8/2014. (III. 20.) AB határozat
8/2014. (III. 20.) AB határozat
az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésének, valamint ezzel összefüggésben az Alaptörvény II. cikkének és a B) cikk (1) bekezdésének értelmezéséről
2014.03.20.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése a közigazgatási és igazságügyi miniszternek a Kormány nevében az Alaptörvény értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján – dr. Juhász Imre, dr. Lenkovics Barnabás és dr. Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
I.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése második mondatából az államnak az a kötelezettsége következik, amely – az Alaptörvényben szereplő alkotmányos értékek figyelembevételével – a fogyasztók érdekeit védő, az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben fellépő intézményrendszer létrehozására és fenntartására, továbbá a fogyasztók jogait biztosító jogszabályok megalkotására vonatkozik.
2. Konkrét bírói döntés alaptörvény-ellenességének megállapítására az Alaptörvény alapján, megfelelő indítványra, az Alkotmánybíróság jogosult. Bírósági ítéletnek azokat a konkrét jellemzőit, amelyek közvetlenül az M) cikk (2) bekezdéséből eredő alaptörvény-ellenességet okoznának, alkotmányértelmezési hatáskörben nem lehet megállapítani.
3. Az M) cikk (2) bekezdéséből közvetlenül következhet valamely jogszabály alkotmányellenessége. Valamely jogszabály vagy rendelkezésének Alaptörvénnyel való összhangja megítélésénél a vizsgált rendelkezés szabályozási környezetét is figyelembe kell venni.
II.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény II. cikkét és a B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét az M) cikk (2) bekezdése második mondatával összefüggésben értelmezve megállapítja, hogy jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát kivételesen – a clausula rebus sic stantibus elve alapján – megváltoztathatja. Az állam jogszabállyal a szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás is megköveteli.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján a Kormány nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdését, továbbá a II. cikkét és a B) cikk (1) bekezdését.
[2] Az indítvány részletesen ismerteti az Alaptörvény értelmezésének a Kormány szerint indokául szolgáló azt a konkrét problémát, amely a fennálló devizahitelekkel összefüggésben merült fel.
[3] Utal arra, hogy a devizaárfolyamok váratlan, nagymértékű változása és a devizaalapú kölcsönök törlesztő-részleteinek – részben ebből, részben más tényezőkből eredő – növekedése a társadalom széles rétegei számára okoz nehézséget, ami elengedhetetlenné teszi a devizahitelezésből adódó problémák végleges rendezését. A helyzetet bonyolítja, hogy a devizahitelezés, illetve a devizahitel-szerződések bíróságok általi megítélése sem egységes a Kormány szerint.
[4] Ezért a Kormány két, az Alaptörvény értelmezésére irányuló kérdést tett fel az indítványban.
[5] 1.1. Az első kérdés szerint az Alkotmánybíróság értelmezze „az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdését, abból a szempontból, hogy abból közvetlenül levezethető-e valamely tömegesen alkalmazott, a fogyasztók számára egyoldalúan és jelentős hátrányt okozó módon meghatározott – így különösen az ún. devizahitel szerződések esetében az árfolyamkockázatnak kizárólag az adósra hárítását rögzítő, a hitelező számára az egyoldalú kamatemelés lehetőségét viszonylag szabad mérlegelés alapján és széles körben biztosító, valamint az árfolyamrés alkalmazását előíró – szerződési feltétel, illetve az ezt megerősítő bírósági ítélet, valamint az ezek alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenessége”.
[6] 1.2. A második kérdés, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze „az Alaptörvény II. cikkét és a B) cikk (1) bekezdését abból a szempontból, hogy milyen – az Alkotmányhoz képest mennyiben eltérő – alkotmányossági feltételekkel kerülhet sor fennálló szerződéseknek jogszabály útján történő módosítására.”
[7] 2. Mindkét kérdéssel összefüggésben az indítvány további körülményekre hívja fel a figyelmet.
[8] Utal arra is, hogy az Alkotmánybíróság már foglalkozott a devizahitelek problémájával, illetve az azzal kapcsolatos állami beavatkozás lehetőségével. A 3048/2013. (II. 28.) AB határozat a fennálló devizahitel-szerződések esetében a végtörlesztés lehetőségét biztosító jogszabályi rendelkezések vonatkozásában utasította vissza az alaptörvény-ellenesség megállapítását kérő indítványokat. A döntés indoklása szerint: „Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a törvényalkotói beavatkozás alkotmányos feltételei a támadott jogszabály tekintetében teljesültek. Az állam a körülményeknek az ésszerűen előre nem látható és a normális változás kockázatán túlmenő alakulása, az általa csak korlátozottan befolyásolható forint árfolyam gyengülése és ehhez kapcsolódóan a devizahitelesek jelentős számának nehéz helyzetbe kerülése, valamint az ország általános deviza-eladósodottsága miatt kényszerült gyors beavatkozásra egyes intézkedésekkel – köztük a végtörlesztési törvénnyel – az adósok érdekében, az országot fenyegető jelentős anyagi és szociális károk elkerülése céljából.” Az indítványok jellege, célhoz kötöttsége folytán azonban az Alkotmánybíróság nem foglalkozhatott önmagában a devizahitel-szerződések alkotmányosságával.
[9] 2.1. A Kormány kifejtette, hogy az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésének második mondatával analóg rendelkezést az előző Alkotmány nem tartalmazott, így az Alkotmánybíróságnak nem volt lehetősége arra, hogy annak tartalmát értelmezze. A Kormány szerint a megfogalmazásból kétségtelenül következik az állam intézményvédelmi kötelezettsége, kérdéses azonban, hogy ezen túlmenően, tehát a fogyasztók érdekeit védő intézményrendszer létrehozásán és fenntartásán, továbbá a fogyasztók jogait biztosító jogszabályok megalkotásán túl, az Alaptörvény rendelkezéséből közvetlenül is levezethető-e az erőfölénnyel visszaélés, illetve a fogyasztói jogok megsértésének olyan formája, mértéke, amely – akár külön jogszabályi tiltó vagy korlátozó rendelkezés nélkül is – alaptörvény-ellenes lehet. Megfelelő alkotmánybírósági gyakorlat hiányában különösen kérdéses, hogy alkalmazható-e az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése közvetlenül olyan esetben, amikor a fogyasztók széles tömege kerül súlyos helyzetbe valamilyen szerződéstípus miatt, és a bíróságok következetlenek annak megítélése tekintetében, hogy e szerződéstípus megfelel-e a jogszabályi feltételeknek.
[10] A Kormány szerint a kérdés az, hogy a fogyasztói jogok jelentős – így „különösen az árfolyamkockázatnak kizárólag az adósra hárításából, az egyoldalú kamatemelésnek a hitelező által meglehetősen szabad mérlegelés alapján és széles körben történő alkalmazásából, valamint az árfolyamrés hitelező általi kihasználásából eredő – megsértése elérheti-e azt a szintet, amely alapján az ilyen típusú szerződések, illetve az azokat megerősítő bírósági ítéletek alaptörvény-ellenessége lesz megállapítható”.
[11] 2.2. A Kormány indítványa emlékeztet arra, hogy az Alkotmánybíróság a szerződési szabadságot korábban az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének Magyarország gazdaságát piacgazdaságként meghatározó rendelkezéséből vezette le.
[12] 2.2.1. Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány szabályain alapuló gyakorlata szerint a szerződési szabadság önálló alkotmányos jog, amely nem minősül alapjognak, de az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében szabályozott piacgazdaság lényeges elemeként alkotmányos védelem alatt áll [13/1990. (VI. 18.) AB határozat, 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, 109/2009. (XI. 18.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is elismerte, hogy a szerződési szabadság nem korlátozhatatlan, a piacgazdaságban is szükséges, hogy az állam beavatkozzon a felek magánjogi kapcsolataiba, és meghatározza egyes szerződési típusok formáját vagy kötelező tartalmi elemeit. Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatban megállapította, hogy kivételes esetben az állam már megkötött szerződések tartalmát is meghatározhatja. Erre különösen a hosszú távra kötött szerződések esetén kerülhet sor, e hosszú távú magánjogi jogviszonyok esetén ugyanis fennáll annak a veszélye, hogy a szerződéskötéskor nem látott olyan gazdasági és társadalmi változások zajlanak le, amelyek a felek valamelyikének érdekét lényegesen sértik, és amelyeknek tudatában a felek nem vagy más tartalommal kötöttek volna szerződést. Ha ezek a változások társadalmi méretet öltenek, és így a szerződések nagy számát érintik, a körülmények megváltozása az állam beavatkozását teheti szükségessé. Ezzel összefüggésben megállapította, hogy a fennálló szerződések tartalmának megállapítása a Ptk. 241. §-ában rögzített feltételekkel történhet, tehát az állam jogszabály útján olyan esetben változtathatja meg a megkötött szerződések tartalmát, amilyen esetben a Ptk. a megállapodás bíróság általi módosítását lehetővé teszi. Az Alkotmánybíróság a fennálló szerződésekbe történő állami beavatkozás feltételeit az Alkotmánynak a szerződési szabadságot integráló 9. § (1) bekezdéséből vezette le. Az Alaptörvény azonban az Alkotmány 9. § (1) bekezdéséhez hasonló rendelkezést nem tartalmaz. Az Alaptörvény hatálybalépése óta már foglalkozott az Alkotmánybíróság a clausula rebus sic stantibus elvének határaival, korlátaival, például éppen a 3048/2013. (II. 28.) AB határozatban is.
[13] A Kormány indítványa megállapítja, hogy ezekben a döntéseiben a testület a korábbi, még az Alkotmány kapcsán hozott határozataira utalt, dacára az Alkotmány 9. § (1) bekezdése szerinti rendelkezés hiányának.
[14] Az indítvány szerint „nem kétségbe vonva azt, hogy Magyarország gazdasági berendezkedése külön alaptörvényi rendelkezés hiányában is piacgazdaságnak minősül, kérdéses, hogy az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével megegyező tartalmú szabály hiányában az Alaptörvény milyen – logikusan, mennyivel enyhébb – feltételeket szab a fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján történő módosításához.”
[15] 2.2.2. Az indítványozó azzal is érvel, hogy az Alaptörvény II. cikke rögzíti az emberi méltósághoz való alapjogot, amelyet az Alkotmánybíróság az elvi jelentőségű 8/1990. (IV. 23.) AB határozatában az általános személyiségi joggal azonosított. Az Alkotmánybíróság gyakorlata az általános személyiségi jogot olyan anyajogként határozza meg, amit az egyén autonómiájának védelme érdekében a bíróságok és az Alkotmánybíróság minden esetben felhívhatnak, ha az adott tényállásra a nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. A 24/1996. (VI. 25.) AB határozat az egyéni cselekvési autonómia egyik megnyilvánulási formájaként határozta meg a jogügyletek létrehozásának szabadságát, az egyénnek azt a jogát, hogy önállóan, hatalmi befolyástól mentesen dönthessen a magánjogi jogügyletek létrehozása, tartalma és módosítása tekintetében. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az általános cselekvési jog más alapjogokhoz hasonló feltételekkel, más alkotmányos jog vagy érték védelme érdekében, az elérendő céllal arányos mértékben korlátozható.
[16] A Kormány szerint „nem egyértelmű ugyanakkor, hogy az általános cselekvési szabadság korlátozásának feltételei ebben a tekintetben mennyiben másak – feltételezhetően, mennyiben enyhébbek – az Alkotmány 9. § (1) bekezdéséből levezetett szerződési szabadság korlátozásának feltételeihez képest.”
[17] 2.2.3. A Kormány indítványa hivatkozik arra is, hogy a jogállamiság egyik leglényegesebb eleme a jogbiztonság követelménye, amelyből fakad az, hogy a jogalkotónak a jogszabályi környezet módosítása során figyelembe kell vennie az érintetteknek a jogrendszer stabilitásába vetett bizalmát. E bizalom védelme a tartós jogviszonyok alanyait is megilleti, mivel a különböző szerződések megkötése arra a bizakodásra épül, hogy a szerződést a részes feleken kívül más nem változtathatja meg. A fennálló szerződések tartalma jogszabály útján történő módosításának lehetősége tehát a jogbiztonságból fakadó bizalomvédelem követelménye alapján is korlátozás alá eshet.
[18] A Kormány szerint „az Alkotmánybíróság 32/1991. (VI. 6.) AB határozata alapján azonban a szerződési szabadság az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének tartalmába integrálódik, és ezáltal része a jogállamiságnak, de a »clausula rebus sic stantibus« elve a jogbiztonság követelményéből közvetlenül nem vezethető le. Mindezekre tekintettel kérdéses, hogy a jogbiztonság elve alapján mennyiben eltérő feltételekkel lehetséges a megkötött szerződések tartalmának jogszabály útján történő meghatározása, mint a szerződési szabadság alapján.”
[19] 3. Az Alaptörvény indítványban felhívott rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam. [...]”
„M) cikk (2) Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait.”
„II. cikk [...] Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”
II.
[20] 1.1. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdése a)–g) pontjai határozzák meg az Alkotmánybíróság hatáskörét. Az Alaptörvény 24. cikke nem tartalmaz az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági hatáskört, ugyanakkor a 24. cikk (2) bekezdés g) pontja alapján sarkalatos törvény további feladat- és hatáskört állapíthat meg.
[21] Az Abtv. II. fejezetének 16. címe az Alaptörvény értelmezéséről szól. A 38. § (1) bekezdés szerint „az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, illetve a Kormány indítványára az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezését konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezi, ha az értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből.”
[22] Az Abtv. normaszövege alapján az Alaptörvény értelmezését csak meghatározott szervezetek (személyek), és csak meghatározott tartalmú indítványban, az Abtv.-ben rögzített feltételek mellett kezdeményezhetik.
[23] Az Alkotmánybíróságnak ezért vizsgálnia kellett, hogy az indítvány
[24] a) az Abtv. 38. § (1) bekezdésében meghatározott szervtől vagy személytől származik-e,
[25] b) az Alaptörvény konkrét rendelkezésének értelmezésére vonatkozik-e,
[26] c) konkrét alkotmányjogi problémával összefügg-e, és végül
[27] d) az értelmezés közvetlenül levezethető-e az Alaptörvényből.
[28] 1.2. a) Az indítványt a Kormány nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter nyújtotta be, vagyis az a jogosulttól származik.
[29] b) Az indítvány az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, M) cikk (2) bekezdése, II. cikke értelmezésére, vagyis az Alaptörvény egyes rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozik.
[30] c) Az indítvány konkrét alkotmányjogi problémákat fogalmaz meg.
[31] Az egyik alkotmányjogi probléma lényege az, hogy az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdéséből közvetlenül, más jogszabály közbejötte nélkül következik-e, levezethető-e szerződési feltétel, bírósági ítélet vagy jogszabály alaptörvény-ellenessége.
[32] A másik alkotmányjogi probléma, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és a II. cikk milyen alkotmányi kereteket jelöl ki egy jövőben alkotandó olyan jogszabály számára, amely szerződések tartalmának módosítására irányul.
[33] d) Mindkét értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből.
[34] 1.3. A Kormány indítványa abból indul ki, hogy az értelmezési kérdések egy, az indítványban feltételezett helyzet kapcsán merülnek fel.
[35] Eszerint az első, megszövegezésében rendkívül összetett, több elemet és feltételt tartalmazó kérdés az, hogy „valamely tömegesen alkalmazott, a fogyasztók számára egyoldalúan és jelentős hátrányt okozó módon meghatározott [...] szerződési feltétel, illetve az ezt megerősítő bírósági ítélet, valamint az ezek alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezés” alaptörvény-ellenessége levezethető-e közvetlenül az Alaptörvényből.
[36] A Kormánynak ebben az első kérdésében három, együttesen érvényesülő feltétel (tömeges, egyoldalú, jelentős hátrányt okozó), és három, a feltételeknek megfelelő vizsgálódási tárgy (szerződési feltétel, ítélet, jogszabály) szerepel, mint amelyeknek a közvetlenül az Alaptörvényt sértő volta felmerülhet.
[37] Ebben az első kérdésben gondolatjelek között jelennek meg az ún. devizahitel szerződések. Ezek közül kiemelten azok, amelyeknél arról lehet beszélni az indítvány szerint, hogy a szerződések bizonyos elemei – „az árfolyamkockázatnak kizárólag az adósra hárítását rögzítő, a hitelező számára az egyoldalú kamatemelés lehetőségét viszonylag szabad mérlegelés alapján és széles körben biztosító, valamint az árfolyamrés alkalmazását előíró” elemei – az együttesen érvényesülő három feltételnek – tipikus elemeik révén – megfelelnek. A gondolatjeles beszúrás a devizahitel szerződések három tipikus elemét emeli ki: (1) az árfolyamkockázatnak kizárólag az adósra hárítása, (2) a hitelező számára az egyoldalú kamatemelés lehetősége, (3) az árfolyamrés alkalmazása. Az indítvány tartalma szerint a három tipikus elemet tartalmazó valamennyi szerződésről el lehet mondani, hogy „tömeges, egyoldalú, jelentős hátrányt okozó”.
[38] 1.3.1. Az árfolyamkockázat megítéléséről általánosságban a 6/2013. számú PJE határozat döntött, a Kormány alkotmányértelmezési indítványának benyújtását követően, 2013. december 16-án, és polgári jogi szempontból nem észlelt jogellenességet. A határozat nem tartalmaz alkotmányjogi megfontolásokat.
[39] Azzal kapcsolatban, hogy az egyoldalú szerződésmódosítást lehetővé tevő szerződési feltétel [ezek között kiemelten a kamat (2), továbbá a költség és a díj emelése] mikor felel meg az átláthatóság követelményének, a jogegységi tanács a döntését az Európai Unió Bírósága előtt C–26/13. szám alatt folyó előzetes döntéshozatali eljárásban történő határozathozatalt követően fogja meghozni. A Kúria ugyanis az előtte folyamatban levő Pfv.VII.21.247/2012. számú ügyben 2013. január 15-én előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett a külföldi pénznemben meghatározott, de ténylegesen hazai pénznemben folyósított és a fogyasztó által kizárólag hazai pénznemben törlesztendő kölcsöntartozás esetén az átváltási árfolyamokat meghatározó, egyedileg meg nem tárgyalt szerződéses kikötésekkel összefüggő egyes jogi kérdések megítélését illetően.
[40] A Kúria Gfv.VII.30.078/2013/14. számú határozata 2013. július 4-én az árfolyamrésről döntött: egy konkrét szerződésnél, amelyet az árfolyamrés miatt támadtak, a kölcsönszerződést érvényessé nyilvánította akként, hogy a szerződés részét képező devizavételi és -eladási árfolyam közötti eltérés mint költség 1% (deviza-középárfolyamtól +/–0,5%).
[41] Elvi jelentőségű ügyben a Kúria a Pfv.I.20.728/2013. számú, 2014. február 4-én hozott határozata azt is kimondta, hogy a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (Hpt.) 213. § (1) bekezdésének e) pontja értelmében semmis az a fogyasztási, lakossági kölcsönszerződés, amelyik nem tartalmazza a kölcsön törlesztőrészleteinek számát, összegét, és mindezek bírói mérlegeléssel sem határozhatók meg (tehát a semmisség nem orvosolható). A határozat szerint kölcsönszerződés érvénytelensége az azt biztosító vételi jogot alapító szerződés érvénytelenségét is maga után vonja, így az arra alapított ingatlan kiürítése iránti végrehajtás alapját veszti, annak megszüntetése indokolt.
[42] 1.3.2. A Kormány indítványában említett ún. „devizahitel szerződések” gyűjtőfogalom, számos – tárgyában, céljában, tartalmában, futamidejében – eltérő szerződés összefoglaló neve. Vannak köztük lakáscélú jelzáloghitelek, befektetési céllal vásárolt lakásokra is, fogyasztási hitelek, nem jelzálogalapú hitelek, gépjárműhitel szerződések stb.
[43] A devizahitel szerződések révén felmerült alkotmányjogi probléma előzményéhez tartozik, hogy a devizakorlátozások megszüntetéséről, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2001. évi XCIII. törvény 2002. január 1-jétől hatályon kívül helyezte a kötött devizagazdálkodás szabályait. A devizakorlátozások megszüntetése az uniós csatlakozási folyamat része volt, a tőke szabad áramlása elvéhez kötődik. A törvény koncepciója szerint minden devizális megkötés, amely a Magyarországon végzett ügyletekkel volt kapcsolatos, megszűnt. A törvény főszabályként kimondta, hogy devizával, valutával, forinttal kötött jogügyletek és cselekmények minden korlátozástól és bejelentési kötelezettségtől mentesen, szabadon végezhetők.
[44] [Az Alaptörvény K) cikkének ez nem mond ellent: a K) cikk a pénzrendszer alkotmányi alapja. Nemzeti fizetőeszközünk 1946. augusztus elseje óta a forint. A forint bevezetéséről szóló miniszterelnöki rendelet – 9000/1946. (VII. 28.) ME rendelet a forintérték megállapításáról és az ezzel összefüggő rendelkezésekről – előírta, hogy a forintértékre szóló érméket minden állami és egyéb közpénztár fizetésképp névértéken köteles elfogadni. Kimondta, hogy 1946. évi augusztus hó 1. napjától kezdve minden állami, törvényhatósági és községi bevételt és kiadást forintértékben kell megállapítani, úgyszintén minden állami, törvényhatósági és községi pénztár és hivatal számadását ebben az értékben kell vezetni, a közokiratokban a pénzösszeget forintértékben kell meghatározni. Az Alaptörvény ezzel szemben maga mondja ki, hogy „Magyarország hivatalos pénzneme a forint.”]
[45] A 2008. őszi pénzügyi válság, ezt követően a forint devizákhoz mért árfolyama változása, a munkaerő-piaci helyzet alakulása szociális problémákhoz vezetett, amely az államot jogalkotásra késztette.
[46] A 775/B/2009. AB határozat (ABH 2010, 2125.) olyan törvényt vizsgált, amely az állam készfizető kezességét állapította meg megszűnt munkaviszonyú személyek bizonyos, lakáshitelhez kapcsolódó áthidaló kölcsöne esetében.
[47] A devizahiteleseket segítő, jogszabályban testet öltő intézkedéseket számos törvény tartalmaz.
– egyes pénzügyi tárgyú törvényeknek a nehéz helyzetbe került lakáscélú hitelt felvevő fogyasztók megsegítése érdekében szükséges módosításáról szóló 2010. évi XCVI. törvény (MNB deviza árfolyamok alkalmazása, egyoldalú szerződésmódosítás korlátozása).
– a devizakölcsönök törlesztési árfolyamának rögzítéséről és a lakóingatlanok kényszerértékesítésének rendjéről szóló 2011. évi LXXV. törvény (árfolyamrögzítési törvény, gyűjtőszámlahitel).
– a devizakölcsönök törlesztési árfolyamának rögzítéséről és a lakóingatlanok kényszerértékesítésének rendjéről szóló 2011. évi LXXV. törvény módosításáról szóló 2011. évi CXVI. törvény (gyűjtőszámlahitel – egyes rendelkezések pontosítása).
– a devizakölcsönök törlesztési árfolyamának rögzítéséről és a lakóingatlanok kényszerértékesítésének rendjéről szóló 2011. évi LXXV. törvény módosításáról szóló 2012. évi XVI. törvény (árfolyamgát – egyes rendelkezések módosítása).
– az otthonvédelemmel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXI. törvény (végtörlesztési törvény, fix árfolyamú végtörlesztés).
– az otthonvédelmi intézkedések kiterjesztése kapcsán a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény módosításáról szóló 2011. évi CXXX. törvény (egyes rendelkezések pontosítása).
– az otthonvédelmi intézkedésekkel kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXLVII. törvény (fix árfolyamú végtörlesztés lehetőségének kiterjesztése a pénzügyi lízingszerződésekre).
[48] Az Alkotmánybíróság 2013. február 11-én kelt, 3048/2013. (II. 28.) AB határozatában az otthonvédelemmel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXI. törvényt, valamint a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 200/B. §-át támadó indítványokat (végtörlesztés) elutasította.
[49] Az is megállapítható az eddigi törvényhozói beavatkozások alapján, hogy az ún. devizahitel szerződésekre irányuló jogalkotás nemcsak szociális, hanem magánjogi és pénzpiaci kérdéseket is érint.
III.
[50] Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatáskörben elvont értelmezést végez, amely szükségképpen általános megállapításokhoz vezet. Az értelmezés az indítványra okot adó konkrét alkotmányjogi problémához kötődik, de ez nem azt jelenti, hogy az alkotmányértelmezésből konkrétan meghatározott tartalmú, egyetlen jogalkotói feladat következik. Az értelmezett Alaptörvénnyel az indítványra okot adó probléma megoldására irányuló számos megoldás összhangban lehet, ezek közül választani a jogalkotó feladata. Az Alkotmánybíróság feladata ezzel kapcsolatban ott kezdődik, amikor normakontrollra, alkotmányjogi panaszra irányuló indítványok elbírálása során, illetve – jogkövetkezményként – mulasztásos alkotmánysértés konkrét kérdéseiben kell állást foglalnia arról, hogy a törvényhozás által választott szabályozás, illetve a jogalkalmazásban követett törvényértelmezés tartalmilag alkotmányosan kielégítő-e.
[51] Az Alkotmánybíróságnak a két alkotmányértelmezési kérdést külön kell vizsgálnia (1. és 2. pont). Minthogy az egyes kérdések külön-külön is több értelmezési problémát vetnek fel, az Alkotmánybíróságnak külön kell tárgyalnia a kérdések egyes, egymástól elválasztható elemeit.
[52] 1. Alkotmányértelmezési hatáskörben, az első kérdést illetően az Alkotmánybíróságnak kizárólag azt kell vizsgálnia, hogy az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdéséből közvetlenül nem vezethető-e le valamely szerződési feltétel (1.1. pont), illetve az ezt megerősítő bírósági ítélet (1.2. pont), valamint az ezek alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezés (1.3. pont) alaptörvény-ellenessége.
[53] 1.1. A kormány az indítványban magánjogi szerződésnek közvetlenül az Alaptörvénybe való ütközését veti fel. A szerződési feltételeket illetően megállapítható, hogy a tudományban vita van arról, milyen szerepe lehet egy alkotmány-törvénynek a magánjogi jogviszonyokban, közvetlenül vagy közvetve.
[54] 1.1.1. Hazánk Alaptörvénye Magyarország jogrendszerének az alapja. Az Alaptörvény Záró rendelkezését követő, az Alaptörvény legvégén szereplő fordulat „Magyarország első egységes Alaptörvényéről” szól, kimondva az Alaptörvény jogrendszerbeli primátusát. Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek.
[55] Az Alaptörvénynek az egész jogrendszert át kell hatnia és normáinak a jogrendszer egészében érvényesülniük kell. Ez az érvényesülés eltérő a közjogban és a magánjogban. Míg a közjogban az Alaptörvény általában közvetlenül érvényesül, addig a magánjogban közvetetten, az Alaptörvényben szereplő alapvető jogok és alkotmányos értékek [I. cikk (1) és (3) bekezdés] átsugárzása folytán, a magánjogi normák értelmezése útján.
[56] 1.1.2. Az a vita, hogy az alapjogok és az államcélok a magánjogra hatással vannak-e, ma már csak arról folyik, hogyan van hatással az alkotmány-törvény a magánjogi viszonyokra. Vagyis a behatás módszerei és intenzitása a vita tárgya. A közvetett hatály tana értelmében az alkotmány-törvény érvényesülésével együtt a polgári jogviszonyok azonban továbbra is polgáriak maradnak. Az Alaptörvényben foglalt jogok a magánjog generálklauzuláin keresztül képesek beszűrődni a magánjog rendszerébe. Ahol tehát még generálklauzula alkalmazására sincs lehetőség, ott az alkotmányi jogok sem képesek közvetlenül hatni a magánjogban.
[57] 1.1.3. Az Alaptörvényben az M) cikk nem a „Szabadság és felelősség” címet viselő részben, vagyis nem az alapjogok között helyezkedik el. Az M) cikk (2) bekezdése mindkét mondatának az alanya „Magyarország”, és nem „mindenki” vagy a „magyar állampolgár”, mint általában az alapvető jogoknál. Az M) cikk (2) bekezdés második mondata szerint ugyanakkor „Magyarország [...] védi a fogyasztók jogait.” Ez a fordulat – „Magyarország védi” – az Alaptörvényben hét helyen fordul elő: eszerint Magyarország védi a magyar nyelvet és jelnyelvet, a házasság intézményét, a fogyasztók jogait, a sajtó szabadságát és sokszínűségét, a tudományos és művészeti szabadságot, a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket. A hét előfordulásból három az alapjogi fejezetben található.
[58] Az is megállapítható, hogy az M) cikk (2) bekezdése általánosságban, gyűjtőfogalomként, konkrét fogyasztói jog nevesítése nélkül, többes számban említi a fogyasztók „jogait”, mint amelyek tárgyai a védelemnek, és amelyeknek a védelmére az állami cselekvésnek irányulnia kell. Másrészről az M) cikk (2) bekezdése „fogyasztókról” szól, s nem a „fogyasztó” jogairól, a többes szám használata a kollektív fogyasztói jogokra, a kollektív fogyasztói jogorvoslati mechanizmusokra emlékeztet.
[59] A fentiek alapján az M) cikk (2) bekezdése úgy értelmezhető, hogy más országok alkotmányaiban alapvető jogként megfogalmazott, nevesített fogyasztói jogok (így jellemzően a jó minőségű áruhoz és szolgáltatáshoz, ezzel kapcsolatban a felvilágosításhoz és tájékoztatáshoz, az egészség, a biztonság és a gazdasági érdekek védelméhez, illetve a kártérítéshez való jog) az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése alapján közvetlenül nem, hanem csak más jogszabály közbejöttével érvényesíthetők magánszemélyeknek a szerződéses kapcsolataira.
[60] Valamely szerződés alaptörvény-ellenessége önálló megállapításának jogintézményét az Alaptörvény egyébként sem ismeri. Nincsen erre irányuló eljárás, hatáskörrel felruházott szervezet, és a jogkövetkezmények meghatározására sincs szabály. Az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. Jóllehet egy-egy szerződés jogellenességére vonatkozó általános szabályt az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni, ez a követelmény a jogszabály szövegével ellentétes értelmezést nem igazolhat.
[61] Az M) cikk (2) bekezdése második mondatából általánosságban az államnak az a kötelezettsége következik, amely – az Alaptörvényben szereplő alkotmányos értékek figyelembevételével – a fogyasztók érdekeit védő, az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben fellépő intézményrendszer létrehozására és fenntartására, továbbá a fogyasztók jogait biztosító jogszabályok megalkotására vonatkozik. Ez a kötelezettség nem teljesen azonos az állam alapvető jogok érvényesülését segítő intézményvédelmi kötelezettségével. Nem vezethető le az Alaptörvényből alkotmányértelmezési hatáskörben az, hogy az erőfölénnyel visszaélés, illetve a fogyasztói jogok megsértésének bizonyos formája, mértéke, vagy bizonyos szerződéstípus, vagy annak valamely feltétele közvetlenül az M) cikk (2) bekezdésébe ütköző lehetne.
[62] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint mind a „fogyasztók jogai” definiálása, mind pedig az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben történő fellépéssel és a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos állami feladatok felsorolása elvégezhető törvényhozási úton, de egyik sem lehet feladata elvont alkotmányértelmezésnek. Számos koncepció lehet egyaránt alkotmányos, az ezek közötti választás nem alkotmánybírósági feladat.
[63] Az Alkotmánybíróság egy ügyben már megállapította: „a szerződéseken, mint jogi kereteken keresztül megvalósuló gazdasági verseny fogyasztóvédelmi célú korlátozásának alkotmányos alapjait teremtette meg az Alaptörvény M) cikkének (2) bekezdése, anélkül azonban, hogy konkrét fogyasztói jogosultságokat megfogalmazott volna. Mind a gazdasági verseny, mind a fogyasztói jogok védelme olyan állami kötelezettség, amelyhez külön nevesített alapjogok is kapcsolódnak [pl. vállalkozáshoz való jog (XII. cikk), tulajdon védelme (XIII. cikk)]. Önmagában ebből a rendelkezésből tehát nem vezethető le, hogy egy szerződéses jogviszonyban miként kell a jogokat és kötelezettségeket a fogyasztó és a vele szerződő fél között elosztani, miként kell a fogyasztói érdekek védelmét érvényre juttatni.” {3175/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [10]}
[64] 1.1.4. A deviza-szerződésekkel kapcsolatban azt lehet megállapítani, hogy a horizontális hatály kérdése a magyar alkotmánybíróság értelmezése szerint nem arról szól, hogy egyes szerződések közvetlenül alaptörvény-ellenesek lehetnének, hanem arról, hogy a bíróság a jogalkalmazása és a jogértelmezése során megfelelően figyelembe vette-e az Alaptörvényben foglaltakat. Az Alaptörvényben foglaltak pedig lehetnek alapjogok, államcélok vagy alkotmányos értékek. Nyilvánvalóan a rendes bíróságnak minden rendelkezést megfelelően és differenciáltan kell figyelembe vennie az ítélkezés során. Így az M) cikkből például a fentiek szerint nem következnek alanyi jogok. Az Alaptörvény 28. cikke kifejezetten tartalmazza, hogy a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az, hogy egy-egy konkrét perben az eset összes körülményeinek mérlegelésénél a rendes bíróság a polgári jog generálklauzulái értelmezésekor milyen intenzíven hivatkozik az M) cikk (2) bekezdése egyes elemeire, elsősorban a rendes bíróságra tartozó kérdés, de az értelmezés nem vezethet jogszabály (versenyjogi, fogyasztóvédelmi, pénzpiaci rendelkezés) szövegével ellentétes eredményre.
[65] 1.2. Bírósági ítélet alaptörvény-ellenességének vizsgálatára az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének d) pontja az Alkotmánybíróságot jogosítja fel.
[66] Ezt a hatáskört az Alaptörvény teremtette meg. Az Alaptörvény hatályba lépését megelőzően bírói döntés alkotmánybírósági vizsgálatára nem volt lehetőség. Az Abtv. alapján lehet bírói döntés alkotmányosságát vizsgálni. E vizsgálódás alkotmányjogi panaszra lehetséges; a feltétele, hogy a bírói döntés az indítványozó „Alaptörvényben biztosított jogát” sértse.
[67] Habár az Alaptörvényben az M) cikk nem az alapjogi fejezetben helyezkedik el, az Alaptörvény és az Abtv. nemcsak alapvető jog, hanem Alaptörvényben biztosított jog sérelmére való hivatkozást is lehetségesnek tart alkotmányjogi panaszban. Azt, hogy milyen jogokat kell „Alaptörvényben biztosított jog” alatt érteni, az Alkotmánybíróság gyakorlata alakítja ki.
[68] Az Alaptörvény egy-egy, nem az alapvető jogokat tartalmazó fejezetében fellelhető szabályából az Alkotmánybíróság kivételesen Alaptörvényben biztosított jogot vezethet le megfelelő indítvány alapján. [A Kormány második kérdésére e határozatban adott válaszként ilyen jog az Alaptörvény alapján az M) cikk (1)–(2) bekezdéséből eredő szerződéses szabadság.]
[69] A jelen esetben a Kormány első kérdése és a kérdés indokolása ilyen jogra nem utal.
[70] Bírói döntés alaptörvény-ellenessége jogszabálynak az Alaptörvénnyel összhangban nem álló értelmezése és alkalmazása, vagy alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán állhat elő. Konkrét bírói döntés alaptörvény-ellenességének megállapítására az Alaptörvény alapján, megfelelő indítványra, az Alkotmánybíróság jogosult.
[71] Az Alkotmánybíróság szerint bírósági ítéletnek azokat a konkrét jellemzőit, amelyek közvetlenül az M) cikk (2) bekezdéséből eredő alaptörvény-ellenességét okoznák, alkotmányértelmezési hatáskörben nem lehet megállapítani.
[72] 1.3. A jogszabályt illetően azt lehet megállapítani, hogy a jogalkotói (ezen belül a törvényhozói) hatalom intézkedései ellen igénybe vehető jogvédelem kivételes. Szabályai az Alaptörvényben és ennek alapján más törvényekben jelennek meg (lásd pl. az absztrakt és konkrét normakontroll kezdeményezésének jogát, az alkotmányjogi panaszt, a Kúria törvényességi ellenőrzését az önkormányzati rendeletek felett).
[73] Sajátos problémát vet fel az a helyzet, amikor arra hivatkoznak, hogy egy jogszabály hiánya okoz sérelmet. Az Alkotmánybíróságnak – indítvány alapján indult eljárásban – esetről esetre kell vizsgálnia, hogy az ilyen hátrányokozás megalapozza-e jogkövetkezményként mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítását.
[74] Valamely jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálatát, az eljáró szervet, az eljárását, a jogkövetkezményeket az Alaptörvény és az Abtv. rendezi. E rendelkezésekből az következik, hogy mindaddig, amíg a jogszabály alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság nem állapítja meg, a jogszabályt az Alaptörvénnyel összhangban állónak kell tekinteni.
[75] Nem lehet kizárni olyan eset előfordulását, amikor bármely alaptörvényi szabályból – így az M) cikk (2) bekezdéséből is – közvetlenül következik valamely jogszabály alkotmányellenessége. Ez azonban nemcsak az M) cikk (2) bekezdése értelmezésétől, hanem az érintett jogszabály tartalmától is függ. Azt, hogy ilyen eset mikor, milyen feltételek mellett áll fenn, vagyis milyen feltételeknek kell teljesülnie az alaptörvény-ellenesség megállapításához, nem lehet annál konkrétabban megfogalmazni, mint ahogyan azt maga az Alaptörvény teszi pl. az alapvető jogok korlátozására vonatozóan az I. cikk (3) bekezdésben. Valamely jogszabály vagy rendelkezésének Alaptörvénnyel való összhangja megítélésénél a vizsgált rendelkezés szabályozási környezetét is figyelembe kell venni. Különösen így van ez, ha nem alapvető jogról van szó, mint az M) cikk (2) bekezdésében, hanem állami kötelezettségek teljesítéséről jogalkotás útján.
[76] 2. A második alkotmányértelmezési kérdést illetően azt kell vizsgálni, hogy milyen alkotmányossági feltételekkel kerülhet sor fennálló szerződéseknek jogszabály útján történő módosítására. A második alkotmányértelmezési kérdés megválaszolásához az első lépés az, hogy a szerződési szabadság, amely szövegszerűen nem szerepel az Alaptörvényben, sem az alapjogi fejezetben, sem az alapelvek között, az Alaptörvényből levezethető-e (Indokolás [77]–[86] bekezdések), és ha igen, akkor ezt a jogot milyen feltételekkel lehet korlátozni (Indokolás [87]–[95] bekezdések).
[77] 2.1. Az indítvány kifejezetten utal arra, hogy ezeket a kérdéseket az előző Alkotmány alapján, igaz nem alkotmányértelmezési hatáskörben, az Alkotmánybíróság egy korai határozata már eldöntötte.
[78] 2.1.1. Akkor, amikor az előző Alkotmány elismerte és támogatta a vállalkozás jogát és a verseny szabadságát, egyben rögzítette azt is, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság.
[79] Az Alkotmánybíróság következetes volt abban, hogy a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás, fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal. (818/B/1997. AB határozat, ABH 1998., 759, 761.) [Lásd még: 21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994., 117, 120., 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994., 197, 200.] Kimondta azt is az Alkotmánybíróság, hogy „önmagában abból a tényből, hogy a versenyszabadság nem alapvető jog, következik az, hogy arra nem vonatkozik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt, az alapvető jogok lényeges tartalma korlátozására vonatkozó tilalom.” (782/B/1998. AB határozat, ABH 2002., 854, 856.)
[80] 2.1.2. Az alkotmány az írott alkotmánnyal rendelkező államokban a legmagasabb szintű jogforrás, amely meghatározza és biztosítja azt a jogi és intézményi feltételrendszert, amelynek keretei között minden gazdasági szereplő és az állam működik. Az alkotmányok általában rögzítik a gazdaság működésének legfontosabb, alapvető kereteit, a gazdasági szereplők jogait, az állami beavatkozás határait, az állam kötelezettségeit a gazdasági szereplőket illetően.
[81] A „gazdasági alkotmány” fogalmát különféle jelentéstartalmakkal szokták használni.
[82] Szűkebb értelemben gazdasági alkotmánynak a gazdasági rend alkotmányból eredő szabályait nevezzük. Ide tartoznak egyes alapvető jogok (a munka, a foglalkozás szabad megválasztása, a vállalkozás joga, a tulajdon védelme), a közpénzügyek, de az állam szociális szerepvállalása is – ez utóbbi, mint a társadalmi szolidaritás kifejeződésének Alaptörvényben való megjelenése. A gazdasági alkotmány más megfogalmazásban olyan összefoglaló név, amelynek elemei alapvetően három fő csoportba rendezhetők: a) a gazdasági jogok elismerése, a tulajdon védelme (XIII. cikk), a munka és foglalkozás szabad megválasztása, a vállalkozás joga (XII. cikk), ezekkel összefüggésben a verseny védelme (M) cikk), b) a közpénzügyek (adózás, költségvetés, államadósság, pénzrendszer) c) a szociális biztonság nyújtása (XIX. cikk).
[83] Jóllehet az előző Alkotmány korábban deklarálta, hogy Magyarország piacgazdaság (a tervgazdaság elvetéseként), az Alaptörvény a gazdasági rendszerről nem tartalmaz hasonló döntést. Ugyanakkor az Alapvetés szabályai között [M) cikk] szerepel, hogy hazánkban a vállalkozás szabad, és az állam biztosítja a verseny feltételeit, továbbá mindenkinek joga van a tulajdonhoz [XIII. cikk (1) bekezdés].
[84] A vállalkozás szabadsága, a tisztességes gazdasági verseny feltételeinek biztosítása, továbbá a tulajdon alapvető jogként való szabályozása – a piacgazdaság deklarálása nélkül is – azt jelenti, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság.
[85] Az Alkotmánybíróság a 3192/2012. (VII. 26.) AB határozatában rámutatott arra, hogy bár az Alaptörvény – szemben a korábbi Alkotmánnyal – nem nevesíti külön a piacgazdaság követelményét, az alkotmánybírósági gyakorlat alapján annak két létfontosságú elemét, a vállalkozás és a verseny szabadságát azonban tartalmazza (Indokolás [19]). Kifejtette továbbá: „A piacgazdaság, és így az Alaptörvény M) cikke által védett vállalkozás és verseny szabadsága működésének elengedhetetlen feltétele a szerződési szabadság, amely ennek következtében szintén élvezi az Alaptörvény védelmét. Ezt támasztják alá a szerződési szabadságnak a Ptk.-ban foglalt garanciális szabályai is.” (Indokolás [21])
[86] A jelen ügyben az Alkotmánybíróság nem látott okot arra, hogy ettől az értelmezéstől eltérjen.
[87] 2.2. A kormány által készített beadvány abból indul ki, hogy az Alaptörvény enyhébb feltételeket határozna meg a fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján történő módosításához, mint az a 2012-ig hatályban volt Alkotmány alapján értelmezhető volt. Az a várakozás is kiolvasható a kormány beadványából, hogy a szerződéses szabadság közérdekből és arányosan megvalósuló korlátozhatóságának feltételei szintén enyhébbek lettek. A jelen esetben létrejött szerződésekről van szó; ezek módosítása jogszabállyal más – szigorúbb – alkotmányos elbírálás alá esik, mint azok a szabályok, amelyek a szerződés létrejötte előtt a szerződés kötelező tartalmi elemeit határozzák meg.
[88] Az Alkotmánybíróság már többször – az Alaptörvény hatályba lépését követően is – döntött arról, hogyan lehet szerződéseket jogszabállyal módosítani.
[89] Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy „az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}.
[90] 2.2.1. Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 1991, 146, 166., a továbbiakban: Abh.) rámutatott arra, hogy különösen a hosszú évekig fennálló szerződési jogviszonyokra a jelentős gazdasági – esetleg politikai –, pénzügyi és egyéb társadalmi változások nyilvánvalóan számottevő hatást, lényegi befolyást gyakorolnak. A szerződéskötéskor előre nem látott körülmények ugyanis lényegesen megváltoztathatják a szerződő felek helyzetét, a jogok és kötelezettségek arányát, és valamelyikük számára rendkívül terhessé vagy egyenesen lehetetlenné tehetik a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartását, illetőleg a szerződés teljesítését. Ezekben a rendkívüli változást előidéző esetekben a törvények lehetővé teszik, hogy az egyes egyedi jogviszonyokba a bíróság beavatkozzék és módosítsa, a megváltozott körülményekhez igazítsa a tartós, hosszú lejáratú szerződések eredeti tartalmát. Kimondta az Alkotmánybíróság továbbá azt is, hogy ha a társadalmi méretű változások a szerződések nagy tömegét érintik, indokolt – és alkotmányosan nem kifogásolható –, hogy a jogviszonyok megváltoztatására, módosítására a törvényhozás dolgozzon ki általános megoldást. Az állam azonban jogszabállyal a fennálló szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén módosíthatja, változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás megkövetel. Vagyis a tartós jogviszonyok jogszabállyal történő alakítására a clausula rebus sic stantibus tételének alkalmazásával kerülhet sor. Eszerint a jogalkotó – akárcsak a bíróság – akkor jogosult a fennálló és tartós szerződési jogviszonyokat módosítani, ha a szerződéskötést követően beállott valamely körülmény folytán a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartása valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, továbbá, ha az túlmegy a normális változás kockázatán. A jogszabályi beavatkozásnak pedig további feltétele, hogy a lényeges körülményváltozás társadalmi méretű legyen, vagyis a szerződések nagy tömegét érintse. A törvényhozó feladata meghatározni és egyúttal felelőssége eldönteni, hogy melyek azok a területek, amelyeken a beavatkozás már jogalkotási követelmény. Azt pedig, hogy a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, köteles bizonyítani. Vita esetén viszont az Alkotmánybíróság jogosult a beavatkozás alkotmányosságát eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét, egyes szerződésekben a Ptk. 241. §-a alapján esetenként a bíróság jár el és a feltételek fennállása esetén módosítja a szerződések tartalmát.
[91] Az Alkotmánybíróság szerint az Abh.-ban kifejtett elvek nem azt jelentik, hogy a Ptk. válna alkotmányos mércévé a szerződésekbe való állami beavatkozás megítélésénél, hanem csak azt, hogy a jogbiztonság követelményei, a szerződéses szabadság, a megkötött szerződés teljesítésébe vetett bizalom akkor érvényesülnek, ha az egyedi szerződések bírói úton való módosítása feltételeitől a jogalkotó a szerződések tömegének módosításakor nem térhet el. A magánjogi tartós jogviszonyok jogszabállyal történő alakítására a clausula rebus sic stantibus tételének alkalmazásával kerülhet sor. A bírói szerződésmódosítás a magánfelek eltérő érdekeinek új egyensúlyba hozására alkalmas eszköz az eset összes körülményeinek mérlegelésével. A törvényi úton történő szerződésmódosításnak is, amennyire lehet, mindegyik fél méltányos érdekeit figyelembe kell vennie, vagyis az ilyen szerződésmódosításnak is érdekegyensúlyra kell törekednie a megváltozott körülmények mellett.
[92] 2.2.2. Az emberi méltóság védelméhez való jog és a jogállamiságot tartalmazó alaptörvényi szabály a jelen ügyben eldöntendő alkotmányjogi kérdés szempontjából az előző Alkotmány azonos szabályaival megegyezik.
[93] Az emberi méltóság védelméhez való jog sérelmére, miként azt az indítvány is megemlíti, csak akkor lehet hivatkozni, ha más, nevesített alapjog nem áll rendelkezésre. Az indítvány szerint a 24/1996. (VI. 25.) AB határozat az egyéni cselekvési autonómia egyik megnyilvánulási formájaként határozta meg a jogügyletek létrehozásának szabadságát, az egyénnek azt a jogát, hogy önállóan, hatalmi befolyástól mentesen dönthessen a magánjogi jogügyletek létrehozása, tartalma és módosítása tekintetében.
[94] Az Alkotmánybíróság a szerződési szabadság és „az általános cselekvési szabadság” viszonyát értelmezve megállapította: „[a]z, hogy a szerződési szabadság joga végső soron az emberi méltósághoz való jogból levezethető, nem jelenti azt, hogy az egyszersmind alapjogi védelmet is kap. A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság nem az egyén legbensőbb szféráját érintő megállapodások megkötésének szabadságával azonosítja, hanem ennél szűkebben, az egyén gazdasági életben való részvételét biztosító jogként részesíti védelemben, és azt hangsúlyozza, hogy a szerződési szabadság a piac működésének és a gazdasági versenynek az egyik fontos feltétele. Ebből következik az, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban a szerződési szabadság az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében biztosított piacgazdaság lényegi elemének és önálló alkotmányos jognak (de nem alapvető jognak) minősül.” [7/2006. (II. 22.) AB határozat, ABH 2006, 181, 198–199.]
[95] Az indítványban is hivatkozott 3048/2013. (II. 28.) AB határozatban – amelynek az ügyben elbírált alkotmányjogi panaszok alapján kifejezetten állást kellett foglalnia a magánjogi jogviszonyokba való állami beavatkozással szemben felállított alkotmányos követelményekről – az Alkotmánybíróság tanácsa egyhangú döntéssel már az Alaptörvény alapján is alkalmazhatónak találta az Abh.-ban a szerződésmódosítással kapcsolatban kifejtett elveket (Indokolás [34]–[36] bekezdései). Az adott esetben – a végtörlesztés kapcsán – egy nemzetközi válságban Magyarországon előállt, jelentős, kivételes és súlyos helyzetben történő jogszabályi beavatkozásról volt szó.
[96] 2.3. A megkötött szerződéseket illetően megfelelően tekintettel kell lenni arra az általános elvre is, hogy valamely ország a közérdek – mint például politikai, társadalmi vagy gazdasági rendjének megőrzése – szempontjából döntő fontosságúnak ítélheti, és megkövetelheti bizonyos szabályok (imperatív rendelkezések) alkalmazását valamely tényállásra; annak mérlegelése során, hogy érvényre kell-e juttatni e rendelkezéseket, figyelembe kell venni természetüket és céljukat, és alkalmazásuk vagy nem alkalmazásuk következményeit. [Az elv megjelenik az Európai Parlament és Tanács 593/2008/EK rendelete (2008. június 17.) „a szerződéses kötelezettségekről alkalmazandó jogról (Róma I.)” 9. cikkében.]
[97] Az Alkotmánybíróság határozatát az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján tette közzé.
Alkotmánybírósági ügyszám: X/1769/2013.
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[98] Egyetértek a határozattal, azonban annak indokolásában egy – megítélésem szerint – lényeges problémára ki kellett volna térni, az alábbiak szerint.
[99] A Kormány az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján – az indítvány szóhasználatával élve – „a devizahitelezésből adódó problémák végleges rendezéséhez”, azaz lényegében az átfogó jogi szabályozás előkészítéséhez kérte, meghatározott kérdések vonatkozásában, az Alaptörvény értelmezését. Álláspontom szerint az indítványban megfogalmazott kérdésekre az Alkotmánybíróság a határozatban helyes választ adott, a rendelkező rész I/3. pontjában azt is megállapítva, hogy „valamely jogszabály, vagy rendelkezésének Alaptörvénnyel való összhangja megítélésénél a vizsgált rendelkezés szabályozási környezetét is figyelembe kell venni.” Meggyőződésem szerint előremutató és szükséges lett volna, ha az idézett rendelkező részi megállapítás alátámasztására a határozat indokolása külön is kiemeli az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdésébe foglalt, a diszkrimináció tilalmára vonatkozó előírást, amelyre a jogalkotónak a szabályozás során tekintettel kell lennie.
[100] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépését követően a 42/2012. (XII. 20.) AB határozatában is megerősítette azt a korábbi gyakorlatot, mely szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz az nem önkényes. Véleményem szerint azok, akik a devizaalapú hitelezés jogszabályi és piaci bevezetését követően, de még a gazdasági válságot megelőző időszakban, Magyarországon, magyarországi lakóingatlan megvásárlására, magyar jogi személy pénzintézettől – a deviza és a forinthitel közötti választást illetően szabad belátáson alapuló mérlegeléssel – jelzálogkölcsönt vettek fel, azonos csoportba tartozónak tekintendők. A csoportképzés szempontjából tehát a hitelfelvétel ténye és nem a kirovó deviza forinttól eltérő volta bír relevanciával. Ezzel ellentétes értelmezés a jogalkotás során ahhoz vezetne, hogy az árfolyamkockázatot vállaló, de alacsonyabb kamatot fizető devizahitelesek – alkotmányos indok nélkül – kedvezőbb helyzetbe kerülnek azoknál, akik forintban adósodtak el és az árfolyamkockázat kizárása érdekében vállalták a forinthitel jóval magasabb kamatának folyamatos fizetését. Álláspontom szerint nem mond ellent ennek a 3048/2013. (II. 28.) AB határozat sem, amely a végtörlesztésre jogosultság kedvezményes lehetőségére tekintettel – de csakis a végtörlesztés szempontjából – határozta meg a devizaadósok azonos csoporthoz tartozását. Ez azonban nem akadálya annak, hogy a devizahitelezés egészét érintő szabályozás során a jogalkotó a diszkrimináció tilalmára vonatkozó alaptörvényi rendelkezést a fenti értelmezés szerint vegye figyelembe.
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[101] A határozat rendelkező részének mindkét pontjával egyetértek, azokhoz azonban további indoklást tartok szükségesnek.
[102] 1. Az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésének értelmezéséhez az alábbi kiegészítő érveket fűzöm.
[103] A magántulajdoni alapon működő piacgazdaság természetes velejárója a gazdasági verseny. Magának a „versenygazdaságnak” azonban elemi követelménye, hogy sokszereplős (kínálati jellegű) legyen, hogy a szereplők „azonos súlycsoportban” versenyezzenek, hogy a verseny szabályai minden versenyzőre azonosan kötelezőek legyenek, és végül, de nem utolsósorban, hogy a versenyzők tisztességesen versenyezzenek, azaz ne csak a törvényeket, de a gazdasági erkölcs, az üzleti tisztesség követelményeit is betartsák. A versenygazdaságnak tehát szigorú szerkezeti (szervezeti felépítési) és magatartási (működési) feltételei vannak. Ezek a feltételek a piacgazdaság kezdetétől máig alakulnak, formálódnak.
[104] A versenygazdaság törvényi keretei, feltételei körébe soroljuk az ún. antitröszt (a magyar jogrendszerben: fúziókontroll) szabályokat, amelyek Kanadából és az USA-ból terjedtek el világszerte. Ezekhez csatlakozott az európai kontinensen a kartell-tilalom, amely a szervezeti összefonódás nélküli, megállapodáson alapuló monopolhelyzetek kialakulását akadályozza meg, illetve számolja fel. Mindez nem csupán a kis- és közepes vállalkozásokat védi a nagy tőkeerővel szemben, de a politikai közhatalmat és a demokráciát is a gazdasági hatalom koncentrációjától és befolyásától.
[105] A versenygazdaság szerkezetét védő törvényhozáshoz csatlakozott a tisztességtelen piaci magatartások tilalma, annak generálklauzulája és külön nevesítve is a tiltott tényállások. Már ezek között is megjelent a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megtiltása, előbb a versenytársakkal szemben, majd pedig minden versenyző részéről a fogyasztókkal szemben.
[106] Ennek a folyamatnak legújabb fejleménye és jogterülete a fogyasztóvédelem joga.
[107] Minden egyes történetileg eddig kifejlődött jogterület hangsúlyosan jelen van az Európai Unió jogában és a magyar jogrendszerben is.
[108] Az M) cikk (2) bekezdése jól illeszkedik az előbbi nemzetközi, uniós és hazai jogfejlődésbe, a vázolt jogfejlődés eddig elért eredményeit egyfelől alkotmányos rangra emeli, szintetizálja és megerősíti, másfelől – jövőbe tekintve – államcélként és programként is megfogalmazza, azaz továbblép ezen az úton. Ilyen értelmezésben – az alkotmányos programból következően – az államnak nem csupán alkotmányos lehetősége, hanem alkotmányos kötelessége is, hogy biztosítsa a tisztességes gazdasági verseny feltételeit, hogy fellépjen az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védje a fogyasztók jogait. Ez az alkotmányos követelmény azt is magában foglalja és egyben lehetővé teszi, hogy a törvényhozó a fogyasztói társadalom, a globalizálódó termék- és pénzpiac új kihívásaira (jogsértő, vagy tisztességtelen, erőfölényes jelenségeire) olyan új jogi megoldásokkal reagáljon, amelyek az eddigi történeti (és most már alkotmányos) fejlődési folyamatba illeszkednek.
[109] 2. A rendelkező rész II. pontjához az alábbi kiegészítő indoklást fűzöm.
[110] Az Indokolás [108] bekezdésben jelzett általános „illeszkedési” követelmény érvényesítendő a többszázezres nagyságrendben kötött ún. devizaalapú kölcsönszerződések súlyos társadalmi (nemzetgazdasági, pénzügyi, szociális) problémájának megoldása, az „abnormis” értékváltozás következményeinek törvényhozó általi felszámolása során is.
[111] A törvényhozónak olyan „alkotmányos polgári jogi” megoldást kell normatív szinten találnia, amely ha nem is minden egyes szerződésre, de legalábbis az érintett szerződések túlnyomó többségére nézve jogos és igazságos. Jogos akkor, ha megfelel az alkotmányos magánjog alapvető követelményének, vagyis helyreállítja a felek között az egyenjogúságot, a mellérendeltséget és az egyenértékűséget, azaz – egy szóba sűrítve – az érdekegyensúlyt. Igazságos akkor, ha kellően differenciált és egyenlő körültekintéssel figyelembe veszi mindkét fél szempontjait, az adósok vagyoni és szociális helyzetét, a szerződés célját, illetőleg a felek válsághelyzet előtti és utáni előnyeit és hátrányait is.
[112] A magyar magánjog történetében hasonló „válságjogi” megoldásra sajnálatosan sokszor volt már példa. Ezek közül egyet, az 1928. évi XII. törvénycikk („egyes magánjogi pénztartozások átértékeléséről”) 12. §-át idézem:
„A pénztartozás átértékelt összegének meghatározásában minden körülményt méltányosan figyelembe kell venni.
Figyelembe kell venni különösen mind a két félnek, főképpen az adósnak vagyoni helyzetét; azt a gazdasági célt, amelyre a pénztartozás keletkezésekor szolgál; hogy a felek előre látták vagy rendes gondossággal előre láthatták-e a pénz értékében bekövetkezett változást és ezt a pénztartozás összegének meghatározásakor számításba vették-e; hogy az adós foglalkozásánál, vagyonának természeténél, életviszonyainál és egyéb személyes körülményeinél fogva tartozásának összegét felhasználta-e, vagy felhasználhatta-e úgy, hogy magát a pénz értékcsökkenése ellen megvédte; [...] hogy az adós az ügylet alapján gazdagodott-e és a gazdagodás értéke az ő birtokában még megvan-e, vagy attól időközben hibáján kívül elesett; hogy ellenszolgáltatás esetében a szolgáltatásnak és az ellenszolgáltatásnak szem előtt tartott aránya lényeges változást ne szenvedjen.”
[113] Az ilyen törvényhozási példák az újabb válságok – így a devizaalapú kölcsönszerződések súlyos társadalmi-gazdasági-szociális következményeinek – kezelése során is hasznosíthatók.
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[114] Az alaptörvény-értelmező határozat rendelkező részével lényegét illetően egyetértek. Az indokolás tekintetében az állam beavatkozási lehetőségével kapcsolatosan az alaptörvény-értelmezés alátámasztására az alábbi érveket tartom meghatározónak:
[115] 1. Az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése második mondatának („Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben és védi a fogyasztók jogait.”) értelmezése
[116] A kormány kérdésének megválaszolásához, illetve a kért értelmezés elvégzéséhez mindenekelőtt az Alaptörvény fenti rendelkezésének értelmezése szükséges. Az értelmezés közelebbi tárgyát az idézett szabály második fordulata („Magyarország [....] védi a fogyasztók jogait.”) képezi, mivel az alkotmányértelmezés feltételéül az Abtv. 38. § (1) bekezdésében meghatározott konkrét alkotmányjogi probléma az Alaptörvény ezen fordulatával áll közvetlen összefüggésben.
[117] Két kérdés szorul megválaszolásra; mit kell érteni az M) cikk (2) bekezdésében írt fogyasztók jogain, továbbá mi következik abból a kitételből, hogy „Magyarország védi” ezeket a jogokat.
[118] a) A fogyasztók jogait az alkotmányjog tudomány felfogása a nemzetközi tendenciákat értékelve alapvető jognak tartja; a tudományos kánon szerint a „fogyasztók jogai” az alapvető jogok harmadik nemzedékébe (generációjába), tudományos szóhasználattal a globális, vagy szolidaritási jogok kategóriájába tartozó fogalom. (E kategóriát illetően lásd pl. Mavi Viktor: Szolidaritási jogok, avagy az emberi jogok harmadik nemzedéke. Állam- és Jogtudomány 30. évfolyam 1–2., illetve a fogyasztói jogok megítélése tekintetében Chronowski Nóra: Szolidaritás az Alkotmányban és azon túl? Közjogi Szemle, 2010/1, 17. o.)
[119] A harmadik generációs jogok alakulófélben vannak, az első globális jogok alig néhány évtizeddel ezelőtt jelentek meg. Az alkotmányokban történő intézményesítésük még nem terjedt ki mindegyikükre, és abban is eltérő az egyes országok szabályozása, hogy mely jogokat emel be ezek közül az alkotmányba és melyeket (legalábbis egyelőre) nem.
[120] A fogyasztók jogainak (a fogyasztóvédelemnek) alapjogi szintre emeléséhez – e jogi fogalom viszonylagos újszerűségéből és ennek kapcsán a tartalmi normativitás követelményéből következően – elengedhetetlen a jog Alaptörvényben történő definitív meghatározása, az alanyi kör megjelölése és az alanyi körhöz kapcsolódóan alanyi jognak történő minősítése. Ezt több alkotmány is megteszi (így pl. a portugál alkotmány), a magyar Alaptörvény azonban a fogyasztók jogai kategóriáját nem emeli az alapvető jogok körébe. Az M) cikk (2) bekezdésében szereplő kitétel – túl azon, hogy nem a jellemzően az alapjogokat tartalmazó Szabadság és felelősség címszóban található – nem tekinthető (tartalmi értelemben sem) alapjogi státust megalapozó rendelkezésnek.
[121] Ezért további válaszra váró kérdés, hogy mit kell érteni a fogyasztók jogain. Bár az Alaptörvényben nem, a magyar jogrend szabályrendszerében több jogszabály, illetve rendelkezés található a fogyasztók jogai tekintetében. Külön törvény szól a fogyasztóvédelemről (1997. évi CLV. törvény), a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról (2008. évi XLVII. törvény), a fogyasztóknak nyújtott hitelről (2009. évi CLXII. törvény). (Ez utóbbi kifejezetten érinti a devizahiteleseket is, akiknek szerződéseivel kapcsolatosan a kormány az Alkotmánybíróságot konkrét alkotmányjogi problémára hivatkozva megkereste.) A fogyasztók egyes jogait további más törvények speciális rendelkezések formájában tartalmazzák; ilyenek például a Ptk.-ban szereplő szavatossági és jótállási jogok.
[122] A magyar jogrendszer tehát ismeri és szabályozza – az Alaptörvényen kívül – a fogyasztók jogait, és az M) cikk (2) bekezdésében említett fogyasztói jogokon ezeket a jogokat mindenképpen érteni kell. Nézetem szerint azonban az Alaptörvényben említett „fogyasztók jogai” fogalomkör nem korlátozódik ezekre a konkrétan megnevezhető jogokra. A „fogyasztók jogai”, mint önálló és egységes fogalomkör a gazdasági élet hivatásszerű szereplőivel partneri kapcsolatban álló nem hivatásszerű szereplők e pozíciójukból adódó potenciális hátrányokkal szembeni védelmi helyzetét, illetve e védelemre szóló jogosultságát is jelenti. Az Alaptörvény említett rendelkezése véleményem szerint e jogosultság állami védelméről (is) rendelkezik.
[123] b) Az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésének az a kitétele, hogy „Magyarország védi...” jellegzetesen államcéli megfogalmazás. Az M) cikk (2) bekezdése a fogyasztók jogainak védelmét államcélként határozza meg. Ez a megfogalmazás azonban rendkívül erőteljes, erőteljesebb azoknál az államcéloknál, melyekkel kapcsolatban az Alaptörvény az állam cselekvését illetően „törekszik”, „támogatja”, „segíti” igéket használja.
[124] Az államcél olyan alkotmányjogi kategória, melyből konkrét tartalmú jogot teremtő szabályozási kötelezettség, vagy más konkrét közhatalmi aktus eszközlésének kötelezettsége nem keletkezik; ilyen az államon államcél esetén nem kérhető számon. Meglevő jogot csökkentő, a védelmi szintet leszállító jogalkotás, vagy más ilyen közhatalmi aktus azonban már sértheti az államcélként megfogalmazott alkotmányi szabályt. Ennek megfelelően kell értékelni a jogalkotó, illetve a közhatalom más tényezője lehetséges mozgásterét az M) cikk (2) bekezdésével összefüggésben. Az M) cikk (2) bekezdéséből tehát az államra nézve konkrét tartalmú jogalkotási kötelezettség nem keletkezik, absztrakt értelemben azonban ebből az államcélból feltétlenül levezethető okszerűnek és hatékonynak mutatkozó jogalkotási, intézményvédelmi, általában állami aktivitási kötelezettség. Ennek az állam már eddig is eleget tett, többek között az említett törvények, jogi rendelkezések megalkotásával, illetve a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság felállításával [225/2007. (VIII. 31.) Korm. rendelet]. Ezek az eddig megtörtént lépések azonban a fentiekből következően nem zárják ki azt, hogy az állam további lépéseket tehessen a fogyasztók jogai védelmének érdekében. Az államcél meghatározása az abban megfogalmazottak valóra váltása érdekében az alkotmány keretei között szabad kezet ad az államnak, így lehetősége és joga az említett kereteken belül a beavatkozás, ha a korábbi lépéseket az államcél megvalósítása érdekében nem tartja elégségesnek. Az M) cikk (2) bekezdésének fentebb említett kitétele az állam beavatkozásra történő felhatalmazásának is tekinthető, azaz az M) cikk (2) bekezdése a fogyasztók jogainak védelmére megteremti az állam beavatkozásának alkotmányos alapját.
[125] 2. A szerződési szabadság korlátozhatóságának kérdése
[126] a) Az állam beavatkozási lehetősége kapcsán az Alkotmánybíróság – a kormány megkeresésének megfelelően – vizsgálta a szerződési szabadság jellegét és e vizsgálat eredményére tekintettel értelmezte a beavatkozás alkotmányos kereteit.
[127] A szerződési szabadság értelmezésének történetét illetően az Alkotmánybíróság álláspontja nem volt egyértelmű. Kezdetben, majd jellemzően a későbbiekben is az Alkotmánybíróság a szerződési szabadságot a piacgazdaságból levezethető önálló alkotmányos jognak minősítette [Pl. 13/1990. (VI. 18.) AB határozat, 29/1993. (V. 6.) AB határozat]. Emellett olyan értelmezésre is sor került, mely a szerződési szabadságot az ember általános cselekvési szabadságának megnyilvánulási formájaként, az emberi méltóságból való jogból vezette le [24/1996. (VI. 25.) AB határozat].
[128] Nézetem szerint a szerződési szabadság a szabadságeszmének a szerződések világában történő érvényesülése. Az általános szabadságeszmét a magam részéről a jogegyenlőség elvére épülő társadalmi viszonyokhoz kapcsolva az emberi méltóság elszakíthatatlan – fogalmi – részének tekintem. A szerződési szabadság tehát nem önálló alapjog, de az említett fogalmi összefüggés következtében áttételesen kapcsolódik az emberi méltósághoz.
[129] A fentiek viszonylatában négy további fontos körülményre feltétlenül szükséges figyelemmel lenni.
[130] Először, hogy az emberi méltósághoz való jog csak az élethez való joggal összefüggésben (mint az emberi státus érinthetetlen lényege) korlátozhatatlan, egyébként korlátozható alapjog, melyre jogrendszerünkben több példa is említhető. (Ilyen korlátozás például egyes helyzetekben a letartóztatottak, elítéltek fogva tartása különleges biztonsági eszközeinek alkalmazása.)
[131] Másodszor, hogy az előbbiekből következően a szerződési szabadság korlátozásának az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján – amely a magyar alkotmányjogban a legszigorúbb korlátozási szabályt tartalmazza – más alapvető jog érvényesülése, vagy valamely alkotmányos érték védelmében a szükségességi-arányossági teszt alkalmazása mellett az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartása mellett mindenesetre fennáll a lehetősége.
[132] Harmadszor, hogy a szerződési szabadság a legszorosabb értelemben a szerződések megkötésére irányuló szabad akaratelhatározást és a szerződés tartalmának a jogszabályok keretei közötti kölcsönösen szabad meghatározását jelenti. A szerződési szabadság tehát eleve nem biztosít korlátlan szabadságot a szerződések tartalmának meghatározására, jogszabályok, jogi rendelkezések azt tradicionálisan eleve korlátozzák (pl. uzsorás szerződés, jó erkölcsbe ütköző szerződés tilalma).
[133] Negyedszer, hogy az állami beavatkozás a szerződési szabadságot a már megkötött szerződések változatlan tartalommal történő megtartását, a pacta sunt servanda magánjogi elvét illetően érinti, amely a szerződési szabadságnak már egy tágabb értelemben vett dimenzióját jelenti. A jog szűkebb-tágabb fogalmát illető különbségtételnek annyiban van jelentősége, amennyiben azt értékeljük, hogy a korlátozás mennyiben közelíti a jog lényeges tartalmát.
[134] Mindezekből egyértelműen következik a szerződési szabadság, illetve a pacta sunt servanda elvének korlátozhatósága, még akkor is, ha e jogi kategóriákat a korlátozhatóság szempontjából legszigorúbb konzekvenciával járóan alapvető jogként (alapvető joghoz tapadó jogként, vagy jogelvként) értelmezzük.
[135] b) A fenti alapjogi jellegű megközelítés esetén a korlátozhatóság kulcskérdése, hogy fenn áll-e a korlátozás lehetőségét megteremtő más alapvető jog vagy alkotmányos érték védelmének szükségessége. Ilyen alapvető jogként vehető számba az emberi méltósághoz való jog, amely nyilvánvalóan súlyosan sérül abban az esetben, ha a szerződések teljesedésbe menetele, illetve a szerződésekhez fűződő jogkövetkezmények érvényesülése a szerződési partner olyan mértékű – egyébként vétlen – pauperizálódásával jár együtt, mely az emberhez méltó életkörülmények elvesztését (pl. hajléktalanná válást) eredményezné. Emellett vitathatatlanul fenyegetett alkotmányos értéket képez az M) cikk (2) bekezdésében foglalt, alapjogi szintre nem emelt fogyasztóvédelem, aminek természetét párhuzamos indokolásom [115]–[122] bekezdéseiben kifejtettem. Ez tömegeket érintő esetben külön hangsúlyt kap a Nemzeti Hitvallásban megfogalmazott azon alkotmányos célkitűzésekben, miszerint „a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság [...] kiteljesítése”, illetve, mely a népuralom érvényesülésének (egyik) feltételét az állam polgárainak szolgálatában látja. E két fordulatból következően, figyelemmel az Alaptörvénynek szociális jellegű államcélokat tartalmazó passzusaira (így pl. az Alaptörvény XIX. és XXII. cikkeire) is, az állampolgárok legalább elemi szintű, emberhez méltó szociális életfeltételei az Alaptörvény védelmét élvező alkotmányos értékeknek minősülnek.
[136] 3. Az állam beavatkozásának alkotmányos korlátai
[137] Az államnak tehát az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése alapján lehetősége van beavatkozni a szerződéses jogviszonyokba, és ezeknek a szerződési szabadság sem áll elvileg az útjában, sőt a kormány által felvetett konkrét alkotmányjogi probléma tekintetében van olyan alapvető jog, illetve alkotmányos érték, mely a jogok korlátozására vonatkozó legszigorúbb szabályozás szerint is lehetővé teszi az állam beavatkozását.
[138] Ez a beavatkozási lehetőség azonban nem korlátlan. Akár alapjogi megközelítésben, a szükségességi-arányossági teszt alapján vizsgáljuk, akár a jogok korlátozásának rugalmasabb lehetőségét nézzük, a szerződéses jogviszonyokba való beavatkozás nem sértheti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt azon jogtételt, mely szerint Magyarország jogállam.
[139] A jogállamiság tartalma a vizsgált helyzetre vonatkozóan alapvetően a jogbiztonság elvének érvényesülését, magánjogi viszonylatban a pacta sunt servanda érvényre jutását jelenti.
[140] A jogállamiság és a jogbiztonság követelménye a megkötött szerződések világában alapvetően a szerződések teljesedésbe menetelét jelenti; azt, hogy a megkötött szerződések megtartásában és érvényesülésében a gazdaság és a magánjogi kapcsolatrendszer szereplői megbízhatnak, erre gazdálkodásukban, terveikben és további lépéseikben bizton építhetnek. A pacta sunt servanda elve tehát nem tehető zárójelbe, és nem is üresíthető ki. Másfelől a jogbiztonság elve nem jelenti a jogviszonyok, jelen esetben a szerződéses jogviszonyok teljes és feltétlen érinthetetlenségét. Kétségtelen, hogy az állami beavatkozás és a szerződési szabadság korlátozása nem valósítható meg a pacta sunt servanda elvének teljes sértetlensége mellett, ugyanakkor az állami beavatkozás feltételeit és mértékét úgy kell megválasztani, hogy az a feltétlenül szükségesnél jobban ne érintse a megkötött szerződéseket, ne erodálja a szerződések világának jogbiztonságát. Erre nézve a magánjogi minta tulajdonképpen előttünk áll, a határozatban is említett clausula rebus sic stantibus elve formájában, ami alkotmányjogi szempontból annyit jelent, hogy a jog már eddig is ismerte és intézményesítette a pacta sunt servanda elve konkrét esetekben történő érvényesülésének alkotmányjogilag eddig kétségbe nem vont bírói, illetve jogalkotói korrekciója lehetőségét.
[141] Mindezek mellett a jogállamiság követelményeit illetően fontosnak tartom az alábbiak hangsúlyozását.
[142] Az állam jogalkotói beavatkozása csak kivételes lehet, amivel csak különleges feltételek fennállása esetén élhet. Ezek a feltételek nézeteim szerint az alábbiak: a körülményeknek
– a szerződést követően beállott,
– ésszerűen előre nem látható,
– olyan mértékű megváltozása,
– amely a szerződés változatlan tartalommal való fenntartása mellett valamelyik fél lényeges érdekét súlyosan sérti,
– és az előbbiek szerint előállott helyzet társadalmi méretű, azaz a szerződéses felek nagy tömegét érinti.
[143] Igen lényeges szempont, hogy az állam beavatkozása az ütköző érdekek kezelését illetően nem lehet egyoldalú, vagyis figyelemmel kell lennie annak a szerződő félnek a méltányos érdekeire is, akire nézve a jogviszony módosítása egyébként hátrányos.
[144] Az, hogy az állam konkrét beavatkozása (jogalkotása) megfelel-e az alkotmányos követelményeknek, csak a konkrét beavatkozás (jogi szabályozás) ismeretében dönthető el.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[145] Nem tudom elfogadni a többségi határozatot, mert az alkotmánybíráskodás egészét illetően két kardinális kérdésben olyan megállapításokat tesz, melyeket összeegyeztethetetlennek tartok az alkotmánybíráskodás eszméjével. Ezen kívül egy kérdésben olyan álláspontot foglal el a határozat, melyet az Alaptörvény 28. cikkét illetően hibás értelmezésnek látok.
[146] 1. A két kardinális kérdés egyike az Alkotmánybíróság jogkiolvasztó tevékenységére vonatkozik. Ezt a korábbi alkotmánybírák minden önkorlátozás nélkül művelték – a legkülönbözőbb alkotmányos alapjogokat önmaguk által létrehozva –, és ennek révén a demokratikus törvényhozás feletti ellenőrzésüket sokszor alaposan kibővítették. Ilyen kibővítés esetén alkotmánybírói aktivizmust lehetett korábban is megállapítani, de ha csak egy-egy absztrakt alkotmányi érték, alapelv konkretizálását végezték el ezzel (vagyis az absztrakt értékekből, elvekből csak konkrétabb tartalmakat bontottak ki, de új terület bevonásával hatáskörbővítést nem hoztak létre), akkor ezt nem lehetett kifogásolni. Ilyen konkretizálás akkor akár olyan jog kiolvasztása is lehetett, melyet nem tartalmazott az alkotmányi szöveg. Látni kell azonban, hogy az Alaptörvény hatályba lépése, mely lehetővé tette, hogy Alaptörvényben biztosított jog léte esetén a bírói ítéleteket alkotmányjogi panasszal meg lehessen támadni az Alkotmánybíróság előtt, döntő módon megváltoztatta a jogkiolvasztás következményeit. Ennek révén a jogok kiolvasztásának most már az a közvetlen következménye, hogy az alkotmánybírák ezzel lényegesen megnövelik a rendes bíróságok, köztük a Kúria ellenőrzés alá vonását – ráadásul minden alaptörvényi felhatalmazás nélkül, pusztán csak önmaguk döntése által létrehozva. A jogkiolvasztó alkotmánybíró-elődeinknek ezzel a problémával nem kellett szembenézni, és megítélésem szerint a többségi határozat támogatói nem gondolták végig azt, hogy az Alaptörvény lényeges módon változtatta meg e tevékenység következményeit. Ezt a hibás álláspontot rögzíti tézisszerűen az Indokolás [67] bekezdésében tett következő állítás: „Azt, hogy milyen jogokat kell „Alaptörvényben biztosított jog” alatt érteni, az Alkotmánybíróság gyakorlata alakítja ki.” Ezzel szemben kell ragaszkodni ahhoz, hogy az „Alaptörvényben biztosított jogok” azok, melyeket az Alaptörvény tartalmaz, és ezt nem bővítheti az Alkotmánybíróság azzal érvelve, hogy csak értelmezi az Alaptörvényt.
[147] A jelen esetben a jogkiolvasztás korábbi gyakorlatát a többségi határozat a szerződési szabadság kérdése kapcsán látja folytathatónak azzal, hogy ezt az Alaptörvény M) cikke (2) bekezdésébe alaptörvényi értékként és elvként foglalt vállalkozási szabadságból látja kiolvaszthatónak: „Az Alaptörvény egy-egy, nem az alapvető jogokat tartalmazó fejezetében található szabályából az Alkotmánybíróság Alaptörvényben biztosított jogot megfelelő indítvány alapján vezethet le. [A Kormány második kérdésére e határozatban adott válaszként ilyen jog az Alaptörvény alapján az M) cikk (1)–(2) bekezdéséből eredő szerződéses szabadság.]” (Indokolás [68] bekezdés). Ez a jogkiolvasztás – és ennek kapcsán az egész jogkiolvasztási gyakorlat legitimálása – azonban megítélésem szerint teljesen felesleges, mivel az Alaptörvény XII. cikkének (1) bekezdésébe foglalt vállalkozáshoz való jog részeként ez amúgy is kimondható. A vállalkozáshoz való jog egyik nélkülözhetetlen aspektusa –, melynek kibontására jogosult az Alkotmánybíróság – a szerződési szabadság, és ehhez már csak erősítéseként kell odavonni az alaptörvényi értékeket és intézményi elveket tartalmazó Alapvetésből az M) cikk (2) bekezdésébe foglalt vállalkozási szabadságot. Alaptörvényben meglévő alapvető jog konkrét aspektusainak kibontására jogosultak az alkotmánybírák, de új jog teremtésére nem, mert ezzel átvennék az alkotmányozó hatalom szerepét.
[148] Ennek az elvi álláspontnak fontos következménye van arra a választásra, amit az Alkotmánybíróság a törvényhozás felé irányuló alkotmányos mulasztás vagy ezzel szemben a bírói jogalkalmazás felé irányuló alkotmányos követelmény megállapításakor tesz. Ugyanis amikor az alkotmánybírák nem kívánják megsemmisíteni az indítvánnyal megtámadott jogszabályi rendelkezést, ám alkotmányos problémát látnak abban, akkor két alternatíva kötött választhatnak. Ha alkotmányos értékből, alapelvből, illetve alapvető jogból származó követelmény hiányát állapítják meg az adott jogszabályi rendelkezés tartalmában, ám kerülni kívánják ennek megsemmisítését, akkor vagy alkotmányos mulasztást állapítanak meg a jogalkotó felé, és határidő kitűzésével szólítják fel ennek jogalkotás útján való orvoslására, vagy önmaguk állapítanak meg az adott jogszabályi rendelkezés bírói alkalmazása felé alkotmányos követelményt, és közvetlenül ők írják elő a bírák számára, hogy ezt a jogszabályi rendelkezést mindig ezzel az alkotmányos követelménnyel együtt alkalmazzák mint alkotmánykonform értelmezést. Ez utóbbi esetben a jogalkalmazó bírák számára előírt alkotmányos követelmény érvényesülését az garantálja, hogy ennek nem követése esetén a pervesztes fél alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz fordul, és az alkotmánybírák alaptörvény-ellenesség címén megsemmisítik az alkotmányos követelményt nem követő rendes bíróság ítéletét. Alkotmányjogi panasszal azonban a bírói ítéletek ellen csak Alaptörvényben biztosított jog alapján lehetséges – és pusztán alaptörvényi értékekre vagy alapelvekre támaszkodva nem –, így ha a rendes bíróságok felé ez utóbbiakból levezetve alkotna meg alkotmányos követelményeket az Alkotmánybíróság, akkor ezt nem lehetne megtámadni alkotmányjogi panasszal, és így ennek garantálása és Alkotmánybíróság általi szankcionálása nem lenne biztosítva. Ha tehát ragaszkodunk ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság nem olvaszthat ki új alaptörvényi jogokat, hanem ezek csak az Alaptörvény által már szövegszerűen tartalmazott jogok lehetnek, akkor ebből következik, hogy ha egy jogszabályi rendelkezés alaptörvényi értékből vagy alapelvből eredő hiányosságokat mutat – és nem alapvető jogból eredőt –, akkor az Alkotmánybíróság csak a törvényhozás felé irányuló alkotmányos mulasztás megállapítását választhatja ennek orvoslására, de a bírák felé közvetlenül irányuló alkotmányos követelmény előírását nem, mert ez esetben a hiányzó alkotmányjogi panasz miatt nem lehetne ennek érvényesülését garantálni.
[149] 2. Nem tudom elfogadni az Indokolás [94] bekezdésében az „általános cselekvési szabadság” beleolvasását sem az Alaptörvénybe, melyet az első alkotmánybírósági többség az 1990-es évek elején alakított ki, és amelyet az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezéseinek 5. pontja a régi Alkotmányon alapuló többi elvi formulával együtt hatályon kívül helyezett. Ezt az utóbbi években a teljes ülésen hozott döntéseinkben már kerültük, igaz elvi jelleggel nem foglalt állást az Alkotmánybíróság ennek későbbi sorsát illetően. A Kormány az indítványában igyekezett minden olyan régi formulát megnevezni – és megkérdezni róluk a mai alkotmánybírósági véleményt –, melyek megakadályozhatják az általa tervezett jogalkotással belenyúlást a szerződésekbe, így kérdést tett fel az „általános cselekvési szabadság” korábbi formulájára is. Ebből a formulából korábban a levezetett alapvető jogok sokaságát olvasztották ki a régi alkotmánybírák, és az az alkotmánybíró, aki az „általános cselekvési szabadság” kiolvasztását és fenntartását ma is lehetőnek tartja, igent mond sok-sok további alapvető jog kiolvasztására is, melyeket nem tartalmaz az Alaptörvény. Fontos kiemelni, hogy az első alkotmánybírák által kialakított „láthatatlan alkotmánynak” ez volt a tengelye, és aki most erre igent mond, az az Alaptörvény helyett ismét a régi bázisra helyezi döntési alapját – ha átlátja ezt, ha nem. Mindig is az volt az álláspontom, hogy a tényleges írott alkotmány helyébe lépő „láthatatlan alkotmány” az alkotmánybíráskodás intézményével való visszaélést jelentette, melyet egy demokratikus jogállam mellett hitet tevő alkotmánybírói többség nem támogathat. A Kormány indítványában feltett kérdésre tehát le kellett volna szögezni a határozatban, hogy a mai Alkotmánybíróság nem támogatja az Alaptörvénytől való elszakadást, illetve a láthatatlan alkotmány koncepcióját is elveti, és így az „általános cselekvési szabadság” korábbi formuláját, illetve az ebből levezetett további alapjogok sokaságát sem kívánja ismét döntési alapként használni a jövőben. Ezt mulasztották el a többségi határozatot megszavazó alkotmánybírák, és ebben a mulasztásban nem kívánok magam is részt venni.
[150] 3. További problémám az indokolással, hogy tézisszerű megfogalmazásaiban az alaptörvényi rendelkezéseknek a rendes bírósági jogalkalmazásban és ezen keresztül az egyes jogágakban való szerepe csak leszűkítetten kap megfogalmazást. Az Indokolás [56] bekezdésében ez így hangzik: „Az Alaptörvényben foglalt jogok a magánjog generálklauzuláin keresztül képesek beszűrődni a magánjog rendszerébe. Ahol tehát még generálklauzula alkalmazására sincs lehetőség, ott az alkotmányi jogok sem képesek közvetlenül hatni a magánjogban.” Majd ezt konkretizálva az Indokolás [64] bekezdésében a rendes bíróságok jogalkalmazásánál az Alaptörvény bevonását a generálklauzulákra tekintettel írja elő: „Az, hogy a konkrét perben az eset összes körülményeinek mérlegelésénél a rendes bíróság a polgári generálklauzulák értelmezésekor milyen intenzíven hivatkozik az M) cikk (2) bekezdésének egyes elemeire, elsősorban a rendes bíróságra tartozó kérdés [...].” Ez az értelmezés megengedhetetlenül leszűkíti az Alaptörvény 28. cikkét, mivel az általános jelleggel írja elő a bírák kötelezettségeként az alkalmazott jogszabályi szöveg értelmének megállapításánál az Alaptörvény bevonását, és nem szűkíti ezt le ezt a generálklauzulák alkalmazásának esetére. Minden jogszabályi hely, melynek normatív tartalma nyitott, és így konkretizáló értelmezést igényel, kötelességként veti el a bíró számára a 28. cikk révén az Alaptörvénnyel összhangban való értelmezést. Ezért nem csak az hibás megállapítás a többségi határozat indokolásában, hogy ezt a kötelezettséget a generálklauzulák létére szűkíti le, hanem az is, hogy főszabályként ezt a bevonást a rendes bíróságok saját mérlegelése területéhez tartozónak deklarálja. Ezzel a deklarációval az Alkotmánybíróság felmenti magát attól a terhes kötelezettségétől, hogy az Alaptörvény 28. cikkének bírói gyakorlatban való érvényesülését ellenőrizze, és ennek hiányosságai esetén fellépjen az Alaptörvény érvényesülése védelmében. Megítélésem szerint az Alkotmánybíróság ezzel a szűkítéssel a bírói jogalkalmazást illetően lemond arról a feladatról, melyre létrehozták: az Alaptörvény, jelen esetben ennek 28. cikke érvényesülésének ellenőrzéséről.
[151] Az Alaptörvény 28. cikkének ez a leszűkített értelmezése okozta a mostani többségi határozatban azt, hogy a rendelkező rész 2. pontjában – az indítvány kérdésére válaszolva – az absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörében nem látta megítélhetőnek a bírói ítéletek alaptörvény-ellenességének problémakörét, és ezt csak a mindenkori konkrét bírói ítéletek fényében látta vizsgálhatónak. Ezzel szemben, ha az általam ajánlott szélesebb – és az alaptörvényi szöveg értelmével egybevágó – értelmezéssel vizsgáljuk a bírák kötelességét az Alaptörvény 28. cikke alapján az alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel összhangban álló értelmezésére, akkor azt kellene rögzíteni, hogy ha egy bíróság a mostani indítványban felvetett devizahiteles ügyek megítélésénél nem vonta be értelmezésébe az M) cikk (2) bekezdését, akkor már formai okokból is alaptörvény-ellenesnek minősül az ítélete. A többségi határozat szűkített – és az alaptörvényi szöveg nyelvtani értelmével szembenálló – értelmezése így a mostani indítványra adott válaszában szükségszerűen okozta a rendelkező részben adott megállapítás félrefutását.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás