32/2014. (XI. 3.) AB határozat
32/2014. (XI. 3.) AB határozat
a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 137. § (1) bekezdése nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről
2014.11.03.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezések alapján – Dr. Balsai István, Dr. Dienes-Oehm Egon, Dr. Juhász Imre, Dr. Lenkovics Barnabás, Dr. Pokol Béla, Dr. Salamon László és Dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 137. § (1) bekezdése nemzetközi szerződésbe és az Alaptörvénybe ütközik, ezért azt 2015. március 31-ei hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet módosításáról szóló 12/2010. (XI. 9.) KIM rendelet 3. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. A Fővárosi Törvényszék előtt 28.P.25.617/2013., 28.P.25.413/2013. és 28.P.20.917/2014. számon kártérítés miatt folyamatban lévő ügyekben az eljáró bíró a bírósági eljárások felfüggesztése mellett az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte. Az ügyek tárgyi összefüggésére tekintettel az Alkotmánybíróság a kezdeményezéseket az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 58. § (2) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
[2] 1.1. Az eljáró bíró mindhárom ügyben, azonos tartalommal benyújtott indítványában a szabadságvesztés és előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996 (VII. 12.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) 137. § (1) bekezdésének nemzetközi szerződésbe és az Alaptörvénybe ütközését állította. Az említett rendelkezés szerint „[a] zárkában (lakóhelyiségben) elhelyezhető létszámot úgy kell meghatározni, hogy minden elítéltre lehetőleg hat köbméter légtér, és lehetőség szerint a férfi elítéltek esetén három négyzetméter, a fiatalkorúak, illetve a női elítéltek esetén három és fél négyzetméter mozgástér jusson.”
[3] Az indítványozó bíró álláspontja szerint az IM rendelet kifogásolt rendelkezése az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) kínzás, embertelen vagy megalázó bánásmód, illetve büntetés tilalmát kimondó 3. cikkébe, valamint az Alaptörvény azonos tartalmú III. cikk (1) bekezdésébe ütközik. Az indítványozó bíró összefoglalva az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) joggyakorlatát kifejti, hogy az Egyezmény 3. cikkének megsértése általában a törvényes bánásmód vagy büntetés adott formájával elkerülhetetlenül összekapcsolódó szenvedésen és megaláztatáson túlmenő szenvedést és megaláztatást feltételez. Az államnak tehát azt kell biztosítania, hogy a személy fogvatartására az emberi méltóság tiszteletben tartásával összeegyeztethető feltételek között kerüljön sor, és hogy az intézkedés végrehajtásnak módja és módszere ne okozzon az egyénnek a fogvatartással szükségszerűen együtt járó szenvedés elkerülhetetlen szintjét meghaladó erősségű gyötrelmet és nehézséget.
[4] Az indítvány rögzíti, hogy az EJEB számos – köztük több, magyar vonatkozású – ítéletében is kifejtette, hogy a Kínzás és Embertelen vagy Megalázó Bánásmód vagy Büntetés Megelőzésére Létrejött Európai Bizottság (a továbbiakban: CPT) a többszemélyes zárkák esetében 4 négyzetméter egy főre jutó mozgásteret tart minimálisan elfogadhatónak. Mindezekre figyelemmel – az indítvány érvelése szerint – az EJEB a fogvatartás körülményeit vizsgáló ítéleteiben a 4 négyzetméternél kisebb mozgástér biztosítását az Egyezmény 3. cikkét sértő embertelen és megalázó bánásmódként értékelte.
[5] 1.2. Az indítványozó bíró rögzítette, hogy az IM rendelet támadott rendelkezése 2010. november 24-ét megelőzően kógens rendelkezésként írta elő a – 6 köbméterben meghatározott, valamint a 3, illetve 3,5 négyzetméterben meghatározott – minimális légtér és mozgástér biztosítását. Az említett jogszabályhelyet 2010. november 24-ei hatállyal módosító – a korábbi jogszabály szövegének „legalább” kitételét a „lehetőleg” és „lehetőség szerint” kifejezésekkel felcserélő – a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet módosításáról szóló 10/2010. (XI. 9.) KIM rendelet (a továbbiakban: Módr.) azonban a rendelkezést olyan permisszív jogszabállyá tette, amely alapján ad absurdum az sem lenne jogellenes, ha a jogalkalmazó teljesen megvonná a mozgásteret a fogvatartottaktól.
[6] Az indítványozó bíró álláspontja szerint a szabályozás permisszív jellegét legfeljebb gazdasági szükségszerűség (rendelkezésre álló börtönterület szűkössége) indokolhatja, azonban gazdasági okokból alapvető emberi jog nem korlátozható.
[7] 1.3. Az indítványozó bíró álláspontja szerint a fogvatartottak többszemélyes zárkában történő elhelyezése esetén nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján az egy fogvatartottra jutó mozgástérnek minimálisan 4 négyzetméternek kell lennie, így az IM rendelet 137. § (1) bekezdésében ennél kisebb életteret előíró szabályozás az Egyezmény 3. cikkét sérti, valamint az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésével sincs összhangban.
[8] 1.3.1. A kifejtettekre figyelemmel az eljáró bíró elsődlegesen azt indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság az említett rendelkezést teljes terjedelmében semmisítse meg, egyúttal állapítsa meg, hogy az a bíróság előtt folyamatban lévő ügyekben nem alkalmazható.
[9] 1.3.2. A bíróság másodlagosan azt indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság – amennyiben az IM rendelet támadott rendelkezésének teljes megsemmisítésére nem lát alapot – a korábbi jogszabály szövegét a „lehetőleg” és „lehetőség szerint” kifejezésekkel kiegészítő Módr. 3. § (1) bekezdését semmisítse meg és állapítsa meg, hogy a módosító rendelkezés a bíróság előtt folyamatban lévő ügyekben nem alkalmazható.
[10] 1.3.3. Harmadlagos indítványában pedig azt kérte az eljáró bíró, hogy az Alkotmánybíróság – amennyiben másodlagos kérelmét nem találja alaposnak – az IM rendelet 3. § (1) bekezdésének a „lehetőleg” és „lehetőség szerint” kifejezéseit semmisítse meg, valamint állapítsa meg, hogy az IM rendelet kifogásolt szövegrésze az előtte folyamatban lévő perekben nem alkalmazható.
II.
[11] Az Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi rendelkezések:
[12] 1. Az Alaptörvény rendelkezései:
„Q) cikk (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.”
„T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.”
„III. cikk (1) Senkit nem lehet kínzásnak, embertelen, megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni, valamint szolgaságban tartani. Tilos az emberkereskedelem.”
[13] 2. Nemzetközi szerződések rendelkezései:
[14] 2.1. Az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett, Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban: Egyezségokmány)
„7. Cikk Senkit sem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni. Különösen tilos bárkit szabad hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletnek alávetni.”
„10. Cikk 1. A szabadságuktól megfosztott személyekkel emberségesen és az emberi személyiség veleszületett méltóságának tiszteletben tartásával kell bánni.”
[15] 2.2. Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény
„3. Cikk – Kínzás tilalma Senkit sem lehet kínzásnak, vagy embertelen, megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni.”
[16] 3. Az IM rendelet indítvánnyal érintett rendelkezése:
„137. § (1) A zárkában (lakóhelyiségben) elhelyezhető létszámot úgy kell meghatározni, hogy minden elítéltre lehetőleg hat köbméter légtér, és lehetőség szerint a férfi elítéltek esetén három négyzetméter, a fiatalkorúak, illetve a női elítéltek esetén három és fél négyzetméter mozgástér jusson”.
III.
[17] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a bírói kezdeményezések megfelelnek-e a törvényben előírt feltételeknek. Az Abtv. 25. §-a szerint a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az esetben kezdeményezi az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította.
[18] A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontja szerinti hatásköre. Az Abtv. 32. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát az indítványozók kezdeményezésére, illetve bármely eljárása során hivatalból végzi. Az Abtv. 32. § (2) bekezdése értelmében a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói kezdeményezések megfelelnek az Abtv. 25. §-ában, 32. § (1) és (2) bekezdéseiben, valamint az 52. § (1) és (1b) bekezdéseiben előírt feltételeknek.
[19] 2. Az indítványozó bíró másodlagos indítványában azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy a Módr. 3. § (1) bekezdését semmisítse meg, illetve zárja ki annak alkalmazását a bírósági eljárásban (lásd Indokolás [9] bekezdés). Az Alkotmánybíróság több határozatában következetesen kimondta, hogy „[...] ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg.” {8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; legutóbb megerősítve 26/2014. (VII. 23.) AB határozat, [18]} Az Alkotmánybíróság erre tekintettel jelen ügyben sem a Módr. 3. § (1) bekezdésének, hanem az IM rendelet perben alkalmazandó 137. § (1) bekezdését vizsgálta, így a bírói indítványokat a Módr. említett rendelkezésének vizsgálatára vonatkozó részükben visszautasította.
IV.
[20] Az indítványok részben megalapozottak.
[21] 1. Az Alkotmánybíróság áttekintette a fogvatartottak büntetés-végrehajtási intézetben történő elhelyezésére vonatkozó jogszabályi környezetet. Megállapította, hogy az elhelyezésre vonatkozó általános rendelkezéseket a büntetések és az intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bv.tvr.) tartalmazza. A Bv.tvr. szerint az elítéltek részére a büntetés-végrehajtási intézetben a higiéniai feltételeknek megfelelő, egészséges és kulturált elhelyezést kell biztosítani [lásd Bv.tvr. 25. § (1) bekezdés b) pontja, a 36. § (1) bekezdésének a) pontja és a 46. § (1) bekezdésének a) pontja]. Az elhelyezéssel kapcsolatos részletszabályokat – így a fogvatartottak részére az elhelyezés során biztosítandó minimális mozgástérre vonatkozó szabályokat is – az IM rendelet tartalmazza. E jogszabálynak 137. § (3) bekezdése szól az egyszemélyes zárka alapterületének nagyságáról, míg a jelen ügyben relevanciával bíró 137. § (1) bekezdése szabályozza a többszemélyes zárkában történő elhelyezés feltételeit. Utóbbi jogszabályhely – az IM rendelet 1996. október 1. napján történt hatálybalépésétől, egészen – 2010. október 23. napjáig úgy rendelkezett, hogy „[a] zárkában (lakóhelyiségben) elhelyezhető létszámot úgy kell meghatározni, hogy minden elítéltre legalább hat köbméter légtér, és férfi elítéltek esetén három négyzetméter, a fiatalkorúak, illetve a női elítéltek esetén három és fél négyzetméter mozgástér jusson.” [Az IM rendelet hatálybalépését megelőzően irányadó, a büntetés végrehajtási Szabályzatról szóló 8/1979. (VI. 30.) IM rendelet is tartalmazott már az elhelyezésre vonatkozó minimális előírást, 85. § (2) bekezdése szerint ugyanis „[a] zárkában személyenként 6–8 légköbméter teret kell biztosítani úgy, hogy elegendő mozgási terület álljon rendelkezésre.”]
[22] Az IM rendelet támadott rendelkezése – 2010. október 24. napjától – a Módr. következtében nyerte el jelenleg is hatályos, az indítványozó által kifogásolt szövegét, amely alapján a fentiekben ismertetett értékeket nem kell kötelező jelleggel biztosítani, hanem lehetőség van azokat el nem érő nagyságú mozgástér biztosítására is.
[23] A mozgástér nagyságát érintő fontos rendelkezést tartalmaz az IM rendelet 137. § (2) bekezdése is, amely szerint a mozgástér meghatározásakor az azt csökkentő berendezési és felszerelési tárgyak által elfoglalt terület nem veendő figyelembe. Az egyes zárkatípusokban található berendezési és felszerelési tárgyak felsorolását az IM rendelet 3–6. számú mellékletei tartalmazzák. E rendelkezések szerint – egyebek mellett – a zárkában elhelyezett fekhely, ülőke, szekrény és asztal (fegyelmi és különleges biztonságú zárka esetén továbbá a folyóvizes mosdó és az illemhely) által elfoglalt terület nem számítandó be a fogvatartottak számára biztosítandó mozgástérbe.
[24] 2. A kínzás, az embertelen vagy megalázó bánásmód, illetve büntetés tilalmát az Alaptörvény mellett valamennyi jelentős nemzetközi emberi jogi egyezmény is előírja.
[25] 2.1. Az Európa Tanács tagállamai által megkötött Egyezmény 3. cikke, valamint az Egyesült Nemzetek Szervezete (a továbbiakban: ENSZ) égisze alatt született Egyezségokmány 7. cikke tiltja a kínzás mellett mind az embertelen, mind a megalázó bánásmódot és büntetést is. Az Egyezségokmány 10. cikke az általános rendelkezést – jelen ügy szempontjából releváns módon – konkretizálja a fogvatartottak csoportjára, amikor úgy fogalmaz, hogy „[a] szabadságuktól megfosztott személyekkel emberségesen és az emberi személyiség veleszületett méltóságának tiszteletben tartásával kell bánni.” Az ENSZ keretén belül alkották meg a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód elleni nemzetközi egyezményt (Magyarországon az 1988. évi 3. törvényerejű rendelet hirdette ki), amely egy átfogó fogalmat hozott létre a kínzás vonatkozásában (lásd 1. cikk), emellett a szerződő államok arra is elkötelezték magukat, hogy területükön megtiltanak minden – egyébként kínzásnak nem minősülő – embertelen vagy megalázó büntetést, illetve bánásmódot (lásd 16. cikk).
[26] Az Európa Tanács tagállamai 1987. november 26. napján Strasbourgban aláírták a kínzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód megelőzéséről szóló európai egyezményt (Magyarországon az 1995. évi III. törvény hirdette ki), amely kifejezetten azt a célt szolgálja, hogy a szabadságuktól megfosztott személyeknek a kínzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód elleni védelmét nem bírósági, hanem megelőző jellegű, látogatáson alapuló eljárások segítségével erősítsék. Az 1. cikk alapján jött létre a CPT, amely a részes államokban tett látogatások során vizsgálja meg a fogvatartottakkal való bánásmódot, majd jelentéseiben – amennyiben ez szükséges – ajánlásokat, javaslatokat tesz az érintett államnak.
[27] 2.2. Az Európa Tanács számos dokumentumban foglalkozott a fogvatartottakkal kapcsolatos megfelelő bánásmóddal, amelyek közül – jelen ügy tárgyára figyelemmel – kiemelést érdemel a Miniszteri Bizottság Rec (2006) 2. számú ajánlása az (új) Európai Börtönszabályokról, valamint a Miniszteri Bizottság R (99) 22. számú ajánlása a börtönök túlzsúfoltságáról és a börtönnépesség növekedéséről. Az elsőként említett ajánlás a szabadságuktól megfosztott személyek elhelyezésével kapcsolatban a következőket emeli ki:
„18. Szabály
18.1. A fogvatartási helyiségeknek, különösen azoknak, amelyek a fogvatartottak éjszakai helyéül szolgálnak, meg kell felelniük az emberi méltóság és amennyire lehetséges, a magánszféra támasztotta követelményeknek, figyelemmel az éghajlati feltételekre, eleget kell tenniük az egészség, a higiénia területén – különösen az alapterületre, a légköbméterre, a megvilágításra, a fűtésre és a szellőzésre – előírt minimális feltételeknek.
[...]
18.3. A belső jognak meg kell határoznia a szükséges minimális feltételeket az 1. és a 2. bekezdésekben felsorolt pontok vonatkozásában.
18.4. A belső jognak rendelkeznie kell az annak biztosítását szolgáló mechanizmusokról, hogy ezeket a minimális feltételeket ne sértse a büntetés-végrehajtási helyek zsúfoltsága.
[...]”
[28] Az R (99) 22. számú ajánlás pedig hangsúlyozza, hogy a túlzsúfoltság extrém szintjének elkerülése céljából meg kell állapítani az egyes büntetés-végrehajtási intézetek maximális befogadóképességének a mértékét.
[29] Az ajánlás szerint, azokban a büntetés-végrehajtási intézetekben, ahol túlzsúfoltság áll fenn, kiemelt figyelmet kell fordítani az emberi méltóság tiszteletben tartására, valamint arra, hogy a büntetés-végrehajtási intézetek személyzete pozitív és humánus bánásmódot alkalmazzon a fogvatartottakkal szemben. Ezenkívül az Európai Börtönszabályoknak megfelelően különös gondot kell fordítani a fogvatartottak rendelkezésére álló tér mértékére, a higiéniára, a megfelelő élelmezésre, a fogvatartottak egészségügyi ellátására és az intézeten kívüli munkáltatására.
[30] A túlzsúfoltság negatív hatásainak ellensúlyozására az ajánlás arra hívja fel a részes államokat, hogy a lehető legnagyobb mértékben tegyék lehetővé a fogvatartottaknak családjukkal való kapcsolattartását, illetve a részükre nyújtott közösségi támogatás maximális igénybevételét.
[31] 2.3. A CPT legutóbbi – 2013. április 3. és 12. napja közötti – magyarországi látogatásáról készült jelentésében megállapította, hogy előző (2009-es) látogatása óta a magyar büntetés-végrehajtási intézetek túlzsúfoltsága jelentősen nőtt, 2013-ban országos átlagot tekintve 144%-ot tett ki. Kifogásolta, hogy az IM rendelet a fogvatartottak minimális mozgásterét szigorúan 3 négyzetméterben (férfiak esetében), illetve 3,5 négyzetméterben (fiatalkorúak és nők esetében) meghatározó, korábbi rendelkezését a Módr. által esetlegessé tették [lásd a 2014. április 30. napján kelt, CPT/Inf (2014) 13. számú jelentés 37. pontját]. A CPT mindezekre figyelemmel felhívta a magyar hatóságokat arra, hogy – minden érintettel egyeztetve – kettőzzék meg az erőfeszítéseiket a büntetés-végrehajtási intézetek túlzsúfoltsága elleni küzdelemben, az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának releváns ajánlásainak figyelembevételével. Ezenkívül arra tett javaslatot, hogy a fogvatartottak minimális mozgásterének meghatározására ismételten a szigorú minimum követelményeket alkalmazzák. A CPT ezt kiegészítve megismételte a korábbi – Magyarországot és más részes államokat is érintő – jelentéseiben már közzétett minimum élettérre vonatkozó javaslatát, amely szerint a többszemélyes cellák esetén legalább 4 négyzetméter egy főre jutó, míg egyszemélyes cella esetén legalább 6 négyzetméter életteret tart kívánatosnak. A CPT a korábbi évek jelentéseihez [lásd például a 2010. június 8. napján kelt, CPT/Inf (2010) 16. számú jelentés 80. pontját, illetve a – Szlovákiát érintő – 2010. február 11. napján kelt, CPT/Inf (2010) 1. számú jelentés 51. pontját] képest szigorította az ajánlását, mivel új elemként rögzítette, hogy a minimálisan megkövetelt élettérbe a helyiségben található illemhely/tisztálkodó hely nem számítandó bele [lásd a 2014. április 30. napján kelt, CPT/Inf (2014) 13. számú jelentés 40. pontját, illetve a – Lengyelországot érintő – 2014. június 25. napján kelt, CPT/Inf (2014) 21. számú jelentés 42. pontját].
[32] 3. Az indítványozó bíró álláspontja szerint az IM rendelet kifogásolt rendelkezése azért ütközik nemzetközi szerződésbe, mert a szabályozás sérti az Egyezmény 3. cikkét. Az Alkotmánybíróság erre figyelemmel mindenekelőtt azt mutatja be, hogy az Egyezményből milyen, Magyarországot terhelő kötelezettség következik a fogvatartottak elhelyezésére, különösen a részükre biztosítandó élettér vonatkozásában. Ennek során nem csupán az Egyezmény normaszövegét, hanem az Egyezmény rendelkezéseinek értelmezésére, tartalmának kibontására felruházott EJEB joggyakorlatát is alapul veszi, hiszen Magyarország az Egyezményhez történő csatlakozásával az EJEB joghatóságának is alávetette magát.
[33] 3.1. Az Egyezmény 3. cikkében foglaltakat az EJEB a demokratikus társadalom legalapvetőbb értékei egyik biztosítékának tekinti, amely a kínzás, az embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés abszolút tilalmát írja elő, függetlenül a körülményektől és az áldozat viselkedésétől {Chahal kontra Egyesült Királyság [GC] (22414/93.), 1996. november 15., 79. bekezdés; Labita kontra Olaszország [GC] (26772/95.), 2000. április 6., 119. bekezdés}.
[34] A 3. cikkben felsorolt tilalmak közös vonása, hogy mindegyikük bizonyos fokú testi és/vagy lelki gyötrelmet, szenvedést, illetve fájdalmat okoz az érintett egyén számára. Az EJEB joggyakorlata szerint az említett fogalmak (kínzás, embertelen bánásmód vagy büntetés, illetve megalázó bánásmód vagy büntetés) között egyfelől az okozott szenvedés intenzitása alapján lehet különbséget tenni. Ennek megfelelően a legsúlyosabbnak minősülő kínzás megállapításának feltétele, hogy az áldozattal szemben kifejtett magatartás nagyfokú szenvedést okozzon az érintettnek {Írország kontra Egyesült Királyság (5310/71.), 1978. január 18., 167. bekezdés}. Emellett az EJEB – összhangban a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód elleni ENSZ egyezményben foglaltakkal – a kínzást olyan, fájdalomokozásra irányuló, szándékos magatartásként fogja fel, amelynek célja – egyebek mellett – információk megszerzése és az érintett megfélemlítése {Salman kontra Törökország (21986/93.), 2000. június 27., 114. bekezdés}.
[35] Embertelen bánásmódnak vagy büntetésnek minősül minden olyan, az érintettnek komoly testi és/vagy lelki szenvedést okozó magatartás, amely nem éri el a kínzás megállapításához szükséges mértéket, illetve hiányzik a fentiekben említett szándékosság és célzat {Írország kontra Egyesült Királyság (5310/71.), 1978. január 18., 167. bekezdés; Ramirez Sanchez kontra Franciaország [GC], (59450/00.), 2006. július 4., 118. bekezdés}.
[36] A tilalmak közül a megalázó bánásmód vagy büntetés jár a legenyhébb szenvedéssel, az e körben értékelhető magatartás jellemzően alsóbbrendűségi érzésben megnyilvánuló lelki gyötrelmet okoz elszenvedőjének. Annak megítélésekor, hogy egy bánásmód megalázó-e, figyelembe kell venni azt is, hogy annak célja az érintett személy megalázása vagy lealacsonyítása volt-e, és hogy ennek következményeként károsan befolyásolta-e annak személyiségét, a 3. cikket sértő módon {Raninen kontra Finnország (20972/92.), 1997. december 16., 55. bekezdés; Peers kontra Görögország, (28524/95.), 2001. április 19., 68. bekezdés}. Ugyanakkor az EJEB azt is hangsúlyozta, hogy az említett szándék hiánya nem feltétlenül zárja ki az Egyezmény 3. cikkének megsértését {Riad és Idiab kontra Belgium (29787/03.), 2008. január 24., 95. bekezdés}.
[37] Az EJEB rögzítette, hogy az embertelen, megalázó bánásmód, illetve büntetés mértékének – ahhoz, hogy a 3. cikk hatálya alá tartozzon – el kell érnie egy minimális szintet, amelynek megítélése relatív, függ az adott eset valamennyi körülményétől, így a bánásmód időtartamától, fizikai és mentális hatásaitól, és egyes esetekben az áldozat nemétől, korától és egészségi állapotától is {Írország kontra Egyesült Királyság (5310/71.), 1978. január 18., 162. bekezdés; Peers kontra Görögország, (28524/95.), 2001. április 19., 67. bekezdés}.
[38] Az EJEB következetes ítélkezési gyakorlata értelmében kizárólag a jogszerű bánásmód vagy büntetés bizonyos formáihoz szükségszerűen kapcsolódó szenvedésen túlmenő, további szenvedés és megalázás sérti az Egyezmény 3. cikkében foglalt tilalmat. A személyi szabadságtól való megfosztáshoz vezető intézkedések (jellemzően valamely kényszerintézkedés vagy szabadságvesztés büntetés okán történő fogvatartás) gyakran járnak együtt ezzel a körülménnyel, ezért az államnak biztosítania kell, hogy egy személy fogvatartásának körülményei ne sértsék az adott személy emberi méltóságát. Az államnak ennek megfelelően garantálnia kell, hogy az intézkedés végrehajtásának módja és formája nem teszi ki a személyt a fogvatartásával elkerülhetetlenül együtt járó szenvedés szintjén túlmenő szorongásnak vagy megpróbáltatásnak, illetve azt is, hogy – egy büntetés-végrehajtási intézettől elvárható mértékben – a fogvatartott egészsége és jóléte megfelelően biztosított legyen {Kudřa kontra Lengyelország [GC], (30210/96.), 2000. október 26., 92–94. bekezdés}.
[39] 3.2. Az EJEB ítélkezési gyakorlatában a fogvatartottak büntetés-végrehajtási intézetben történő túlzsúfolt elhelyezése egyértelműen a 3. cikk, azon belül az embertelen vagy megalázó bánásmód, illetve büntetés tilalmának sérelmét jelenti. A túlzsúfoltság extrém szintje önmagában egyezménysértőnek minősül {lásd Kalasnyikov kontra Oroszország (47095/99.), 2002. július 15., 97. bekezdés}, míg kevésbé súlyos mértéke általában egyéb, a fogvatartás során fennálló körülmények negatív hatásaival együttesen okozza a 3. cikk sérelmét. Az EJEB a túlzsúfoltság megállapításánál alkalmazott mércéjének egyik objektív, számszerűsíthető eleme, hogy az ilyen jellegű ügyek vizsgálatánál figyelembe veszi a CPT-nek a – többszemélyes zárkában elhelyezett – fogvatartottak minimális életterét 4 négyzetméterben meghatározó ajánlását {Cenbauer kontra Horvátország (73786/01), 2006. március 9., 46. bekezdés}. Amennyiben az EJEB azt állapítja meg, hogy a kérelmező esetében a zárka területéből egy főre jutó élettér elérte a 4 négyzetmétert, a fogvatartás feltételeit nem nyilvánítja egyezménysértőnek {Šemić kontra Szlovénia (5741/10), 2014. június 5., 30. bekezdés}. Az EJEB számszerűsítette az extrém túlzsúfoltság mértékét is, eszerint, amennyiben a rendelkezésre álló élettér 3 négyzetmétert sem éri el, az – az egyéb körülményektől függetlenül – olyan súlyos túlzsúfoltságnak minősül, amely önmagában a 3. cikk sérelmét jelenti {Tunis kontra Észtország (429/12), 2013. december 19., 44. bekezdés}. Az EJEB a 3 és 4 négyzetméter közötti személyes tér esetén szinte kivétel nélkül egyezménysértést állapít meg, ezekben az esetekben azonban jellemzően a fogvatartás egyéb körülményeinek, így például a zárkán kívül tölthető idő igen rövid tartamának és a zárkában tapasztalható magas hőmérsékletnek {lásd Praznik kontra Szlovénia (6234/10.), 2012. június 28., 20. bekezdés}, az illemhely nem megfelelő elhelyezésének és az élelmezés elégtelenségének {lásd Modarca kontra Moldávia (14437/05.), 2007. május 10., 66. és 67. bekezdés} negatív következménye és a túlzsúfoltság együttes hatása („cumulative effects”) sérti az embertelen vagy megalázó bánásmód tilalmát. Ugyanakkor minél közelebb van a kérelmező számára biztosított mozgástér az ajánlásban meghatározott értékhez, annál szélesebb a lehetősége annak, hogy a zsúfoltság enyhítését célzó intézkedések hatását (jellemzően a zárkán kívül tölthető idő nagyobb mennyiségét) értékelve az EJEB mellőzi a jogsértés megállapítását {lásd például Jevšnik kontra Szlovénia (5747/10.), 2014. január 9., 25. és 26. bekezdés}. Az EJEB joggyakorlata a CPT élettérre vonatkozó minimumkövetelményén következetesen a zárka – egy főre számított – területének nagyságát érti, bár több döntésében {lásd például Šemić kontra Szlovénia (5741/10.), 2014. június 5., 27. bekezdés, illetve Mandić és Jović kontra Szlovénia (5774/10.) 2011. október 20., 77. bekezdés} általánosságban megjegyezte, hogy az így számított területet tovább csökkenti a zárkában lévő berendezések által elfoglalt hely.
[40] 3.3. Az EJEB eddig összesen négy ügyben hozott Magyarországot érintő döntést olyan fogvatartottak kérelme alapján, akik különböző magyarországi büntetés-végrehajtási intézetekben történt zsúfolt elhelyezésüket kifogásolták.
[41] 3.3.1. A Szél kontra Magyarország ügyben a kérelmező összesen 21 hónapig tartózkodott 2,76 négyzetméter, és további 21 hónapig 3,15 négyzetméter egy főre jutó alapterületű zárkában, valamint 9 hónapig egy 3,125 négyzetméter egy főre jutó alapterületű zárkában, valamennyi esetben olyan illemhellyel, ahol a megfelelő intimitás nem volt biztosítva. Az EJEB megállapította, hogy a zsúfolt körülmények között történt fogvatartása nem tartotta tiszteletben az alapvető emberi méltóságot, ezért valószínűleg károsan hatott annak testi és szellemi állapotára, mindezekre figyelemmel arra a következtetésre jutott, hogy a túlzsúfolt és nem higiénikus körülmények kimerítették az embertelen és megalázó bánásmód fogalmát {lásd Szél kontra Magyarország (30221/06.), 2011 június 7., 18. bekezdés}.
[42] 3.3.2. A Kovács István Gábor kontra Magyarország ügyben a kérelmező 67 napon keresztül olyan zárkákban volt elhelyezve, amelyekben a berendezést is beleértve 3,5–4,00 négyzetméter alapterület jutott egy fogvatartottra. Az EJEB az ilyen mértékű zsúfolt elhelyezést azzal a ténnyel együtt, hogy a kérelmezőnek csaknem az egész napot a zárkában kellett töltenie az alapvető emberi méltóság megsértéseként, így az Egyezmény 3. cikkének megsértéseként értékelte {lásd Kovács István Gábor kontra Magyarország (15707/10.), 2012. január 17., 26. bekezdés}.
[43] 3.3.3. A Hagyó kontra Magyarország ügyben a kérelmező több mint négy hónapon keresztül 3,52 négyzetméter egy főre jutó bruttó alapterületű zárkában került elhelyezésre és számára csak napi egy órára engedélyezték zárkája elhagyását és a hatóságok csak hat hónap után növelték a zárkán kívül tölthető idő tartamát. Az EJEB úgy ítélte meg, hogy ilyen zsúfolt körülmények között történő hosszabb tartózkodás azzal a ténnyel együtt, hogy a kérelmező túlsúlyos volt és légzőszervi betegségekben, így asztmában és krónikus arcüreggyulladásban szenvedett, olyan bánásmódnak minősül, ami meghaladta a jogszerű fogvatartással elkerülhetetlenül együtt járó szenvedést. Mindezek alapján – figyelemmel a fenti tényezőknek a kérelmező fizikai jólétére gyakorolt kumulatív hatására – az Egyezmény 3. cikkének sérelmét állapította meg {lásd Hagyó kontra Magyarország (52624/10.), 2013. április 23., 45–47. bekezdések}.
[44] 3.3.4. A Fehér kontra Magyarország ügyben a kérelmező több mint két éven és egy hónapon át átlagosan 1,7 négyzetméter egy főre jutó alapterületű zárkákban volt elhelyezve, amelyet az EJEB olyan mértékben korlátozott élettérként értékelt, hogy az még a szóban forgó időszak nagyobb részében biztosított napi négy órás zárkán kívül töltött idő által sem tekinthető megfelelően enyhítettnek. A fennmaradó időszakban a kérelmező 2,16 négyzetméter vagy 2,4 négyzetméter, illetve 2,5 négyzetméter, majd 2,75 négyzetméter élettérrel rendelkezett és napjai nagy részét minden esetben a zárkán kívül tölthette. Az EJEB megjegyezte, hogy ez a körülmény csökkenti a túlzsúfoltság hatását, „[...] azonban nem tekinthet el attól, hogy a kérelmező rendelkezésére álló élettér minden esetben 3 négyzetméter alatt maradt, azaz a CPT standardnál lényegesen kevesebb volt.” Mindezekre figyelemmel az EJEB megállapította, hogy a kérelmező fogvatartásának zsúfolt körülményei az Egyezmény 3. cikkét megsértve embertelen és megalázó bánásmódnak minősültek {lásd Fehér kontra Magyarország (69095/10.), 2013. július 2., 20. és 21. bekezdés}.
[45] 4. Az indítványozó bíró a kifogásolt jogszabályhelyet az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésével is ellentétesnek találta, ezért az Alkotmánybíróság felvázolja az említett alaptörvényi rendelkezés jelen ügy megítélése szempontjából releváns elemeit.
[46] 4.1. Az Alkotmánybíróság a kínzás, embertelen, megalázó bánásmód, illetve büntetés abszolút tilalmát kimondó rendelkezés [Alkotmány 54. § (2) bek., illetve Alaptörvény III. cikk (1) bek.] tartalmának részletes kifejtésével még nem foglalkozott eddigi döntéseiben. A felsorolt tilalmakat – kiegészítve a kegyetlen bánásmód, illetve büntetés tilalmával – korábban az Alkotmány az emberi élethez és méltósághoz való joggal együttesen szabályozta 54. §-ában. Ennek megfelelően a kínzás, embertelen, megalázó bánásmód és büntetés tilalma az emberi élethez és méltósághoz való jog, illetve ezen alapjog korlátozhatatlanságának önálló, az alkotmányozó által nevesített megjelenési formája volt. Bár az Alaptörvény külön cikkben szabályozza az emberi élethez és méltósághoz való jogot (II. cikk) és a kínzás, embertelen, megalázó bánásmód, illetve büntetés tilalmát (III. cikk), az alkotmányozó hatalom normaszerkesztési módja csupán formai különállást valósít meg, így az Alkotmánybíróság értelmezésében a III. cikk (1) bekezdésében megjelenő tilalmak az emberi élethez és méltósághoz való jog megsértése tilalmának önálló, speciális megfogalmazásai is egyben. E felfogás összhangban van az Egyezmény 3. cikkének EJEB által kibontott tartalmával is, amely szerint az említett tilalmak megszegése az emberi méltóság sérelmét is jelenti.
[47] 4.2. Az indítványban kifogásolt rendelkezés a fogvatartottakkal kapcsolatos bánásmód egyik elemét, jelesül büntetés-végrehajtási intézetben történő elhelyezésük mikéntjét szabályozza. Az Alkotmánybíróság korábban megállapította, hogy a fogvatartottak alapjogaiba „[...] történő beavatkozás jogalapját a büntetőeljárásban meghozott jogerős ítélet teremti meg, a tényleges korlátozás, beavatkozás azonban a végrehajtás menetében történik. Az egyének helyzetében jogilag ugyan az elítélés, ám ténylegesen a végrehajtás ténye váltja ki az érzékelhető változást.” [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31., legutóbb megerősítve: 30/2013. (X. 28.) AB határozat, ABH 2013, 892, 902.]
[48] Az Alkotmánybíróság a büntetés-végrehajtási jogszabályok alkotmányossági vizsgálatának mércéjéül pedig általánosságban leszögezte, hogy „[a]z elítélt nem tárgya a büntetés-végrehajtásnak, hanem alanya, akinek jogai és kötelezettségei vannak. [...] A büntetés-végrehajtás alkotmányos kereteinek szélső értékeit egyrészről az emberi méltósághoz, a személyi biztonsághoz való jog, másrészről a kínzásnak, a kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmódnak és büntetésnek tilalma jelöli ki.” [13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 193., legutóbb megerősítve: 30/2013. (X. 28.) AB határozat, ABH 2013, 892, 902.]. Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel hangsúlyozza, hogy a kínzás, az embertelen vagy megalázó bánásmód, illetve büntetés tilalmának abszolút jellegéből következik, hogy érvényesülését minden esetben – így a fogvatartás végrehajtása során is – biztosítani kell.
[49] Az Alkotmánybíróság korábban egyetlen alkalommal vizsgálta a büntetés-végrehajtás során irányadó jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát a szóban forgó tilalommal összefüggésben, amelynek során megállapította, hogy a fogvatartottak büntetés-végrehajtási intézet tisztántartásában, ellátásában való kötelező részvételét előíró szabályozás nem ütközik a kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmód tilalmába. [684/B/2001. AB határozat, ABH 2004, 1545, 1554.] Az Alkotmánybíróság e döntése az EJEB által kidolgozott azon általános elvvel mutat hasonlóságot, amely szerint kizárólag a jogszerű bánásmód vagy büntetés bizonyos formáihoz szükségszerűen kapcsolódó szenvedésen túlmenő, további szenvedés sérti az Egyezmény 3. cikkét (lásd jelen határozat Indokolása [33]–[38] bekezdéseit).
[50] 4.3. Tekintettel arra, hogy a bírói kezdeményezésben felhívott Egyezmény és az Alaptörvény szinte szó szerint azonos módon szabályozzák az embertelen vagy megalázó bánásmód, illetve büntetés tilalmát, valamint az Alkotmánybíróság következetes, arra vonatkozó gyakorlatára, hogy az alapjogok érvényesülésének minimális mércéjeként fogadja el a nemzetközi szerződésekben foglalt, illetve az ahhoz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatban kibontott jogvédelmi szintet {32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [41], legutóbb megerősítve 3206/2014. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [30]}, az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálata során hangsúlyozottan irányadónak tekinti az EJEB Egyezmény 3. cikkét értelmező joggyakorlatát (lásd jelen határozat Indokolása [33]–[44] bekezdéseit).
[51] 5. Az Alkotmánybíróság az embertelen vagy megalázó bánásmód, illetve büntetés tilalmának fentiekben ismertetett követelményeit szem előtt tartva végezte el arra irányuló vizsgálatát, hogy a támadott rendelkezés összhangban van-e az Egyezménnyel, illetve az Alaptörvénnyel.
[52] 5.1. Az Alkotmánybíróság eljárása során figyelemmel volt arra is, hogy az Alaptörvény Q) cikkéből fakadóan tartózkodnia kell attól, hogy az EJEB által egyezménysértőnek nyilvánított jogi megoldást az Egyezménnyel összeegyeztethetőnek értékeljen [korábban hasonlóan: 166/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 545, 557.]. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság, amikor arról kell döntenie, hogy a támadott jogszabály az Egyezménnyel összhangban van-e, nem hagyhatja figyelmen kívül az EJEB és a saját hatáskörének jelen ügyben fennálló különbözőségét, nevezetesen azt a tényt, hogy az EJEB ismertetett döntéseit egyedi jogsérelmekkel kapcsolatban, az ügyben konkrétan felmerült, speciális körülményeket is értékelve hozta meg, míg az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezés alapján absztrakt normakontrollt végez jelen ügyben. Ezzel összhangban van az EJEB ítélkezési gyakorlata is, amely szerint az EJEB-nek nem feladata a tagállami jogszabályok absztrakt vizsgálata és annak megállapítása, hogy az adott jogszabály összeegyeztethető-e az Egyezménnyel {Nikolova kontra Bulgária [GC] (31195/96.) 1999. március 25., 60. bekezdés}.
[53] Az Alkotmánybíróságnak az EJEB ismertetett döntéseiben foglalt iránymutatásokat absztrakt szinten értékelve kell meghatároznia a támadott jogszabállyal kapcsolatban fennálló általános követelményt, amely alapján eldönthető, hogy a rendelkezés összeegyeztethető-e a felhívott nemzetközi szerződéssel, illetve az Alaptörvénnyel.
[54] 5.2. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Egyezményben és az Alaptörvényben is szabályozott embertelen vagy megalázó bánásmód tilalmából az az absztrakt követelmény vezethető le, hogy a többszemélyes zárkában fogvatartottak részére biztosított élet-, illetve mozgástérnek minden esetben el kell érnie azt a minimális mértéket, amely biztosítja számukra az emberi méltósághoz való alapjoguk sérelme nélküli elhelyezésüket valamely büntetés-végrehajtási intézetben. E minimális élet-, illetve mozgástér biztosítása nélkül ugyanis olyan túlzsúfoltság jön létre, amely megakadályozza az érintettekkel való, emberhez méltó és őket adottságaiktól függetlenül megillető bánásmódot, így embertelen, megalázó bánásmódnak, büntetésnek minősül.
[55] Az Egyezmény 3. cikkében és az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalom abszolút jellegéből következő állami – jogalkotói – kötelezettség, hogy a fogvatartottak részére biztosítandó mozgástér minimális mértékét kötelezően alkalmazandó, kógens jelleggel – attól való eltérést kizáró módon – kell a jogszabályban meghatározni.
[56] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezés a 2010-es módosítását követően – tekintettel arra, hogy lehetővé teszi a fogvatartottak elhelyezését olyan zárkában is, amelyben a minimálisan megkövetelt mozgástér nem biztosított – nem felel meg az említett nemzetközi szerződésből és az Alaptörvényből eredő követelménynek, ezért sérti az Egyezmény 3. cikkét, valamint az Alaptörvény III. cikkének (1) bekezdését.
[57] 5.3. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben nem látott lehetőséget arra, hogy az EJEB joggyakorlata alapján a minimális élet-, illetve mozgástérre vonatkozóan a fentiekben ismertetetteknél egzaktabb, számszerűsített kötelezettséget állapítson meg a jogalkotó részére, ugyanis absztrakt jellegű hatáskörének gyakorlása során nem értékelhet olyan, esetlegesen bekövetkező fogvatartási körülményeket, amelyek konkrét ügyekben, egyedi (sokszor kumulatív) hatásukat tekintve bírnak relevanciával az Egyezménnyel való összhang vizsgálata során.
[58] Az Alkotmánybíróság jelen ügyben figyelemmel volt továbbá arra a tényre, hogy az EJEB által kidolgozott mérce számszerűsíthető elemei a zárka területéből egy főre jutó életteret a zárka berendezési és felszerelési tárgyai által elfoglalt területet is beleértve határozzák meg (lásd jelen határozat Indokolása [39] bekezdését), míg a jelenleg hatályos magyar szabályozás a minimálisan biztosítandó mozgástér meghatározásakor figyelmen kívül hagyja ezt a területrészt (lásd jelen határozat Indokolása [21]–[23] bekezdései).
[59] A jogalkotó tehát – jelen határozat [54]–[56] bekezdéseiben írt követelmény megtartása mellett, tekintetbe véve a fogvatartottak elhelyezésére vonatkozó nemzetközi ajánlásokat is – viszonylag nagy szabadsággal rendelkezik az egy fogvatartottra vonatkozó minimális élet-, illetve mozgástér mértékének és számítási módjának jogszabályban történő meghatározásában, illetve arra vonatkozóan, hogy annak során milyen, a fogvatartást, illetve a fogvatartottakat érintő egyedi körülményeket értékel.
[60] 6. Az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontjának meghatározásakor figyelemmel volt arra, hogy jelen ügyben – a kezdeményezésben indítványozott – mozaikos megsemmisítésre nem volt lehetőség, mivel a „lehetőleg”, illetve „lehetőség szerint” szövegrész nélkül a rendelkezés kizárólag a 6 köbméter légtér, illetve 3 és 3,5 négyzetméter mozgástér kötelező biztosítását írná elő, amely értékektől a fogvatartottak számára kedvezőbb irányba sem biztosított az eltérés. A rendelkezés teljes, ex nunc hatállyal történő megsemmisítése következtében pedig nem állna rendelkezésre semmilyen, a fogvatartottak részére biztosítandó lég-, illetve mozgástér mennyiségére vonatkozó jogszabályi előírás.
[61] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a támadott rendelkezések ideiglenes hatályban tartása kisebb sérelmét eredményezi a jogbiztonságnak, mintha meghatározott ideig nem létezne a fogvatartottak számára biztosítandó mozgástér mértékét meghatározó jogszabály. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a jövőbeli, 2015. március 31-ei hatállyal történő megsemmisítésről döntött, időt hagyva a jogalkotónak az Egyezménnyel összhangban álló, valamint az Alaptörvénynek megfelelő új jogszabályi rendelkezés kidolgozására.
[62] Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: III/1292/2014.
Dr. Balsai István alkotmánybíró különvéleménye
[63] Az Alkotmánybíróság többségi döntésével az alábbiak szerint nem értek egyet, ezért az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 66. § (2) bekezdése alapján ahhoz az alábbi különvéleményt csatolom.
[64] A többségi határozat megállapítja, hogy a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 137. § (1) bekezdése nemzetközi szerződésbe és az Alaptörvénybe ütközik, ezért azt pro futuro megsemmisíti. Az határozat indokolása részben a vonatkozó EJEB ítélkezési gyakorlatra, részben az 1995. évi III. törvénnyel kihirdetett a Strasbourgban, 1987. november 26-án kelt, a kínzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód megelőzéséről szóló európai egyezményre (kínzás elleni egyezmény) építi az érdemi döntést. Azonban – álláspontom szerint – az EJEB ítélkezési gyakorlata, mely a konkrét egyedi esetekben az egyedi körülményeket vizsgálva értelmezi az Egyezmény szövegét, nem azonosítható magával az Egyezménnyel, ahogyan a felhívott kínzás elleni egyezmény sem alapozza meg a nemzetközi szerződésbe ütközést, tekintve, hogy az kizárólag magáról a CPT létrehozásáról és működéséről szól. A börtöncellák méretére vonatkozóan értelemszerűen nem tartalmaz rendelkezést. Ugyanakkor a CPT ajánlása tekintetében sem állhat fenn a nemzetközi szerződésbe ütközés, mivel az nem minősül nemzetközi szerződésnek, sem a kibocsátó, sem a formai megjelenés nem ruházza fel a nemzetközi szerződéseket megillető joghatással.
[65] Mindezek mellett sajnálatosnak tartom, hogy nem került sor az érintett miniszter meghallgatására, holott az ügy komplexitása számos olyan kérdést vetett fel, melyek tisztázása nélkül megalapozott érdemi döntés felelősséggel nem hozható.
[66] Összegezve álláspontomat: úgy vélem, a többségi határozat nem adott kellő megalapozottságot a támadott jogszabályi rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének és ezáltal alaptörvény-ellenességének kimondására, valamint megsemmisítésére, így azt nem áll módomban támogatni.
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
[67] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indokolásával.
[68] 1. A határozat az Alaptörvény sérelmét szinte kizárólag a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatával kísérli meg indokolni, egybemosva ezzel a kétféle jogsérelmet, ami önmagában kifogásolható. Az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésének a jelen ügyre való alkalmazhatóságának levezetése, az erre vonatkozó saját érvkészlet hiányában és a jogalkotói szándék vizsgálata nélkül az alaptörvény-ellenesség megállapítása megalapozatlan.
[69] A fentieken túlmenően kérdésessé tehető az alaptörvény-ellenesnek minősített jogszabályi rendelkezés, a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) 137. § (1) bekezdése megsemmisítésének értelme és célszerűsége is.
[70] 2. A nemzetközi szerződésbe ütközés megállapításával szemben, korábbi ezzel kapcsolatos különvéleményeimmel összhangban a következőket kívánom leszögezni.
[71] Az Emberi Jogok Európai Egyezményében való részesség önmagában a szuverént megillető hatáskörök átadását nem jelenti és nem eredményezi. Az Egyezményben foglalt alapvető jogok orvoslására létrehozott, kizárólag a konkrét ügyekre, jogesetekre nézve ítélkező Emberi Jogok Európai Bírósága döntését, ha annak Magyarország a kötelezettje, az adott ügyben az államnak teljesítenie kell. Ezen túlmenően azonban ez a döntés, illetőleg a Bíróság hasonló ügyekben követett gyakorlata az arra hatáskörrel rendelkező magyar szervekre formális jogalkotási kényszert nem eredményez. A Bíróság gyakorlatának követése a törvényhozó, illetőleg végrehajtó hatalom számára mindazonáltal indokolt. Ebben a körben az Alkotmánybíróság feladatát alapvetően abban látom, hogy szükség esetén felhívja a jogalkotót, hogy az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése alapján tegye meg a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának megteremtéséhez szükséges intézkedést.
[72] A jelen ügyben – a bírói kezdeményezés elutasítása mellett – ily módon annak nem lett volna akadálya, hogy az Alkotmánybíróság határozatában megállapítsa: az IM rendelet 137. § (1) bekezdésének szabályozása nincs összhangban az Emberi Jogok Európai Bíróságának a fogvatartás körülményeire vonatkozóan kialakított feltételeivel, különös tekintettel a fogvatartottak számára biztosítandó mozgástér legkisebb mértékére. Amennyiben pedig az Alkotmánybíróság megállapította volna azt is, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 46. § (2) bekezdésének feltételei fennállnak, úgy felhívhatta volna a Kormányt az ezen összhanghiány megszüntetéséhez szükséges intézkedés megtételére.
[73] A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró különvéleménye
[74] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével, úgyszintén az ahhoz fűzött – de meggyőződésem szerint a rendelkező rész alátámasztására egyébként is alkalmatlan – indokolással sem a következők miatt:
[75] 1. A többségi határozat megállapítja, hogy az IM rendelet 137. § (1) bekezdése a fogvatartottak mozgásterére vonatkozó előírása miatt az Alaptörvény III. cikkének (1) bekezdésébe és az Egyezmény 3. cikkébe ütközik, ezért a hivatkozott jogszabályi rendelkezést megsemmisíti. Ezzel szemben álláspontom szerint sem az Alaptörvényből, sem az Egyezményből nem vezethető le az „egy főre jutó 4 négyzetméteres szabály”, sőt, annak az egyéb körülményektől független alkalmazási kötelezettsége még az EJEB – indokolás által bemutatott – gyakorlatából sem következik. A szóban forgó alapterületre vonatkozó standard az alkotmányosság vizsgálata szempontjából nem kötelező erejű norma, hanem a CPT ajánlása, amelyet az EJEB a döntéseinél – sok más szempont (higiénia, zárkán kívül töltött idő, egészségi állapot, könyvtár használat, sportolási lehetőség stb.) mellett – figyelembe vesz. Ezt az ajánlást ruházta fel a többségi határozat olyan kötőerővel, amelyre építkezve – a szálat mintegy visszafelé gombolyítva – az indokolás legvégén eljut az Alaptörvényhez és az Egyezményhez, a nélkül azonban, hogy az alaptörvény-ellenesség és a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát az Alaptörvény és az Egyezmény alapján ténylegesen el is végezte volna. A többségi határozat indokolásának túlnyomó része ugyanis az EJEB eseti döntéseit ismerteti, de véleményem szerint még ezzel sem sikerült igazolnia a támadott jogszabályi rendelkezés megsemmisítésének szükségességét. Bár a határozat maga is elismeri, hogy az IM rendelet 137. § (2) bekezdése alapján Magyarországon az alapterület számításánál csak a nettó (berendezési tárgyak nélküli) alapterület vehető figyelembe, az EJEB pedig – a fogvatartott számára nyilvánvalóan kedvezőtlenebb – bruttó alapterülettel számol, mindez azonban a döntéshozatal során figyelmen kívül maradt. Álláspontom szerint a bírói kezdeményezésről való döntés előtt a számításból eredő különbségre be kellett volna szerezni az adatokat. Nem volt igény arra sem a döntéshozatal során, hogy a jogalkotó kifejtse (kifejthesse) álláspontját a megsemmisített jogszabályi rendelkezés 2010-ben végrehajtott módosításának indokairól és céljáról. Ez annál is inkább fontos lett volna, mert az EJEB a határozatban említett példák szerint (lásd például: Raninen kontra Finnország) kiemelt jelentőséget tulajdonít a szándék és a célzat vizsgálatának, az Alkotmánybíróság azonban jelen ügyben vizsgálatát erre nem terjesztette ki. Az itt felsorolt néhány példa véleményem szerint azt támasztja alá, hogy a határozat indokolása még az általam egyébként el nem fogadott alkotmányossági megközelítés alátámasztására sem volt alkalmas.
[76] 2. Fentieket összegezve álláspontom az, hogy a CPT javaslatainak figyelemmel kísérése és az annak nyomán szükségessé váló reálcselekmények foganatosítása az intézményfenntartó állami szervek feladata, míg az EJEB ítélkezési gyakorlatából eredő jogszabályi változtatások a jogalkotó kompetenciájába tartoznak. Az Alkotmánybíróság pedig az Alaptörvény 24. cikkének (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján akkor semmisíthet meg jogszabályi rendelkezést, ha az az Alaptörvénybe ütközik, vagy nemzetközi szerződést sért. Jelen ügyben azonban a megsemmisítés feltételei álláspontom szerint nem voltak igazolhatók, ezért a bírói kezdeményezést el kellett volna utasítani.
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[77] A határozat rendelkező részének 1. pontjával csak részben értek egyet. Álláspontom szerint az IM rendelet 137. § (1) bekezdése Alaptörvénybe ütközik, ezért meg kell semmisíteni, ugyanakkor erre tekintettel a rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát mellőzendőnek tartom.
[78] 1. Az IM rendelet 137. § (1) bekezdése azáltal, hogy úgy ír elő a zárkára vonatkozó férőhelyi mértékeket, hogy annak biztosítását csak a lehetőségekhez képest teszi kötelezővé, a rendelkezés címzettje számára lehetővé teszi olyan szűkös elhelyezés kialakítását is, mely önmagában nézve az embertelen bánásmódnak az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalmába ütközik. Ezért az említett támadott rendelkezést alaptörvény-ellenesnek tartom.
[79] Erre a következtetésre nézetem szerint egyedül az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése alapján el lehet jutni, anélkül, hogy a határozatban említett nemzetközi szerződés, illetve EJEB gyakorlat vizsgálatára szükség lenne.
[80] 2. Az IM rendelet 137. § (1) bekezdése megsemmisítésével úgy szűnik meg az alaptörvény-ellenesség, hogy a megsemmisített rendelkezés helyébe nem lép a zárkabeli férőhely mértékére vonatkozó más szabályozás. Ez véleményem szerint nem problematikus, mert ha nincs is a férőhelyre vonatkozóan tételes jogi szabályozás, az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésének rendelkezése védelmi funkciót tölt be a fogvatartottak emberi jogait illetően. Ebből következően nézetem szerint a zárkabeli férőhely mértékére vonatkozó tételes jogi előírás nélkül is meghatározható, hogy a fogvatartási körülmények milyen minősége felel meg az alkotmányossági követelményeknek, és az ezzel kapcsolatos jogvitákat a bíróság e konkrét szabály nélkül is el tudja bírálni.
[81] Annál is inkább igaz ez, mert a fogvatartás körülményei közül csak az egyik tényező a férőhely mértéke; a körülmények minőségére más tényezők (pl. élelmezés, szabadidő felhasználások lehetőségei, egyéb kedvezmények stb.) is kihatással vannak, melyeket a bíróságnak – mint egészében egy esetleges kártérítési igény jogalapját – módja van komplex módon mérlegelni.
[82] A komplex mérlegelési lehetőség mellett is az IM rendelet 137. § (1) bekezdése azért nem tartható fenn, mert – mint fentebb utaltam rá – olyan végletes lehetőségeket is jogszerűnek minősít, melyek eleve megsértik az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalmat, és melyek a fogvatartás egyéb esetleges kedvezőbb körülményeivel sem ellensúlyozhatók.
[83] Mindazonáltal a jogalkotónak a hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy szükséges-e a megsemmisített rendelkezés új szabályozással történő pótlása, és ha igen, akkor milyen – az Alaptörvénnyel egyébként nem ellentétes – tartalommal.
[84] 3. Tekintettel az IM rendelet 137. § (1) bekezdésének alaptörvény-ellenességére és emiatti – kógens szabály szerinti – megsemmisítésére, a jogszabályhely nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát mellőzendőnek tartom. Továbbra is irányadónak tekintem azt az általánosan érvényesülő gyakorlatot, mely több, a jogi norma megsemmisítését megalapozó okra történő hivatkozás esetén, egy ok fennálltának megállapítása után az indítvány további hivatkozásainak vizsgálatába nem bocsátkozik. {Pl. 21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [108]; 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [91]; 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [47].}
[85] Ezen túlmenően egyetértek Dr. Varga Zs. András alkotmánybíró különvéleménye 2. pontjának azon okfejtésével, miszerint az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi funkciója elsőbbséget élvez a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését vizsgáló hatáskörével szemben.
[86] 4. Kétségtelen, hogy az IM rendelet 137. § (1) bekezdésének pro futuro történő megsemmisítése – egyéb rendelkezés hiányában – értelemszerűen az alkalmazási tilalom mellőzését is jelenti, mégis az Alkotmánybíróság gyakorlatának az felelt volna meg, ha a határozat indokolásában kifejezetten utal az alkalmazási tilalom kimondásának mellőzésére.
Dr. Varga Zs. András alkotmánybíró különvéleménye
[87] Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjával sem.
[88] 1. Álláspontom szerint a jog gyakorlati alkalmazásra alkalmas értelmezése szerint a személyek (jogalanyok) viselkedésére vonatkozó, az állam által alkotott, de legalább az állam által elismert és végső soron kikényszerített, kötelező magatartási szabályok összessége. Egy konkrét jogszabályi rendelkezés (jogi norma) lényegi tulajdonsága tehát az, hogy kötelező magatartási szabályt tartalmaz, amelyhez a jogalanyok igazítani tudják magatartásukat. Ez a kötelező erő minden, még az alternatív jogkövetkezményt tartalmazó, a felhatalmazó és a diszpozitív rendelkezések esetén is felismerhető.
[89] A szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) 137. § (1) bekezdése nem tartalmaz kötelező magatartási szabályt. A „lehetőleg”, „lehetőség szerint” fordulatok használata folytán bármely magatartás eleget tesz az IM rendelet 137. §-a (1) bekezdésének, bármilyen létszám elhelyezhető bármely zárkában. Az elítélek számára pontosan hat, hatnál több, vagy akár hatnál kevesebb, végső soron akár nulla köbméter légtér biztosítása is összhangban van a rendelkezéssel (hasonló a helyzet a mozgástérrel). Az IM rendelet 137. §-a (1) bekezdésének ezért hiába része formailag a jogszabálynak, mivel nincs norma-tartalma, valójában nem jogi szabály, legfeljebb jogi kötelező erő nélküli ajánlásnak minősíthető.
[90] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja [hasonlóan a c), e)–f) pontjai] értelmében az Alkotmánybíróság feladata valamely jogszabály és az Alaptörvény összhangjának (illetve jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének) felülvizsgálata. Ha tehát a vizsgált rendelkezés tartalma folytán nem jogszabály, akkor összhangja az Alaptörvénnyel (illetve nemzetközi szerződéssel) nem vizsgálható. Hasonló eredményre jutunk akkor is, ha a jogkövetkezmény oldaláról közelítjük meg a támadott rendelkezést: kötelező tartalom hiányában a rendelkezés nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel (illetve nem ütközhet nemzetközi szerződésbe), ezért az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdés a) pontja [illetve c) pontja] értelmében nincs helye megsemmisítésének.
[91] A leírtakra tekintettel álláspontom szerint – alapvetően a határozatban írt indokok alapján – az állapítható meg az Abtv. 46. §-a (2) bekezdésének c) pontja alkalmazásával, hogy az IM rendelet 137. §-a (1) bekezdésének az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdéséből levezethető lényeges tartalma hiányos, ezért az Abtv. 46. §-ának (1) bekezdése alapján a mulasztással elkövetett alaptörvény-ellenesség megállapításának lett volna helye.
[92] 2. Az indítványozó bíró mindhárom ügyben az IM rendelet 137. §-a (1) bekezdésének nemzetközi szerződésbe és az Alaptörvénybe ütközésére hivatkozott. Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény fent hivatkozott szabályai szerint a jogszabály Alaptörvénybe, illetve nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata egyaránt a hatáskörébe tartozik. Az alkalmazható jogkövetkezmény mindegyik esetben azonos: ha az Alkotmánybíróságnak meg kell semmisítenie az Alaptörvénybe vagy nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt.
[93] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényben biztosított szerepe szerint jogalkalmazó, bíróság. Jogalkalmazóként, bíróságként az Alaptörvényben, az Abtv.-ben vagy más jogszabályban előírt jogkövetkezményt csak egyszer alkalmazhatja, a vizsgált jogszabály csak egyszer semmisíthető meg, illetve a jogalkotó mulasztása csak egyszer állapítható meg (és a jogalkotó is csak egyszer orvosolhatja a mulasztását) akkor is, ha erre több okból is lehetőség lenne. Következésképpen, ha az Alkotmánybíróság az Alaptörvényben megjelölt bármely ok alapján megállapítja, hogy a jogszabály megsemmisítésének (vagy a mulasztás megállapításának) feltételei fennállnak, akkor ez a döntéséhez általában elégséges. Az elégséges ok alapján az Alkotmánybíróságnak a jogkövetkezményt alkalmaznia kell, arra pedig rendszerint nincs szükség – mert nem jár további jogkövetkezménnyel – hogy a vizsgálatát más ok alapján is lefolytassa.
[94] Abban, hogy az eljárását előíró melyik okot tekinti elégségesnek, az Alkotmánybíróságnak nincs szabad mérlegelése. Az Alaptörvény 24. cikkének (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Kétségtelen, hogy az Alaptörvény E) és Q) cikke alapján az Európai Unió joga, illetve a nemzetközi szerződések Magyarországra kötelező ereje is végső soron az Alaptörvényre vezethető vissza. A jogszabály utóbbi jogforrásokba ütközésével szemben azonban a 24. cikk (1) bekezdése, valamint az Alaptörvény saját rendelkezéseinek közvetlensége folytán logikai és rendszertani megközelítés alapján is elsőbbséget kell élveznie az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálatának. Ha az utóbbi ok alapján a jogszabályt meg kell semmisíteni (vagy a jogalkotó mulasztását meg kell állapítani), akkor ez minősül elégséges oknak.
[95] A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának ezért álláspontom szerint csak akkor van helye, ha az Alaptörvénybe ütközés (vagy mulasztás) nem állapítható meg.
[96] 3. Az előzőekben írtaktól függetlenül nem értek egyet az IM rendelet módosításáról szóló 10/2010. (XI. 9.) KIM rendelet (a továbbiakban: Módr.) vizsgálatára vonatkozó indítvány visszautasításával sem. Kétségtelen, hogy – amint ezt az Indokolás tartalmazza – az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban, hogy „[...] ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg.” Nem vitatom azt sem, hogy az Alaptörvény hatálybalépése előtti gyakorlatot az Alkotmánybíróság 26/2014. (VII. 23.) AB határozatával megerősítette. Ezzel a gyakorlattal azonban elvi okból nem értek egyet.
[97] Egy más jogszabályt módosító jogszabály rendszerint világosan hordozza a jogalkotó akaratát: a jogalkotó nem új jogszabályt alkot, hanem egy meglévő (a továbbiakban: módosított) jogszabály meglévő rendelkezését kívánja kicserélni a módosító jogszabályban meghatározott rendelkezésre. Ezt jelenti a módosító jogszabályok „[...] helyébe [...] lép [...]” fordulata. A módosító jogszabály tehát csak a módosítást hajtja végre, de eredménye nem egységes szerkezetbe foglalás (hacsak a jogalkotó ezt kifejezetten nem mondja ki), még kevésbé új jogszabály.
[98] Következésképpen egy módosított rendelkezés alkotmányosságának vizsgálata esetén az Alkotmánybíróság döntése arra a szövegre vonatkozik, amely a jogalkotó akaratából egy másik szöveg „helyébe lép”. Ha a jogszabály módosítás eredményeként hatályba lépett rendelkezése megsemmisítendőnek bizonyul, akkor a jogalkotónak a módosításra vonatkozó akarata hiúsul meg. Ez pedig logikai szükségszerűségből és a jogalkotó akaratának tiszteletben tartásaként is megköveteli, hogy visszaálljon a módosítás előtti helyzet. Más szóval: ha a jogalkotó nem új jogszabályt alkotott, hanem módosítani akart egy jogszabályt, akkor ez az akarata nem másítható meg az Alkotmánybírósági eljárás során, illetve annak eredményeként sem.
[99] Álláspontom szerint – melyet annak ellenére fenntartok, hogy az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát tükrözi a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 12. §-a és 14. §-a is – ezért a Módr. vizsgálható lenne.
[100] A különvélemény 2. pontjához csatlakozom:
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás