KÜ BH 2016/224
KÜ BH 2016/224
2016.08.01.
A helyi építési szabályzat melléklete a szabályozási terv. Jogszabálysértő az a helyi építési szabályzatról szóló önkormányzati rendelet, amely nem tartalmaz szabályozási tervet [314/2012. (XI. 8.) Korm. r. 11. § (3) bek.; 2010. évi CXXX. tv. (Jat.) 2. § (1) bek.].
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az 5002/2012/13. számú határozatával megsemmisítette Esztergom Város Önkormányzatának az Esztergom Hegyvidék helyi építési szabályzatáról és szabályzási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 1. és 2. számú mellékletét, mivel a szabályozási terv elfogadásakor nem folytatták le az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. § (7) bekezdésében foglalt véleményeztetési eljárást, illetve mert az Ör. 1. és 2. számú melléklete a jogalkotásról szóló 2010. év CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonságot sértette.
[2] A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja az Ör. ellen Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 134. § (1) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva törvényességi felhívással élt. A törvényességi felhívás megállapította, hogy az Ör. szöveges része mellett szabályozási tervet nem tartalmaz, ennek a hiánya sérti a településfejlesztési koncepcióról, az integrált területfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 11. § (3) bekezdését és az 5. mellékletben foglaltakat. A kormányhivatal felhívta az önkormányzatot, hogy 2015. augusztus 20. napjáig gondoskodjon a törvényes állapot helyreállításáról. A polgármester 2015. július 28. napján kérte a jogsértő állapot helyreállítására biztosított határidő meghosszabbítását. A polgármester kérésére a kormányhivatal a határidőt 2015. szeptember 18-áig meghosszabbította.
[3] Esztergom Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a 2015. szeptember 24-i ülésén a törvényességi felhívást megtárgyalta, azzal egyetértett, de a jogsértés orvoslása nem történt meg. A képviselő-testületi ülésen elfogadott Esztergom Város Önkormányzat Képviselő-testületének 485/2015. (IX. 24.) öh. határozata értelmében a Korm. rendeletben előírt eljárás lefolytatásának a vége várhatóan 2017. év vége. Ezek alapján a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja (a továbbiakban: indítványozó) az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (1) bekezdése alapján a Kúriához fordult.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[4] Az indítványozó kifejtette, hogy az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontja értelmében a településfejlesztés, településrendezés a helyi önkormányzat kötelező feladata. Idézte – többek között – az Étv. 6/A. § (3) bekezdését, mely szerint a települési önkormányzat az építésügyi feladatát a helyi rendeletek megalkotásával látja el. Az Ör. 1. és 2. számú mellékletében foglalt szabályozási terv a Kúria Köf. 5002/2012/13. számú határozata alapján 2012. október 9-én hatályát vesztette, azonban a képviselő-testület ezen döntés óta nem gondoskodott az Ör. mellékletének, vagyis a Hegyvidék szabályozási tervének elkészítéséről, illetve elfogadásáról. A szabályozási terv hiánya a rendelet egészét törvényellenessé teszi, az Ör. e hiány miatt sérti a Korm. rendelet 11. § (3) bekezdését és 5. mellékletét.
[5] Az indítványozó felhívta a Jat. 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményét is. Az ezen követelmény értelmezésével kapcsolatos 56/2009. (V. 12.) AB határozat, valamint a 140/2010. (VII. 8.) AB határozat vonatkozó részeinek idézését követően az indítványozó arra a következtetésre jutott, hogy mivel az érintett önkormányzat nem gondoskodott az önkormányzati szabályozási terv elkészítéséről és elfogadásáról, a Jat. 2. § (1) bekezdésével is ellentétes jogsértő állapotot idézett elő. Mindezek alapján kezdeményezte, hogy a Kúria az Ör.-t jogszabálysértés miatt vizsgálja felül és a rendelet egészét semmisítse meg.
[6] A Kúria a Bszi. 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot állásfoglalásának beszerzése végett. Az önkormányzat hangsúlyozta, hogy a 484/2015. (IX. 24.) számú önkormányzati határozatában a törvényességi felhívással egyetértett. E határozat a következőket tartalmazza: „Esztergom Város Önkormányzatának Képviselő-testülete felkéri a polgármester útján az aljegyzőt, hogy tájékoztassa a kormányhivatalt, hogy a Képviselő-testület Esztergom város településrendezési eszközeiről szóló 15/2015.(I. 22.) öh. határozatának megfelelően elkészítteti Esztergom város új egységes helyi építési szabályzatát és szabályozási tervét. A településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendeletben előírt eljárás lefolytatásának vége várhatóan 2017. év vége.” Az érintett önkormányzat szerint a törvényes állapot helyreállításáról tehát gondoskodott, a HÉSZ módosítását megkezdte, azonban tény: az indítványozó által a törvényességi felhívásban megjelölt határidőre a Korm. rendeletben meghatározott egyeztetési eljárást érdemben nem lehetett lefolytatni.
[7] Az érintett önkormányzat a törvénysértés fennállásával egyetértett, arra kérte a Kúriát, hogy az indítvány alapján az Ör.-t pro futuro 2017. december 31-i hatállyal semmisítse meg. Kérte továbbá, hogy a Kúria a Bszi. 53. § (1) bekezdése alapján a szakértelemmel rendelkező F. Frigyes főépítészt személyesen hallgassa meg.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[8] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
[9] A Kúria az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatát követve a Köf. 5002/2012/13. számú határozatában megsemmisítette az Ör. 1. és 2. számú mellékletét (a szabályozási tervet), mivel az úgy került – egy módosító rendelet útján – elfogadásra, hogy fontos törvényi garanciák sérültek: az Étv. akkori 9. § (7) bekezdésébe foglalt véleményeztetési eljárást nem folytatták le. A szabályozási terv megsemmisítésére nemcsak az Étv. 9. § (7) bekezdésében foglaltak megsértése miatt került sor, hanem amiatt is, hogy a Jat. 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogbiztonság is sérelmet szenvedett, mivel a rendelethez csatolt szabályozási tervlapok beazonosíthatatlan módon, egymást követően szerepeltek a rendeletben és nem tartalmaztak megjelölést arra vonatkozóan, hogy azok melyik melléklet részét képezik. Mindezeken túlmenően a szabályozási tervlapokon nem szerepelt jelkulcs, továbbá a szabályozási tervlap a „jóváhagyandó dokumentáció” megjelöléssel volt ellátva, ezáltal a tervlap az el nem fogadottságára utalt.
[10] Az Ör. 1. és 2. számú melléklete a Köf. 5002/2012/13. számú határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követően, 2012. október 4-én vesztette hatályát. Az önkormányzat – az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása szerint – a szabályozási hiányosságot azóta sem pótolta.
[11] A Köf. 5002/2012/13. számú határozat meghozatalát követően az Étv. rendelkezései módosultak, ezt követően került megalkotásra maga a Korm. rendelet is. A jogszabályi változás azonban az indítványban felvetett probléma lényegét nem változtatta meg, a helyi építési szabályzatnak jelenleg is tartalmaznia kell szabályozási tervet. A Korm. rendelet 11. § (3) bekezdése értelmében „[a] helyi építési szabályzat melléklete a szabályozási terv”. A Korm. rendelet 13. § (1) bekezdése szerint a szabályozási terv a településszerkezeti tervvel összhangban készül, az állami ingatlan-nyilvántartási alaptérkép felhasználásával, a szabályozási tartalomnak megfelelő méretarányban. A (2) bekezdés kimondja: a szabályozási terv kötelező, más jogszabály által elrendelt, javasolt és tájékoztató elemeket tartalmaz. A szabályozási terven fel kell tüntetni, hogy „Készült az állami alapadatok felhasználásával”. Míg a 13. § (3) bekezdés akként rendelkezik, hogy „[a] szabályozási terv tartalmazza legalább
a) az építési övezetek és övezetek lehatárolását és jelét, továbbá
b) a más jogszabály által elrendelt védelemmel és korlátozással érintett területeket”.
A Korm. rendelet 5. melléklete a helyi építési szabályzat tartalmi követelményeit sorolja fel, a „2. rendelet mellékletei” cím alatt részletezi a szabályozási tervet.
[12] A fentiek alapján megállapítható, hogy a szabályozási terv nélküli helyi építési szabályzat – azaz az Ör. – a Korm. rendelet fenti szabályaival ellentétes.
A Kúria megítélése szerint az Ör. vonatkozásában megállapítható a Jat. 2. § (1) bekezdésének a sérelme is. Az Alkotmánybíróság 56/2009. (V. 12.) AB határozata, majd ennek nyomán a Kúria Köf. 5002/2012/13. számú határozata megállapította: a helyi építési szabályzattal és a szabályozási tervvel szemben a Jat. 2. § (1) bekezdéséből eredő világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelménye fokozott elvárás, tekintettel arra, hogy ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. A szabályozási terv nélküli Ör. a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti jogbiztonságot is sérti.
[13] A Kúria Önkormányzati Tanácsa észlelte, hogy az Ör.-rel összefüggésben felvetett probléma – a szabályozási terv hiánya – elsősorban nem a Bszi., illetve az Mötv. által szabályozott utólagos normakontroll- (önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló) eljáráshoz, hanem a Bszi. 57-59. §-aiban és az Mötv. 137. §-ában szabályozott, a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása eljárásba csatlakozik be. A mulasztásban megnyilvánuló törvényellenesség jogkövetkezménye, hogy a Kúria határidő tűzésével felhívja az érintett önkormányzatot jogalkotói kötelezettségének teljesítésére. Amennyiben az érintett önkormányzat e kötelezettségének nem tesz eleget, úgy a kormányhivatal kezdeményezheti a rendeletpótlási eljárás elrendelését a Kúriánál.
[14] Az utólagos normakontroll-eljárásban a Bszi. 56. § (2) bekezdése alapján a törvénysértő önkormányzati rendelet ex nunc hatályú megsemmisítése a főszabály. A Bszi. 56. § (3) bekezdése azonban az ex nunc hatályú megsemmisítés helyett lehetővé teszi az ex tunc vagy a pro futuro megsemmisítést is, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja. Megállapítható, hogy az Ör. egészének (a helyi építési szabályzat egészének) ex nunc hatályú megsemmisítésével a törvénysértő állapot nem szűnik meg, a szabályozási hiány fennmarad. Ugyanakkor a pro futuro hatályú megsemmisítés hatásában hasonlít(hat) a mulasztásos törvénysértés megállapításához, amennyiben az adott önkormányzati rendelet jövőre nézve történő hatályvesztésének megállapítására azért kerül sor, hogy az adott határidőig az érintett önkormányzat a törvényeknek megfelelő szabályokat alkossa meg. Amennyiben nem történik meg a jogszabályoknak megfelelő szabályozás, végső hatásában ez az eljárás az adott rendelet megsemmisítését eredményezi.
[15] Jelen ügyben az indítványozó nem jogszabályon alapuló jogalkotási feladat elmulasztásának megállapítását kezdeményezte, hanem utólagos normakontroll-hatáskörben nyújtott be indítványt az Ör. megsemmisítését kezdeményezve. A Bszi. 55. § (1) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzati tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja.” A Kúria megítélése szerint az indítványhoz kötöttség nem engedi meg, hogy a Kúria az indítvány alapján más hatáskörben járjon el, mint amelyikben az indítványozó kérelmét benyújtotta, különösen nem engedi a hivatalból áttérést önkormányzati rendeletet érintő mulasztásos törvénysértés megállapítására, hiszen annak végső kifutása a rendeletpótlás lehet, amelyet szintén csak a kormányhivatal indítványozhat.
[16] A fentieket – továbbá az érintett önkormányzat állásfoglalásában is kérteket – figyelembe véve a Kúria az Ör.-t 2017. május 1-jei hatállyal semmisítette meg, több mint egy évet biztosítva az önkormányzat számára a jogszabályokkal összhangban történő Ör. megalkotására.
[17] Az érintett önkormányzat kezdeményezte megfelelő szakértelemmel rendelkező személy személyes meghallgatását is. A Kúria úgy ítélte meg, hogy az ügyben személyes meghallgatásra nincs szükség, a jogi probléma a jogszabályok összevetése alapján megalapozottan rendezhető.
(Kúria Köf. 5053/2015.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás