, „[…] 2015. december 31-ig az állam javára – az irányadó jogszabályok szerint – ki kell sajátítani, és a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv […] vagyonkezelésébe kell adni.” Ha pedig a kisajátításra a földalapba történt kijelölést követően kerül sor, akkor a Véd.tv. 2. § (3) bekezdése szerint „[…] a kártalanításként kapott összeget az érdekelt részarány-földtulajdonosok, illetve szövetkezeti tagok és alkalmazottak között – eltérő megállapodásuk hiányában – olyan arányban kell felosztani, amilyen arányban azok a földterület tulajdonjogára – védettség hiányában – a törvény alapján igényt tarthattak volna.”
[23] Az Fkbt. 12/C. § (5) bekezdése további kisajátítási szabályt is tartalmaz, amikor a Véd.tv. 1. § (1) bekezdés b) pontjára visszautalva úgy rendelkezik, hogy az ott említett, a földalapokba a védettségük miatt ki nem jelölt azon „[…] területek tekintetében, amelyeket – természetvédelmi oltalom hiányában – a szövetkezetnek az Ámt. 25. §-a alapján a vagyonnevesítés szabályai szerint ki kellene adnia […], a kisajátítási eljárást a szövetkezettel szemben kell lefolytatni. A kisajátítási kártalanítás összegét a szövetkezet haladéktalanul köteles a szövetkezet vagyonnevesítéssel érintett tagjai között a vagyonnevesítés szabályai szerint felosztani.”
[24] Az Ámt. 25. §-a – amelyre az Fkbt. 12/C. § (5) bekezdése is utalt – szerint a (működő) szövetkezeteknek a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kpt.) szerinti árverés után valamennyi – földhasználati jog, vagy tulajdonjog alatt álló – megmaradt földterületet az érdekeltek (tagok, alkalmazottak) tulajdonába kellett adniuk a vagyonnevesítés szabályai szerint. Ha ennek a kötelezettségnek a szövetkezet határidőn belül nem tett eleget, akkor a megmaradt földrészletek az Ámt. 25. § (6) bekezdése alapján ex lege állami tulajdonba és a Nemzeti Földalapba kerültek; aki pedig a vagyonnevesítés szabályai szerinti jogosultságát igazolni tudta, a Nemzeti Földalap földkészletéből ennek megfelelő mértékű termőföldet, vagy pénzbeli kártalanítást igényelhetett. Ezzel szemben az Ámt. 25/A. §-a a jogutód nélkül megszűnt, illetve felszámolás vagy végelszámolás alatt álló szövetkezetek maradványterületeit hatósági határozattal rendeli állami tulajdonba adni, és itt – ellentétben az Ámt. 25. §-ával – nem szerepel külön kártalanítási szabály.
[25] Összességében megállapítható, hogy az érintett ingatlanok jogi helyzete rendezetlen, függőben lévő, rájuk több jogszabály is tartalmaz egymásnak ellentmondó rendelkezéseket, és a tulajdonosi státuszuk tisztázását az ingatlan-nyilvántartás sem segíti. E jogvitával érintett földterületeken, mint védett természeti területeken a mezőgazdasági szövetkezet földhasználati jogának az Ámt. 15. § (5) bekezdése alapján meg kellett volna szűnnie.
[26] A védett természeti területekre speciális szabályokat tartalmaz az Ámt. 15. § (1) bekezdés i) pontja és (5) bekezdése, amelyeket külön törvények (az Fkbt. és a Véd.tv.) tovább részleteznek. A jelen ügyben vizsgált bírói kezdeményezés alapjául szolgáló közigazgatási eljárásban azonban a hatóság ezekre a területekre is a maradványterületekre vonatkozó általános szabályt, az Ámt. 25/A. § (1) bekezdését alkalmazta, és azokat kártalanítás nélkül a Magyar Állam tulajdonába adta. Bár az Ámt.-nek a jogutód nélkül megszűnt, illetve felszámolás, végelszámolás alatt álló szövetkezetek maradványterületeiről rendelkező 25/A. §-a jellegét tekintve lex specialis a működő szövetkezeteket szabályozó 25. §-hoz képest, de – logikai értelmezés alapján – nem lex specialis a védett természeti területekre vonatkozó szabályokhoz viszonyítva; mivel az egyéb maradványterületekhez (amelyek pl. a kárpótlási árverések vagy a földkiadási eljárás után visszamaradtak) képest a védett természeti területekre már eleve külön szabályokat ír elő az Ámt., az Fkbt. és a Véd.tv.
IV.
[27] Az indítvány tartalmi vizsgálata során az Alkotmánybíróság elsőként az Ámt. 25/A. § (1) bekezdését az Alaptörvény XIII. cikke alapján, vagyis a tulajdonhoz való jog és a kisajátítás alaptörvényi garanciáinak sérelme miatt támadó indítványi elemet bírálta el.
[28] 1. Az indítványozó azért tartja ellentétesnek az Ámt. 25/A. § (1) bekezdését az Alaptörvény XIII. cikkével, mert a kifogásolt törvényhely alapján a szövetkezet javára az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett szövetkezeti földhasználati jog alatt álló földrészlet, vagyis a maradványterület – a részarány-földkiadási eljárás lezárását követően – nemcsak a jogutód nélkül megszűnt, illetve végelszámolás alatt álló szövetkezet esetében adandó át hatósági határozattal a Magyar Állam tulajdonába (és így a Nemzeti Földalapba), hanem a felszámolás alatt álló szövetkezet esetében is. Márpedig a felszámolási eljárás a Cstv. 41. § (1) bekezdése és 60. § (2) bekezdése értelmében a hitelezők és az adós egyezségével is befejeződhet, amely esetben a szövetkezet nem szűnik meg, hanem tovább működhet. Ebben az esetben a maradványterületek hatósági határozattal történő, kötelező állami tulajdonba adása az indítványozó szerint sérti a tulajdonhoz való jogot, mivel nem kapcsolódik hozzá teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás.
[29] 2. Az alkotmányos tulajdonvédelem kapcsán a 26/2013. (X. 4.) AB határozat – áttekintve az Alkotmánybíróságnak a témakörhöz kapcsolódó gyakorlatát – az alábbiakat állapította meg: „[…] az alkotmányos tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, és nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más {ABH 1993, 373, 380, legutóbb idézi: 3219/2012. (IX. 17.) AB végzés, Indokolás [6]}. Ugyanez az AB határozat kimondja: »Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. […] A tulajdon társadalmi és gazdasági szerepe, különösen az egyes szabályozó intézkedések beleilleszkedése adott gazdaságpolitikai feladatokba, egyébként is sokkal nehezebbé teszi a szükségesség vagy elkerülhetetlenség megállapítását, mint más alapjogok esetében, ahol inkább lehetséges általános érvényű viszonyítás« (ABH 1993, 381.).” {26/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [161]}
[30] Rámutatott az Alkotmánybíróság ugyanakkor arra is, hogy: „A kisajátítás minden esetben tulajdonváltozást jelent, vagyis azt, hogy a tulajdonos – meghatározott feltételek mellett – tűrni köteles, hogy addigi tulajdona közhatalmi aktus folytán más személy tulajdonába kerüljön. Ez a tűrési kötelezettség, illetve alanyváltozás általában egy vagyoni értékű jog tekintetében sem tekinthető kizártnak. Ebben az esetben az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételek figyelembe vehetők.” {3199/2013. (X. 31.) AB határozat, Indokolás [20]}
[31] 3. A jelen ügyben mind az indítványból, mind a rendelkezésre álló bírósági iratanyagból kitűnik, hogy az alapügyben felperes mezőgazdasági szövetkezet a vitássá tett földrészleteknek nem volt a tulajdonosa, azokon csak földhasználati joga állt fenn. Az Ámt. támadott 25/A. § (1) bekezdése is „szövetkezeti földhasználati jog alatt álló földrészlet”-ről szól, nem pedig szövetkezeti tulajdonban lévő földrészletről. E szabály tehát nem nyújt jogalapot a mezőgazdasági szövetkezet tulajdonában álló földterületek Magyar Állam tulajdonába adására; hanem csak azon földrészletek állami tulajdonba adását írja elő, amelyek tulajdonjogi helyzete rendezetlen, illetve amelyeknek nincs nyilvántartott tulajdonosa. E kifogásolt törvényhely ezért per definitionem nem sértheti a mezőgazdasági szövetkezet tulajdonhoz való jogát; az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése alapján a mezőgazdasági szövetkezetet tulajdonelvonás nem érintheti. Ebből következően nem merül fel az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében foglalt kisajátítási szabály sérelme sem (a támadott törvényhely a mezőgazdasági szövetkezet földhasználati jogának megszűnéséről nem tartalmaz rendelkezést). Ezért az Alkotmánybíróság az indítványnak az Alaptörvény XIII. cikkére alapított részét elutasította.
V.
[32] Az Alkotmánybíróság másodikként az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésére, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának a sérelmére alapított indítványi elemet vizsgálta meg.
[33] 1. Az indítványozó ezen alaptörvényi rendelkezés megsértését az alábbiakkal indokolta. Álláspontja szerint a hátrányos megkülönböztetés csak az azonos (homogén) szabályozási körbe vont, összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között vizsgálható. A konkrét ügyben – véleménye szerint – a mezőgazdasági szövetkezet felszámolási eljárás alá kerülésével nem változik meg a szövetkezet jogalanyisága, így a felszámolás alatt álló mezőgazdasági szövetkezet összehasonlítható helyzetben van az ilyen eljárással nem érintett szövetkezetekkel. E homogén csoporton belül pedig azért valósít meg hátrányos megkülönböztetést a felszámolás alatt álló mezőgazdasági szövetkezetek kárára az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése, mert annak alkalmazása következtében az ilyen szövetkezet vagyonnevesítéssel érintett tagjai „vagyonelvonást szenvednek el” – a maradványterületek állami tulajdonba adása miatt –, míg a felszámolási eljárással nem érintett mezőgazdasági szövetkezetet ilyen hátrány nem éri.
[34] 2. A 42/2012. (XII. 20.) AB határozat már rámutatott arra, hogy: „Az Alaptörvény XV. cikke egyaránt tartalmazza az általános egyenlőségi szabályt [(1) bekezdés], és az alapjogok egyenlőségét, illetve a diszkrimináció tilalmát [(2) bekezdés]. Az általános egyenlőségi szabály az Alkotmányban kifejezetten nem szerepelt; az Alkotmánybíróság gyakorlata ezért ezt az alkotmányos demokráciában elengedhetetlen szabályt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és az Alkotmány 54. § (1) bekezdése együttes értelmezéséből vezette le. […] [Az] általános egyenlőségi szabály most kifejezetten szerepel az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében. Az általános egyenlőségi szabály így az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésére alapozható. […] Ezért az általános egyenlőségi szabály alkalmazásának dogmatikájában – pl. a csoportképzés vizsgálatában – a mondottak szerint változás nem indokolt, az Alkotmánybíróság gyakorlata továbbra is irányadó.” {Indokolás [22]–[26]}
„Az Alkotmánybíróság egyenlőséggel kapcsolatos gyakorlata szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes [pl. 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.]. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem tekinthető viszont […] hátrányos megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás különböző tulajdonságokkal bíró alanyi körre eltérő rendelkezéseket állapít meg, mert alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható – azonos csoportba tartozó – személyi körben lehetséges. »Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket.« [8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56, 59.]” {42/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [28]}.
[35] 3. A konkrét esetben az állapítható meg, hogy az Ámt. 25. §-a a működő mezőgazdasági szövetkezetek megmaradt földterületeinek kötelező kiadását, ennek elmaradása esetén állami tulajdonba kerülését írja elő azzal, hogy a vagyonnevesítés szabályai szerint arra jogosultak ebben az esetben is igényelhettek az államtól a jogosultságuknak megfelelő termőföldet, vagy pénzbeli kártalanítást. Ugyanakkor a 25/A. § a jogutód nélkül megszűnt, illetve felszámolás, végelszámolás alatt álló mezőgazdasági szövetkezetek maradványterületeinek az állami tulajdonba adását úgy írja elő, hogy nem szól a jogosultaknak járó kártalanításról. Ezt magyarázza az is, hogy megszűnt mezőgazdasági szövetkezet esetében, ha a részarány-földkiadási eljárás lezárult, elvileg már nincs olyan jogosult személy, akinek kártalanítás járna.
[36] Az alapügyben a jogvita tárgyát képező ingatlanok azonban védett természeti területek, amelyekre az Ámt. 25. és 25/A. §-ában szabályozott maradványterületekhez képest – a fent írtak szerint – speciális előírásokat tartalmaz az Ámt. 15. § (1) bekezdés i) pontja és (5) bekezdése, valamint az Fkbt. és a Véd.tv. szabályai. E rendelkezések között szerepel az Fkbt. 12/C. § (5) bekezdésének a szövetkezet vagyonnevesítéssel érintett tagjaira vonatkozó kártalanítási rendelkezése is. A vonatkozó jogszabályok együttes értelmezése alapján az Ámt. támadott 25/A. § (1) bekezdéséből ezért kényszerítően nem következik, hogy ez alapján olyan területeket is ingyenesen állami tulajdonba kellene adni, amelyek után harmadik személyeknek más törvényi rendelkezések még természetbeni vagy pénzbeli kártalanítást helyeztek kilátásba.
[37] Így a jelen ügyben, a vizsgálni kért szempontból, a törvényi szabályozás nem érinti hátrányosabban a felszámolás alatt álló mezőgazdasági szövetkezet jogvita tárgyát képező ingatlanjait (tekintettel azok védett természeti terület jellegére), illetve a szövetkezet vagyonnevesítéssel érintett tagjait a működő szövetkezetek megmaradt földterületeihez, illetve e szövetkezetek vagyonnevesítéssel érintett tagjaihoz képest. A Véd.tv. 1. § (1) bekezdés b) pontja alapján alkalmazandó Fkbt. 12/C. § (5) bekezdése ugyanis az Ámt. 25. § (6)–(7) bekezdéseihez hasonlóan tartalmaz kártalanítási szabályt. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése által tilalmazott hátrányos megkülönböztetés ezért nem áll fenn a működő mezőgazdasági szövetkezetek megmaradt földterületei, és a felszámolás alatt álló mezőgazdasági szövetkezetek megmaradt védett természeti területei, illetve az ezek után a vagyonnevesítéssel érintett tagoknak kilátásba helyezett kártalanítás között. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésére alapított indítványi elemet is elutasította.
[38] 4. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megjegyzi, hogy a jelen bírói kezdeményezés alapját képező, közigazgatási határozat felülvizsgálatára indított perben a bíróság hatáskörébe tartozik azt eldönteni, hogy a határozat jogszerűségét szigorúan csak az Ámt. 25/A. § (1) bekezdésének való megfelelőség szempontjából vizsgálja-e – amelyre az elsőfokú hatóság azt alapította –; vagy a jogszerűségi vizsgálatot kiterjeszti-e a tágabb jogszabályi környezetre (az Ámt. egyéb rendelkezéseire valamint a Véd.tv. és az Fkbt. vonatkozó szabályaira), és ezek együttes alkalmazásával, illetve a közöttük mutatkozó normakollízió jogértelmezés útján történő feloldásával hozza meg a döntését.
[39] Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán arra is rámutat, hogy a jelen közigazgatási pernek és az azt megelőző eljárási szakasznak nem volt tárgya a Véd.tv. 1. § (1) bekezdés b) pontja, és az Fkbt. 12/C. § (5) bekezdése szerinti kártalanítás megállapítása, vagy juttatásának jogszerűsége. Ehhez ugyanis az érintett védett természeti területeket előbb ki kell sajátítani; ha pedig ez megtörtént, akkor nincsen akadálya annak, hogy e törvényhelyek alapján a mezőgazdasági szövetkezet, pontosabban annak vagyonnevesítéssel érintett tagjai a nekik járó kártalanítási összegre vonatkozó igényüket érvényesítsék.
VI.
[40] A bírói kezdeményezés utalt arra is, hogy az Ámt. 25/A. § (1) bekezdését az Alaptörvény M) cikkének rendelkezésével is ellentétesnek tartja.
[41] Az Abtv. 52. § (1) és (1b) bekezdései szerint „[a]z indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. […] [A] kérelem akkor határozott, ha egyértelműen megjelöli […]
e) indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés, bírói döntés vagy – a 33. §-ban meghatározott eljárás indítványozása esetén – az Országgyűlés határozata miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével vagy a nemzetközi szerződéssel, továbbá a 34–36. §-ban meghatározott eljárás indítványozása esetén az indítványban foglalt kérelem részletes indoklását, […].”
[42] A jelen ügyben az indítvány az Alaptörvény M) cikkét nevesíti ugyan, mint megsértett rendelkezést, de ennek kapcsán indokolásként mindössze a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközés kapcsán kifejtett érvekre utal vissza, amikor úgy fogalmaz, hogy: „Ugyanezen okból ellentétes a támadott jogszabályhely az Alaptörvény M) cikkében leírt rendelkezéssel, mert a gazdasági vállalkozás szabadságát is korlátozza, és a tisztességes gazdasági verseny feltételeinek sem felel meg.” Releváns alkotmányjogi szempontokat azonban az Alaptörvénynek ezen, Magyarország gazdasági alaprendjének egyes elemeit, feltételeit meghatározó szabálya összefüggésében nem tartalmaz a bírói kezdeményezés, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részében, az Abtv. 64. § d) pontja alapján – figyelemmel az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontjára – visszautasította.
Budapest, 2013. november 18.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||||||
|
||||||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
||||||||||||
|
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., |
Dr. Juhász Imre s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
||||||||||||
|
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Kovács Péter s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
||||||||||||
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
||||||||||||
|
Dr. Salamon László |
Dr. Stumpf István s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
||||||||||||
|
Dr. Szalay Péter s. k., |
Dr. Szívós Mária s. k., |
||||||||||
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
Alkotmánybírósági ügyszám: III/3262/2012.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás