KÜ BH 2016/222
KÜ BH 2016/222
2016.08.01.
A kormányhivatal a közös önkormányzati hivatalt csak az érintett önkormányzatokkal folytatott megelőző egyeztetést követően hozhatja létre határozatával [2011. évi CLXXXIX. tv. (Mötv.) 85. §].
[1] B., P., Sz., T. és Z. községek önkormányzatai 2013. január 1. napjától közös önkormányzati hivatalt hoztak létre (a továbbiakban: KÖH). A T. KÖH-höz tartozó települések lakosságszáma azonban 2010. január 1. és 2014. január 1. között természetes népességfogyás következtében 2000 fő alá csökkent.
[2] A 2014. október 12-i általános önkormányzati választások napját követő 60 napon belül a nevezett önkormányzatok képviselő-testületei nem állapodtak meg a T. KÖH megszüntetéséről és nem döntöttek más KÖH-höz való csatlakozásról vagy új létrehozásáról sem. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 85. § (3) bekezdése szerinti 60 napos határidő leteltét követően az alperes az érintett helyi önkormányzatokkal egyeztetést nem folytatott le, véleményüket nem kérte ki a KÖH-höz tartozó települések kijelölése és az erről szóló megállapodás tárgyában. Csupán annyit tett, hogy 2014. december 31. napján, 10 óra 23 perckor e-mailben megküldte S. Község Önkormányzata és T. Község Önkormányzata polgármestereinek a KÖH-höz tartozó települések kijelöléséről szóló döntés tervezetét azzal, hogy arra legkésőbb aznap 11 óráig tegyenek észrevételt.
[3] Az alperes 2014. december 31. napján kelt ZAB/030/1639-1/2014. számú döntésével az Mötv. 85. § (3a) bekezdése alapján 2015. január 1-jétől a zalaegerszegi járáson belül a KÖH-höz tartozó településként kijelölte B., Cs., G., P., P., S., Sz., Sz., T. és Z. községeket. Egyúttal 2014. december 31. napján hatályba lépett jogszabály-módosításnak megfelelően 2015. január 1-jével hatályosan pótolta a S. KÖH-t létrehozó megállapodást azzal, hogy a korábbi S. KÖH-t és T. KÖH-t létrehozó megállapodások 2014. december 31-én hatályukat vesztik. A megállapodásban rendelkezett a KÖH székhelyéről, létszámáról, ügyfélfogadás rendjéről, működésének finanszírozásáról, vezetéséről és irányításáról. Az indokolása szerint a T. KÖH már nem felelt meg az Mötv. 85. § (1)–(2) bekezdésében foglalt feltételeknek, így a további működése jogszabálysértő volt.
[4] A döntését az érintett önkormányzatokkal a Nemzeti Jogszabálytárba, azaz a törvényességi felügyelet írásbeli kapcsolattartás rendszerébe való feltöltés útján közölte 2014. december 31-én, majd adminisztratív okból, elírás miatt 2015. január 7-én ZAB/030/2-1/2015. ügyszámon kijavította.
[5] A felperes keresetében az alperes határozatának hatályon kívül helyezését kérte, több jogszabálysértést is megjelölve.
[6] Kifogásolta, hogy az alperes döntésében elmulasztott rendelkezni a szükséges szervezeti átalakulás módjáról, a jogutódlás kérdéséről. E körben hivatkozott az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 8. § (1) bekezdés b) pontjára és 11. § (3) bekezdésére. Utalt arra, hogy álláspontja szerint az Mötv. 85. § (3a) bekezdés 2. mondatában szereplő felsorolás taxatív, az alperes tehát túlterjeszkedett az Mötv.-ben felsorolt elemeken, azaz a székhely, a település, a létszám és az ügyfélfogadási rend meghatározásán. Hivatkozott arra is, hogy nem volt az alperesnek törvényes lehetősége a döntés kijavítására, mert azzal lényegében egy újabb lényeges rendelkezést tett, de már a határidő lejártát követően.
[7] Álláspontja szerint a közlés közzététele sem volt szabályszerű. Kiemelte, hogy az alperes a döntését nem törvényességi felügyeleti eljárás keretében hozta meg, ezért a döntés közlésére nem volt alkalmazható a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Hötr.) 5. § (1) bekezdése. A döntést nem közölhette volna a Nemzeti Jogszabálytár útján az alperes.
[8] Utalt még a felperes az Mötv. 9. §-ára, valamint Magyarország Alaptörvényére (a továbbiakban: Alaptörvény) B) cikk (1) bekezdése megsértésére is, amikor csak 2014. december 31. napján hozta meg döntését az alperes, miközben az Mötv. 85. § (3) bekezdése szerinti 60 napos határidő már több mint két héttel korábban eltelt.
[9] A felperes szerint nem következik az Mötv. 85. § (3) bekezdéséből, hogy minden általános választást követően felül kellene vizsgálnia a KÖH-ről kötött megállapodást. A T. KÖH létrehozásakor a lakosságszám meghaladta a 2000 főt, törvényesen működött, új megállapodás megkötése nem volt kötelező. Álláspontja szerint az alperes döntése az önkormányzat autonómiáját indokolatlanul és aránytalanul korlátozza, ez ellentétes a helyi önkormányzatok Európai Chartájáról szóló 1985. október 15-én Strasbourgban kelt egyezmény (a továbbiakban: Charta) 6. cikkében foglaltakkal.
[10] Az alperes a döntést megelőzően nem kérte ki az érintett önkormányzatok véleményét, egyeztetést nem folytatott, ez sérti a Charta 4. cikk 6. pontja szerinti véleménynyilvánítás jogát. Nem derül ki az indokokból, hogy milyen szempontokat mérlegelt az alperes a KÖH kijelölésekor, különös tekintettel arra, hogy egyes községek a területi elvre is figyelemmel jobban kötődnének más községek önkormányzataihoz.
[11] Hivatkozott továbbá az Mötv. 85. § (1) és (3a) bekezdései, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés cd) pontjára, 33. cikk (3) bekezdésére, B) cikk (1) bekezdésére, a 28. cikk (1) és (7) bekezdésére, a 15. cikk (1) bekezdésére. Erre figyelemmel kérte, hogy a bíróság kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál az Mötv. vonatkozó rendelkezéseinek alaptörvény-ellenesség és nemzetközi szerződésbe ütközés miatti megsemmisítését és a megsemmisített jogszabályi rendelkezések alkalmazási tilalmának elrendelését.
[12] Az elsőfokú bíróság 4. K. 24.063/2015/13/I. számú végzésével a felperesnek az Alkotmánybíróság előtt egyedi normakontroll-eljárás kezdeményezésére irányuló kérelmét elutasította, a 16. számú végzésével ugyanakkor a per tárgyalását felfüggesztette és az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte az Mötv. 85. § nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata és megsemmisítése végett.
[13] Kezdeményezte továbbá a megsemmisített jogszabályi rendelkezésnek jelen ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelését.
[14] Az Alkotmánybíróság 22/2015. (VI. 18.) AB határozata (a továbbiakban: ABh.) az Mötv. 85. § nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést ugyan elutasította, de hivatalból eljárva megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a kormányhivatal vezetője döntéshozatali eljárása során nem szabályozta az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésének megfelelően az érintett helyi önkormányzatok véleménye kikérésének, a véleménynyilvánítás módjának és rendjének szabályait. Erre figyelemmel felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2015. december 15-ig tegyen eleget.
[15] A felperes fenntartotta keresetét arra hivatkozva, hogy az Abh.-ban megfogalmazott alkotmányossági követelményeknek a felülvizsgálni kért döntéssel szemben is érvényesülnie kell, mivel az alperes elmulasztotta az érintett önkormányzatok véleményét kikérni, így a döntés az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésébe, az Mötv. 9. §-ába és a Charta kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvénybe ütközik.
[16] Az első fokon eljárt Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4. K. 27.246/2015/5.számú ítéletével az alperes határozatát hatályon kívül helyezte és az alperest új eljárásra kötelezte.
[17] A jogerős ítélettel szemben mind a felperes, mind az alperes felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő.
[18] A felperes felülvizsgálati kérelme arra irányult, hogy a Kúria az elsőfokú ítéletet csak részben helyezze hatályon kívül, az új eljárásra kötelező részt mellőzze, egyebekben pedig az ítéletet hatályában tartsa fenn annak ténybeli és jogi indokaira tekintettel. Álláspontjának részletes kifejtését követően az új eljárás mellőzésére vonatkozó kérelme indokaként azt adta elő, hogy az Mötv. rendelkezéseiből az következik, hogy a döntést meg kell hozni és azt megfelelő formában postai úton közölni kell a választási évet követő január 1. napja előtt. A választási évet követő január 1. napját követően sem önkormányzatok közötti megállapodásnak, sem azt pótló kormány-megbízotti döntés meghozatalának nincs helye.
[19] Az alperes az ítélet hatályon kívül helyezését és a felperes keresetének elutasítását kérte.
[20] Álláspontja szerint a bíróság megsértette a Pp. 339. § (1) bekezdésében és 339/A. §-ában foglaltakat.
[21] A kijelölés időpontjában (2014. december 31.) és azóta sem létezik olyan jogszabályi rendelkezés, amely kifejezetten előírta volna a kormánymegbízott számára, hogy kérje ki előzetesen az érintett önkormányzatok véleményét. Ezen nem változtat az Alkotmánybíróság felhívott döntése sem, amit egyébként helytelenül értelmezett a bíróság. Az Alkotmánybíróság éppen hogy a hiányzó eljárási szabályok megalkotására hívta fel az Országgyűlést, nem létező előírást pedig az alperes nem sérthetett meg. A felhívott Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdés, Mötv. 9. § és a Charta törvény 4. cikk 6. pontja nem eljárási szabályokat, hanem általános alapelvi előírásokat tartalmaznak, eljárási szabálysértést az azokban foglalt rendelkezések vélt megsértése miatt nem állapíthatott volna meg a bíróság. A bíróság döntése tehát az Mötv. 85. § (3) bekezdése, az ABtv. 39. § (1) bekezdése és a Pp. 339/A. §-ában foglaltak szerint jogszabálysértő.
[22] A Kúria megállapította, hogy a felperes és az alperes felülvizsgálati kérelme nem megalapozott.
[23] A Kúria rögzíti, hogy a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 275. § (1), (2) bekezdése értelmében a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének helye nincs. A Kúria a felülvizsgálati kérelem tárgyában a rendelkezésre álló iratok alapján a felülvizsgálati kérelem keretei között dönt.
[24] A Kúria mindenekelőtt rögzíti, hogy hasonló tényállás mellett és jelenlegivel nagyobbrészt érdemben azonos jogkérdésben a Kfv. IV. 37.604/2015/2. számon már ítéletet hozott. Az abban foglaltakkal a Kúria jelen tanácsa egyetért, attól eltérni nem kíván.
[25] Az Mötv. 85. § (1) bekezdése értelmében: „Közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járáson belüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz.”
[26] A 85. § (3) bekezdése szerint: „Közös önkormányzati hivatal létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkormányzatok képviselő-testületei az általános önkormányzati választások napját követő hatvan napon belül állapodnak meg. A megállapodás az általános önkormányzati választásokat követő év január 1-jén lép hatályba.”
[27] A 85. § (3a) bekezdése szerint „Amennyiben a (3) bekezdésben meghatározott határidőn belül nem kerül sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására, vagy ahhoz valamely település nem tud csatlakozni, akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket. A kijelölés esetén is teljesülnie kell az e §-ban meghatározott feltételeknek. A kijelölésről szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete – jogszabálysértésre hivatkozással – a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz fordulhat.”
[28] A Charta 6. cikk 1. pontja értelmében „a helyi önkormányzatok – anélkül, hogy ez törvény általánosabb rendelkezését sértené – a helyi szükségletekhez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében maguk határozhatják meg belső igazgatási felépítésüket”.
[29] A 4. cikk 6. pontja szerint „lehetőség szerint a tervezési és döntéshozatali eljárás során, megfelelő időben és formában, ki kell kérni minden olyan ügyben a helyi önkormányzat véleményét, amely őket közvetlenül érinti”.
[30] Amint arra jelen perbeli ügyben az elsőfokú bíróság is helyesen utalt, az Alkotmánybíróság 22/2015. (VI. 18.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megállapította, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésébe ütközően, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta megfelelően a döntéshozatal során az érintett helyi önkormányzatok véleménye kikérésének, a véleménynyilvánítás módjának és rendjének szabályait. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy a jogalkotói kötelezettségének 2015. december 15-ig tegyen eleget.
[31] Az Alkotmánybíróság határozatából a perbeli esetre nézve az következik, hogy az alperes perben vitatott döntését alkotmányellenes szabályozás alapján hozta meg, mert az Mötv. 85. §-a a Charta rendelkezéseivel szemben nem tette lehetővé az érintett önkormányzatoknak a közös önkormányzati hivatal létrehozatalával összefüggő álláspontjuk kifejtését, megsértve ezzel egyúttal az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése szerinti együttműködési kötelezettséget.
[32] A Kúria tehát jelen ügyben megállapította, hogy az elsőfokú bíróság helyesen értelmezte az AB határozatban foglaltakat, annak maradéktalanul megfelelő döntést hozott, alappal helyezte hatályon kívül az alperesi határozatot, és az új eljárásra kötelező rendelkezése sem jogszabálysértő.
[33] Mindkét fél kifogásolta az új eljárás elrendelését az Mötv. 85. § (3a) bekezdésében foglalt, a kijelölésre nyitva álló határidő eltelte miatt, illetve az alperes utalt arra, hogy szerinte a visszamenőleges kijelölés nem kivitelezhető, nincs jogszabályi alapja, illetve az Alaptörvény 28. cikkébe ütközik.
[34] A Kúria e körben rögzíti, hogy a fent idézett törvényi rendelkezés az ún. kijelölési ügyekben jogorvoslatot biztosít. Jogorvoslat – annak jellegéből következően – egy már meghozott döntéssel szemben van, amely döntés sok esetben határidőhöz kötött, miáltal a jogorvoslati eljárás e határidőn túl folyik (folyhat). Ellenkező esetben a jogorvoslat ellehetetlenülne. Törvénysértés megállapítása esetén a jogorvoslás egyik módja a hatályon kívül helyezés melletti új eljárásra kötelezés, amely egy visszamenőleges korrekciót jelent. Osztotta a Kúria az elsőfokú bíróság álláspontját abban, hogy figyelemmel a per tényállására, törvényesen nem működhetett már a régi KÖH sem, de jogszabálysértő döntés alapján nem működhet az új sem. Márpedig felperesi kérelem alapján az előbbi, alperesi kérelem esetén pedig az utóbbi eset állna fenn.
[35] A felülvizsgálat lényege a döntés jogszerűségének ellenőrzése, és nem maradhat törvénysértő határozat hatályban, illetve nem jöhet létre törvénysértő helyzet, ha az a jogorvoslati eljárásban kiküszöbölhető. Az alperes a visszamenőleges kijelöléssel, az új eljárással kapcsolatosan csak konkrétumok nélküli általános megfogalmazást tett a felülvizsgálati kérelmében, illetve a jogalkalmazás észszerűségére hivatkozott, melyre a Kúria rögzíti, hogy esetleges végrehajtási, technikai kérdések nem indokolhatják, hogy törvénysértő döntés hatályban maradjon, amennyiben a jogorvoslati eljárás során az orvosolható. Az új eljárás lefolytatását kizáró akadályt a felek a perben sem igazoltak. Itt jegyzi meg a Kúria, hogy a fent hivatkozott korábbi kúriai döntés sem azért nem rendelt el új eljárást, mert annak jogszabályi vagy egyéb akadálya volt, hanem mert azon ügy tényállásából adódóan a 2014 októberében megtartott helyhatósági választásokat követően felállt új települési önkormányzatokra tekintettel az alperes megismételt eljárásra kötelezése okafogyottá vált.
[36] Mindezekre tekintettel a Kúria a Pp. 275. § (3) bekezdése alapján az érdemben helyes elsőfokú ítéletet hatályában fenntartotta.
(Kúria Kfv. IV. 38.012/2015.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás