36/2014. (XII. 18.) AB határozat
36/2014. (XII. 18.) AB határozat
a diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondata egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről
2014.12.18.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabályok alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Kiss László és dr. Salamon László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatának „bíróságra vagy más” szövegrésze, valamint (2) bekezdésének „bíróság vagy más” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
A diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondata, valamint (2) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„5. § (1) A bíróság vagy más hatóság jelentése alapján a mentesség kérdésében a felügyeletet ellátó szerv a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben határoz. E határozat a hatóságra kötelező.
(2) Ha a felügyeletet ellátó szerv a mentesség fennállását állapította meg, a hatóság az 1. és a 4. § esetében a joghatóság hiányára vonatkozó rendelkezéseket alkalmazza, a 3. § esetében pedig az említett személyre nézve intézkedést nem tesz, illetőleg határozatot nem hoz.”
A diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatának „bíróságra vagy más” szövegrésze, valamint (2) bekezdésének „bíróság vagy más” szövegrésze a Kúria előtt folyamatban lévő Mfv.I.10. 022/2014. számú, valamint a jogerősen még le nem zárt ügyekben nem alkalmazható.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a 2014. április 13-ig hatályos, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet 6. cikk 1. pont első mondata első fordulatában a Regionális Központ részére biztosított joghatóság alóli mentesség az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésére tekintettel nem vezethet arra az eredményre, hogy az alkalmazott számára semmilyen lehetőség nincs vélt vagy valós munkajogi igényeinek érvényesítésére. Ha tehát a munkaügyi vitában a Regionális Központ kifejezetten nem mondott le a joghatóság alóli mentességéről, úgy a bíróságnak e rendelkezés alkalmazása során meg kell vizsgálnia, hogy a Regionális Központ alkalmazottja részére biztosított-e más, hatékony eljárás, amit igénybe vehet munkajogi igénye érvényesítésére. A bíróság joghatósága akkor kizárt, és ennek eljárásjogi következményét akkor alkalmazhatja, ha van olyan hatékony eljárás, amelyet az alkalmazott igénybe vehet.
3. Az Alkotmánybíróság a 2014. április 13-ig hatályos, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet 6. cikk 1. pont első mondatának „[...], valamint annak” szövegrésze alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására, illetőleg a konkrét ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a 2014. április 13-ig hatályos, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet 6. cikk 1. pont első mondatában foglalt, az ott megállapított mentességek és kiváltságok kormányrendeleti szinten történt meghatározása alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. Az indítványozó – a Kúria felülvizsgálati tanácsa – az előtte Mfv.I.10.022/2014. számon folyamatban lévő munkaviszony megszüntetése iránt indított perben az eljárást felfüggesztette, és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján kezdeményezte a perben alkalmazandó, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr1.) 6. cikk 1. pont első mondatának „ , valamint annak” szövegrésze nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint alaptörvény-ellenességének megállapítását. Kezdeményezte továbbá az eljárásban szintén alkalmazandó diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. (a továbbiakban: Tvr.) 5. § (1) bekezdés második mondata „bíróságra vagy más” szövegrésze alaptövény-ellenességének megállapítását. A Kúria kezdeményezte végül a támadott rendelkezéseknek a konkrét egyedi ügyben történő alkalmazásának kizárását.
[2] Az indítványozó előadta, hogy az alperes Regionális Központ (a továbbiakban: REC) a felperessel fennálló munkaviszonyt átszervezésre, a munkavállaló munkakörének megszűnésére hivatkozással rendes felmondással szüntette meg (2008. okt. 14.). Az alperes a felmondásban tájékoztatta a felperest, hogy a Pest Megyei Munkaügyi Bíróságnál élhet rendes jogorvoslattal, ha a felmondásban foglaltakat sérelmesnek tartja.
[3] 2. A felperes a munkaviszonya megszüntetése jogellenességének megállapítását, valamint eredeti munkakörben történő továbbfoglalkoztatását kérte arra hivatkozással, hogy a felmondásban közölt indok nem valós és nem okszerű. Az alperes arra hivatkozott a perben, hogy a Kr1. 6. cikk 1. pontja alapján mentes a magyar bíróság joghatósága alól, kivéve, ha arról a REC a mentességről kifejezetten lemond, erre pedig a jelen ügyben nem került sor. Az alperes hivatkozott arra, hogy a jogorvoslati tájékoztatás nem tekinthető kifejezett lemondásnak. Kifejtette továbbá, hogy a Tvr. 1. § (1) bekezdés b) pontja, valamint 2. §-a értelmében a külpolitikáért (helyesen: az igazságügyért) felelős miniszter állásfoglalásának beszerzése szükséges a joghatóság alóli mentesség kérdésében, ezért a bíróságnak az eljárást hivatalból fel kellene függesztenie.
[4] 2.1. A Pest Megyei Munkaügyi Bíróság 4.M.1398/2008/12. (2009. máj. 22.) számú határozatában megállapította, hogy az alperes jogellenesen szüntette meg a felperes munkaviszonyát, s kötelezte arra, hogy a felperest eredeti munkakörében foglalkoztassa tovább. Kifejtette, hogy a Kr1. 3. Cikke értelmében az alperes REC a Magyar Köztársaság területén az ország törvényeinek és jogszabályainak alárendelten működik. Az alperes nemzetközi szervezet tehát létesíthet munkaviszonyt, az általa létesített munkaviszonyok pedig a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartoznak. Ha az alperes nemzetközi szervezet által létesített munkaviszony kivétel lenne, úgy munkavállalói el lennének zárva a jogorvoslat lehetőségétől. A REC tulajdona és pénzeszközei tekintetében a fennálló mentesség nem jelenti, hogy a munkaviszonyok kapcsán ne a magyar jogszabályoknak alárendelten volna köteles eljárni. De ha fenn is állna a mentesség, arról lemondott azzal, hogy a felmondásban szereplő, a jogorvoslat lehetőségére vonatkozó kioktatásban elismerte a magyar bíróság joghatóságát.
[5] 2.2. A fellebbezés folytán eljáró Budapest Környéki Törvényszék megkereste a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumot a Tvr. szerinti állásfoglalás kibocsátása érdekében (a továbbiakban: KIMáf.).
[6] A KIMáf. szerint a Kr1. 6. cikke alapján a REC-et megilleti a joghatóság alóli mentesség. Ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy a felperes alapvető jogai érvényesítésének ellehetetlenülése miatt aggályok merültek fel, továbbá, hogy a bíróság jogosult értelmezni azt, miként értelmezendő a jogorvoslat lehetőségéről adott munkáltatói tájékoztatás. Az előbbire tekintettel a Külügyminisztérium írásban megkereste a REC Igazgató Tanácsát, amely a jogvita választott bíróság általi rendezését ajánlotta fel.
[7] A Külügyminisztérium állásfoglalása (a továbbiakban: KüMáf.) elsőként kifejtette, hogy a Tvr. elavult szabályokat tartalmaz, a magyar bíróságok ugyanis független hatalmi ágat képviselnek, melyet a Külügyminisztérium tiszteletben tart, éppen azért a mentesség kérdésében kiadott állásfoglalást nem tekintik a bíróságra kötelezőnek, csupán támpontot adnak a nemzetközi jog értelmezését illetően és a szervezet jogállása igazolására szolgálnak. A REC tekintetében a KüMáf. kifejtette, hogy az egy államok által létrehozott nemzetközi szervezet, amelynek nemzetközi jogalanyiságát a Kr1. is elismerte. A Kr1. pedig a kihirdető jogszabály jogforrási hierarchiában elfoglalt helyétől függetlenül alkalmazandó. A Kr1. 6. cikke alapján egyértelmű, hogy a REC részére a magyar fél joghatóság alóli mentességet kívánt biztosítani: „mindazokat a kiváltságokat és mentességeket, melyek [sic!] a hagyományos nemzetközi szervezetek (pl. ENSZ szervezetek) számára jellemzően biztosít”. A Külügyminisztérium álláspontja szerint a REC tekintetében a bíróságnak meg kellene állapítania joghatóságának hiányát. Ugyanakkor arra is felhívta a figyelmet, hogy ha erre sor kerül, a felperes megfelelő jogorvoslathoz való jogai sérülnek, mivel nincs olyan fórum, ami előtt felléphetne a vélt vagy valós jogsérelemmel szembeni védelem érvényesítése érdekében. Éppen ezért a Külügyminisztérium megkereste a REC-et, hogy igazolja, van-e olyan fórum, amely lehetőséget teremt a felperesnek arra, hogy jogait érvényesítse. A REC válaszát a KüMáf. úgy értelmezte, hogy a REC készen áll választott bírósági eljárásnak alávetni magát.
[8] A Budapest Környéki Törvényszék 8.Mf.21.127/2012/2. (2012. márc. 14.) számú végzésében a pert megszüntette a Kr1. 6. cikkében foglalt joghatóság alóli mentességre tekintettel. Álláspontja szerint a joghatóság megállapításának feltétele az, hogy a REC Igazgató Tanácsa kifejezett nyilatkozatával mondjon le a mentességről; a jogorvoslati tájékoztatás nem tekinthető ilyen kifejezett nyilatkozatnak. Külön megjegyezte a bíróság, hogy a REC Igazgató Tanácsa felajánlotta a jogvita választott bíróság előtti rendezését.
[9] 2.3. A felperes felülvizsgálati kérelemmel élt, s ebben kezdeményezte többek között azt, hogy a Kúria az eljárás felfüggesztésével egyidejűleg kezdeményezzen alkotmánybírósági eljárást a Kr1. és a Tvr. 5. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása iránt. Kifejtette továbbá, hogy a REC nem mentes a magyar joghatóság alól, mivel a REC alapító okiratának II.2.1. pontja szerint „nemzetközi jellemzőkkel bíró magyar jogalany, amely a magyar jog szerint működik”. Ezért felperes szerint a REC és a Magyar Kormány között létrejött szerződés nem nemzetközi szerződés a nemzetközi jog szabályai szerint. Ezzel összefüggésben hivatkozott a felperes arra, hogy a Magyar Kormány és a REC-et létrehozó államok közötti megállapodást a Kr1. nem tartalmazza. Mindebből következően a Tvr. az ügyben nem alkalmazható, mivel a REC nem tartozik a Tvr. hatálya alá (tekintettel arra, hogy nem nemzetközi szervezet, illetve immunitása nem nemzetközi szerződésen alapul). Utalt továbbá arra, hogy a Budapest Környéki Törvényszék választott bírósági alávetésként értékelte a Külügyminisztérium válaszában foglalt megjegyzését (amely véleménye szerint nem értékelhető annak, mert nem jelöli meg, hogy minek veti alá magát pontosan) – míg a felmondásban foglalt joghatósági tájékoztatást nem értékelte a magyar bíróság joghatóságának elismeréseként. Végül hivatkozott a felperes arra, hogy a Budapest Környéki Törvényszék 8.Mf.21.127/2012/2. számú végzése sérti az Alaptörvény 24. cikkét és az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 6. cikkét.
[10] Az alperes ellenkérelmében kifejtette, hogy a REC nemzetközi szervezet, amelyet bizonyít egyrészt a szervezet elnevezése és az, hogy több országban működtet helyi irodát. Igazolja az a tény, hogy a Kr1. a REC-kel kötött megállapodást tartalmaz, s ez a nemzetközi jog mentességre vonatkozó egyes szabályait alkalmazta rá. Végül igazolja az, hogy mind a Magyar Kormány, mind a nemzetközi szervezetek nemzetközi szervezetként tartják vele a kapcsolatot. Mivel a gyakorlatban nemzetközi szervezetként viselkednek a REC-kel, a Kr1. tekintetében „a nemzetközi egyezmény jelleg megkérdőjelezhetetlen”. Ebben meghatározó jelentősége van az alperes véleménye szerint annak, hogy a jogalkotó a REC-kel kötött megállapodást nemzetközi szerződésnek tekintette. Éppen ezért a Tvr. 5. §-a vonatkozik a REC-re, így a KIMáf. kötelező az eljáró bíróságra. Kifejtette továbbá, hogy a Külügyminisztérium megkeresésére adott válaszában a REC nem vetette magát alá választott bíróságnak, ezért a Budapest Környéki Törvényszék végzése megalapozatlanul tartalmazta ezt az utalást, aminek törlését kérték.
[11] 3. Az indítványozó kifejtette, hogy a perbeli ügyben a Kr. 6. cikk 1. pont első mondatát és a Tvr. 5. § (1) bekezdése második mondatát is alkalmaznia kell. E két rendelkezést az alábbiakra tekintettel véli alkotmányellenesnek.
[12] 3.1. A Kr. 6. cikk 1. pont első mondata a REC joghatóság alóli mentességét úgy fogalmazza meg, hogy abból egyrészt következik a REC általános mentessége, másrészt külön nevesíti a tulajdona és pénzeszközei tekintetében a joghatóság alóli mentességet. A Kr. 11. cikke további mentességek és kiváltságok fennállását is nevesíti. Így az indítványozó szerint a REC-et nemcsak ún. funkcionális mentesség illeti meg, hanem környezetvédelmi küldetésén túli mentességet is biztosít számára a Kr. Ez az indítványozó szerint alkotmányossági aggályokat vet fel, mivel ennek következtében kizárt, hogy a felperes a munkaviszonyának megszüntetése kapcsán jogorvoslatban részesüljön. Ez pedig sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdését, vagyis a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jogot. Miután az alkotmányossági problémát a Kr. 6. cikk 1. pont első mondatának a „[...], valamint annak” szövegrésze idézi elő, így az indítványozó erre kérte az alaptörvény-ellenesség megállapítását.
[13] Az indítványozó a Kr1. kapcsán kifejtette továbbá, hogy az – a joghatóság alóli mentességre tekintettel – számos alapjogra vonatkozó szabályt (korlátozást) tartalmaz, ezért a Kr1. a szabályozási szint elégtelensége miatt is alkotmányossági problémát vet fel. Ez pedig az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének sérelmére vezet. Ezzel összefüggésben az indítványozó hivatkozott arra, hogy a Kr1.-t hatályon kívül helyező, de tartalmában a Kr1. szabályait átemelő, a Magyarország Kormánya és a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ közötti Székhely-megállapodás kihirdetéséről szóló 2014. évi XIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) a jogforrási szint problémáját megoldotta ugyan, de az indítványozó előtt folyamatban lévő ügyben nem a Tv., hanem a Kr1. alkalmazandó, tehát annak alaptörvény-ellenessége a jelen ügyben vizsgálható. Az indítványozó kifejtette, hogy mind a Kr. további – az indítványozó által alkalmazásra nem kerülő – rendelkezései, mind pedig a Kr. egésze, valamint a jelenleg hatályos Tv. rendelkezései tekintetében az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdése alkalmazásával – szoros tartalmi összefüggés alapján – folytathat alkotmányossági vizsgálatot.
[14] Az indítványozó kezdeményezte a Kr1. 6. cikk 1. pont első mondatának „[...], valamint az” szövegrésze nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását is. Álláspontja szerint az az Egyezmény 6. cikkében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot sérti, mivel a Regionális Központ a környezetvédelmi küldetésén túlmenően is mentes a magyar joghatóság alól. Ugyan a Kr1. 5. cikke értelmében a Regionális Központ a Magyar Köztársaság területén az ország törvényeinek és jogszabályainak megfelelően tevékenykedik, ez nem érvényesül a Kr1. 6. cikkében foglalt mentességi szabály következtében. Ezért – az általános joghatóság alóli mentességi szabály tekintetében – felmerül az Egyezmény 6. cikkének sérelme.
[15] Az indítványozó kifejtette végül, hogy a Kr. 6. cikk 1. pont első mondatának „[...], valamint az” szövegrésze Alaptörvény és/vagy nemzetközi szerződésben ütközésének megállapítása és alkalmazási tilalmának kimondása esetén a Kúria érdemben tudna eljárni az előtte folyamatban lévő munkaügyi perben.
[16] 3.2. Az indítványozó a Tvr. 5. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát is kezdeményezte. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés második mondatának „bíróságra vagy más” szövegrésze az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében a bírósághoz fordulás jogát, valamint 26. § (1) bekezdését (bírák függetlensége) sérti. A Tvr. támadott rendelkezése értelmében a bíróságot köti az igazságügy-miniszter Külügyminisztériummal egyetértésben kiadott határozata, ami viszont az indítványozó szerint kiüresíti a bírósághoz fordulás jogát. Ez a szabály a vitás joghatósági kérdésekben kizárja a bíróság mérlegelési jogát és azt, hogy a vitás joghatóság kérdésében a bíróság döntsön. A bíróságot a Tvr. 5. §-a alapján köti a közigazgatási szerv határozatának tartalma akkor is, ha az ügy összes körülményének figyelembe vételével a bíróság más eredményre jutna. Ez pedig mind a bírósághoz fordulás jogát, mind a bírói függetlenséget sérti.
II.
[17] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. [...]
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”
„26. cikk (1) A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.”
[18] 2. A Tvr. indítvánnyal támadott rendelkezései:
„5. § (1) A bíróság vagy más hatóság jelentése alapján a mentesség kérdésében a felügyeletet ellátó szerv a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben határoz. E határozat a bíróságra vagy más hatóságra kötelező.
(2) Ha a felügyeletet ellátó szerv a mentesség fennállását állapította meg, a bíróság vagy más hatóság az 1. és a 4. § esetében a joghatóság hiányára vonatkozó rendelkezéseket alkalmazza, a 3. § esetében pedig az említett személyre nézve intézkedést nem tesz, illetőleg határozatot nem hoz.”
[19] 3. A Kr1. indítvánnyal támadott rendelkezései:
„6. cikk 1. A Regionális Központ, valamint annak bárhol, bárkinél lévő tulajdona és pénzeszközei mentesek a joghatóság minden formája alól, kivéve, ha arról valamely esetben a Regionális Központ kifejezetten lemondott. A Regionális Központ tulajdona és pénzeszközei, beleértve a közlekedési eszközöket is, mentesek a házkutatás, az igénybevétel, az elkobzás, a kisajátítás, valamint a bírósági, közigazgatási vagy végrehajtási eljárás, illetve beavatkozás bármely más formája alól.”
III.
[20] Az indítvány egyes elemeinek vizsgálata előtt az Alkotmánybíróság szükségesnek látta a Kr1.-gyel kihirdetett megállapodás jogi jellegének és egyéb nemzetközi jogi, így elsősorban a REC nemzetközi jogalanyiságát illető sajátosságainak ismertetését.
[21] 1. A rendelkezésre álló adatok szerint 1990. január 25-én az Egyesült Államok Környezetvédelmi Ügynöksége (USEPA) és a Külügyminisztérium megállapodtak egy többoldalú kormányközi megállapodás előkészítéséről egy magyarországi székhelyű, Közép- és Kelet-Európában tevékenykedő regionális környezetvédelmi szervezet felállítása érdekében.
[22] Magyarország, az Egyesült Államok és az Európai Gazdasági Közösség képviselői 1990. június 20-án aláírták a REC alapításáról szóló okmányt (a továbbiakban: Alapító Okmány), amelyhez 1996-ig 18 állam csatlakozott aláíróként.
[23] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a REC alapítására vonatkozó okmány – összhangban az a szerződések jogáról szóló, Bécsben, az 1969. évi május hó 23. napján kelt nemzetközi szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bécsi Egyezmény ) 2. cikke 1. a) pontjával – a nemzetközi jog által szabályozott kormányközi nemzetközi megállapodásnak minősül.
[24] 1995. október 23-án a fenti nemzetközi szerződések végrehajtására a REC Igazgatótanácsa megállapodást kötött a Magyar Kormánnyal a REC jogállásáról. A Kr1. ennek nyomán rendelkezett a REC és személyzete jogállásáról és a hatékony nemzetközi működését elősegítő szabályokról. A Magyar Köztársaság Kormánya és a REC Igazgatótanácsa közötti megállapodás az 1990-ben aláírt nemzetközi szerződések végrehajtására jött létre az akkor hatályos, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. tvr. alapján, és ennek megfelelően került kihirdetésre.
[25] A Kr1. 1. cikkével kihirdetett Megállapodás tartalmából kiindulva a kormányközi szinten létrehozott REC Alapító Okmány mindenképpen olyan nemzetközi kötelezettséget rótt az aláíró államokra, elsősorban a szervezet székhelyének államára, Magyarországra, amelynek alapján biztosítani tartoznak e nemzetközi szerződés végrehajtását, ha szükséges további megállapodások megkötésével. A REC Alapító Okmánya az abban szabályozott környezetvédelmi célú regionális nemzetközi feladatok elvégzésére, nemzetközi együttműködésre hozott létre integrációs szervezetet. Mivel a szervezet működését érintő valamennyi kérdést, köztük a joghatóság alóli mentességre vonatkozót az Alapító Okmány nem rendezte, nem is rendezhette, az alapító nemzetközi szerződés végrehajtáshoz további megállapodásra volt szükség, már a REC Igazgató Tanácsa és a székhely országa szintjén. Az a tény, hogy az 1995-ös megállapodás (a továbbiakban: Megállapodás) a REC és a magyar kormány között jött létre, minden tekintetben tükrözve az Alapító Okmányban kifejezett, vagy abból egyértelműen levezetett alapítói akaratot, célt és szándékot – akár a korábbi Alkotmány 7. cikk (1) bekezdéséből, akár az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdéséből kiindulva –, nyilvánvalóan nem kérdőjelezheti meg az abban foglalt joghatóság alóli mentesség nyújtásának legitimitását. Ezzel ellenkezőleg, sokkal inkább Magyarországra, mint a székhely országának az Alapító Okmány aláírásával vállalt nemzetközi kötelezettsége teljesítéseként értékelendő. A magyar kormány által adott joghatóság alóli mentesség tartalmának alkotmányossága ugyanakkor alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát képezheti.
[26] 2. A REC Alapító Okmányával, valamint annak működése biztosítását szolgáló, végrehajtására létrejött Megállapodással vitathatatlanul egy nemzetközi tevékenységre létrejött szervezet alakult magyarországi székhellyel és napi feladatai ellátása és céljai megvalósítása érdekében magyar jogi személyiséggel.
[27] Ez a szervezet mindazonáltal már a Megállapodás nyomán intézményileg megfelelt a hagyományos kormányközi szervezet attribútumainak, így az alapítók hosszabb távú céljának is megfelelve de facto nemzetközi szervezeti mivoltát széles körben ismerték el a nemzetközi környezetvédelmi együttműködés kereteiben, különösen a szervezet Alapító Okmányának 1996. évi módosítását követően. A Megállapodás a REC-et „különleges jogállású nemzetközi testületnek” (special body of international character) nevezte.
[28] A REC hagyományos nemzetközi szervezetkénti elismerése végül is a Közép- és Kelet-Európai Regionális Központ jogállásáról szóló, 2011. július 13-án aláírt és 2012. október 31-én hatályba lépett Megállapodás megkötésével történt meg. Ez a szerződés módosítás a Kr.1.-vel lényegében azonos tartalommal szabályozta ismét a REC nemzetközi jogállásához fűződő kiváltságokat és mentességeket. Magyarországon – már a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló új 2005. évi L. törvény 5. § (1) bekezdése szerint eljárva – a 68/2013. (V. 17.) ME határozat adott felhatalmazást a székhely megállapodás módosításának létrehozására. Ennek alapján a megállapodás kötelező hatályának elismerése és szövegének kihirdetése a Kormány részéről a 158/2012. (VII. 17.) Korm. rendelettel, majd – az új megállapodás 2012. október 31-i hatályba lépését követően – az Országgyűlés által a Tv.-ben történt.
[29] 3. A Kr1. 1. cikke szerint a REC „nemzetközi környezetvédelmi szervezetként tevékenykedik”. A Kr1. 3. cikke a REC számára – a feladatai ellátása és céljainak megvalósítása érdekében – jogi személyiséget biztosított. A Kr1. 5. cikke kimondta, hogy a REC a Magyar Köztársaság területén az ország törvényeinek és jogszabályainak megfelelően tevékenykedik. A Kr1. 6. cikk 1. pontja ugyanakkor joghatóság alóli mentességet garantált a REC, valamint annak tulajdona és pénzeszközei vonatkozásában, kivéve, ha a REC kifejezetten lemond e mentességről. Ezen felül a Kr1. alapján a REC számos egyéb mentességben és kiváltságban részesült: így t. k. pénzügyi ellenőrzés, -szabályozás, fizetési moratórium alóli mentesség a külföldi fizetési eszközeire, széleskörű adómentesség (Kr1. 7–9. cikk). A tagjai és azok házastársai részére szintén kiváltságokat és mentességeket állapított meg a Kr1.: joghatóság alóli mentesség, adómentesség, vízummentesség, stb. (11. cikk). A Kr1. rendelkezett ezen felül a REC szervezeti felépítéséről: eszerint a REC legfőbb döntéshozó szerve az Igazgatótanács, annak legfőbb tanácsadó és javaslattevő szerve a Közgyűlés. A REC-et az Ügyvezető Igazgató képviseli, akit az Igazgatótanács nevez ki. Az Ügyvezető Igazgató feladata a munkaszervezet irányítása, ő nevezi ki a REC operatív egységeinek közvetlen vezetőit, illetve kinevezi vagy alkalmazza a REC igazgatási és technikai személyzetét, továbbá ő bízza meg a REC tevékenységében részt vevő ösztöndíjasokat. A REC szervezetének részét képezi továbbá a Vezetőség, amelynek jog- és feladatköreiről a Kr1. nem rendelkezett. (Kr1. 10. cikk.)
IV.
[30] A megelőző részben kifejtettekre tekintettel az indítvány alapján folytatandó vizsgálat lényegi tárgya a nemzetközi szerződéssel létrehozott REC-nek biztosított joghatóság alóli mentesség tartalmának és alkotmányos korlátainak meghatározása. Ezért az Alkotmánybíróság indokoltnak látta, hogy a nemzetközi szervezetek immunitására vonatkozó nemzetközi gyakorlatot illetően áttekintést adjon.
[31] 1.1. A joghatóság nemzetközi közjogi értelemben a szuverén állam joga arra, hogy saját területén közhatalmi aktusokat végezzen (vagyis a jogalkotás joga, a jogalkalmazás joga és a végrehajtás joga is megilleti). A joghatóság ezért szorosan az állam szuverenitásához (és területéhez, l. territorialitás elve) kötődő fogalom.
[32] Az államok a nemzetközi jogban egyenlők: azonos jogokkal és hatáskörökkel rendelkeznek és azonosképpen kötik őket a nemzetközi szokásjog, valamint a nemzetközi jog általánosan elfogadott elvei – függetlenül területük nagyságától vagy lakosságuk számától. Az állam függetlenségének és a szuverének egyenlőségének velejáró elve a par in parem non habet imperium. Ha ugyanis az egyik állam pl. bírói hatalmát gyakorolja a másik felett, azzal az utóbbi állam a másik hatalma alá kerül, ami azonban sérti egyenlő szuverenitásukat. Az immunitás eredeti értelmében ezt az alá-fölé rendeltséget hivatott megakadályozni. Ugyanez a funkciója a végrehajtás alóli mentességnek, hiszen mind a jogalkalmazás, mind a végrehajtás kényszerítő elemet rejt magában, és valójában ez az, ami sérti az egyenlő állami szuverenitást. Ezeket az alá-fölé rendeltségi helyzeteket hivatottak megakadályozni az eljárási mentesség formái, és immunitás alatt jellemzően ezt érti a nemzetközi közjog. Ugyanakkor a jogszabályok betartása egy adott állam területén az idegen államokkal szemben is elvárás: a jogrend alóli – vagyis anyagi jogi – mentesség alapvetően nem illeti meg az idegen államot, hiszen ez közvetlen kényszerítő elemet nem rejt magában.
[33] 1.2. Az immunitás mint mentesség az (idegen) állam bírói joghatósága alól a nemzetközi szokásjogban az államok szuverenitásához kötődően fejlődött ki: annak leképeződése az állam külső viszonyaiban. Az immunitás – legegyszerűbben – attól védi meg a szuverént, hogy egy idegen állam jogi hatalma alá kerüljön; illetve a másik oldalról: egy állam nem kérheti számon nemzeti jogát idegen államon.
[34] Az immunitásnak több elmélete létezik: az egyes immunitás-koncepciók mögött felfedezhető az a változás, ami az államok nemzetközi kapcsolatában a 19. század közepétől végbement. Az eredeti koncepció az állam(fő) abszolút immunitásából indult: az állam valamennyi cselekménye mentes más államok joghatósága alól. (Az abszolutizmus idején ez biztosította az uralkodó „külső abszolutizmusát”. Vagyis ahogy szuverénként a belső viszonyokban a jog felett állt az uralkodó, ugyanígy – az immunitás révén – a külső viszonyokban is. Az abszolutizmus bukásával a szuverenitás és ezzel együtt az abszolút immunitás „átszállt” az államfőről az államra.)
[35] Ahogy az állam bekapcsolódott a nemzetközi kereskedelembe és maga is magánjogi szerződések alanyává vált – jellemzően az 1929–33-as világgazdasági válságot követően – kialakult a korlátozott (relatív) immunitás doktrínája. Ez a megközelítés az acta iure imperii és az acta iure gestionis közötti különbségtételre épült, s lényege, hogy az államot csupán az acta iure imperii körében illeti meg immunitás. (Az azonban jogértelmezési kérdés, hogy konkrét esetben hol húzható meg a határ a iure imperii és a iure gestionis cselekmények között.) Ezen különbségtételre alapozott immunitás-fogalom az 1850-es évektől jelent meg az európai bírói gyakorlatban (1857, 1879 belga bírói döntések, 1871 angol, 1886 nápolyi semmítőszék döntése), de igazán az 1950-es Dralle-ügytől kezdődően vált fokozatosan elfogadottá az, hogy ha az állam magánjogi tevékenysége egy kereset tárgya, akkor az állam immunitását a bíróság nem veszi figyelembe, s így eljárás alá vonható. (l. Dralle v. Republic of Czechoslovakia Ausztria, Legfelsőbb Bíróság, 1950. május 10.). Ezt követően mindössze egy évtized alatt általánosan elfogadottá vált az állam relatív immunitásának doktrínája.
[36] A relatív immunitás nemzetközi jogi elfogadásában jelentős szerepet játszott az államok kölcsönösségen alapuló viszonya, ui. az állam egyszerre garantálja és kapja is az immunitást. Ebben a viszonyrendszerben nem minősül az egyenlőség sérelmének az immunitás korlátozása, hiszen minden állam ugyanannyi immunitást garantál a többinek, amennyit maga is kap (és fordítva).
[37] 2.1. A nemzetközi szervezetek immunitása – maguk a nemzetközi szervezetek is – a nemzetközi jog fiatal intézménye: a nemzetközi jog ezen területe igazán csak a második világháború után indult fejlődésnek. Az első nemzetközi szervezeteket az alapítók mentességek és privilégiumok biztosításával hozták létre. Az immunitás oka a nemzetközi szervezet alapító államoktól való függetlenségének biztosítása, valamint az volt, hogy tevékenységét (cél és funkció) zavartalanul tudja gyakorolni, küldetését teljesíteni. A nemzetközi szervezetek immunitásának hátterében – az állami immunitással ellentétben – tehát nem a szuverenitás elve áll, hiszen a nemzetközi szervezetek nem szuverének: vagyis a nemzetközi szervezetek immunitásának gyökere alapvetően eltér az államokétól. Ezt erősíti, hogy az a kölcsönösség, ami az államok viszonyrendszerében érvényesül, a nemzetközi szervezetek esetében hiányzik. Amíg ugyanis a nemzetközi szervezet részére – elsősorban a benne részes – államok immunitást biztosítanak, addig ő maga értelemszerűen nem garantálhat immunitást.
[38] Az eltérő jogalap ellenére az első nemzetközi szervezetek esetében – vagyis közvetlenül a második világháborút követő években – nem tettek különbséget az államokat és a nemzetközi szervezeteket megillető immunitás között. E felfogás szellemében született az Egyesült Államok nemzetközi szervezetek immunitását szabályozó törvénye, az International Organizations Immunities Act 1945-ben, amely kifejezetten úgy szabályoz, hogy azon nemzetközi szervezetek, amelyekben az Egyesült Államok is részt vesz, az államokat megillető immunitást élveznek. De – amint az OSS Nokalva-ügyben a bíróság fogalmazott – indokolatlan, hogy egy nemzetközi szervezet tevékenysége nagyobb immunitást élvezzen, mint a benne részes államok, ha egyedül cselekszenek. (OSS Nokalva v. European Space Agency, No. 09-3601. Appeals Court for the Third Circuit, 2010.).
[39] 2.2. Az immunitás hagyományos megközelítésének lényege az extraterritorialitás, ami egy idegen államot feltételez saját területtel és lakossággal, amely fölött az idegen államnak szuverenitása van (jogalkotási, jogalkalmazási és végrehajtási joghatósága). Egy nemzetközi szervezet ezek közül egyiket sem tudja felmutatni. Ezért a bírósági gyakorlatban megjelent az a megközelítés, miszerint a nemzetközi szervezetek immunitása funkcionális. Eszerint az immunitás kizárólag arra szolgál és annyiban illeti meg, hogy és amennyiben a cél, amelyre az adott nemzetközi szervezetet létrehozták, zavarásmentesen teljesüljön.
[40] A funkcionális immunitás normatív megfogalmazását a nemzetközi jogban az ENSZ Alapokmány tartalmazza:
„105. c. 1. A Szervezetet mindegyik tagjának területén megilletik a céljainak eléréséhez szükséges kiváltságok és mentességek.”
[41] A nemzetközi szervezetek immunitás-szabályának prototípusa azonban nem az Alapokmány 105. cikke, hanem az ENSZ kiváltságairól és mentességeiről szóló New York-i Egyezmény (a továbbiakban: CPIUN) II. cikk 2. bekezdése. Ez az Alapokmányban foglaltaktól eltérően fogalmaz, ugyanis minősítés nélkül biztosít immunitást az ENSZ-nek: „2. bekezdés. Az Egyesült Nemzetek Szervezetét, annak bárhol található, bárkinek bírlalatában levő javait és tulajdonát a helyi joghatóság minden megnyilvánulása alól mentesség illeti, kivéve ha arról valamely meghatározott esetben kifejezetten lemondott. A mentességről való lemondás azonban nem terjed ki a végrehajtás alóli mentességre.”
[42] Ez utóbbi megfogalmazásból a nemzetközi joggyakorlat elsősorban az ENSZ abszolút immunitását vezette le. A CPIUN 29. bekezdése azonban a jogviták rendezésére előírta, hogy „megfelelő szabályozást kell megállapítani” magánjogi viták rendezésére, illetve azokra a jogvitákra, ahol az ENSZ tisztségviselője érdekelt. Ennek megfelelően hozták létre az UNAT-ot (United Nations Administrative Tribunal), amely – lényegét illetően – az ENSZ meghatározott alkalmazottainak munkaügyi vitáinak rendezésére kapott hatáskört. Hasonló törvényszék működik az ILO mellett. Az ILOAT (International Labour Organization Administrative Tribunal) elsősorban az ILO alkalmazottainak jogvitájára rendelkezik hatáskörrel, de hatásköre van mindazon nemzetközi szervezet alkalmazottainak munkajogi vitájára, amely elismerte hatáskörét. Az ENSZ számos szakosodott intézményén kívül más, jellemzően európai illetőségű nemzetközi szervezetek is elfogadták magukra nézve az ILOAT Statútumát, jelenleg több, mint 60 nemzetközi szervezet saját alkalmazottal kapcsolatos munkajogi vitájára van hatásköre.
[43] 3.1. Az immunitás következménye, hogy a nemzetközi szervezet nem vonható bírósági eljárás alá. Ez a másik fél szempontjából azt jelenti, hogy vélt vagy valós jogsérelmét nem tudja bírósági úton érvényesíteni a nemzetközi szervezettel szemben. Az immunitás tehát a másik fél szemszögéből a bíróhoz való jog gyakorlásának korlátja. Az immunitás korlátozásának egyik iránya tehát a nemzetközi szervezettel szerződő fél jogainak és érdekeinek védelme, vagyis az igazságszolgáltatás megtagadásának tilalma, mint elv lehet.
[44] Az immunitás korlátozásának másik iránya – a fent kifejtettek alapján – abból indul ki, hogy a nemzetközi szervezetek immunitása nem lehet abszolút, hiszen az őket létrehozó államok immunitása sem abszolút (függetlenül attól, hogy az immunitásuk jogalapja más). Ezért ha az immunitás a nemzetközi szervezet céljának teljesülése érdekében illeti meg a nemzetközi szervezetet, akkor e célhoz mérten élhet csak vele.
[45] 3.2. A jog a bíróhoz/igazságszolgáltatáshoz tartalma szerint a jogi igények felektől független és pártatlan harmadik szereplő (elsősorban bíróság) általi elbírálását jelenti. Ez a jog az egyént attól függetlenül illeti meg, hogy ki a vele szemben álló fél: magánfél, állam, vagy nemzetközi szervezet. Amennyiben tehát az immunitás felmerül egy ügyben, egyensúlyt kell teremteni az immunitás és a bíróhoz való jog között. Az állam esetében ezt biztosítja a iure imperii/iure gestionis dichotómia alkalmazása a joggyakorlatban. Amint azonban az a fentiekből következik: ez a nemzetközi szervezetek esetében nem alkalmazható.
[46] Miután – jellemzően – nemzetközi megállapodás biztosítja az immunitást a nemzetközi szervezet számára, az a nemzetközi jog kötelező szabálya. A bíróhoz való jog valójában a jog-/igazságszolgáltatás megtagadásával („denial of justice”) szemben nyújt védelmet, amely elv már a XIII. században megjelent egyes európai országok bírósági joggyakorlatában, s így általános jogelvnek minősül („general priciple of law”). Ezen felül a nemzetközi jog általánosan elfogadott elve és egyúttal nemzetközi szokásjognak is minősül a bíróhoz való jog, ebből következően a nemzetközi szervezetekre nézve is kötelező elv az igazságszolgáltatás megtagadásának tilalma. A tisztességes eljáráshoz (bíróhoz) való jogot számos nemzetközi dokumentum megfogalmazza lényegében azonos tartalommal: az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (10. cikk), a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (14. Cikk), és az Egyezmény (6. Cikk). De mivel pl. az Egyezménynek nemzetközi szervezetek nem tagjai, így az rájuk nem kötelező – legalább is közvetlenül nem.
[47] 4.1. Egy nemzetközi szervezet nemzetközi jogalanyiságára tekintettel kap immunitást, annak érdekében, hogy a cél, amire létrehozták, teljesülni tudjon a szervezet tevékenysége révén. Éppen ezért a nemzetközi szervezeteknek a jogalanyisága funkcionális [„A Szervezetet mindegyik tagjának területén megilleti a feladatainak ellátásához és céljainak eléréséhez szükséges jogképesség.” (ENSZ Alapokmány 104. cikk); másik megfogalmazási módja – több szervezet esetében is –: „feladatainak ellátása érdekében teljes szerződéskötési és eljárási képességgel és tulajdonnal rendelkező jogi személy”]: ebből következően jogi személyiségét is a céljai ellátásához mérten kapja.
[48] Az immunitás szintén a nemzetközi szervezet funkciójához kötődik. Ebből az immunitás terjedelmét illetően kétféle értelmezési lehetőség adódik. Az egyik – a szélesen felfogott immunitás – lényege, hogy a szervezetet minden olyan tevékenysége tekintetében megilleti az immunitás, amely funkciójához kapcsolódik.
[49] A másik értelmezési lehetőség, hogy az egyébként funkcionális aktusokat annak függvényében értelmezi a bíróság, hogy azokhoz – a szervezet céljainak elérése érdekében – feltétlenül szükség van-e a joghatóság alóli mentesülésre („functional necessity”).
[50] 4.2. A funkcionális immunitás alapján a nemzetközi szervezet alkalmazottainak munkaügyi vitáit jellemzően az immunitás alá tartozónak értelmezik a bíróságok. A nemzetközi szervezet céljainak eléréséhez ugyanis szükség van e célt érvényre juttató személyzetre. A nemzetközi szervezet által alkalmazott munkáltatói aktusok esetén a nemzeti bíróság általi elbírálás alkalmas lehet a nemzetközi szervezet funkcióinak veszélyeztetésére.
[51] 5.1. A nemzetközi jogban tehát általában véve elismert a nemzetközi szervezet autonómiája munkajogi ügyekben. Azonban ez az autonómia – és egyúttal az immunitás a nemzeti joghatóság alól – nem feltétel nélküli. Jellemző elvárás ugyanis, hogy – amint az az ENSZ esetében is látható – biztosított legyen egy olyan alternatív eljárási út, amely alkalmas a szervezet és alkalmazottai között felmerülő munkaügyi viták elbírálására. Ez a megközelítés emberi jogi feltételt (tisztességes eljáráshoz való jog érvényesítése) állít a nemzetközi szervezet immunitásával szemben.
[52] E megközelítésnek az alapja az alapvető emberi jogok betartásának nemzetközi jogi kötelezettségéből ered, amely az államokat éppúgy köti, mint a nemzetközi szervezeteket. A nemzetközi szervezetnek nemzetközi jogi kötelezettsége biztosítani a munkavállalója számára a bíróhoz való jog elvének érvényesülését. Ezt bármely olyan formában megteheti, amely kielégíti a tisztességes eljárás követelményét. Az államot szintén köti az emberi jogok érvényesítésének nemzetközi jogból eredő kötelezettsége saját területén. Ebből következően, ha a nemzetközi szervezet nem alkalmaz megfelelő alternatív jogvita-rendezési mechanizmust, úgy az államnak kell gondoskodnia a bíróhoz való jog érvényesítéséről. Másik oldalról tekintve: ha a nemzetközi szervezet megfelelő eljárás útján garantálja az alkalmazottai számára a munkaügyi viták rendezésének lehetőségét, akkor a nemzetközi szervezet immunitását nem vitathatja a nemzeti bíróság. Ezáltal tud érvényesülni mind a bíróhoz való jog, mint az immunitás védelme.
[53] 5.2. Ez a megközelítés jelent meg – a témában egyébként nemzetközi jelentőségű precedensnek tekintett – Eurocontrol II. ügyben (1981), ahol a német Szövetségi Alkotmánybíróság (a továbbiakban: BVerfG) azt vizsgálta, hogy kielégíti-e a német Alaptörvényben a jogállamiság minimális követelményét az, hogy az Eurocontrol az alkalmazotti vitáira az ILOAT hatáskörét ismerte el. A döntésben a bírói jogvédelem szintjét vizsgálta a BVerfG: hogy az eléri-e a német alkotmányjogban biztosított jogvédelmi szintet. Az ILOAT eljárását és hatásköreit megvizsgálva arra jutott a BVerfG, hogy az megfelelő és hatékony jogvédelmet nyújt az érintetteknek, így a szervezet immunitása nem veszélyezteti a jogállamiság minimális szintjének érvényesülését. (Hetzel v. Eurocontrol 10 November 1981, 2 BvR 1058/79, BVerfG 59, 63.)
[54] 6.1. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) két döntése: a Waite és Kennedy kontra Németország [EJEB (GC) 26083/94, 1999. február 18.] és a Beer és Regan kontra Németország [EJEB (GC) 28934/95, 1999. február 18.] foglalkozott először a jelen ügy lényegét képező problémával. E két ügyben a vizsgálat tárgya az volt, hogy az immunitás biztosítása az érintett nemzetközi szervezetnek az állam részéről megfelel-e az Egyezmény 6. cikkében foglalt kötelezettségének. Így a döntés közvetlenül nem foglalkozik azzal, hogy a nemzetközi szervezetet milyen kötelezettség terheli a bírói út biztosításával kapcsolatban.
[55] A Waite és Kennedy-ügy lényege a következőképpen foglalható össze. A bíróhoz való jog az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdése alapján nem abszolút (korlátozhatatlan) jog, ugyanakkor az állam nem alkalmazhat olyan korlátozó szabályt, amely e jog kiüresedéséhez vezet. A korlátozás akkor felel meg a 6. cikk (1) bekezdésnek, ha legitim célt szolgál és a korlátozás e cél elérésével közvetlenül összefügg és arányban áll.
[56] Az immunitás célja az EJEB szerint, hogy a nemzetközi szervezet függetlenségét biztosítsa az egyes kormányzatok beavatkozásával szemben. Ez legitim cél az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdése körében, vagyis önmagában az, hogy az állam immunitást biztosít egy nemzetközi szervezetnek, nem ellentétes az Egyezménnyel.
[57] A korlátozás arányosságát illetően azt fejtette ki az EJEB, hogy bár az állam garantálhatja a nemzetközi szervezet céljainak biztosítására a mentességet, ám kötelessége az államnak az emberi jogok védelme is. Az Egyezmény céljával volna ellentétes, hogy ha a nemzetközi szervezetek funkciójára hivatkozással az állam mentesülhetne emberi jogvédelmi kötelezettsége alól. Ezért a nemzetközi szervezet immunitása az Egyezmény alapján akkor engedélyezhető az állam számára, ha a magánfélnek ésszerű alternatív eszköz/út („reasonable alternative means”) áll rendelkezésre, hogy jogi igényét hatékonyan érvényesíteni tudja, ezáltal az Egyezményben biztosított bíróhoz való joga hatékony védelemben részesül.
[58] 6.2. Az EJEB e két döntése nagy hatással volt az európai bíróságokra és a nemzetközi szervezetekre egyaránt. Egyrészt – elsősorban az európai illetőségű nemzetközi szervezetek esetében – gyakorlattá vált, hogy saját vitarendezési mechanizmust alakítsanak ki és visszamenőlegesen is lehetővé tegyék e fórumokhoz fordulást jelenlegi és volt alkalmazottaik számára (ld.: Franciaországban: Degboe v. Banque africaine de développement Cour de Cassation Chambre sociale, 25 Jan. 2005, application No 04-41012. 25 janvier 2005.; Olaszországban: Alberto Drago v. International Plant Resources Institute (IPGRI), Corte di Cassazione 19 Febr. 2007, No 3718, ILDC 827.; Belgiumban: WEU v. Mme S,. Cour de Cassation, 21 Dec. 2009, No S.04.0129.F.). A másik megoldási forma, hogy az ILOAT-nek vetik alá magukat.
[59] 6.3. Az EJEB a 2010-es Cudak-ügytől [Cudak kontra Litvánia EJEB (GC) 15869/02., 2010. március 23.] kezdődően az állami immunitással szemben is érvényesítendőnek minősítette a bíróhoz való jogot a diplomáciai testületek alkalmazottai által kezdeményezett munkaügyi viták esetében. Az EJEE szerint az állami immunitás a bírósághoz fordulás jogát korlátozza, amely korlátozás legitim célt szolgál, hiszen az állami szuverenitás kölcsönös elismerésének elvén nyugszik. Ugyanakkor e jog korlátozása csak akkor lehet arányos, ha az állam immunitása nem terjeszkedik túl a megszorító értelemben vett acta iure imperii körén. Eszerint egy nagykövetség alkalmazottja által indított munkaügyi vitában az állam nem hivatkozhat immunitására, ha az alkalmazott munkaköre nem kötődik szorosan a kormányzati autoritás gyakorlásához és nem az alkalmazó állam állampolgára. E döntésének lényegi tartalmát erősítette meg t. k. a Sabeh El Leil kontra Franciaország és Olaszország ügyben (EJEB 34869/05., 2011. június 29.).
[60] 6.4. Az EJEB gyakorlatát összefoglalva megállapítható, hogy a nemzetközi szervezetek és alkalmazottaik közötti munkaügyi jogvita elsődlegesen a nemzetközi szervezet „belszervezeti” autonómiája körébe esik, ezért vonatkozik rá a joghatóság alóli mentesség. Ez tehát kivételt jelent a tisztességes eljáráshoz való jog alól, amely nem abszolút szerkezetű alapjog. A tisztességes eljáráshoz való jog korlátozásának azonban meg kell felelnie a szükségesség és arányosság követelményének. A korlátozásnak legitim célt kell szolgálnia és a korlátozás nem haladhatja meg azt a mértéket, amely a cél eléréséhez feltétlenül szükséges, azzal arányban áll. Az immunitás, mint ami a nemzetközi szervezet zavartalan működését hivatott biztosítani, legitim cél az alapjog korlátozásával szemben. Ugyanakkor az immunitás, mint kivétel a bírói út alól, még a nemzetközi szervezet alkalmazottai által kezdeményezett munkaügyi viták esetében sem vezethet arra, hogy az alkalmazott semmilyen formában vagy úton nem tudja érvényesíteni vélt vagy valós munkajogi igényét. Vagyis ha a nemzetközi szervezet joghatóság alóli mentessége azt eredményezi, hogy nincs olyan ésszerű és megfelelő (hatékony) eljárási eszköz vagy út, amelynek keretében az alkalmazott igényét érvényesíteni tudná, akkor a tisztességes eljáráshoz, illetve bíróhoz való jog alapján a nemzetközi szervezet immunitása nem vehető figyelembe (bíróság joghatósága megállapítható).
V.
[61] Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott.
[62] 1. A Kúria elsősorban a – már nem hatályos – Kr1. 6. cikk 1. pontjában a REC részére biztosított joghatóság alóli mentességet biztosító rendelkezést támadta, az Alkotmánybíróság ezért elsőként ezt vizsgálta.
[63] 1.1. A Kr1. 6. cikk 1. pontjában foglalt, a REC-et mint szervezetet megillető immunitás következménye, hogy bármely, a REC-kel szemben indított eljárás során joghatósága hiányát kell a bíróságnak megállapítania, ha az eljárás a REC feladatai ellátását, céljai megvalósulását akadályozná. A „feladatok ellátása, célok elérése” kitételeket – figyelemmel a REC nemzetközi jellegére, valamint a Kr1. 4. cikkében foglalt elvekre – kiterjesztően kell értelmezni. A jelen ügy vonatkozásában ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy a szervezet működtetése, így például a REC alkalmazottainak kiválasztása a feladatok ellátása és célok elérése körébe tartozik.
[64] A REC a Kr1. 6. cikk 1. pontjának megfelelően kifejezett nyilatkozatával lemondhat mentességéről. A lemondásnak kifejezett nyilatkozatnak kell lennie, a bíróság csak ebben az esetben veheti figyelembe és folytathatja le eljárását. A REC döntési jogkörébe tartozik az is, hogy hozzájárul-e a jogvita választottbíróság előtti rendezéséhez. Ha a REC nem mond le mentességéről a bíróság előtti eljárásban és választottbírósági eljárásnak sem veti alá magát, az az alkalmazott szempontjából arra vezet, hogy vélt vagy valós munkajogi igényét nem tudja bírósági úton érvényesíteni. Ez felveti azt a kérdést, hogy a Kr1. 6. cikk 1. pontjában foglalt immunitás-szabály sérti-e a bírósághoz fordulás jogát.
[65] 1.2. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése értelmében mindenkinek alapvető joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
[66] Az Alaptörvénynek ez a rendelkezése egyrészt magában foglalja – általában véve – a bírósághoz fordulás jogát, másrészt eljárási garanciákat követel meg. A bírósághoz fordulás joga azt a kötelezettséget rója az államra, hogy a polgári jogi, munkajogi jogok és kötelezettségek (jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson. A bírósághoz fordulás joga – figyelemmel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésére – nem jelent korlátozhatatlan alanyi jogot a perindításra. Azonban – szintén az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján – a korlátozás nem érintheti az alapvető jog lényeges tartalmát, a korlátozásra egy másik alapvető jog vagy alkotmányos érték védelméhez feltétlenül szükséges mértékben és az elérni kívánt céllal arányosan kerülhet csak sor. „Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének értelmezésével nevesíthetők a tisztességes eljáráshoz való jog tartalmát kitöltő ún. részjogosítványok. Ezek különösen: a bírósághoz fordulás joga, a tárgyalás igazságossága (ami nem garantálja a döntés igazságosságát), a tárgyalás nyilvánosságának és a bírói döntés nyilvános kihirdetésének a követelménye, törvény által létrehozott bíróság, a bírói függetlenség és pártatlanság kívánalma, továbbá az ésszerű időn belüli elbírálás. A szabály de facto nem rögzíti, de az Alkotmánybíróság értelmezése szerint része a tisztességes eljárásnak az is, hogy az eljárásban biztosítva legyen a fegyverek egyenlősége.” {22/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [49]}
[67] Az Alkotmánybíróság a 7/2013. (III. 1.) AB határozatban megállapította, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt szabály értelmezésekor – az Alkotmánnyal fennálló tartalmi és kontextuális egyezés okán – a tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető joggal kapcsolatban kimunkált korábbi alkotmánybírósági gyakorlatát figyelembe veendőnek tekinti.
[68] A 6/1998. (III. 11.) AB határozatban kimunkált alkotmányos mérce értelmében a tisztességes eljárás (fair trial) követelménye az eljárásjogi garanciák érvényesülését is felöleli, és egy olyan minőséget jelent, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembe vételével lehet csupán megítélni. Ebből következően egyes részletszabályok hiánya miatt éppúgy, mint valamennyi részletszabály megalkotásának dacára lehet egy eljárás méltánytalan, igazságtalan vagy nem tisztességes. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tisztességes eljáráshoz való jog magában foglalja az alkotmányszövegben kifejezetten nem nevesített bírósághoz való jog valamennyi feltételét is. (ABH 1998, 91, 98–99.)
[69] Az Alkotmánybíróság értelmezésében a tisztességes eljáráshoz fűződő jog körébe tartozik a hatékony bírói jogvédelem követelménye, amely szerint a jogi szabályozással szemben alkotmányos igény, hogy a perbe vitt jogokról a bíróság érdemben dönthessen. Önmagában a bírói út igénybevételének formális biztosítása ugyanis nem elegendő az eljárási garanciák teljesedéséhez, hiszen az alkotmányos szabályban előírt garanciák éppen azt a célt szolgálják, hogy azok megtartásával a bíróság a véglegesség igényével hozhasson érdemi döntést. A tisztességes eljárás követelménye tehát magában foglalja a hatékony bírói jogvédelem igényét is. A tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerét kielégítő hatékony bírói jogvédelem pedig attól függ, hogy az eljárási szabályok értelmében a bíróság mit vizsgálhat felül {legutóbb megerősítve: 7/2013. (III. 1.) AB határozat Indokolás [24]}.
[70] Ezek a követelmények irányadók azokra az esetekre is, amikor a jogalkotó az ún. perakadályokat szabályozza.
[71] A jogalkotó tehát megállapíthat olyan feltételeket, amelyek esetén kizárja annak lehetőségét, hogy a fél vélt vagy valós jogi igényét bírósági úton érvényesítse. A perindítási akadályok szabályozása során azonban a jogalkotónak figyelemmel kell lennie a bírósághoz fordulás jogának érvényesítésére is, mint az állam kötelezettségére. Ez következik az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből és az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdéséből is. Az immunitás biztosítása egy nemzetközi szervezet részére önmagában nem tekinthető az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdését sértő korlátozásnak, ha az a szervezet céljainak megvalósulását, feladatainak ellátását és általában véve a szervezetnek a székhely-államtól független tevékenységét és működését biztosítja. A szervezet függetlenségének biztosítása mellett ugyanakkor a vele munkaviszonyban álló alkalmazottnak a bíróhoz való jogát is figyelembe kell venni a joghatóság alóli mentesség értelmezése során.
[72] 1.3. A nemzetközi szervezeteknek biztosított immunitás a bírósághoz fordulás jogát korlátozza. E korlátozást éppen az indokolja, hogy a nemzetközi szervezetek funkciójának biztosítására szolgál, s védi a nemzetközi szervezetet feladata ellátásában az állami beavatkozással szemben. Az alkalmazottak körének meghatározása általában közvetlenül szolgálja a nemzetközi szervezet céljainak elérését, funkcionálását. Ezért ebben a körben a nemzetközi szervezet részére garantált immunitás – figyelemmel az Alaptörvény Q) cikkére is – szükséges korlátja a bírósághoz fordulás jogának.
[73] A korlátozás arányossága tekintetében azt szükséges megvizsgálni, hogy a bírósághoz fordulás jogának korlátozása arányban áll-e az immunitás céljával, vagyis a nemzetközi szervezet függetlenségének és zavarásmentes működésének biztosításával. Az immunitásra vonatkozó rendelkezés csak akkor tekinthető alkotmányos alapjog-korlátozásnak, ha az immunitás nem vezet arra az eredményre, hogy a munkavállaló számára a jogi igényeinek érvényesítése teljesen kizárt munkáltatójával szemben. Annak vizsgálata, hogy biztosított-e olyan hatékony eljárás, amelynek keretében az alkalmazott jogi igényét érvényesítheti a REC-kel szemben, a bíróság hatáskörébe tartozó kérdés. A bíróság joghatósága hiánya megállapításának feltételeként köteles megvizsgálni, hogy az adott szervezet joghatóság alóli mentességet élvez-e, és a szervezet e mentességéről lemondott-e. Emellett megvizsgálja azt is, hogy amennyiben a mentességéről nem mondott le a szervezet, úgy az alkalmazottnak biztosítottak-e más olyan eljárást – például a szervezeten belüli hatékony eljárási rendet – amelynek keretében felléphet vélt vagy valós jogi igényének hatékony érvényesítése iránt.
[74] Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr1. 6. cikk 1. pontjában foglalt immunitás-szabály alkalmazása során alkotmányos követelmény, hogy az immunitás a REC-et a saját alkalmazottja által indított munkaügyi jogvita esetében azzal a feltétellel illeti meg, hogy a munkavállaló ezáltal nem esik el vélt vagy valós jogi igényének bírói vagy más, hatékony eljárásban történő érvényesítésétől. Amennyiben ez a feltétel nem érvényesül, a bíróság nem állapíthatja meg, hogy joghatósága kizárt.
[75] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint: „Ha [...] az Alkotmánybíróság a vizsgált jogszabály alkotmányos értelmezéseinek körét határozza meg a normával szembeni alkotmányos követelmények megállapításával, akkor [...] a normakontroll eredményének következményeit úgy vonja le, hogy nem lép túl az alkotmányossági vizsgálatnak szükségképpen részét képező megállapításokon” [l. 38/1993. (VI. 11.) ABH 1993, 256, 266.].
[76] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság – figyelemmel a rendelkező rész 2. pontjában megállapított alkotmányos követelményre – a Kr1. 6. cikk 1. pont „[...], valamint annak” szövegrésze alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt elutasította.
[77] 2. Az indítványozó álláspontja szerint sérti az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését, hogy a REC részére megállapított mentességek és kiváltságok – konkrétan a Kr1. 6. cikk 1. pont „[...], valamint annak” szövegrésze – kormányrendeleti szinten kerültek meghatározásra.
[78] Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy „az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}. Ennek fényében az Alkotmánybíróság áttekintette a kérdéskört érintő korábbi gyakorlatát, és a konkrét ügy kapcsán összevetette az alapul szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányi rendelkezéseket, ami alapján megállapította, hogy nincs akadálya a korábbiakban kialakult és idevágó gyakorlat megfelelő alkalmazásának.
[79] Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában kifejtette: „Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is.” (ABH 1991, 297, 300.) Az előzőekben kifejtettek értelmében a joghatóság alóli mentesség a bírósághoz fordulás jogának korlátozását eredményezi.
[80] Az Alkotmánybíróságnak eljárása során ugyanakkor figyelemmel kell lennie a következőkre is. Az Alkotmánybíróság gyakorlata leszögezte, hogy a jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. Az utólagos normakontroll alapján történő megsemmisítés (alkotmányellenesség megállapítása és jogkövetkezményének alkalmazása) kapcsán az Alkotmánybíróság a következőket fejtette ki: „A jogszabály alkotmányellenessége következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen, és ez az alkotmányos követelmény fontosabb a semmisségi elméletek következetes alkalmazásánál. Egy adott semmisségi tan követése ugyanis legfeljebb elvileg, azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy beillik a jogrendszert ellentmondásmentesen leíró valamely elméletbe. Különösen elválik a jogbiztonság szempontja a jogszabály semmisségétől az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött jogviszonyok tekintetében. Az egyes jogviszonyok és jogi tények ugyanis önállósulnak az alapulfekvő normától, és annak sorsát nem osztják automatikusan. Ellenkező esetben minden jogszabályváltozás a jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával járna.” [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 74.]
[81] A jogbiztonság érvényesítése (lezárt jogviszonyok kímélete) irányadó akkor is, ha az alkotmányellenesség megállapítása és alkalmazási tilalom elrendelése egy alkotmánybírósági eljárás tárgya.
[82] A Kr1. elnevezése szerint a Kormány és a REC Igazgatótanácsa között létrejött megállapodást tartalmazza, melynek célja a REC-nek, mint nemzetközi tevékenységet folytató szervezetnek a létrehozása volt. Erre tekintettel biztosított a Kr1. mentességet a REC-nek. A Kr1. alapján a REC ténylegesen nemzetközi jogi személyként lépett fel jogviszonyokban, és – mind maga, mind alkalmazottai – éltek a Kr1.-ben biztosított kiváltságokkal és mentességekkel. A Kr1. alapján létrejött jogviszonyok nagy része feltehetőleg már lezárult vagy teljesedésbe ment.
[83] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabályok hatályon kívül helyezését az azok alapján keletkezett jogviszonyok lehető kíméletével kell biztosítani. Ebben az esetben is így kell eljárni a formai szempontból kifogásolható jogforrási szinten megalkotott kormány-rendeletnél. Ezért – figyelemmel a rendelkező részben megállapított alkotmányos követelményre is – abból az elvből kiindulva, hogy az alkotmányosság védelme során is a jogszabályok és jogviszonyok kíméletével kell eljárni, valamint arra tekintettel, hogy a Kr1.-et hatályon kívül helyező Tv. hatályba lépésével a jogi helyzet a jogforrási szintet illetően stabilizálódott, az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
VI.
[84] 1. Az Alkotmánybíróság végül a Tvr. 5. § (1) bekezdésének második mondatára vonatkozó indítványi kérelmet bírálta el. Az indítványozó szerint sérti a bírói függetlenség elvét és a tisztességes eljáráshoz (bíróhoz való) jogot, hogy a mentesség kérdésében a Tvr. 5. § (1) bekezdés első mondata alapján meghozott miniszteri határozat a bíróságra kötelező.
[85] 1.1. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése értelmében a bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak.
[86] Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy „az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}. Ennek fényében az Alkotmánybíróság áttekintette a kérdéskört érintő korábbi gyakorlatát, és a konkrét ügy kapcsán összevetette az alapul szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányi rendelkezéseket, ami alapján megállapította, hogy nincs akadálya a korábbiakban kialakult és idevágó gyakorlat megfelelő alkalmazásának.
[87] Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata értelmében [ld. 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261–262.] a bírói függetlenség mindenekelőtt az ítélkezésben ölt testet, az ítélkezésre vonatkozik.
[88] A 14/2002. (III. 20.) AB határozat kiemelte, hogy a hatalommegosztás elvéből következően a bírói hatalom függetlenségének kitüntetett alkotmányos szerepe van. A hatalommegosztás elvéből következik a bíróságnak az igazságszolgáltatási monopóliuma, amely végső soron az ítélkezési tevékenység kizárólagosságában ölt testet. (ABH 2002, 101, 112.)
[89] A 4/2014. (I. 30.) AB határozat a következőképpen foglalta össze a bírói függetlenség elvének tartalmát: „A bírói függetlenség az igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. A független igazságszolgáltatás pedig a jogállami működés egyik fundamentuma. A bírói függetlenség nem alapjog, nem is a bíró kiváltsága, hanem a jogkeresők érdekét szolgálja. Ugyanakkor nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga és kötelezettsége is. Azzal, hogy az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése a bírák szakmai és személyi függetlenségét is garantálja, jogot biztosít a bírák mint a bírói szolgálatot ellátó természetes személyek részére a függetlenséghez. [...] A bírói függetlenség a bírói tisztséget viselő személy vonatkozásában két síkon értelmezhető, egyrészt szakmai függetlenséget, másrészt személyi függetlenséget jelent. A szakmai függetlenség azt garantálja, hogy a bírót ne lehessen ítélkezési tevékenysége során közvetlenül befolyásolni. Maga az Alaptörvény deklarálja ezen garancia érvényesülése érdekében a 26. cikk (1) bekezdés további részében, hogy a bírák csak a törvénynek vannak alárendelve és ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatók.” {4/2014. (I. 30.) AB határozat, Indokolás [43]–[44] és [47]–[48]}
[90] Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a bírósági jogértelmezés és a bírói függetlenség kapcsolatával is. Ennek keretében rámutatott: „A »jogot« végül is a bíróságok saját értelmezésük szerint állapítják meg. [...] A csak a törvényeknek való alávetettség nemcsak a másik két hatalmi ág befolyását zárja ki tehát az ítélkezésre, hanem – az Alkotmány határai és követelményei között maradó – független, folyamatos és rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás révén is biztosítja a bírói függetlenséget.” [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262.].
„A bírósági jogalkalmazásnak egyaránt része a tényállás és az alkalmazandó jog megállapítása, valamint a jogkövetkezmények meghatározása. Ezen összetett folyamat, eljárási periódusoktól függetlenül magában foglalja a jogilag releváns tények objektív feltárását, összegezését, értékelését és a jogkérdések megismerését. A bíró belső meggyőződése, amely lehetővé teszi számára – a bírói függetlenség alkotmányos elve által oltalmazott – a lelkiismeretének megfelelő döntés meghozatalát, ezen tényezők hatására alakul ki.” [20/2005. (V. 26.) AB határozat, ABH 2005, 202, 219–220.]
[91] Mindezeket alapul véve egy 2013-as határozatában megállapította az Alkotmánybíróság, hogy „[a] bírói függetlenség alapján a bíró feladata eldönteni, hogy mi az egyedi ügyben alkalmazandó jog {28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [28], [33]}.
[92] 1.2. A bírósághoz fordulás joga mint az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott tisztességes eljárás részét képező alapjog tartalmát illetően az Alkotmánybíróság visszautal a jelen határozatban kifejtettekre. Utal az Alkotmánybíróság továbbá az 59/1993. (XI. 29.) AB határozatban kifejtettekre: „[a] bírósághoz való fordulás alapvető joga nemcsak a beadványok előterjesztésének jogára szorítkozik, hanem a bírósági eljárásban a fél pozícióját biztosítja a személyeknek. A személyek alanyai, alakítói és nem tárgyai, »elszenvedői« a bírósági eljárásnak. Alkotmányban biztosított joguk van arra, hogy a bíróság az eljárásba vitt jogaikat és kötelességeiket elbírálja (s ne csak az ezeket tartalmazó beadványról mondjon véleményt), és arra is, hogy lehetőséget kapjanak a bírósági döntés alapjául szolgáló tényállással és jogi kérdésekkel kapcsolatban nyilatkozataik megtételére.” (ABH 1993, 353, 355.)
[93] 2.1. A Tvr. 5. § (1) bekezdése arra kötelezi az eljáró bíróságot (és „más hatóságot”), hogy amennyiben a Tvr. 1. §-ában megjelölt – vagyis akár büntető, akár polgári, akár közigazgatási hatósági – eljárásban valamelyik fél (diplomáciai vagy nemzetközi jogon alapuló egyéb) mentessége felmerül, – a folyamatban lévő eljárás egyidejű felfüggesztésével – megkeresse az igazságügyért felelős minisztert. Az igazságügyért felelős miniszter a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben határozatot hoz a mentesség kérdésében. A Tvr. 5. § (1) bekezdés második mondata értelmében ez a határozat a bíróságra (és más hatóságra) kötelező. A Tvr. 5. § (2) bekezdése meghatározza a bíróság döntésének tartalmát annak függvényében, hogy az igazságügyért felelős miniszter által meghozott határozat az érintett fél mentességét megállapította-e. Vagyis, ha az igazságügyért felelős miniszter határozata értelmében a fél mentességet élvez, a bíróság a Tvr. értelmében joghatósága hiányából fakadó, az adott eljárási szabályoknak megfelelő jogkövetkezményeket alkalmazni.
[94] A Tvr. ismertetett rendelkezései következtében az igazságügyért felelős miniszter határozata lényegében kitölti a bíróság döntésének tartalmát. Vagyis a bíró nem mérlegelheti, hogy fennáll-e eljárásának akadályát képezve a joghatóság hiánya, hanem ezt a döntést érdemben – a bírói jogértelmezés és mérlegelés lehetőségét kizárva – az igazságügyért felelős miniszter állásfoglalása tartalmazza, s a bíróság csupán bírósági határozatba foglalja az igazságügyért felelős miniszter határozatának tartalmát. Ezt a „pecsételő szerepkört” húzza alá a Tvr. 5. § (2) bekezdése, amely a bíróság döntését illetően további megkötést tartalmaz.
[95] A bíróság, különösen az ítélkezés függetlenségét sérti, hogy a végrehajtó hatalom jogkörében hozott határozat kizárja annak lehetőségét, hogy a bíróság a jogszabályok értelmezése és mérlegelés útján maga állapítsa meg, saját hatáskörében eljárva, hogy az előtte folyamatban lévő ügyben joghatósága hiánya megállapításának helye van-e vagy sem. Ahogy azt a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat megállapította: „Azok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi „elbírálásáról” nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.” (ABH 1997, 263, 272.) [vö. 7/2013. (III. 1.) AB határozat is.]
[96] Ez nem zárja ki azt, hogy a mentesség kérdésében az illetékes miniszter más formában állást foglaljon, ám ez az állásfoglalás nem lehet kötelező az ügyben eljáró bíróságra. Ezzel összefüggésben hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a külpolitika meghatározása kormányzati jogkörbe tartozó kérdés, ennek megfelelően külpolitikai kérdésekben megfelelő szakértelemmel a külpolitika irányításáért felelős miniszter rendelkezik. Ezt a diplomáciai vagy egyéb nemzetközi jogon alapuló mentességek esetében szükséges az esetleges jogalkotás során is figyelembe venni. Ám az a körülmény, hogy a diplomáciai vagy egyéb mentességek fennállása kérdésében a külpolitikáért felelős miniszter rendelkezik megfelelő szakértelemmel nem indokolja olyan szabályozás kialakítását, amely a bírói függetlenséget sérti. Ez – vagyis hogy a diplomáciai és egyéb nemzetközi jogon alapuló mentességek tekintetében a külpolitikáért felelős miniszter elsősorban mint a kérdésben szakértelemmel rendelkező miniszter nyilvánul meg – irányadó lehet a hatósági eljárásra nézve is.
[97] 2.2. Az eljárásban érintett felek – vagyis a bírósághoz fordulás joga – szempontjából a miniszter bíróságra kötelező határozata azzal a következménnyel jár, hogy az ügyben – de facto – nem a bíróság, hanem a miniszter hoz érdemben döntést. A miniszter határozata – ha az a mentesség fennállását állapította meg – a bíróság előtti eljárás befejezését [keresetlevél elutasítása idézés kibocsátása nélkül, eljárás megszüntetése, stb., ld. Be. 6. § (3a) bekezdés, 174. § (1) bekezdés g) pont, 190. § (1) bekezdés k) pont, 267. § (1) bekezdés n) pont, 373. § (1) bekezdés e) pont; Ket. 22. §, 30. § (1) bekezdés a) pont, 31. § (1) bekezdés k) pont; Pp. 130. § (1) bekezdés a) pont, 157. § a) pont] eredményezi.
[98] Az igazságügyért felelős miniszter hatásköre alapján két típusú határozatot hozhat. A jogalkotásról szóló
2010. évi CXXX. törvény 23. § (1) bekezdése alapján a minisztérium normatív határozatban a szervezetét, működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját szabályozhatja. Az immunitás kérdésében hozott állásfoglalás nem tartozik ebbe a körbe, ezért az egyedi hatósági határozatnak minősül. A Tvr. 5. § (1) bekezdés második mondata – ugyan kifejezetten nem zárja ki a bírósághoz fordulás lehetőségét a miniszter határozatával szemben – tartalmilag arra a jogkövetkezményre vezet, hogy az igazságügyért felelős miniszter határozata a bíróság által semmilyen formában nem bírálható felül. Ez kizárja annak lehetőségét, hogy az alapul fekvő ügyben érdekelt felek bármelyike bírósági úton érdemben vitathassa a miniszter határozatát, valamint az azt magába foglaló bírósági határozatot. Ha a felek számára kizárt, hogy nyilatkozataik bármilyen formában kihatással legyenek a bíróság döntésére, vagy érdemben vitassák azt, a bíróhoz való jog csupán formálisan érvényesül.
2010. évi CXXX. törvény 23. § (1) bekezdése alapján a minisztérium normatív határozatban a szervezetét, működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját szabályozhatja. Az immunitás kérdésében hozott állásfoglalás nem tartozik ebbe a körbe, ezért az egyedi hatósági határozatnak minősül. A Tvr. 5. § (1) bekezdés második mondata – ugyan kifejezetten nem zárja ki a bírósághoz fordulás lehetőségét a miniszter határozatával szemben – tartalmilag arra a jogkövetkezményre vezet, hogy az igazságügyért felelős miniszter határozata a bíróság által semmilyen formában nem bírálható felül. Ez kizárja annak lehetőségét, hogy az alapul fekvő ügyben érdekelt felek bármelyike bírósági úton érdemben vitathassa a miniszter határozatát, valamint az azt magába foglaló bírósági határozatot. Ha a felek számára kizárt, hogy nyilatkozataik bármilyen formában kihatással legyenek a bíróság döntésére, vagy érdemben vitassák azt, a bíróhoz való jog csupán formálisan érvényesül.
[99] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatában „a bíróságra vagy más” kitétel sérti az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdését és XXVIII. cikk (1) bekezdését.
[100] Figyelemmel kell lenni ugyanakkor arra, hogy ha a Tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatát részlegesen meg is semmisíti az Alkotmánybíróság, a Tvr. 5. § (2) bekezdése változatlanul olyan kötelezést tartalmaz, amely önmagában is kizárja a bírói függetlenség elvének és a bírósághoz fordulást jogának érvényesülését. Ezért az Alkotmánybíróság – az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdésének megfelelően – szoros tartalmi összefüggés alapján megállapította, hogy a Tvr. 5. § (2) bekezdésében „bíróság vagy más” kitétel, az itt kifejtettek szerint szintén sérti az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdését és XXVIII. cikk (1) bekezdését. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság e rendelkezéseket az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján megsemmisítette.
[101] 2.3. Az Abtv. 45. § (2) bekezdése szerint: „ha az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz alapján semmisít meg egyedi ügyben alkalmazott jogszabályt, a megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság eljárására okot adó ügyben nem alkalmazható.” Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Kúria előtt Mfv.I.10.022/2014. számon folyamatban lévő ügyben, továbbá a bármely bíróság előtt folyamatban lévő ügyben a Tvr. 5. § (1) és (2) bekezdésének a rendelkező rész 1. pontjában megjelölt szövegrészei nem alkalmazhatók.
[102] 3. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatában, valamint a (2) bekezdésben a hatóságra vonatkozó rendelkezések alkotmányossági vizsgálata nem képezte jelen eljárás tárgyát. Tekintettel arra, hogy e rendelkezéseket a bíróság az eljárása során nem alkalmazza, így indítvány hiányában az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdése szerinti szoros tartalmi összefüggés alapján volna jogosult az alkotmányossági vizsgálat lefolytatására. Ennek feltételei azonban e rendelkezések tekintetében nem állnak fenn. Ezért az Alkotmánybíróság a Tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatának és (2) bekezdése egészének alkotmányossági vizsgálatát nem folytatta le.
[103] Mindazonáltal indokolt lehet, hogy a jogalkotó a Tvr. 5. § (1) és (2) bekezdésében a hatóságra vonatkozó szövegrészek fenntartásának szükségszerűségét – figyelemmel az Alaptörvényre és a 2. 1. alpontban kifejtettekre – a bíróságra vonatkozó szabályozással együttesen vizsgálná felül.
[104] 4. Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: III/1344/2014.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
[105] 1. Egyetértek a határozat rendelkező részének 1. részébe foglalt alaptörvény-ellenesség megállapításával és a támadott rendelkezések megsemmisítésével, valamint a rendelkező rész 3. és 4. pontjába foglaltakkal.
[106] 2. Nem értek egyet a rendelkező rész 2. pontjába foglalt alkotmányos követelménnyel, és az azt alátámasztó többségi indokolással.
[107] 3. Mindenekelőtt egy előkérdést érintek: a határozat vitájában mindvégig bizonytalan voltam abban, hogy a vizsgált ügyben „külföldi” vagy „nemzetközi jog” alkalmazásáról van-e szó. Ennek a dilemmának az eldöntése azt is eredményezhette volna, hogy az Alkotmánybíróság visszautasítja az indítványt, mivel nincs joghatósága annak eldöntésére. A teljes ülési vita eredményeként végül magam is arra az álláspontra helyezkedtem, hogy a vizsgált ügy hátterében nemzetközi jog (nemzetközi szerződés) áll. Mindemellett mégsem elleneztem volna, ha a testület – élve az Ügyrend 40. § (1) bekezdésébe foglalt felhatalmazással – erre az előkérdésre nézve akár magyar, akár külföldi szakértőt is meghallgat, illetőleg tőle szakvéleményt kér. Megjegyzem, mivel gyakran nehéz elválasztani egymástól a tény- és jogkérdéseket, ez nem lett volna egy „avantgárd” eljárási cselekmény összehasonlító jogi szempontból sem: számos külföldi alkotmánybíráskodást végző testület is élt már ezzel – a iura novit curia elvét meghaladó az adott (alkotmány)bírói fórum végső döntésének helyességét előmozdító – lehetősséggel (erre lásd: http://www.scandinavianlaw.se/pdf/51-17.pdf.; http://www.singaporelawwatch.sg/slw/attachments/50955/1410-01%20International%20Arbitration.pdf.
[108] E dilemmával kapcsolatban végül rámutatok: nem tudom elfogadni azt a felfogást, amely – formalista módon – attól teszi függővé az Alkotmánybíróság joghatóságának fennállását, hogy magyar norma (törvény vagy kormányrendelet) kihirdette-e az adott normát. Minden esetben – és ezzel a „csúszós lejtő (slippery slope) érveléssel” a formai nézőpont elégtelenségét bizonyítom – a tartalmi felülvizsgálatot is szükségesnek tartom, hiszen eme formalista érv alapján akár egy kormányrendeletben kihirdetett, az Amerikai Egyesült Államok szövetségi alkotmányát tartalmazó norma is a magyar Alkotmánybíróság szabály-felülvizsgálati hatáskörébe tartozhatna, és arról – ad absurdum – megállapíthatná, hogy alaptörvény-ellenes – levonva annak jogkövetkezményét is: az Amerikai Egyesült Államok szövetségi alkotmánya kormányrendeletben kihirdetett szövegének megsemmisítését.
[109] 4. Minthogy magam is a „nemzeti jog” (és így a normaszöveg alkotmánybírósági felülvizsgálhatósága) mellett foglaltam állást, egyetértettem azzal is, hogy az Alkotmánybíróság érdemben döntsön az indítvány tárgyában. Ebből következően a határozat rendelkező részének három pontjával (1., 3. és 4. pontok) és a hozzá tartozó indokolással egyetértek.
[110] Aggályaim vannak azonban a rendelkező rész 2. pontjába foglalt alkotmányos követelménnyel kapcsolatban. Megjegyzem: az alkotmányos követelmény megállapíthatóságának jogalapja nem csupán az 1993 óta követett alkotmánybírósági gyakorlat, hanem 2012. január 1-je óta az Abtv. 46. § (3) bekezdése is. Ebbéli aggályom forrása az, hogy úgy ítélem meg, az alkotmányos követelmény tartalma túlmegy azon a hatásköri kereten, amelyet az Alaptörvény az Alkotmánybíróság számára megvon. Úgy vélem, hogy tartalmában és eredményében a rendelkező részbe foglalt alkotmányos követelmény egyrészt hatáskört teremt az ügyben eljáró rendesbíróságok számára, másrészt perlési jogcímet is teremt – v.ö. az 57/1991. (XI. 8.) AB határozattal (ABH, 1991, 272.; „Jánosi-ügy”) – az ügyfélnek.
[111] Ilyen más, a hatásköri-, hatalommegosztási követelményeket inkább tiszteletben tartó eszköz lehetett volna akár a jogalkotással (annak elmulasztásával) okozott kár alkotmánybírósági megállapítása és a jogalkotó kötelezése arra, hogy az ügyfélnek okozott, mulasztásából eredő kárt reparálja. Az Alaptörvény jogállamiság-klauzulájából, az alapjogok objektív intézményvédelmi oldalából kiindulva – egyes külföldi alkotmánybíróságok gyakorlatát is áttekintve – eljuthatott volna akár idáig is az Alkotmánybíróság. Megjegyzem, a 3264/2014. (XI. 4.) AB határozathoz fűzött különvéleményem is tartalmában ezt állapította volna meg.
[112] Az Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető jogalkotási mulasztással okozott kár megállapíthatóságának elsődleges oka – nézetem szerint – az, hogy a 2014. április 14-ig hatályos a Magyar Köztársaság Kormánya és a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet – az alacsony jogforrási szint és a munkavállalók alanyi (köztük alap-) jogainak nem megfelelő érvényesítősége miatt – alaptörvény-ellenesen rendezte elsősorban a fenti szervezet munkavállalóinak státuszát, de magát a fenti szervezetet megillető jogok és kötelezettségek katalógusát is.
[113] Megjegyzem, a jogalkotással okozott kár kérdésével már a 94/B/2000. AB határozathoz fűzött különvéleményemben részletesen foglalkoztam (ABH, 2002, 1098, 1103 és köv. o.), mintegy reményt táplálva ahhoz, hogy ez a témakör egyszer majd részletesen is az Alkotmánybíróság napirendjére kerül.
[114] 5. Kétségkívül ez a kérdés – még az egyedi közhatalmi döntéssel okozott kár terén is – az Egyesült Államoktól Indiáig (a szuverenitás-gyakorlásért korlátozott felelősség középkorban kialakult felfogása) miatt máig vitatott [lásd például: Raj Anand: Damages for Unconstitutional Actions: A Rule in Search of a Rationale. National Journal of Constitutional Law (27 N.J.C.L. 159), August 1, 2010.; Kenneth D. Cooper-Stephenson: Constitutional Damages Worldwide. Carswell, 2013), de a strasbourgi (lásd a „pilot judgement” intézményét: http://www.echr.coe.int/Documents/Rule_61_ENG.pdf) és luxemburgi bíróságok gyakorlata http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/ai0040_en.htm), továbbá néhány ország alkotmánya mindenesetre e téren (is) előttünk jár. A lengyel Alkotmány 77. cikkének (1) bekezdése például a következőket rendeli: „[m]indenkinek joga van kártalanításhoz, ha kárt szenved közhatalmi szerv jogellenes cselevése által”. S ebbe beleértendő-beleérthető a jogalkotással (annak elmulasztásával) okozott kár is (lásd erről Marian Grzybowski lengyel alkotmánybíró írását a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kontextusában: „Legislative Omission in Practical Jurisprudence of the Polish Constitutional Tribunal.” http://www.confeuconstco.org/reports/rep-xiv/report_Poland_en.pdf].
[115] 6. Utalok arra is, hogy az Alkotmánybíróság által megsemmisített [lásd a 51/2010. (IV. 28.) AB határozatot], a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény – 5:556. § (3) bekezdése legalább az önkormányzati képviselő-testületek vonatkozásában – kifejezetten tartalmazta a jogalkotással okozott kár intézményét. [A hatályos Ptk. – álláspontom szerint – ebben a részében is „állampártibb” lett, és csak a törvényjavaslat normatív erővel nem rendelkező indokolása utal a jogalkotással okozott kár bírósági (esetleg alkotmánybírósági) megállapíthatóságának és szankcionálásnak a lehetőségére.] Megjegyzem továbbá, a T/11498. számon nyilvántartásba vett törvényjavaslat szövege (lásd még a törvényjavaslathoz kapcsolódó indokolást: http://www.parlament.hu/irom39/11498/11498.pdf) 2013-ban megteremtette volna e jogintézmény normatív (alaptörvényi) alapját, de azt az alkotmánymódosító Országgyűlés meg sem tárgyalta a parlamenti jegyzőkönyv tanúsága szerint.
[116] 7. A fentiek előrebocsátása mellett is az a véleményem, hogy a jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet kellett volna megállapítani, nem pedig normatartalmú alkotmányos követelmény megfogalmazásával kísérletet tenni a nyilvánvalóan alapjogi probléma rendezésére. {Megjegyzem: ezt megtehette volna az Alkotmánybíróság a bírák kényszernyugdíjazásával-elmozdításával kapcsolatos döntésében is: http://szuveren.hu/jog/eszkoztelen-alkotmanybirosag, ahogy megtette azt az Alkotmánybíróság a kötelező biztosítások területén egy nem is oly' régi döntésében. [Ez utóbbira lásd a 83/2011. (XI. 10.) AB határozat rendelkező részének 4. pontját és az ahhoz kapcsolódó indokolást, amely jogalkotói mulasztásért állapított meg költségvetési-helytállási felelősséget visszaható hatállyal (a MÁV Általános Biztosító Egyesület ügye)].
[117] A fentiek alapján a különvélemény 3–7. pontjaiban (Indokolás [106]–[117]) írtak akár azt is megalapozhatták volna, hogy kimondjuk: a jogalkotó közjogi immunitásának Alaptörvényből következően korlátozott voltából nem lehet kategorikusan kizárni azt, hogy alaptörvény-ellenes jogszabály alkotásával is lehet kárt okozni. Ezzel elkerülhetővé vált volna az is, hogy a konkrét ügyben hatáskört teremtett az Alkotmánybíróság a rendesbíróságoknak, a felperesnek pedig jogalapot az (alap-)jogai érvényesítésére.
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[118] Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjával, a Tvr. 5. § (1) és (2) bekezdésének mozaikos megsemmisítésével, valamint a Kr1. 6. cikk 1. pontjával kapcsolatban megállapított alkotmányos követelménnyel.
[119] 1. Álláspontom szerint a Tvr. hivatkozott rendelkezései nem sértik az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében biztosított bírói függetlenség elvét. A Tvr. 5. § (1) bekezdésében meghatározott kérdés – vagyis annak eldöntése, hogy a konkrét üggyel érintett természetes vagy más személy élvez-e diplomáciai vagy egyéb mentességet – olyan speciális, adott esetben rendkívül bonyolult és szerteágazó szakkérdés, amelynek megválaszolásához a külpolitikáért felelős miniszter rendelkezik a megfelelő szaktudással, szakértelemmel. A külügyminiszter a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kfhkr.) 89. § (2) bekezdése c) pontjának cg) alpontja szerint „a külpolitikáért való felelőssége keretében [...] felel Magyarországnak a külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben való képviseletéért, e tekintetben [...] állást foglal és eljár a diplomáciai, illetve nemzetközi jogon alapuló egyéb mentesség fennállásának kérdésében”. A miniszteri felelősség – többek között – akkor tölti be rendeltetését, ha abban az esetben, amikor valamely más, a végrehajtó hatalomtól független hatalmi ág (így például a bíróság) döntésének a külpolitikát, külkapcsolatokat is érintő kihatásai lehetnek, a külpolitikát érintő ténykérdés tekintetében (mint jelen esetben a menteség fennállta vagy fenn nem állta) a miniszter nyilatkozata az ügydöntő. Egy, esetlegesen a diplomáciai vagy egyéb mentességet sértő bírósági döntésért a külkapcsolatokban a politikai konzekvenciát nem az adott ügyben eljárt bíróság, hanem a magyar állam viseli. A Kormány – és ezen belül a külkapcsolatokért felelős miniszter – szerepe az ilyen konfliktushelyzet megelőzése.
[120] A Tvr. 5. § (1) bekezdésében szabályozott olyan jogi megoldás, hogy az adott szakpolitikai területért felelős miniszternek adott ténykérdést illető állásfoglalása kötelező az eljáró bíróságra nézve, egyébként sem példa nélküli a magyar jogi szabályozásban; itt említeném a viszonosság kérdését. A nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. törvényerejű rendelet a viszonosság kérdéséről a 6. §-ában rendelkezik. A 6. § (2) bekezdése szerint „ha jogszabály a viszonosság bizonyítását kívánja, a viszonosság fennállásáról az igazságügyért felelős miniszter ad a bíróságra és más hatóságra kötelező nyilatkozatot.” Ugyanígy kötelező a bíróságra vagy más hatóságra nézve az igazságügyért felelős miniszternek a viszonosság kérdésében adott nyilatkozata a magyar bíróság, hatóság által külföldi bíróságnak vagy hatóságnak nyújtandó jogsegély esetében [68. § (2) bekezdés], valamint a külföldi bíróság vagy hatóság határozatának elismerése kérdésében [73. § (1) bekezdés]. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény megfogalmazása szerint „a viszonosság fennállása tekintetében az igazságügyért felelős miniszter nyilatkozata irányadó”, ha külföldi kéri a költségmentességet [85. § (4) bekezdése], valamint a perköltség-biztosíték alóli mentesüléssel kapcsolatban [85/A. § (3) bekezdés, 89. § (2) bekezdés]. Ahogy ezekben az esetekben nem sérül a bírói függetlenség, ugyanígy nem sérül a diplomáciai, illetve nemzetközi jogon alapuló egyéb mentességgel kapcsolatos esetben sem.
[121] Nem tartom elfogadhatónak, ha a Külügyminisztérium az állásfoglalásában azt fogalmazza meg, hogy a Tvr. – tekintettel arra, hogy a magyar bíróságok független hatalmi ágat képviselnek – elavult szabályokat tartalmaz, és ezért a mentesség kérdésében kiadott állásfoglalását nem tekinti a bíróságra kötelezőnek, az csupán támpontot ad a nemzetközi jog értelmezését illetően és a szervezet jogállása igazolására szolgál. A Kfhkr. 89. § (1) bekezdés c) pontja szerint „a miniszter a külpolitikáért való felelőssége keretében előkészíti [...] a diplomáciai kiváltságokkal és mentességekkel kapcsolatos eljárásra, valamint az ezen kiváltságok és mentességek által érintett eljárásokra [...] vonatkozó jogszabályokat”. Ha a miniszter úgy értékeli, hogy egy, a mentességet érintő jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenes, vagy éppen csak elavult, akkor a fenti feladatköréből adódóan a jogszabály megváltoztatását kell kezdeményeznie, elő kell készítenie annak módosítását, nem pedig sugallnia a bíróságnak, hogy nem kell követnie a hatályos jogszabályi rendelkezést.
[122] 2. Tekintettel arra, hogy a Kr1. nemzetközi szerződést kihirdető jogszabálynak tekinthető, ezért nem értek egyet a Kr1. 6. cikk 1. pontjával kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításával sem.
[123] Az Alaptörvény és az Abtv. hatályba lépése óta az Alkotmánybíróság most találkozott először azzal az esetkörrel, amikor nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alaptörvény-ellenességét állítja az indítványozó. Sem az Abtv., sem a korábban hatályos, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény nem tartalmazott expressis verbis hatáskört az Alkotmánybíróság számára nemzetközi szerződés alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára. [Az Abtv. 23. § (3)–(4) bekezdése a nemzetközi szerződés előzetes alkotmányossági vizsgálatát tartalmazza csak.] Az Alkotmánybíróság a kérdéskörrel először a 4/1997. (I. 22.) AB határozatában foglalkozott; e határozatban levezette saját hatáskörét a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, valamint az ennek részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének a vizsgálatára is. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést alkotmányellenesnek találja – miközben ennek a nemzetközi kötelezettségvállalásra nincs hatása – a jogalkotónak – szükség esetén az Alkotmány módosításával is – meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
[124] Az Alkotmánybíróság a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatában meghatározta azokat a feltételeket, amelyek fennállta esetén a vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}. Álláspontom szerint ezek a feltételek a jelen ügyben is fennállnak, ezért az Alkotmánybíróságnak – tekintettel arra, hogy mind a Kr1., mind a Tv. esetében megállapítható az alaptörvény-ellenesség amiatt, mert nem biztosított az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt alapjog, a bírósághoz való fordulás joga – a Kr1.-hez kapcsolódóan az alaptörvény-ellenesség megállapítása mellett biztosítania kellett volna a jogalkotónak a lehetőséget arra, hogy – elvi szinten akár az Alaptörvény módosításával, de gyakorlatban a szerződés újratárgyalásával – biztosítsa a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség (ti. mentesség a magyar joghatóság alól minden ügyben) és az Alaptörvény összhangját. Ezt a jogalkotó értelemszerűen csak a Tv. vonatkozásában végezhette volna el, de így lehetőség nyílt volna arra is, hogy az indítvánnyal érintett esetre is kiterjedően szabályozzák újra a kérdést. Megjegyzem, hogy – figyelemmel a határozatban is ismertetett nemzetközi gyakorlatra – a jelen esetben a szerződés újratárgyalása és a bírósághoz fordulás jogának ezúton történő biztosítása a felmerült alkotmányossági probléma megoldásának reális útja lehetne.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás