3023/2016. (II. 23.) AB határozat
3023/2016. (II. 23.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
2016.02.23.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály és bírói ítélet alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Juhász Imre és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, dr. Kiss László, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Lévay Miklós, dr. Salamon László, dr. Stumpf István és dr. Sulyok Tamás alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 43. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 6.M.258/2014/7. sorszám alatt hozott ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. Az indítványozó – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLl. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése alapján – alkotmányjogi panaszt terjesztett elő.
[2] Kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 43. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességét, és semmisítse meg azt, mivel sérti az Alaptörvény XIX. cikk, illetve XV. cikkét. Indítványa kiegészítésében – az Abtv. 27. és 28. §-aira hivatkozva – kérte a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2014. november 11. napján kelt 6.M.258/2014/7. sorszámú ítéletének megsemmisítését is. Kérelme indokolásaként az alábbiakat adta elő.
[3] 1.1. A bíróság 2014. november 11. napján kelt 6.M.258/2014/7. számú ítéletét az Ebtv. támadott 43. § (2) bekezdésére alapította.
[4] A hivatkozott rendelkezés értelmében az egyidejűleg fennálló több biztosítási jogviszony esetén a jogosultságot, azok időtartamát, az ellátás mértékét, illetőleg összegét mindegyik jogviszonyban külön-külön kell megállapítani. Ez azt jelenti, hogy a szülőnek, ha 2x4 órás munkaviszonyban foglalkoztatták a szülés előtt, mindkét jogviszonyban külön-külön el kell érnie az egyéves foglalkoztatotti jogviszonyt, függetlenül attól, hogy korábban folyamatosan, megszakítás nélkül más munkahelyen, vagy esetleg a 2x4 órás munkaviszony közül az egyik munkahelyen több éven keresztül foglalkoztatták, 8 órában megszakítás nélkül. Álláspontja szerint a hivatkozott jogszabály indokolatlan korlátozásokat tartalmaz, és indokolatlanul hátráltja a gyermeket vállaló nők elhelyezkedését. Családalapítás előtt a szülő nem tud munkahelyet váltani, ugyanis az automatikusan azzal jár – amennyiben a munkahelyváltástól számított egy éven belül gyermeket szül –, hogy nem lesz jogosult az ellátásokra. Ha a szülést megelőzően nem tud választani kedvezőbb feltételeket ígérő munkahelyet, az azzal párosul, hogy a korábbi, kedvezőtlenebb munkahelyre kénytelen visszatérni dolgozni. Mindez az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdését és XV. cikk (5) bekezdését sérti.
[5] A panasz szerint az Ebtv. törvény nem tartalmaz semmilyen olyan lehetőséget, mely figyelembe venné azt a jogosultság megállapítása során, hogy mennyi időn keresztül, milyen mértékű összeget fizetettek az állam javára, kizárólag egy teljes mértékben indokolatlan szabályt rögzít, mely nem áll összhangban az Alaptörvény alapelveivel, szellemével. A panaszos mindkét munkaviszony vonatkozásában a megszerzett munkabére jövedelemnek minősül, mely után munkáltatója a járulékokat szabályszerűen mindvégig befizette. Az Ebtv. rendelkezése elmaradott, és sem a szociális társadalom elveinek, sem az esélyegyenlőség, valamint az egyenlő bánásmód elvének nem felel meg. Amennyiben ugyanis Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen neme szerinti különbségtétel nélkül biztosítaná, nem történhetne meg az az eset, hogy egy gyermeket vállaló nő kizárólag csak azon oknál fogva esik el egy szociális ellátástól, mert a családjának magasabb fizetést biztosítva másik munkahelyet választ gyermekvállalása előtt.
[6] 1.2. A panasz kiegészítésében hivatkozott az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésére is. Kifejtette, hogy a hivatkozott jogszabálynak köszönhetően, annak következményeként minden gyermeket tervező nő korlátozva van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásában. Lényegében a gyermekvállalás eldöntésétől kezdve nem tudnak munkát váltani, illetve ha váltanak, abban az esetben elesnek – az ebben az időszakban nevezett – terhességi-gyermekágyi segélytől. Lényegében az Ebtv. 43. § (2) bekezdésének a rendelkezése eltérően kezeli azokat az édesanyákat, akik munkát váltottak a gyermek születését megelőző 1 éven belül azokkal szemben, akik nem váltottak munkahelyet. Jelen esetben a megkülönböztetés abban merül fel, hogy két édesanya közül – akik ugyanannyi ideje ugyanannyi bruttó bérre voltak bejelentve (pl. 3 éven keresztül bruttó 200 000 Ft-ra) – az az édesanya, aki az utolsó fél évben munkát váltott, nem részesül terhességi-gyermekágyi segélyben, míg aki nem váltott munkát, részesül. Ezzel a szabállyal lényegében minden gyermeket vállaló édesanyát diszkrimináltak, és korlátoztak a szabad munkaválasztásban. Nem elhanyagolható szempont, hogy egy édesanya a gyermek születése után hova, és milyen feltételekkel megy vissza dolgozni. Azzal, hogy az eljáró bíróság a kereseti kérelmet, a panaszos fele annyi terhességi-gyermekágyi segélyben részesült és gyed-ben részesül, mintha munkaviszonyváltása nem következett volna be. A megkülönböztetés minden logikát nélkülöz, egy teljesen indokolatlan hátráltatása és korlátozása a szabad munkaválasztásnak a gyermekvállalás előtt álló édesanyák esetében. Semmi nem indokolja az ilyen fajta megkülönböztetését az egyes munkáltatóknál fennálló biztosítotti jogviszonyok között. Az indítványozó mindezek alapján kérte a bírósági ítélet megsemmisítését is.
[7] 1.3. A panaszos 2012. június 4. napjától egy Zrt-nél dolgozott 8 órás, majd 2013. április 1. napjától 4 órás munkaviszonyban, figyelemmel egy Kft-nél létesített 4 órás munkaviszonyára. 2014. február 11. napján született gyermeke, akire tekintettel terhességi-gyermekágyi segély iránti kérelmet nyújtott be a Megyei Kormányhivatal Egészségbiztosítási Pénztár Szakigazgatás Szervéhez, mindkét munkaviszonya után, a kérelmet azonban a Szakigazgatási Szerv 2014. március 13. napján kelt határozatában a Kft-nél fennálló jogviszony tekintetében elutasított arra hivatkozva, hogy „korábban figyelembe vehető biztosítási jogviszonnyal nem rendelkezett”. Nem tudta figyelembe venni azt a tényt, hogy korábban több mint 2x365 napon keresztül volt 8 órás jogviszonyban foglalkoztatva, és azt sem, hogy biztosítási jogviszonya egyszer sem szakadt meg. Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) 2014. május 6. napján kelt határozatában helybenhagyta az első fokú határozatot. A Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a panaszos kereseti kérelmét elutasította.
[8] 2. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság az ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban dönt az alkotmányjogi panasz befogadásáról, az 56. § (2) bekezdése értelmében pedig a befogadhatóságról dönteni jogosult tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26. §-a szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket.
[9] Az Abtv. 29. §-a alapján az „Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be”. Az Ügyrend 31. § (6) bekezdése azonban lehetővé teszi, hogy az előadó alkotmánybíró a panasz befogadásáról szóló döntés helyett a panasz érdemi elbírálását tartalmazó határozat-tervezetet terjesszen a testület elé.
[10] 3. Az Alkotmánybíróság az eljárás során beszerezte az emberi erőforrások minisztere és az igazságügyi miniszter véleményét az üggyel kapcsolatos álláspontjáról. A vélemények értelmében a szabályozás nem alaptörvény-ellenes. Mindkét véleményben szerepel, hogy a hivatkozott jogszabályhely pusztán azt zárja ki, hogy az egyidejűleg fennálló két biztosítási jogviszony alapján számított két különálló biztosítási időszak az ellátás igénylése szempontjából összeszámítható legyen (tehát például két párhuzamosan fennálló, egyaránt fél-fél év időtartamú biztosítási jogviszony összevont figyelembevétele révén megállapítható legyen a családtámogatási ellátás), és nem jelenti annak a tilalmát, hogy amennyiben az igénylőnek az együttesen fennálló két részmunkaidős biztosítási jogviszonyát megelőzően egy másik munkahelyen is fennállt (megszakítás nélkül) biztosítási jogviszonya, akkor annak az időtartamát is figyelembe lehessen venni a csecsemőgondozási díj (korábban terhességi-gyermekágyi segély) megállapításához szükséges 365 nap biztosítási időszak meglétének vizsgálatánál.
II.
[11] 1. Az Alaptörvény felhívott szabályai:
„XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.”
„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.
[…]
(5) Magyarország külön intézkedésekkel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.”
„XIX. cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.
(2) Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.
(3) Törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja.”
[12] 2. Az Ebtv. kifogásolt szabálya szerint:
„43. § (2) Egyidejűleg fennálló több biztosítási jogviszony esetén a keresőképtelenséget és a táppénzre való jogosultságot, azok időtartamát, az ellátás mértékét, illetőleg összegét mindegyik jogviszonyban külön-külön kell megállapítani. E rendelkezés vonatkozik arra az esetre is, ha a több biztosítási jogviszony ugyanannál a foglalkoztatónál áll fenn.”
III.
[13] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[14] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a panasz megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében támasztott – a határozott kérelemre vonatkozó – törvényi feltételeknek. Az indítvány megjelölte az indítványozó jogosultságát és az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést [Abtv. 51. § (1) bekezdés és 52. § (1b) bekezdés a) pont]; az Abtv. 26. § (1) bekezdésében és 27. §-ában foglalt hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását. A panaszos megjelölte továbbá az Alkotmánybíróság által vizsgálandó törvényi rendelkezést és bírói döntést [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont], valamint az Alaptörvény sérelmet szenvedett rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]. A panaszos indokát adta az eljárás megindításának, kifejtette az Alaptörvényben foglalt és az indítványban felhívott jogok sérelmének a lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont], indokolta továbbá azt is, hogy a támadott törvényi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény általa felhívott rendelkezéseivel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]. A panaszos kifejezett kérelmet terjesztett elő a támadott törvényi rendelkezés és a bírói döntés megsemmisítésére [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].
[15] 2. A 3206/2014. (VII. 21.) AB határozat Indokolás [27] bekezdésében »az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése az alapjogok egyenlőségét és a diszkrimináció tilalmát tartalmazza. Az alkotmányos szabály szerint „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” A tételesen felsorolt tulajdonságok mellett az „egyéb helyzet szerinti különbségtétel” fordulat nyújt garanciát ahhoz, hogy az előre nem látható, de a felsorolásban szereplő tulajdonságokhoz döntő hasonlóságot mutató helyzetben élő személyeket se érhesse hátrányosan sújtó különbségtétel. Ez a fordulat ad lehetőséget az Alkotmánybíróságnak arra, hogy a társadalom aktuális változásaira időszerűen reagálva mindig maga határozhassa meg, melyek a társadalom sérülékeny csoportjai, vagyis mely csoporthoz tartozók tekinthetők kiszolgáltatottnak, kirekesztettnek, illetve folyamatos, és indokolatlan hátránnyal sújtottaknak. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése ennek megfelelően egy nyílt felsorolást tartalmaz, ám ez a nyílt felsorolás korlátlanul nem bővíthető. Nem nyújt védelmet olyan személyeknek, akiket valamely szabály ugyan éppen hátrányosan érint, de mégsem diszkriminál. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében garantált diszkriminációtilalom ugyanis csupán olyan élethelyzeteket ölelhet át, amelyekben az emberek önazonosságát, identitását meghatározó lényegi tulajdonságuk miatt előítélettel, vagy társadalmi kirekesztéssel néznek szembe. Vagyis a diszkriminációtilalom alkotmányos klauzulája elsődlegesen a társadalom személyben rejlő és tetszés szerint nem változtatható tulajdonság mentén elkülönülő csoportjainak védelmét szolgálja.«
[16] 3. A betegségi és balesetbiztosítás ideiglenes szabályozásáról szóló 5400/1919. M. E. rendelet vezette be a biztosítottak terhességi segélyét, melynek időtartamát 4 hétben, mértékét az átlagos napibér 100%-ában állapította meg, 1922-ben a terhességi és szoptatási segélyre való jogosultságot kiterjesztették a biztosítottak családtagjaira is. A betegségi és baleseti kötelező biztosításról szóló 1927. évi XXI. törvénycikk a betegségi biztosítás szolgáltatásai között terhességi segélyt (a terhesség utolsó 6 hetére, mértéke a tényleges javadalmazás, vagy átlagos napibér 100%-a, (feleség részére 4 hét – napi 40 fillér), gyermekágyi segélyt (a szülés napjától 6 héten át, mértéke az átlagos javadalmazás teljes összege), szoptatási segélyt [a gyermekágyi segély megszűnése után 12 héten át napi 60 fillér (feleség részére napi 30 fillér), – ikerszülés esetében többszörös összegben járt] tartalmazott. A terhességi, gyermekágyi, szoptatási segély előzetes biztosítási időhöz volt kötve (egy éven belül legalább hat hónap). 1947 és 1963 között a szülés esetén járó juttatásokban több változás történt: a dolgozó nő szülés előtt és után hat–hat héten át részesülhetett terhességi-gyermekágyi segélyben, és azt követően 12 hétig járt szoptatási segély, szoptatási segély a dolgozó házastársának is járt. A szoptatási segély helyett 1949-ben anyasági segélyt vezettek be, 1950-től a dolgozó nő részére a terhességi-gyermekágyi segély fele, 1953-tól a segély 80%-a járt a kórházi ápolás idejére, 1953-tól a szülő nő ingyenes csecsemőkelengye-juttatásban részesült, 1963-tól a dolgozó nőnek járó 12 heti terhességi-gyermekágyi segélyezés időtartama 20 hétre emelkedett [10700/1947. Korm. rend. 4., 10. §., a szülési és temetkezési segélyek egységes rendezése tárgyában kiadott 1040/1949. Korm. rend. 1. §; a betegségi biztosítás szolgáltatási rendszerének módosítása tárgyában kiadott 239/1950. MT. rend. 2. §; 51/1953. MT. rend. 5. §; 1004/1953. MT. hat.; a munkaviszonyt érintő egyes kérdések szabályozásáról szóló 1962. évi 26. tvr. 1 §]. Az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény értelmében terhességi-gyermekágyi segélyre az a szülő nő, illetve a csecsemőt örökbefogadó biztosított nő volt jogosult, aki a szülést, illetve örökbefogadást megelőző 2 évben 180, illetve 270 napi biztosítási idővel rendelkezett. A terhességi-gyermekágyi segély összege a napi átlagkereset teljes összege (270 napi biztosítási idő estén), a napi átlagkereset 65%-a (legalább 180 napi biztosítási idő esetén), kórházi ápolás idejére a terhességi-gyermekágyi segély 80%-a járt. A terhességi-gyermekágyi segély mértéke 1996. április 15-től a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény módosított 25. § (1) bekezdése értelmében a korábbi 100%-ról a napi átlagkereset 70%-ára (szülést megelőző két éven belül legalább 270 napi biztosítási idő esetén), illetve a napi átlagkereset 60%-ára (180 napi biztosítási idő) csökkent. 1998-tól egységesen a napi átlagkereset 70%-a.
[17] Az elmúlt közel 100 évben ez a segély – különféle elnevezések alatt – mindig a szülés esetén járó ellátás volt, amelyet a jogalkotó mindig előzetes biztosítási időhöz kötött, időnként a szüléskor fennálló biztosításhoz is, mértéke általában az átlagkeresethez igazodott (felső határa – mint újabban a gyed-nek, nem volt), kivételesen rögzített összegben [pl. 1975. évi II. törvény 25. § (3) bekezdés a) pont] állapította meg a jogalkotó.
[18] 4. Az Ebtv. értelmében a terhességi-gyermekágyi segély a gyermek születéséhez kapcsolódóan kieső (kereső tevékenységből származó) jövedelem pótlását szolgálja. Egészségbiztosítási biztosítási jogviszonyhoz kötött pénzbeli ellátás, amely a szülési szabadság időtartamára jár. (A terhességi-gyermekágyi segély elnevezése 2015. január 1-jétől csecsemőgondozási díjra módosult).
[19] Az Ebtv. 43. § (2) bekezdése a táppénz szabályai között helyezkedik el. Előírja, hogy mind a jogosultságot, mind azok időtartamát, továbbá az ellátás mértékét, illetőleg összegét jogviszonyonként külön kell megállapítani. Ez a szabály (az Ebtv. 42. §-a folytán) vonatkozik a terhességi-gyermekágyi segélyre is. Az Ebtv.-nek a támadott rendelkezése – amely alól nincs kivétel – a Tbj. 9. § (1) bekezdésével van összhangban; eszerint az egyidejűleg több biztosítással járó jogviszonyban álló személy biztosításának fennállását mindegyik jogviszonyában külön-külön kell elbírálni.
[20] Az Alkotmánybíróság több alkalommal foglalkozott a többes jogviszonyban állásnak a törvényben meghatározott, a járulékfizetési kötelezettségre és a járulékalapra, a járulékfizetési kötelezettség felső határára vonatkozó egyes szabályai alkotmányellenességével [pl. 73/1995. (XII. 15.) AB határozat, 34/1997. (VI. 11.) AB határozat]. A jelen ügyben az eddigi alkotmányjogi kérdésektől jelentősen eltérő, más kérdés merül fel.
[21] 4.1. A biztosítási jogviszony másodlagos jogviszony, valamely alapul szolgáló jogviszonyhoz kapcsolódóan, a törvény erejénél fogva jön létre. Az elmúlt évtizedekben ezek a foglalkoztatási jogviszonyok jelentős átalakuláson mentek át. Az 1975. évi II. törvény még fő szabály szerint a munkaviszonyban álló személyt tekintette biztosítottnak. A Tbj. ezzel szemben foglalkoztatóról és foglalkoztatottról beszél; foglalkoztatott az, aki nem minősül egyéni, illetve társas vállalkozónak és foglalkoztatója biztosítással járó jogviszony keretében foglalkoztatja. Megfigyelhető a gazdasági társaságok számának és az önfoglalkoztatáson alapuló egyéni vállalkozások szerepének növekedése. A legtöbb kérdést az veti fel, ha az egyéni és társas vállalkozó egyidejűleg munkaviszonyban áll, illetve hallgatói jogviszonnyal is rendelkezik, azaz többes jogviszonyban áll. Fő szabály szerint – a biztosítottá válás szempontjából – nincs jelentősége annak, hogy valakinek a foglalkoztatása teljes vagy részmunkaidőben történik.
[22] A Tbj. 31. § (1) bekezdése értelmében, ha a biztosított egyidejűleg több biztosítási kötelezettséggel járó jogviszonyban áll, a járulékalap után mindegyik jogviszonyában meg kell fizetni a társadalombiztosítási járulékot, a nyugdíjjárulékot és az egészségbiztosítási járulékot. Az egészségbiztosítási járulékfizetés felső határa 2001. január 1-jétől megszűnt. Fő szabály szerint valamennyi olyan jövedelmet, amelyet járulékfizetési kötelezettség terhel, figyelembe kell venni különösen a rövid idejű, a kieső jövedelmet pótló pénzbeli ellátásoknál. A foglalkoztatási viszonyok átalakulása, a társadalombiztosítás fenntartására és működtetésére vonatkozó állami kötelezettség ugyanakkor folyamatos törvényi változásokat hív életre.
[23] 4.2. Abban, hogy több biztosítási jogviszonynál a járulékfizetési kötelezettséget, a járulékalapot, az ellátásra jogosultságot, vagy pénzbeli ellátásnál az ellátás alapjául szolgáló összeget hogyan kell számítani, nagy a törvényhozó mozgástere. Az, hogy két részmunkaidős munkaviszony alapján csak az egyik részmunkaidős állásból állapítható meg terhességi-gyermekágyi segély – valamely jogosultsági feltétel teljesülésének hiányában, pl. kellő biztosítási időszak nélkül –, önmagában nem alkotmányossági kérdés. Az ellátásra jogosultság biztosítási időhöz kötés része a pénzbeli ellátások esetleg visszaélésszerű igénylése kizárásának. Többes jogviszonynál, pl. két részmunkaidős munkaviszonynál nem alaptörvény-ellenes önmagában az, hogy jogviszonyonként külön kell vizsgálni a terhességi-gyermekágyi segély jogosultsági feltételeit, azaz minden jogviszonyban rendelkezni kell a szülést megelőző két éven belül legalább 365 naptári nap biztosítással és a szülés napján aktuális biztosítással.
[24] Az indítványra okot adó esetben az alkotmányjogi panasz benyújtója a közel tizenhat hónapon át teljes munkaidőben történt foglalkoztatását – folyamatos járulékfizetés mellett, annak megszakítása nélkül – alakította át részmunkaidőben való foglalkoztatássá, és e mellett létesített másik, részmunkaidőben való foglalkoztatási jogviszonyt, a gyermek születését megelőző 1 éven belül.
[25] Az Ebtv. kifogásolt szabálya az ilyen sajátos élethelyzetre nincs tekintettel.
[26] A jogszabályoknak ugyanis elsősorban a tipikus élethelyzetekre vonatkozó magatartási szabályokat kell tartalmazniuk. Kivételes szabályok megalkotása akkor várható el, ha az ezek alkalmazására okot adó élethelyzetek előre láthatók és viszonylag nagyszámú előfordulásuk is előre látható. Olyan jogszabály megalkotása nem várható el az Alaptörvényben biztosított alapjogokra tekintettel sem, amely kivétel nélkül minden sajátos körülményre figyelemmel van. Jelen esetben a kivételes helyzetekre a jogalkalmazók számára az általános szabályoktól eltérést biztosít az Ebtv. 50. §-ának (1) bekezdése, amely a jogosult megfelelő kérelme esetén lehetővé teszi terhességi-gyermekágyi segély megállapítását méltányosságból még abban az esetben is, ha a biztosított az ehhez szükséges biztosítási idővel nem rendelkezik.
[27] Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az Ebtv. 43. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította, mivel az nem sérti az Alaptörvény panaszos által felhívott alapjogait.
[28] 4.3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban a bírói döntés alkotmányosságát – az abban megjelenő jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját – vizsgálta.
[29] Az Alkotmánybíróságnak azt kellett figyelembe vennie, hogy a bíróság által alkalmazott jogszabály, az Ebtv. 43. §-a ugyan igazságtalan eredményre vezetett a konkrét eset sajátos körülményei folytán, ami eltérő jogszabályi környezetben akár az ítélet megsemmisítését is maga után vonhatná. Az Ebtv. korábbiakban már hivatkozott 50. §-ának (1) bekezdése azonban biztosított a panaszos számára olyan eljárást, amely igazságos eredményre vezethetett volna.
[30] A panasz és az azt kiegészítő beadvány nem tartalmaz olyan adatot, amely arra utalna, hogy a panaszosnak nem volt lehetősége élni az Ebtv. 50. § (1) bekezdésében biztosított méltányossági kérelemmel vagy annak megkísérlése eredménytelen lett volna. Nem volt tehát szükség arra, hogy a bíróság az Ebtv. értelmezése során a nyelvtani értelemtől eltérve olyan értelmezést keressen, amely az Alaptörvénnyel összhangban állna. Az Alkotmánybíróság ezért nem talált olyan okot, amelyre tekintettel a bírósági ítéletnek a jogszabálytól független, önálló megsemmisítését indokolttá és szükségessé tette volna, ezért a panaszt ebben a vonatkozásban is elutasította.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
|||||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
|||||||||||
|
|||||||||||
|
Dr. Balsai István s. k., |
Dr. Czine Ágnes s. k., |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., |
||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|||||||||||
|
Dr. Juhász Imre s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|||||||||||
|
Dr. Pokol Béla s. k., |
Dr. Salamon László s. k., |
Dr. Stumpf István s. k., |
||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|||||||||||
|
Dr. Sulyok Tamás s. k., |
Dr. Szalay Péter s. k., |
Dr. Szívós Mária s. k., |
||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|||||||||||
Dr. Varga Zs. András s. k., |
|||||||||||
előadó alkotmánybíró |
|||||||||||
Dr. Balsai István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[31] A határozat rendelkező részével egyetértek, azonban indokolásához az alábbi párhuzamos indokolást csatolom.
[32] A határozat egy nem vitatottan szociális ellátásra való jogosultság tekintetében foglal el álláspontot úgy, hogy annak alapvető alkotmányossági sajátosságait figyelmen kívül hagyja. A szociális biztonsághoz való jog még az Alkotmányhoz fűződő alkotmánybírósági gyakorlat során is csak arra irányuló állami kötelezettséget jelentett, hogy az állam köteles a társadalombiztosítás és a szociális ellátórendszer létrehozására és működtetésére, azonban e rendszerek működtetésére vonatkozó szabályok tekintetében a jogalkotót nagy szabadság illeti meg, egészen addig, amíg más alkotmányos jogok illetve elvek sérelme nem következik be. Ezek közül a diszkrimináció tilalma szerepel hangsúlyosan a szociális ellátások alkotmányosságának vizsgálata körében.
[33] Az Alkotmány 70/E. §-hoz tartalmában nagyon közel álló megfogalmazást tartalmaz a 2012. január 1-jével hatályba lépett Alaptörvény XIX. cikke, azonban jelentős eltérésként ki kell emelni, hogy míg korábban a szociális biztonsághoz való jog szerepelt, addig ma már egyértelműen államcélként került megfogalmazásra, azaz Magyarország törekszik a szociális biztonság nyújtására.
[34] A terhességi-gyermekágyi segély nevesítetten sehol nem szerepel az Alaptörvényben, tehát arra senkinek sincsen az Alaptörvényben biztosított joga. Ugyanakkor, mivel nem alapjogról van szó, a szociális ellátásokra való jogosultság megítélésekor felmerülhet a diszkrimináció kérdése (amit az indítványozó más összefüggésben ugyan, de fel is vetett), ehhez viszont el kell végezni a csoport-homogenizáció meghatározást. Jelen esetben azonban ez elmaradt, pedig annál is inkább szükséges lett volna, mivel a határozat azt sugallja, hogy igazságtalan megkülönböztetés valósult meg a sérelmezett jogszabályi rendelkezések alkalmazása során. Álláspontom szerint az alkotmányossági vizsgálat szempontjából itt releváns a biztosítási feltételeknek megfelelő személyek csoportja, márpedig esetükben a jogalkotó egységes követelményeket támaszt, tehát nem valósult meg diszkrimináció.
[35] A határozat által felemlített méltányosság tekintetében pedig úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróság nem minősíthette volna „igazságtalannak” a bíróság jogalkalmazása révén kialakult helyzetet. A kedvezményekre (méltányosságra) vonatkozóan senkinek sincsen alapvető, Alaptörvényben biztosított joga, e tekintetben a határozat messze túlmegy az Alkotmánybíróság számára meghatározott hatáskörön.
[36] Összegezve álláspontomat: az alkotmányjogi panasz elutasításával egyetértek, ugyanakkor nem látom helyénvalónak a bírósági ítélet Alkotmánybíróság általi minősítését.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[37] A Határozat rendelkező részével és az indokolás megállapításainak döntő többségével egyetértek. Ugyanakkor – különösen az indokolás tekintetében – elengedhetetlennek tartom, hogy kiemeljek egy kérdéskört, amelyek tekintetében rá kívánok mutatni egy alapvető problémára.
[38] A határozat indokolása az igazságos – igazságtalan fogalmakat kiemelt helyen, lényegi magyarázat nélkül említi meg.
[39] A határozat indokolása (Indokolás [28]–[30]) a következőket tartalmazza: „[a]z Alkotmánybíróságnak azt kellett figyelembe vennie, hogy a bíróság által alkalmazott jogszabály, az Ebtv. 43. §-a ugyan igazságtalan eredményre vezetett a konkrét eset sajátos körülményei folytán, ami eltérő jogszabályi környezetben akár az ítélet megsemmisítését is maga után vonhatná.
Az Ebtv. korábbiakban már hivatkozott 50. §-ának (1) bekezdése azonban biztosított a panaszos számára olyan eljárást, amely igazságos eredményre vezethetett volna.”
[40] Az igazság, mint ismeretelméleti, illetve az igazságosság mint etikai fogalom a filozófia világába tartozik. Ebből is következően a jogrendszerünkben általában a jogszabályi rendelkezések nem tartalmaznak az igazság vagy igazságosság könyvtárnyi irodalom által vizsgált és vitatott, illetve megfejteni próbált – tehát a pozitív jog számára túlságosan elvont és szubjektív – fogalmaira való hivatkozást. Az alapvető elvek minél objektívebb kodifikálására való törekvést figyelhetjük meg a modern jogokban. Egy meghatározó jogelvet kívánok példaként kiemelni, amely számos jogágban a szubjektív igazságosság objektívizálható ellenpárjaként értékelhető: a kontinentális jogrendszereknek ma már alfájaként szolgáló római jog bona fides elvének a jogászi hivatásrend számára közismert fejlődését követve megállapítható, hogy a jogalkotók e jogelv – konkrét, azaz pozitív jogi – jogági megfogalmazására törekednek az egyes jogszabályokban.
[41] A jogalkalmazónak (is) az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése értelmében az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmeznie. A bíró e szellemiséget követve, a tételes jog rendelkezései alapján, a sarkalatos törvényekben megfogalmazott jogági alapelvek szerint ítélkezhet, illetve a hatóság ügyintézője eszerint hozhatja meg döntését.
[42] Ha az Alkotmánybíróság határozataiban, illetve akár ennek nyomán, a jogalkalmazók gyakorlatában a jövőbe mutató metajurisztikus filozófiai fogalmak az indokolás alapvetéseként jelennek meg, az oda vezet, hogy a pozitív jog szabályait, az alkotmányos elveket és alapvető jogokat félretéve, mindenki szabadon hivatkozhatna a saját filozófiai megközelítése szerinti igazságosság szubjektív fogalmára. Ez végső soron anarchiát eredményezhetne.
[43] Összefoglalva: A hivatkozott filozófiai fogalomra való kétmondatos határozati hivatkozást kimondottan kontrapoduktívnak tartom.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
[44] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[45] 1. A mindkét pont tekintetében kétharmados szavazataránnyal elfogadott többségi határozatot támogattam. A rendelkező rész 1. pontját illetően, az Ebtv. 43. § (2) bekezdésének megsemmisítésére irányuló panasz elutasítását illetően kétségem sincs, mivel nem önmagában a táppénzre vonatkozó szabály okozta a panaszos jogsérelmét, továbbá olyan megoldást nem tudtam volna támogatni, ami a jogszabályt megsemmisíti, de a panaszos jogsérelmét nem orvosolja. Az utóbbi megoldás figyelmen kívül hagyta volna az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellegét.
[46] Más a helyzet a rendelkező rész 2. pontját, a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 6.M.258/2014/7. sorszámú ítéletét illetően. Az ítélet alkotmányosságának kérdésében az Alkotmánybíróságnak mérlegelnie kellett a döntését. Elfogadhatónak tartom a többségi határozatot, miszerint a panaszosnak rendelkezésére állt más eljárási lehetőség, amelynek igénybevétele esetén elképzelhető lett volna olyan hatósági döntés, amely nem okozza jogai megsértését. Ugyanakkor komoly érvek szóltak az ítélet megsemmisítése mellett, amelyek esetén az Alkotmánybíróság határozata szintén megfelelt volna az Alaptörvénynek, és a panaszos jogsérelmét is orvosolta volna. Ezért a bírói döntés vizsgálatát indokolt lett volna a következőkre alapozni.
[47] 2. Magyarország Alaptörvényének hatálybalépésével, 2012. január 1-jén új időszámítás kezdődött a magyar alkotmányosság, következésképpen az alkotmánybíráskodás tekintetében. Ennek egyik meghatározó elemeként nem tartható fenn a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban kimondott alkotmányértelmezési elv, mely szerint a „mindig részleges és szubjektív igazságosságnál a tárgyi és formális elvekre támaszkodó jogbiztonság előbbrevaló” (ABH 1992, 77, 82.). A Nemzeti hitvallás szerint: „[v]alljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése. Ebből – az R) cikk (3) bekezdése szerint az Alaptörvény kötelező értelmezési kereteként figyelembe veendő szabályból az következik, hogy a jogbiztonság immár nem mindenek fölött érvényesítő elvként, hanem az Alaptörvény más, materiális szabályaival együtt határozza meg a magyar alkotmányosságot. Ezt erősíti a Nemzeti hitvallás másik fordulata is, amely szerint „[v]alljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi”.
[48] Az Alaptörvény más tekintetben is vízválasztó. A 24. cikk (2) bekezdésének d) pontja szerint ugyanis az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja a bírói döntések összhangját az Alaptörvénnyel. Míg a korábbi Alkotmány idején az Alkotmánybíróság elsősorban a törvényhozással és más jogalkotókkal szemben érvényesíthette az Alkotmányt, az Alaptörvényt már a rendes bíróságokkal szemben is hangsúlyosan köteles érvényesíteni. Ez a kötelessége a teljes Alaptörvényre vonatkozik. Az Alkotmánybíróságnak így kötelessége gondoskodni arról, hogy a bíróságok figyelembe vegyék az R) cikk (1) és (2) bekezdését, miszerint az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja, illetve az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek. Gondoskodnia kell továbbá arról is, hogy a bíróságok a 28. cikknek megfelelően a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor pedig azt feltételezzék, hogy azok a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. Ha az Alaptörvény valamely szabályát az Alkotmánybíróság már értelmezte, akkor – az Alaptörvény 24. cikkének (1) bekezdésére figyelemmel – azt a bíróságok kötelesek alkalmazni.
[49] Ha egy bírósági ítélet figyelmen kívül hagyja az Alaptörvényt, illetve az értelmezési szabályt, akkor azt az Alkotmánybíróságnak meg kell semmisítenie. A bíróságok tehát nem korlátozhatják jogértelmezési tevékenységüket a nyelvtani és logikai módszerre, hanem alkalmazniuk kell a rendszertani (ennek részeként az alkotmányossági) és a történeti módszert is. Ha az ügy körülményeire tekintettel ezt nem tudják megfelelően elvégezni, akkor az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján az Alkotmánybírósághoz mint az Alaptörvény védelmének legfőbb szervéhez kell fordulniuk.
[50] Az Alkotmánybíróságnak ez a feladata természetesen az Alaptörvényben és az Abtv.-ben meghatározott feltételek mellett gyakorolható. Másrészt a bíróságoktól elvárt – számukra az Alaptörvényben előírt – alaptörvény-értelmezési követelmény sem parttalan. Így önmagában abból a körülményből, hogy egy alkalmazandó jogszabály igazságtalan eredményre vezetne, nem feltétlenül következik annak alaptörvény-ellenessége. Hasonlóképpen a bíróságok arra sincsenek feljogosítva, hogy a materiális igazságosság jegyében egy jogszabályt ne alkalmazzanak, vagy annak önkényesen a nyelvtani értelemmel nyilvánvalóan ellentétes jelentést tulajdonítsanak.
[51] 3. A konkrét alkotmányjogi panaszt illetően a fenti általános megfontolásokkal nem áll ellentétben a többségi döntéssel elfogadott határozat, ugyanakkor az alábbi gondolatmenet – amelynek elfogadása esetén a panaszos jogsérelme orvosolható lett volna – még inkább következik abból.
[52] Az Ebtv. 42. §-a értelmében a táppénzre vonatkozó rendelkezéseket a terhességi-gyermekágyi segélyre „megfelelően” kellett alkalmazni; a törvénynek ez a megszövegezése széles mozgásteret hagy a jogalkalmazónak: lehetővé teszi, hogy a sajátos, kivételes tényállásoknál a szabályozást összességében értékelje, értelmezze, alkalmazza. A jogszabály és a tényállás egymásra vonatkoztatásánál, a jogszabály értelmezésénél irányadó az Alaptörvény 28. cikke.
[53] Az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdése az állampolgárok anyasága, betegsége, rokkantsága, özvegysége, árvasága és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélkülisége esetében garantálja a „törvényben meghatározott támogatásra” való jogosultságot. Vagyis ezek azok az élethelyzetek, amelyekre szabottan törvényben juttatásokat kell bevezetni, illetve fenntartani. A törvényben bevezetett juttatásokhoz a jogosultnak már alanyi joga fűződik, jelen esetben – a járulékfizetésre tekintettel – „vásárolt” joga. Ebből az következik, hogy jóllehet a XIX. cikk jellemzően államcélokról, és nem alapvető jogokról szól, az az (1) bekezdés második mondata az azon alapuló törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzetekhez kötve) alaptörvényi hátteret ad {28/2015. (IX. 24.) AB határozat, Indokolás [34]}.
[54] Másrészt: habár az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése csupán az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, az (5) bekezdés előírja azt is, hogy az állam külön intézkedésekkel köteles védeni egyebek között a családokat, a gyermekeket, a nőket. A XIX. cikk (3) bekezdése pedig kimondja, hogy törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja. Ez utóbbi mondat értelmezhető úgy, hogy az igazodás jelentheti a hasznos tevékenységgel nagyobb mértékben hozzájáruló személy nagyvonalúbb támogatását, de jelentheti ennek a fordítottját is. Jóllehet a törvényi feltételek részletei vagy a jogosultság feltételei, mint konkrét részletszabályok nem az Alaptörvényből következnek, az alaptörvényi háttér azt jelenti, hogy az elvont jogosultság az anyaság fokozott védelmét illetően az Alaptörvényből ered. Ezt az értelmezést erősíti az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdése, amikor előírja, hogy az államnak külön intézkedésekkel kell védenie egyebek között a családokat, a gyermekeket, a nőket. Szintén ezt az értelmezést erősíti az Alaptörvény L) cikkének (2) bekezdése, amely szerint Magyarország támogatja a gyermekvállalást.
[55] Az alkotmányjogi panaszban szereplő esetben a közel tizenhat hónapon át teljes munkaidőben, majd megszakítás nélkül további több, mint nyolc hónapon át kétszer négy órás munkaidőben történt foglalkoztatáson alapuló biztosítási időnek, az ehhez a jogviszonyhoz kapcsolódó járulékfizetésnek, a járulékfizetés időtartamának, alapjának és mértékének jelentőséget kellett volna tulajdonítani a jogosultságot, és az ellátás mértékét, illetőleg összegét tekintve is abban a kivételes esetben, amikor a két, részmunkaidőben való foglalkoztatással összefüggő, terhességi-gyermekágyi segélyre jogosultságról és mértékéről kellett dönteni.
[56] A terhességi-gyermekágyi segélynek – amely az anyaság esetén az Alaptörvény XIX. cikke alapján minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosultsága megvalósításának az egyik eszköze – az az egyik funkciója, hogy a terhesség és a szoptatás meghatározott ideje alatt az anya nagymértékű keresetveszteséget ne szenvedjen el annak következtében, hogy az újszülöttel otthon marad. Ezzel nincs összhangban az Ebtv. 43. § (2) bekezdésének és 42. §-ának az az értelmezése, amelynek következtében a döntés az indítványra okot esetben és tényállás mellett az anyának jelentős keresetveszteséget okozott a megelőző biztosítási időszak korlátozott figyelembe vételével.
[57] A saját háztartásukban gyermeket vállaló és nevelő szülők általában a közösség számára kiemelkedően hasznos tevékenységet végeznek. A szülők a társadalombiztosítás fenntartásához is a gyermekvállalással és – neveléssel személyes hozzájárulást teljesítenek.
[58] Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatályba lépését követően megerősített gyakorlatában hátrányos megkülönböztetést jelent az, ha az adott szabályozási koncepció alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonosan vonatkozik, vagyis e körülményt figyelmen kívül hagyja. Ha az ilyen hátrányokozásnak nem ismerhető fel a tárgyilagos mérlegelés szerint való ésszerű indoka – tehát önkényes –, alkotmányellenesség állapítható meg {17/2014. (V. 30.) AB határozat, Indokolás [44]}. Jelen esetben az Ebtv. 43. § (2) bekezdésének, amely elsősorban táppénz szabály, az az értelmezése, amely a mondott – gyermekvállaláshoz és – neveléshez kapcsolódó – sajátos élethelyzetet a terhességi-gyermekágyi segélyre való jogosultságnál, és ez által az alapjául szolgáló összeg meghatározásánál nem veszi kifejezetten figyelembe, álláspontom szerint alkotmányellenes megkülönböztetést valósít meg: alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra indok nélkül azonosan vonatkozik. Azonos mértékű, folyamatos járulékfizetés mellett nincs ésszerű oka a teljes (nyolcórás) és a két részfoglalkozás (kétszer négyórás) közötti, a jelen esetben és tényállás mellett ismertetett különbségtételnek. A járulékfizetés mértéke és az előzetes biztosítási idő tartama, továbbá az ezek alapjául szolgáló egyik jogviszony folyamatossága szempontjából homogén csoportról van szó, a törvény támadott szabálya a konkrét esetben értelmezett tartalmával viszont lényegében hátrányba hozza az ismertetett körülményekkel jellemezhető két részfoglalkoztatást az egyetlen teljes foglalkoztatáshoz képest. Ez az értelmezés, amelyet az Ebtv. 43. § (2) bekezdése nem zár ki – a gyermek érintettségére tekintettel – kifejezetten sérti az Alaptörvénynek az indítványban felhívott XIX. cikkét is. Az Alaptörvény anyaság esetén támogatásra jogosultságot ír elő, amely a közösség számára hasznos tevékenységhez igazodóan állapítható meg.
[59] Álláspontom szerint ezért helyesebb lett volna, ha az Alkotmánybíróság megállapította volna, hogy a vizsgált esetben, amelyben az egyik jogviszony teljes munkaidőben való foglalkoztatásból úgy alakult át, hogy az anya a szülést megelőző több mint két éven át megszakítás nélkül biztosított volt, az Ebtv. 43. § (2) bekezdésének az az értelmezése áll összhangban az Alaptörvény L) cikk (2) bekezdésével, XV. cikk (2) és (5) bekezdésével és XIX. cikkével, amely szerint az előzetes biztosítási idő szempontjából terhességi-gyermekágyi segélyre jogosultságot kell megállapítani mindkét részfoglalkozásnál. Az egészségbiztosítási szerv ezt – az Alaptörvény 28. cikkével összhangban álló eredményre vezető értelmezést az Ebtv. szabályainak szoros megtartása mellett oly módon is alkalmazhatta volna, hogy a panaszos kérelmét méltányossági kérelemnek is tekinti az Ebtv. 50. § (1) bekezdésének alkalmazásával. Ennek megfelelően az ítéletet meg lehetett volna semmisíteni.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleménye
[60] Nem értek egyet a rendelkező részben foglaltakkal az alábbi indokok miatt.
[61] 1. Az indítványozó az alkotmányjogi panaszában – az Alaptörvény XV. cikkére és XIX. cikkére figyelemmel – azt kifogásolta, hogy ügyében annak ellenére nem állapítottak meg terhességi gyermekágyi segélyre való jogosultságot mindkét részfoglalkozása vonatkozásában, hogy az egyik jogviszony teljes munkaidőben foglalkoztatásból úgy alakult át, hogy az indítványozó a szülést megelőző több mint két éven át megszakítás nélkül biztosított volt.
[62] A bíróság ítéletében azt hangsúlyozta, hogy a „terhességi gyermekágyi segélyre való jogosultság feltételeit biztosítotti jogviszonyonként külön-külön kell vizsgálni és a jogszabály két konjunktív feltételhez köti annak megállapíthatóságát”. Hangsúlyozta azt is, hogy „a terhességi gyermekágyi segélyre való jogosultság megállapításánál nincs annak jelentősége, hogy a kérelmező teljes, vagy részmunkaidős foglalkoztatás keretében áll jogviszonyban és milyen összegű egészségbiztosítás[i] járulékot fizet”. Erre tekintettel a keresetet, és az indítványozónak a perben előterjesztett azon kérelmét, hogy a bíróság kezdeményezze az Alkotmánybíróság eljárását, elutasította. Ez utóbbi kérelemmel összefüggésben utalt arra, hogy figyelemmel a KGD 2010.184. szám alatt közzétett eseti döntésben foglaltakra, az elutasításról szóló döntését nem indokolhatja, mert „az elutasítás indokolása a jogszabály alkotmányosságának értékelését jelentené, ami nem a bíróság feladata”.
[63] A többségi álláspont mind az Ebtv. 43. § (2) bekezdése, mind a bíróság ítélete elleni indítványt arra alapítottan utasította vissza, hogy az indítványozónak az Ebtv. 50. § (1) bekezdése alapján lehetősége lett volna méltányossági kérelmet előterjeszteni, azonban ilyen kérelmet nem terjesztett elő. Erre tekintettel sem a támadott jogszabályi rendelkezés, sem az azon alapuló bírói döntés nem alaptörvény-ellenes. Ugyanakkor a határozat indokolása tartalmazza, hogy a konkrét esetben „az Ebtv. 43. §-a […] igazságtalan eredményre vezetett”. (Indokolás [29])
[64] 2. Álláspontom szerint az adott ügy (annak speciális tényállása miatt) az Alkotmánybíróság egyéni jogvédelmi funkciójának lényeges kérdéseit érinti.
[65] Az Alaptörvény 24. cikkéhez fűzött indokolás szerint „[a]z Alaptörvény az alapjogvédelem új korszakát nyitja meg azáltal, hogy az alkotmányjogi panasz eljárás keretében az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály (mint általánosan kötelező közhatalmi döntés) Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatán túl azt is lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügyben hozott bírói döntés esetleges Alaptörvénybe ütközését is megvizsgálja. Ez a hatékony rendes jogorvoslati lehetőségeit már kimerítő panaszos számára egy olyan további különleges jogorvoslatot biztosít, amely a legsúlyosabb – alkotmányos – jogsérelmek esetén lehetőséget ad az Alaptörvénnyel összhangban lévő döntés meghozatalára.” Erre tekintettel, álláspontom szerint, az Alkotmánybíróság nem hagyhatja következmények nélkül azt a tényt, hogy egy jogszabályi rendelkezés alkalmazása igazságtalan eredményre vezetett.
[66] 3. Egyetértek azzal, hogy a „jogszabályoknak […] elsősorban a tipikus élethelyzetekre vonatkozó magatartási szabályokat kell tartalmazniuk.” Ugyanakkor az adott esetben éppen olyan jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének vizsgálata merült fel, amelyet nem a tipikus élethelyzetre alkotott meg a jogalkotó.
[67] Az érintett törvényi rendelkezést – a jelenleg hatályos formájában – a 2000. évi CXIII. törvény 235. §-a iktatta az Ebtv.-be. Az ehhez fűzött indokolásból az tűnik kiolvashatónak, hogy a módosítás mögött meghúzódó jogalkotói cél az ellátásokkal való visszaélés visszaszorítása volt, mert „előfordul[t], hogy a biztosított magas összegű ellátási alapot szerez »munkahely-változtatással«, illetőleg járulékfizetés nélkül”. Erre tekintettel, véleményem szerint az adott esetben nem állítható, hogy az Ebtv. 43. § (2) bekezdése a tipikus élethelyzetre adna szabályozást, hanem éppen ellenkezőleg, a visszaélések elkerülése érdekében, a nem tipikus (speciális) tényállásokat veszi alapul. Úgy gondolom, hogy a jogalkotót az ilyen szabályozás kialakításánál fokozott körültekintés terheli, mert ez nem járhat azzal az eredménnyel, hogy olyanok is elessenek egy jogosultságtól, akik egyébként annak feltételeinek megfelelnek, és jóhiszemű magatartást tanúsítanak. Az adott esetben az Ebtv. 50. § (1) bekezdése pedig – amint ezt a konkrét ügy is mutatja – nem nyújt elegendő garanciát az előbbiek kiküszöbölésére, ezért egyértelműbb szabályozásra volna szükség.
[68] 4. Nem értek egyet a bíróságnak azzal az álláspontjával, amely szerint nem foglalhat állást egy jogszabály alkotmányosságának megítélése tárgyában.
[69] Az Alaptörvénynek a korábbi szabályozáshoz képest új rendelkezése, hogy kifejezetten megjeleníti a jogértelmezés módszereit a bíróságok számára. Eszerint „[a] bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak” (Alaptörvény 28. cikk).
[70] Az Alaptörvény 28. cikkében foglalt alkotmánykonform értelmezés kifejezett megjelenítése új az alkotmányos szabályozási rendszerben, azonban az abban foglalt értelmezési elv korábban is jelen volt a bírósági jogalkalmazásban. Ennek alapja az Alkotmánybíróságnak az a gyakorlata volt, amely szerint „tevékenységük ellátása során a jogalkotó és a jogalkalmazó szervek is értelmezik az Alkotmányt” [31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 137.]. Ez a jogalkalmazók tekintetében azt a követelményt hordozta magában, hogy ha egy konkrét – egyedi ügyben – alkalmazandó jogszabályi rendelkezésnek több értelmezése is lehetséges, akkor az Alkotmánnyal összhangban lévő értelmezést kellett alkalmazni.
[71] Az Alkotmánybíróság a bírósági jogértelmezéssel összefüggésben az Alaptörvény 28. cikke alapján arra mutatott rá, hogy „[s]peciális helyzet [akkor] áll elő, ha a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény tartalmaz az adott tényállásra vonatkozó ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – normát”. Tekintettel kell ugyanis lenni arra, hogy az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja, ezért jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel [R) cikk (1) és (3) bekezdés]. A bíróságnak az Alaptörvényben foglalt norma és más jogszabályi norma kollíziója esetén az ellentétet az Alaptörvény javára kell feloldania, amely a benne meghatározott többi jogszabály formai és tartalmi érvényességének alapját képezi. Az Alaptörvény 28. cikke értelmében ezért „a jogszabály Alaptörvénnyel összhangban történő értelmezése a bíró számára nem csak jog, hanem kifejezett kötelesség: amennyiben a bíró a jogszabály szövegét az értelmezés segítségével az Alaptörvénnyel összhangban tudja alkalmazni, annyiban ennek megfelelően köteles eljárni” {28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [29]}.
[72] A kifejtettekre tekintettel a bíróság nem utasíthatta volna el – különösen indokolás nélkül – az indítványozónak azt a kérelmét, amely arra irányult, hogy kezdeményezze az Alkotmánybíróság eljárását. E kérelem alapján a bíróságnak vizsgálnia kellett volna a perben alkalmazott norma alkotmányosságát, és állást kellett volna foglalnia abban a kérdésben, hogy álláspontja szerint az összhangban áll-e az Alaptörvénynek az indítványozó által hivatkozott (XV. cikk, XIX. cikk) rendelkezésével. Abban az esetben pedig, ha ellentétet észlel, mérlegelnie kellett volna, hogy az értelmezés útján feloldható-e, illetve ha nem, akkor az Alkotmánybíróság eljárását kellett volna kezdeményeznie.
[73] 5. Mindezek alapján, az indítványban az Alaptörvény hivatkozott XV. cikkében és XIX. cikkében foglaltakra figyelemmel, az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 46. § (1) bekezdése alapján jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását kellett volna megállapítani, és felhívni az Országgyűlést, hogy alkossa meg annak egyértelmű szabályozását: a csecsemőgondozási díj (terhességi-gyermekágyi segély) megállapításakor az előzetes biztosítási idő szempontjából ellátásra való jogosultságot kell megállapítani minden részfoglalkozás tekintetében, ha azok teljes munkaidőben foglalkozásból úgy alakulnak át, hogy az érintett a szülést megelőző több mint két éven át megszakítás nélkül biztosított volt. Addig az időpontig, amíg az előbbieknek megfelelő szabályozás megalkotásra kerül, az Alkotmánybíróságnak alkotmányos követelményt kellett volna megállapítania a támadott bírói döntés megsemmisítésével egyidejűleg. Ennek révén a bíróságnak a megsemmisítés folytán – a Pp. 361. § c) pontja alapján – megismétlésre kerülő eljárásban az alkotmányos követelménynek megfelelően kellett volna eljárnia. Álláspontom szerint e rendelkezések révén az Alkotmánybíróság orvosolni tudta volna az indítványozót ért szubjektív jogsérelmet.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
[74] A rendelkező rész 1. pontjával egyetértek, a 2. pontjával azonban nem.
[75] Álláspontom szerint a támadott bírósági ítélet alaptörvény-ellenes, ezért azt az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie. Úgy vélem ugyanis, hogy a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 6.M.258/2014. számú ügyben hozott ítéletében nem ismerte fel az ügy alapjogi vonatkozásait, s azok figyelmen kívül hagyásával hozta meg döntését.
[76] 1. A család, az anyaság és a gyermekek védelemhez való jogát már 1948-ban elismerte az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 25. cikke, mely szerint: „[a]z anyaság és a gyermekkor különleges segítséghez és támogatáshoz adnak jogot.”
[77] Ezt követően a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (1966, kihirdette: 1976. évi 8. törvényerejű rendelet) 24. cikke mondta ki, hogy: „Minden gyermeknek [...] joga van arra a védelemre, amelyet őt kiskorú állapota folytán a családja, a társadalom és az állam részéről megilleti.”
[78] A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (1966, kihirdette: 1976. évi 9. törvényerejű rendelet) 10. cikk (2) bekezdése pedig konkrétan azt írta elő, hogy: „az anyáknak a gyermek születése előtt és után ésszerű időtartamra külön védelmet kell biztosítani. Ez alatt az idő alatt a dolgozó anyáknak fizetett szabadságot, vagy megfelelő társadalombiztosítási szolgáltatásokkal együtt járó szabadságot kell biztosítani”.
[79] A Módosított Európai Szociális Karta (1996, kihirdette: 2009. évi VI. törvény) 8. cikke szerint: „Annak érdekében, hogy a dolgozó nők hatékonyan gyakorolhassák a védelemre való jogot anyaság esetén, a Felek vállalják, hogy 1. akár fizetett szabadságot biztosítanak, vagy megfelelő társadalombiztosítási juttatásokat, vagy állami alapokból nyújtott juttatásokat a dolgozó nőknek, hogy szabadságot vehessenek ki a gyermekszülés előtt és után összesen legalább 14 hétig [...]”.
[80] A család jogi, gazdasági és szociális védelme és a jog a fizetett szülési és szülői szabadságra végezetül az Európai Unió Alapjogi Chartája 33. cikkében is megjelenik. A 33. cikk (2) bekezdése értelmében: „A család és a munka összeegyeztetése érdekében mindenkinek [...] joga van a fizetett szülési és szülői szabadságra, ha gyermeke születik, vagy gyermeket fogad örökbe.”
[81] Az idézett nemzetközi jogi dokumentumokból egyértelmű az anyaság és a gyermekvállalás támogatásának emberi jogi rangja és jelentősége, melyen belül kiemelt szerepet játszik az anyaság (általánosabban: a szülővé válás) miatt kiesett jövedelem pótlása. Ez ugyanis megteremti az anyagi alapját annak, illetőleg segítséget nyújt ahhoz, hogy a szülő a legnehezebb időszakban – közvetlenül a szülést megelőzően és azt követően – gyermekével meghatározott ideig otthonában, családja körében maradhasson.
[82] 2. Mindezt a magyar jogalkotó már egy évszázada felismerte és jogszabályban is rögzítette: a szülő és rajta keresztül a gyermek terhességi-gyermekágyi segély formájában történő támogatása – amint arra a többségi határozat indokolása indokolása is utal a [16] bekezdésben – különböző elnevezések alatt és különböző feltételekkel lényegében 1919 óta folyamatosan, töretlenül része a magyar jogrendnek. Ez a tradicionális, családtámogató jogintézmény teljes összhangban volt és van a nemzetközi emberi jogi dokumentumokban lefektetett elvekkel és követelményekkel. Ilyen értelemben tehát – írott alkotmányainktól függetlenül is – történeti alkotmányunk vívmányának tekinthető [vö. Alaptörvény R) cikk].
[83] 3. A szabályozás írott alkotmányi hátterét az 1949-es Alkotmány 15. §-a (a család védelmének követelménye), annak 1972. április 26-tól hatályos 62. § (2) bekezdése (terhesség és szülés esetére fizetett szabadság, az anyaság és a gyermek fokozott törvényes védelme) alapozta meg. 1989. október 23-át követően az intézményt az Alkotmány 66. § (2) bekezdése (az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani) és a 67. § (1) bekezdése (a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga) védte.
[84] A jól bevált szociális jogintézménynek 2012. január 1-jétől az Alaptörvény ad alkotmányos értéket és rangot. Az Alaptörvény L) cikke szerint: „Magyarország védi [...] a családot mint a nemzet fennmaradásának alapját”, és „támogatja a gyermekvállalást”. A XV. cikk (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: „Magyarország külön intézkedésekkel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket [...]”. A XIX. cikk (1) bekezdése értelmében pedig „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság [...] esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.”
[85] 4. A jelen alkotmányjogi panasz elbírálása során az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt azt kellett volna hangsúlyoznia, hogy a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényt (a továbbiakban: Ebtv.) – preambuluma szerint – az Országgyűlés az Alkotmányban (Alaptörvényben) foglalt elvekből kiindulva alkotta meg, mely elvek közé tartoznak a 3. pontban idézett alkotmányi rendelkezések.
[86] Az Ebtv. az alapelvei között szereplő 2. § (2) bekezdése értelmében továbbá „a pénzbeli egészségbiztosítási ellátások – az e törvényben foglalt kivételekkel – a pénzbeli egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettséggel arányosan vehetők igénybe”. A vizsgált esetben a panaszos a gyermek születését megelőző két évben több, mint 365 napon át folyamatosan biztosított volt [vö. Ebtv. 40. § (1) bekezdés], járulékfizetési kötelezettségét teljesítette, s ezzel terhességi-gyermekágyi segélyre vonatkozóan „vásárolt jogosultságot” szerzett. Ezt a jogosultságát a 8 órás munkaviszonyával, majd a két 4 órás jogviszonyával szerezte meg és tartotta fenn. A két 4 órás munkaviszonyra történő módosítás nem változtatott sem a járulékfizetési kötelezettségen, sem annak a mértékén (nem vitatott, hogy a panaszos ugyanannyi járulékot fizetett, mintha egyetlen 8 órás munkaviszonyban állt volna), következésképpen a panaszos nem „veszthette” el a terhességi-gyermekágyi segélyre vonatkozó jogosultságát, illetve a jogviszony-módosítás nem is „felezhette” meg e jogosultságot. Ilyen szándéka az anyaságot, a gyermekvállalást alkotmányosan támogató és a gyermekek jogait védelmező törvényhozónak sem volt, alaptörvényi (alkotmányossági) és nemzetközi emberi jogi kötelezettségei folytán nem is lehetett.
[87] Hangsúlyozom: a panaszos nyilvánvalóan azonos helyzetben van azokkal az anyákkal, akik a szóban forgó segélyre vonatkozó jogosultságukat egyetlen 8 órás biztosítotti jogviszonnyal szerezték meg. Ők vannak összehasonlítható helyzetben, a szabályozás szempontjából homogén csoportot alkotnak, melyen belül az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése alapján a diszkrimináció tilos. A jogalkalmazónak fel kellett volna ismernie ezt, és – figyelembe véve az Alaptörvény fent idézett, vonatkozó rendelkezéseit is – mérlegelnie kellett volna az alkalmazandó jogszabályi rendelkezés alaptörvény-konform értelmezési lehetőségét. Az Alaptörvény 28. cikke szerint ugyanis „a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik”.
[88] Úgy vélem, az Ebtv. 2. § (2) bekezdésének, 42. § (5) bekezdése „megfelelően” fordulatának és a 43. § (2) bekezdésének együttes értelmezése és alkalmazása azt követelte volna meg a bíróságtól, hogy tekintettel legyen a panaszos különleges helyzetére, és figyelembe vegye, hogy az egy 8 órás jogviszony két 4 órásra történő módosítása akkor sem eredményezheti a terhességi-gyermekágyi segélyre való jogosultság, illetve a segély mértékének módosulását, ha esetleg a törvény szűkítő, nyelvtani értelmezéséből ez következne. A határozatot elbíráló bíróságnak helyes – az Alaptörvénnyel összhangban álló – értelmezés alapján tehát a korábbi 8 órás foglalkoztatásra eső biztosítási időt mindkét 4 órás részfoglalkoztatásnál figyelembe kellett volna vennie a terhességi-gyermekágyi segély jogosultsági feltételeinek a vizsgálatakor, s ennek megfelelően teljes összegű, a „járulékfizetési kötelezettséggel arányos” segélyt kellett volna megítélnie.
[89] 5. Végezetül, mintegy általános jelleggel, a következőkre kívánom felhívni a figyelmet. Jelen ügy felszínre hozott két – nem újkeletű, de napjainkban egyre gyakrabban előforduló – olyan körülményt, melyek a helyes jog (jogi megoldás) megtalálását kétségtelenül megnehezítik. Az egyik az utaló szabály – felhívott szabály viszonya, a másik az jog többrétegűségének problémája.
[90] 5.1. Az utaló szabály alkalmazása egy kodifikációs technikai egyszerűsítés, valójában törvényi analógia. A törvényhozó egy meghatározott életviszonyra (itt: táppénz-jogosultságra) vonatkozó szabályt alkalmazni rendel egy hozzá hasonló, de nem teljesen azonos (itt: terhességi-gyermekágyi segélyre való jogosultság) életviszonyra. A törvényhozó a különbözőség tudatában és arra tekintettel a felhívott szabály „megfelelő” alkalmazását rendeli el. Ez a megoldás a jogalkalmazásra is azt a kötelezettséget rója, hogy a két életviszony esetleges eltéréseire legyen tekintettel. A jogalkalmazó (és ezáltal a jog) biztonságát – az „önkényes” jogalkalmazás kizártságát – ezen a viszonylag szabad mozgástéren az adott törvény preambuluma, alapelvei és végső fokon a 28. cikkén keresztül az Alaptörvény helyes értelmezést segítő (háttér-) rendelkezései garantálják.
[91] 5.2. A jog többrétegűsége a kodifikált (rendszerezett) jogterületek (kódexek) megjelenése óta mindig is azt jelentette, hogy az alkalmazandó jog több, mint egy-egy konkrét (speciális) jogszabály önmagában vett szövege. A rendszertani értelmezéssel feltárandó és alkalmazandó „teljes jogszabály” megtalálásához szükséges a speciális szabály „elé olvasni” a jogintézményi, jogterületi, jogágazati általános szabályokat és alapelveket is. Csak ezek összhangja esetén remélhető a helyes jog alkalmazása és a jó (igazságos, ésszerű, tisztességes) döntés.
[92] Az alapelvek és az alaptörvényi rendelkezések bevonása a jogszabály-értelmezésbe azért is elengedhetetlen, mert ez hozzájárul a jogi rendelkezések értéktartalmának kifejtéséhez, és „[n]emcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat. Az állami szervek számára alkotmányos kötelesség ezen munkálkodni.” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 80.] Az Alkotmánybíróságnak ez a megállapítása olyan jelentőséggel bír, hogy az Alaptörvény hatályba lépését követően is változatlanul fenntartandó. Mindez azt jelenti, hogy az Alaptörvény formális rendelkezéseinek és értéktartalmának nemcsak a jogrendszer egészét kell áthatnia, hanem annak a jogviszonyok sokrétű és bonyolult összességében is érvényesülnie kell.
[93] Elismerem, hogy mai jogunkban az eddig sem könnyű jogalkalmazói feladat tovább nehezedett. Az alkotmányosság (és az alapjogi jogvédelem) érdekében az egyes jogágazati normák „elé kell olvasni” a teljes Alaptörvényt [R) cikk; 28. cikk].
[94] Figyelemmel kell lenni az Európai Unió jogrendjére is [E) cikk] és a nemzetközi jog normáira is [Q) cikk]. Egy feladat nehézsége azonban nem jelenti annak megoldhatatlanságát. Erre kívántam rámutatni jelen különvéleményemben.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
[95] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[96] A határozattal nem értek egyet.
[97] Álláspontom szerint az indítvány kiegészítő indokolásának a diszkrimináció sérelmére hivatkozó érvelése meggyőző. Egyetértek a dr. Varga Zs. András alkotmánybíró párhuzamos indokolásában kifejtett azon állásponttal, mely szerint azonos mértékű folyamatos járulékfizetés mellett nincs ésszerű oka a teljes (nyolcórás) és a két részfoglalkozás (kétszer négyórás) közötti, a jelen esetben és tényállás mellett történt különbségtételnek.
[98] Ennek kapcsán elvi éllel külön hangsúlyozom, hogy nem értek egyet a diszkrimináció tilalmának a határozat Indokolása [15] bekezdése a 3206/2014. (VII. 21.) AB határozat idézésével inkorporált szűkítő értelmezésével, mely véleményem szerint a történeti alkotmányunk 1848-as törvényalkotás által intézményesített egyik alapvető vívmányával – a jogegyenlőséggel – ellentétes irányú. Ez az értelmezés egyben ellentétes az Alkotmánybíróság 10/2015. (V. 4.) AB határozatában elfogadott megközelítéssel és az Alkotmánybíróság abban hivatkozott gyakorlatával, mely szerint: „»a jogegyenlőség követelménye arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azaz a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell értékelnie [vö. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.].« {20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [243]}. […] A diszkrimináció tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést. Ez alapján valamely megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából egymással összehasonlítható jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne {vö. 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [244]}.” {10/2015. (V. 4.) AB határozat, Indokolás [18]–[19]} A jogegyenlőség és a diszkrimináció tilalmával korábban már két alkotmánybírósági határozathoz kapcsolódóan kifejtett különvéleményemben [8/2015. (IV. 17.) AB határozat, valamint 3073/2015. (IV. 23.) AB határozat] is foglalkoztam, melyekben foglaltakat változatlanul fenntartom. Az azokban megfogalmazottak szerint „az Alaptörvény XV. cikk (1) illetve (2) bekezdésének rendelkezései között nincs éles határvonal. A XV. cikk (1) bekezdésének első mondata […] több jelentésű. A jogrendszer rendező elveként tartalmazza az általános jogegyenlőségi szabályt, kimondja az egyenlőséget sértő kiváltságok tilalmát, és a jogrendszer mindenkire vonatkozó azonos érvényesülését (ez utóbbi jogalkalmazói követelmény). Az általános jogegyenlőség követelménye az emberi méltósághoz való jogból – az emberek egyenlő méltóságából – ered, és ez elválaszthatatlan a diszkrimináció tilalmától.” {8/2015. (IV. 17.) AB határozat, Indokolás [106]}
[99] Az „egyéb helyzet szerinti különbségtétel” fordulatát illetően e különvéleményem keretében is hangsúlyozni kívánom az alábbiakat: „A XV. cikk (2) bekezdése – »a vagy egyéb helyzet szerinti« kitételből következően – nem ad taxatív felsorolást azon tulajdonságok vonatkozásában, amelyek tekintetében különbségtétel alkotmányosan nem tehető. A felsorolás nézetem szerint kiemel ugyan bizonyos lényeges – az Alaptörvény szellemiségéből következően kiemelten védett – tulajdonságokat, jellemzőket, állapotokat, ez azonban (kétségtelen garanciális jelentőségén túl) tartalmát tekintve az (1) bekezdésben foglalt rendelkezés egyik lényeges elemét kibontó, annak alkalmazását elősegítő részletszabálynak tekinthető. A külön nevesített alkotmányosan védendő jellemzők sora ugyanakkor éppen az említett »egyéb helyzet szerinti« kitétel okán nem vezethet az emberre jellemző tulajdonságok valamely közös vonás szerinti kategorizált, szűkített értelmezésére, meghatározására. Ebből (is) adódóan nem tudom támogatni annak – az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatába egyébként ez idáig szervesen be nem épült – tételnek az abszolutizálását, miszerint »[...] a diszkriminációtilalom alkotmányos klauzulája elsődlegesen a társadalom személyben rejlő és tetszés szerint nem változtatható tulajdonság mentén elkülönülő csoportjainak védelmét szolgálja.« (3206/2014. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [27]). Az alkotmányos klauzula funkciójának »elsődleges« iránya ugyanis nézetem szerint nem zárhatja ki a diszkrimináció tilalmának tágabb (ha úgy tetszik »másodlagos« irányultságot is magában foglaló) értelmezését. […] Itt jegyzem meg, hogy ez a megközelítés az ember lényegi tulajdonságai tekintetében azért sem aggálytalan, mert a XV. cikk (2) bekezdésében nevesített tulajdonságok teljes köre sem tekinthető olyannak, amely »tetszés szerint« ne lenne megváltoztatható. Az Alaptörvény rendelkezései (és nemzetközi dokumentumok) által is védett vallásszabadság például mindenki számára biztosítja a vallás szabad megválasztásának és megváltoztatásának jogát is, amellyel élve – bár kétség kívül nem általánosnak tekinthetően, de akár történelmi példákkal is alátámasztottan nem elhanyagolható számban fordul elő, hogy – bárki korábbi vallási nézeteit megváltoztatva egy másik vallást fogadhat el sajátjának. A felsorolásban említett politikai vagy más véleményüket az egyének a mindenkori társadalmi-politikai események hatására, vagy akár azoktól teljesen függetlenül szintén belátásuk szerint változtat(hat)ják. A vagyoni helyzet szintén nem tekinthető az egyén szempontjából változtathatatlan jellemzőnek; az akár külső tényezők, akár saját akarat-elhatározás következtében – rövid időn belül is – jelentősen megváltozhat. […] Amint az e rövid kitekintésből is kitűnik, az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése rendelkezéseinek, az abban foglalt »egyéb helyzet szerinti« kitételnek a szűkítő értelmezése nem csak az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatával, de az említett rendelkezések tartalmának logikai értelmezésével, továbbá – álláspontom szerint – az Alaptörvény szellemiségével is ellentétes lenne. A diszkriminációtilalom ezen felfogásának meghonosodása az Alkotmánybíróság gyakorlatában véleményem szerint visszalépést jelentene a korábbi alkotmányos szabályozás lényegi tartalmának kibontásával elért, és az alkotmányozói akarattal érinteni nem kívánt védelmi szinthez képest, amit a magam részéről nem tartok támogathatónak.” {3073/2015. (IV. 23.) AB határozat, [83]–[85]}
[100] A fentiek folytán álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványozó panasza alapján azt kellett volna vizsgálnia, hogy a diszkrimináció téves jogértelmezés, vagy a nem kellően árnyalt jogi szabályozás következménye. (Az indítvány mindkét irányban tartalmaz kérelmet.) Amennyiben az adott jogi szabályozás mellett más bírói döntésre nem volt lehetőség, úgy álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak pro futuro hatállyal meg kellett volna semmisítenie az Ebtv. 43. § (2) bekezdését, a jelen ügyben, és az ezzel azonos tényállású más ügyekben történő alkalmazási tilalom kimondása mellett. Amennyiben viszont az Ebtv. 43. § (2) bekezdésének többféle értelmezése is lehetséges – amit különféle tényállásokra is tekintettel nem tartok kizártnak –, akkor az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 46. § (3) bekezdése alapján a jelen ügybeni tényállásra vonatkoztatva e törvényhelynek olyan alkotmányos követelmények szerinti értelmezését kellett volna meghatároznia, amely nem vezethet a jogszabály diszkriminatív, alaptörvény-ellenes alkalmazásához.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[101] Az alkotmányjogi panasz elutasításával nem értek egyet, az indítványozó panasza megalapozott volt, ésszerű indok nélkül hátrányos megkülönböztetést eredményeztek számára a terhességi gyermekágyi segélyre való jogosultság feltételeit meghatározó törvényi előírások.
[102] 1. A panaszos terhességi gyermekágyi segély megállapítására irányuló kérelmet terjesztett elő, miután 2014. február 11. napján gyermeke született. E kérelmét két jogviszonyára alapozta: 2012. június 4. napjától egy Zrt-nél dolgozott 8 órás, majd 2013. április 1. napjától már csak 4 órás munkaviszonyban, figyelemmel az ezzel egyidejűleg egy Kft-nél létesített 4 órás munkaviszonyára. Kérelmét ez utóbbi jogviszonya tekintetében elutasították arra hivatkozva, hogy e jogviszonya alapján nem volt a szülést megelőző két éven belül 365 napon át biztosított. E vonatkozásban a közigazgatási szerv határozata a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 43. § (2) bekezdésén, illetve 40. § (1) bekezdésén és 42. § (5) bekezdésén alapult. Az Ebtv. 43. § (2) bekezdése, melynek alkalmazása a 42. § (5) bekezdéséből következett, tette kötelezővé azt, hogy a jogosultságot „mindegyik jogviszonyban külön-külön kell megállapítani”. Emiatt nem volt figyelembe vehető a panaszos Kft-nél fennálló jogviszonyát illetően az a tény, hogy a Zrt-nél fennálló jogviszonya kapcsán már teljesült az az Ebtv. 40. § (1) bekezdésében szereplő jogosultsági feltétel, hogy „a szülést megelőzően két éven belül 365 napon át biztosított volt”. E szabályok így ésszerű indok nélkül zárták el a panaszost attól, hogy terhességi gyermekágyi segélyben mindkét, tehát az utóbb létrehozott jogviszonya alapján is részesüljön.
[103] Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatályba lépését követően megerősített gyakorlatában a diszkrimináció tilalma a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést. E gyakorlat értelmében az Alaptörvénybe ütköző hátrányos megkülönböztetést jelent, ha az adott szabályozási koncepció alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonosan vonatkozik, vagyis e körülményt indokolatlanul figyelmen kívül hagyja. Ha az ilyen hátrányokozásnak nem ismerhető fel tehát a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka – vagyis önkényes –, akkor alaptörvény-ellenesnek minősül. {17/2014. (V. 30.) AB határozat, Indokolás [44]; 10/2015. (V. 4.) AB határozat, Indokolás [18]–[19]}
[104] Az Alkotmánybíróság által elbírált esetben az alaptörvény-ellenes megkülönböztetés az Ebtv. 43. § (2) bekezdéséből (melynek alkalmazása az Ebtv. korábban hatályos 42. § (5) bekezdésén alapult), valamint az Ebtv. korábban hatályos 40. § (1) bekezdéséből következett be: indok nélkül azonos szabályok vonatkoztak a szabályozás szempontjából homogén csoportba tartozó, de lényegesen eltérő helyzetben lévő (a megszakítás nélkül egy, illetve a párhuzamosan és folyamatosan több, de az előzővel egyenlő járulékfizetés alapját képező biztosítási jogviszonnyal rendelkező) jogalanyokra. Azonos mértékű, folyamatos járulékfizetés mellett nincs ésszerű oka a teljes (nyolcórás) és a két részfoglalkozáson (kétszer négyórás) alapuló biztosítási jogviszony közötti, a jelen esetben és tényállás mellett tett különbségtételnek. A járulékfizetés mértéke és az előzetes biztosítási idő tartama, továbbá az ezek alapjául szolgáló egyik jogviszony folyamatossága szempontjából homogén csoportról van szó. Az Ebtv. rendelkezései viszont ésszerű indok nélkül hátrányosan különböztették meg (különböztetik meg) a vizsgált körülményekkel jellemezhető két részfoglalkoztatáson alapuló biztosítási jogviszonyt az egyetlen teljes foglalkoztatáson alapulóhoz képest. Ezért az Ebtv. 43. § (2) bekezdése, valamint korábban hatályos 40. § (1) bekezdése együttesen alaptörvény-ellenes megkülönböztetéshez vezetett. Ezt az alaptörvény-ellenességet, mely az Ebtv. (részben már megváltoztatott) rendelkezéseiből következett, az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania. Az alaptörvény-ellenes szabályok által előidézett konkrét jogsérelem megszüntetése végett az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján meg kellett volna határoznia az Alaptörvényt sértő szabály(ok) alkalmazhatatlanságát is, hogy az alkotmányjogi panasz valóban betölthesse jogorvoslati funkcióját.
[105] Figyelemmel arra, hogy az előbbiekben bemutatott alaptörvény-ellenesség a terhességi gyermekágyi segélyt felváltó csecsemőgondozási díj hatályos szabályai alapján is fennáll, ezt az Alkotmánybíróságnak szintén meg kellett volna állapítania. Az Alaptörvényt sértő helyzet megszüntetése végett pedig az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 46. § (1)–(2) bekezdése alapján a jogalkotót fel kellett volna hívnia jogalkotói feladatának teljesítésére. Így biztosítható lett volna, hogy a panaszos esetéhez hasonló alaptörvény-ellenesség a jövőben már ne következzen be. [A jogalkotói feladat elmulasztásának megállapításánál figyelembe kellett volna venni az Ebtv. végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 2015. január 1-jétől hatályos új 27/A. §-át, pontosabban annak (3) bekezdését is, ami a panaszoséhoz majdnem hasonló esetekre már megoldást ad, de jelenlegi formájában még nem szünteti meg a fentiekben bemutatott, ésszerű indok nélküli hátrányos megkülönböztetést.]
[106] 2. Egyetértek azzal, hogy az adott ügyben a panaszos által támadott bírói döntést, a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 6.M.258/2014/7. számú ítéletét nem kellett megsemmisíteni.
[107] A panaszos kérelme tárgyában született közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróság valóban nem térhetett el – az Ebtv. 43. § (2) bekezdése konkrét alkalmazásakor – ettől az egyértelmű és kógens előírástól. A „mindegyik jogviszonyban külön-külön kell megállapítani” szövegfordulat nem engedte meg (és továbbra sem engedi meg), hogy a rendelkezést alkalmazó közigazgatási hatóság, illetve a közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróság mixeljen: az egyik jogviszony alapján állapítsa meg a jogosultságot a másik jogviszonynál is. Ha az Alkotmánybíróság a bírói ítéletet semmisítette volna meg, akkor valójában éppen ezt, vagyis az Ebtv. 43. § (2) bekezdésének kógens szabályától való kifejezett eltérést kívánta volna meg a bíróságtól. Azt a követelményt támasztotta volna a bírósággal szemben, hogy a terhességi gyermekágyi segélyre való jogosultságot – az Ebtv. 43. § (2) bekezdésével ellentétes módon – a panaszos egyik biztosítási jogviszonya alapján állapítsa meg mindkét biztosítási jogviszonyánál.
[108] Az alapügyben az ítéletet egy közigazgatási perben eljáró bíróság hozta. A közigazgatási perben eljáró bíróság a Pp. 339. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv, konkrét esetben az egészségbiztosítási szerv határozatát, csak és kizárólag jogszabálysértés alapján vizsgálhatta (vizsgálhatja) felül. A bíróság így az adott közigazgatási perben kizárólag arról ítélkezik, hogy az egészségbiztosítási szerv hatósági jogalkalmazás útján hozott határozata anyagi vagy eljárásjogi jogszabályba ütköző volt-e. A bírósági felülvizsgálat kezdeményezésénél már a keresetlevélben pontosan meg kell(ett) jelölni, hogy miben rejlik a hatósági döntés vélt vagy valós, teljes vagy részbeni jogellenessége. A közigazgatási határozat törvényességi felülvizsgálatát tehát a vonatkozó jogszabályok alapján folytatja le az eljáró bíróság. Arra egyáltalán nem jogosult, hogy ne az irányadó kógens törvényi rendelkezésnek megfelelően, hanem ennek negligálásával végezze el a bírói felülvizsgálatot. Ezzel a közigazgatási bíróság ugyanis a közigazgatási perek kötelező rendjét hagyná figyelmen kívül.
[109] Az Alaptörvény 28. cikkére hivatkozás sem adhatott volna igazolást a vizsgált ítélet alaptörvény-ellenességének megállapításához és megsemmisítéséhez. Az Alaptörvény 28. cikke szerint: „A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik.” Ebből kiindulva az Alkotmánybíróság (hatáskörében eljárva) megállapítja az Alaptörvénnyel összhangban nem álló jogértelmezés, illetve az ilyen jogértelmezésen alapuló bírói döntés alaptörvény-ellenességét. Amikor azonban bíróságnak olyan törvényi normákat kell alkalmaznia, amelyek kógens, eltérő jogértelmezést nem engedő előírást tartalmaznak, s ezek alkalmazásából következik az Alaptörvény sérelme, az Alaptörvény 28. cikke alapján nincs ok – a jogalkalmazásban a törvényhez kötött – bírói döntés megsemmisítésére. Máskülönben az Alkotmánybíróság a bírói ítélet megsemmisítésével végeredményben arra kötelezné a megsemmisítést követő új eljárásban eljáró bírót, hogy megsértse az Alaptörvény rá nézve is, de mindenki más számára még inkább garanciális rendelkezését: a bírák „a törvénynek vannak alárendelve” [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés].
[110] 3. Tévesnek tartom a határozatnak azt az érvelését, amely az adott ügyben a megoldást, a panaszos hátrányos megkülönböztetésének megszüntetését az Ebtv. 50. § (1) bekezdésétől, a terhességi gyermekágyi segély méltányosságból történő megállapításától reméli. Az Ebtv. 50. § (1) bekezdése – a határozattal ellentétben – még csak nem is biztosít „a panaszos számára olyan eljárást, amely igazságos eredményre vezethetett volna”, jogegyenlőséget meg aztán biztosan nem tud garantálni.
[111] A jogegyenlőség sérelmét jelentő (az Ebtv. 43. § (2) bekezdéséből és 40. § (1) bekezdéséből eredő) hátrányos megkülönböztetést nyilván nem szünteti, nem is szüntetheti meg egy olyan eljárás, amely egyes érintett(ek) jogosultságát normatív feltételek helyett az eljáró hatóság szabad mérlegelésétől teszi függővé, hiszen ez a jogosultság azonos, egyenlő garantálására, azaz a jogegyenlőségre nem nyújt semmilyen biztosítékot. Ráadásul pont a jogalkalmazói diszkréció miatt az érintett jogorvoslati úton sem lesz képes érvényt szerezni az ellátás iránti igényének, hiszen egy diszkrecionális döntésen (alkotmány)jogi mércének való megfelelés nem, vagy legalábbis csak korlátozottan kérhető számon.
[112] Az Ebtv. 50. § (1) bekezdése szerinti eljárás nem alkalmas tehát a jogegyenlőség sérelmének a megszüntetésére. De még csak azt sem képes garantálni, hogy (egyedi mérlegelés eredményeként) a panaszos számára „igazságos eredményre” vezethet (vagyis vélhetően olyan eredményre, ami jogegyenlőség esetén a panaszost megilletné). Álláspontom szerint elvi szinten sem lehet igazságos eredménynek nevezni azt, ha más jogosultakhoz képest a panaszos nem alanyi jogon, hanem csak méltányossági kérelem benyújtásával, s annak nyomán méltányosság gyakorlásával, a hatóság kegyéből kaphatja meg (vagy nem) a vásárolt jogát. Kétlem, hogy ez felelne meg a Nemzeti Hitvallás „igazság[…] kiterjesztése” követelményének.
[113] Lényeges azonban, hogy tényszerűen sem helytálló, hogy az Ebtv. 50. §-a szerinti eljárás méltányossági alapon „igazságos eredményre” vezethet (aminek vizsgálatára egyébként nem is terjed ki az Alkotmánybíróság hatásköre). Az Ebtv. 50. § (4) bekezdés a) pontja értelmében ugyanis a méltányossági kérelem alapján megállapított terhességi-gyermekágyi segély (csecsemőgondozási díj) összege eleve nem is haladhatja meg az Ebtv. 42. § (3) bekezdése szerinti összeget. Az Ebtv. 42. § (3) bekezdése szerint pedig az így megállapított terhességi-gyermekágyi segély (csecsemőgondozási díj) naptári napi összegét a jogosultság kezdő napján érvényes minimálbér kétszerese harmincad részének figyelembevételével kell megállapítani. [A kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 483/2013. (XII. 17.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése szerint (a terhességi gyermekágyi segély benyújtása idején) a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállaló részére megállapított alapbér kötelező legkisebb összege (minimálbér) a teljes munkaidő teljesítése esetén 2014. január 1-jétől havibér alkalmazása esetén 101 500 forint volt.] Az Ebtv. 50. § (4) bekezdés a) pontja és 42. § (3) bekezdése értelmében tehát a panaszos méltányossági kérelme alapján igénybe vehető terhességi gyermekágyi segély összege maximalizálva volt, míg ha alanyi jogon járt volna, akkor nem lett volna felső határa, hanem a saját jövedelméhez igazodik. Az összegek magukért beszélnek, magyarázat sem kell hozzá, hogy a méltányosságból igénybe vehető ellátás nem tudta/tudja pótolni a jogegyenlőség biztosításával alanyi jogon nyújtott ellátást.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
[114] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
[115] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. február 2.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/551/2015.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás