6/2016. (III. 11.) AB határozat
6/2016. (III. 11.) AB határozat
a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről
2016.03.11.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Juhász Imre, dr. Salamon László, dr. Sulyok Tamás, dr. Szívós Mária és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítélete alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
I n d o k o l á s
I.
[1] Az indítványozó 2015. február 27-én az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Alkotmányjogi panaszában a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítéletét támadta, s kérte annak megsemmisítését. Álláspontja szerint az ítélet ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével.
[2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az indítványozó 2013. október 11-én az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 28. § (1) bekezdése alapján elektronikus adatigénylést terjesztett elő a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalhoz (a továbbiakban: KEHI). Adatigénylésében a Szent István Egyetem Állatorvostudományi Kar, Üllő, Dóra-major Tangazdaság működésével kapcsolatos – egyebek mellett a bérleti és bértartási szerződések, a készpénzforgalom, az árbevétel elszámolása, a növényvédőszer- és üzemanyagfelhasználás, illetve a termőterületen megtermelt és könyvelt hozamok valószínűségét vizsgáló – ellenőrzésről a KEHI által készített vizsgálati jelentés (a továbbiakban: Jelentés) másolatát kérte.
[3] Az alapügyben hozott ítélet tényállása szerint a KEHI 2013. október 22-én kelt válaszában az adatigénylés teljesítését megtagadta arra hivatkozva, hogy „az ellenőrzés során a kormány, illetve a miniszterelnök vagy miniszterelnökségen működő jogi ügyekért felelős államtitkár utasítására járt el, ezért az ellenőrzési jelentés döntés megalapozását szolgáló adat, amely a keletkezésétől számított 10 évig nem nyilvános”.
[4] Az indítványozó ezt követően indított pert a közérdekű adatok kiadása iránt. Az első fokon eljáró Fővárosi Törvényszék 35.P.25.650/2013/4. számú ítéletében kötelezte az alperes KEHI-t, hogy 15 napon belül közölje az indítványozóval a kért adatokat.
[5] Az elsőfokú bíróság ítéletével szemben az alperes fellebbezett. A másodfokon eljáró Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítéletével az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta, s az adatigénylés teljesítésére irányuló keresetet elutasította.
[6] Döntését a másodfokú bíróság egyrészt azzal indokolta, hogy „az ellenőrzésről készült vizsgálati jelentés az ellenőrzött, vagy az ellenőrzést megrendelő szerv döntésének megalapozását szolgálja, az nem tekinthető az ellenőrzést végző szerv döntésének. A perbeli vizsgálati jelentés ezért a Kormány döntését előkészítő olyan adat, amelynek nyilvánossága az Infotv. 27. §-ának (5) bekezdése alapján a keletkezésétől számított tíz évig kizárt.” Másrészt azzal érvelt, hogy „[a]lappal hivatkozott arra is az alperes a fellebbezésében, hogy az általa készített jelentés tekintetében nem minősül adatkezelőnek, mert a kiadni kért jelentés elkészítését az alperes nem saját hatáskörben rendelte el, célját sem ő határozta meg, hanem a Kormány utasítása alapján cselekedett. A Kormány döntési kompetenciájába tartozó adatok tekintetében az alperes az Infotv. 2. §-ának [helyesen: 3. §-ának] 9. pontja szerinti adatkezelőnek nem tekinthető, ezért az általa lefolytatott ellenőrzés eredményeként létrejött közérdekű adat kiadására ez okból sem kötelezhető.”
[7] Az alapügyben felperes indítványozó a másodfokú ítélettel szemben terjesztette elő az alkotmányjogi panaszát. Álláspontja szerint a támadott ítélet három vonatkozásban is sérti az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdését. Egyrészt azzal, hogy a támadott ítélet a Jelentést, annak tényleges tartalmától függetlenül egészében véve döntés megalapozását szolgáló adatnak minősíti. Másrészt azzal, hogy nem vizsgálta, milyen döntés meghozatalával összefüggésben és mennyiben áll fenn a nyilvánosságkorlátozás indokaként felhozott körülmény. Harmadrészt pedig azzal, hogy nem minősítette adatkezelőnek a Jelentést készítő KEHI-t. Az indítványozó szerint a támadott ítélet mindhárom vonatkozásban a közérdekű adatok megismeréséhez való jog szükségtelen, s ezért alaptörvény-ellenes korlátozását valósította meg.
[8] Az Alkotmánybíróság az indítvány kapcsán megkereste az igazságügyi minisztert, a Miniszterelnökséget vezető minisztert, valamint a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnökét és beszerezte a véleményüket.
II.
[9] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezése:
„VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”
[10] 2. Az Infotv. érintett rendelkezései:
„3. § E törvény alkalmazása során:
[...]
9. adatkezelő: az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely önállóan vagy másokkal együtt az adat kezelésének célját meghatározza, az adatkezelésre (beleértve a felhasznált eszközt) vonatkozó döntéseket meghozza és végrehajtja, vagy az adatfeldolgozóval végrehajtatja;
10. adatkezelés: az alkalmazott eljárástól függetlenül az adaton végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így különösen gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, lekérdezése, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adat további felhasználásának megakadályozása, fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése;”
„26. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek (a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szerv) lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot – az e törvényben meghatározott kivételekkel – erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse.
(2) Közérdekből nyilvános adat a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy neve, feladatköre, munkaköre, vezetői megbízása, a közfeladat ellátásával összefüggő egyéb személyes adata, valamint azok a személyes adatai, amelyek megismerhetőségét törvény előírja. A közérdekből nyilvános személyes adatok a célhoz kötött adatkezelés elvének tiszteletben tartásával terjeszthetőek. A közérdekből nyilvános személyes adatok honlapon történő közzétételére az 1. melléklet és a közfeladatot ellátó személy jogállására vonatkozó külön törvény rendelkezései irányadóak.
(3) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében lévő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adat.”
„27. § (5) A közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését – az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével – az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti.”
„31. § (2) A megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait, illetve a másolat készítéséért megállapított költségtérítés összegének megalapozottságát az adatkezelőnek kell bizonyítania.”
III.
[11] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv.-ben az alkotmányjogi panaszok befogadhatóságára megállapított kritériumoknak.
[12] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz eleget tett a befogadhatóság formai követelményeinek.
[13] Az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet benyújtani, mégpedig az Abtv. 53. § (2) bekezdésének megfelelően az ügyben első fokon eljárt bírósághoz címezve. A Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítéletét 2015. január 12-én kézbesítették az indítványozó jogi képviselőjének. Az indítványozó alkotmányjogi panasza 2015. február 27-én, tehát az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőn belül érkezett az elsőfokú bíróságra.
[14] Az alkotmányjogi panasz megfelel továbbá az Abtv. 52. § (1) bekezdésében foglalt formai követelményeknek is, mivel az indítványozó
– megjelölte az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést (az Abtv. 27. §-át),
– megjelölte a támadott bírói döntést (a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítéletét),
– megjelölte az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezését [VI. cikk (2) bekezdését],
– kifejtette az Alaptörvényben biztosított joga sérelmének lényegét, előadta a bírói döntés alaptörvény-ellenességére vonatkozó okfejtést,
– kifejezett kérelmet terjesztett elő a támadott ítélet megsemmisítésére.
[15] 2. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti követelményeket. Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz megfelelt a befogadhatóság tartalmi feltételeinek is.
[16] Az indítványozó az Abtv. 27. §-a és az 51. § (1) bekezdése szerint jogosultnak tekinthető, nyilvánvalóan érintett, mivel a támadott bírósági határozatban peres félként szerepel.
[17] Az indítványozó a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket kimerítette.
[18] Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerinti közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog sérelmét állító indítvány alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vet fel, s az adatigénylés elutasítása tárgyában hozott bírói döntést érdemben befolyásolta.
[19] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt befogadta.
IV.
[20] Az alkotmányjogi panasz megalapozott.
[21] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett VI. cikk (2) bekezdése szerint mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.
[22] 1.1. Az Alkotmánybíróság – Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontja kapcsán 13/2013. (VI. 17.) AB határozatában rögzített szempontokat figyelembe véve – már több határozatában megállapította: az Alaptörvény az alapjog szinte változtatás nélküli átvételével a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált elvi tételek fenntartása mellett döntött. {21/2013. (VII. 19.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.), Indokolás [38]; 2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [16]; 5/2014. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [26]; 3038/2014. (III. 13.) AB határozat, Indokolás [17]; 25/2014. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [27]; 29/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [32]; 3026/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [17]; 4/2015. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [25]}
[23] Az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése alapján az alapjog érvényesülését sarkalatos törvény, jelenleg az Infotv. biztosítja. Az Infotv.-t az Országgyűlés az információszabadság (és az információs önrendelkezési jog) biztosítása érdekében, az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény VI. cikke alapján alkotta. Az Infotv.-ben jelentős részben a 2012. január 1-je előtt született, az előző Alkotmány megfelelő rendelkezésein alapuló, korábbi határozatokban kifejtett elvek jelennek meg. {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [16]; 25/2014. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [32]} Sem az Alaptörvénynek, sem az Infotv.-nek nincs olyan szabálya, ami az érintett alapjog eddigi értelmezésének megváltoztatását eredményezhetnék a jelen ügyben.
[24] 1.2. Jelen eljárásában az Alkotmánybíróság a bírói döntés felülvizsgálata során figyelemmel volt az Alaptörvény 28. cikkére, amely szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alkotmánybíróság ezért az Abtv. 27. §-a szerinti jelen eljárásban a támadott bírói döntésnek, s az abban foglalt bírói jogértelmezésnek az Alaptörvénnyel, kiváltképpen VI. cikk (2) bekezdésével való összhangját vizsgálta.
[25] 2. Az alapügyben arról döntött a bíróság, hogy az alperes KEHI jogosan tagadta-e meg az adatigénylés teljesítését. Az alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangját az alábbiak szerint vizsgálta.
[26] 2.1. Az alkotmányjogi panasz alapján elsődlegesen vizsgálandó kérdésként merült fel, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel, a közérdekű adatok megismeréséhez való jog garantálásával az a jogértelmezés, amely szerint a KEHI a Jelentés tekintetében nem minősül – az Infotv. 3. § 9. pontja szerinti – adatkezelőnek, s ezért nem volt köteles az adatigénylést teljesíteni, a Jelentésben foglalt közérdekű adatok megismerését biztosítani.
[27] 2.1.1. A Fővárosi Ítélőtábla a kifogásolt 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítéletében a következőképpen foglalt állást: „[a]lappal hivatkozott arra is az alperes a fellebbezésében, hogy az általa készített jelentés tekintetében nem minősül adatkezelőnek, mert a kiadni kért jelentés elkészítését az alperes nem saját hatáskörben rendelte el, célját sem ő határozta meg, hanem a Kormány utasítása alapján cselekedett. A Kormány döntési kompetenciájába tartozó adatok tekintetében az alperes az Infotv. 2. §-ának [helyesen: 3. §-ának] 9. pontja szerinti adatkezelőnek nem tekinthető, ezért az általa lefolytatott ellenőrzés eredményeként létrejött közérdekű adat kiadására ez okból sem kötelezhető.”
[28] A Fővárosi Ítélőtábla mindazonáltal így rögzítette ítéletében a jogvita tárgyát: „A perben nem volt vitatott, hogy az alperes közfeladatot ellátó szerv, továbbá az sem, hogy az általa készített vizsgálati jelentés közérdekű adat. A jogvita tárgyát annak eldöntése képezte, hogy az alperes a vizsgálati jelentés kiadását jogosan tagadta-e meg arra hivatkozással, hogy az olyan, döntést megalapozó adat, amely a keletkezésétől számított 10 évig nyilvános.” A jogvita tárgyának az ítélkező bíróság általi megállapítása a bírói döntést felülvizsgáló Alkotmánybíróság eljárására nézve is meghatározó. Egyrészt az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz alapján a bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát végzi el. Ami így alapvetően arra terjed ki, ami az alapügyben a jogvita tárgyát képezte. Máskülönben az Alkotmánybíróság nem is a bírói döntést vizsgálná felül, hanem egy azon kívülálló jogkérdést bírálna el. Másrészt, az Abtv. 52. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat a megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik. Az Alkotmánybíróság tehát már ezért sem bírálhatja felül a bírósági döntést olyan kérdésben, amire a panasz nem irányult.
[29] Az ítéletében a bíróság tehát rögzítette egyrészt azt, hogy a vizsgálati Jelentést, melynek közérdekű adat-tartalma a perben nem volt vitatott, a közfeladatot ellátó szerv KEHI készítette. Ez – az Infotv. 3. § 10. pontját figyelembe véve – nyilvánvalóan arra utal, hogy az igényelt közérdekű adatot a KEHI kezelte. (Az ítéletben megállapított tényállás szerint maga a KEHI sem cáfolta, hogy elkészítette a Jelentést, s így nyilván kezelte is azt; az adatigény teljesítését kizárólag azért tagadta meg, mert állítása szerint a Jelentés tartalma döntés megalapozását szolgáló adatnak minősült.) A bíróság közvetve tehát elismerte, hogy a KEHI – az Infotv. 26. § (1) bekezdése értelmében, s ennélfogva az Infotv.-ben foglalt kivételekkel – köteles lehetővé tenni, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot tartalmazó Jelentést igény szerint bárki megismerhesse. E kötelezettségének teljesítése alól a bíróság tulajdonképpen az Infotv. 27. § (5) bekezdése szerinti – az adatigény megtagadásának jogcímét is képező – kivétel-szabály alapján mentette fel elsődlegesen a KEHI-t.
[30] Másrészt a bíróság ítéletében – az adatigény KEHI általi megtagadásának jogcímén túlmenően – az Infotv. 3. § 9. pontja alapján kizárta a közfeladatot ellátó szervnek az adatigény teljesítésére vonatkozó kötelezettségét. A bíróság az Infotv. 3. § 9. pontja nyomán arra a következtetésre jutott, hogy a KEHI „az általa készített jelentés tekintetében nem minősül adatkezelőnek”. A bíróság ezzel mintegy cáfolta azt, hogy a Jelentés kezelését, vagyis az abban foglalt közérdekű adatok kezelésére vonatkozó (érdemi) döntések meghozatalát a KEHI végezte volna. A bíróság ezt a megállapítását azzal magyarázta, hogy „a kiadni kért jelentés elkészítését az alperes [KEHI] nem saját hatáskörben rendelte el, célját sem ő határozta meg, hanem a Kormány utasítása alapján cselekedett”.
[31] 2.1.2. Az Infotv. 26. § (1) bekezdése kapcsán megállapítható, hogy e rendelkezés a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályok elején egy alapvető, az információszabadság érvényesülését biztosító, speciális előírást rögzít. Ennek értelmében a közfeladatot ellátó szervnek lehetővé kell tennie azt, hogy a kezelésében lévő közérdekű és közérdekből nyilvános adatot – az e törvényben meghatározott kivételekkel – erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse. E szabály általánosan kötelezővé teszi azt, hogy az általa kezelt közérdekű adatokhoz minden közfeladatot ellátó szerv biztosítson hozzáférést. A kötelezettség szempontjából csak az számít, hogy az adott szerv közérdekű adatot kezel, s önmagában ennél fogva terheli – a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülése érdekében – az adatigény teljesítésére vonatkozó kötelezettség. Ez az általános érvényű kötelezettség nem korlátozható a címzettek körének szűkítésével, hogy az ne eredményezné egyúttal a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozását.
[32] A támadott ítéletben a bíróság ezt az általános érvényű kötelezettséget megszorítóan értelmezte, mégpedig úgy, hogy az Infotv. 26. § (1) bekezdése szerinti címzettek (közérdekű adatot kezelő közfeladatot ellátó szervek) körét az Infotv. 3. § 9. pontja szerinti – a jogalkotó által a személyes adatok kezelésére koncentráltan definiált, az adat kezelésének célját meghatározó – adatkezelőkre korlátozta.
[33] A vitatott bírói jogértelmezés szerint így a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot garantáló kötelezettség nem minden közfeladatot ellátó szervet, hanem csak azokat terheli, amelyek az igényelt közérdekű adat vonatkozásában az Infotv. 3. § 9. pontja szerint adatkezelőnek minősülnek, tehát amely szervek a közérdekű adat kezelésének célját is meghatározzák. Az Infotv. 3. § 9. pontja szerinti adatkezelő fogalom részeként az adatkezelési cél meghatározására utalás – a szabályozási környezetet is figyelembe véve – ezzel szemben valójában csak a személyes adatok kezelésére irányadó. A célhoz kötött adatkezelés ugyanis kizárólag a személyes adatok kezelését érintően törvényi (pontosabban a személyes adatok védelméhez való jogból eredő, e jog indokolatlan korlátozása ellen garanciát jelentő törvényi) követelmény [lásd: Infotv. 5. § (1) bekezdés b) pont, 5. § (2) bekezdés b) és c) pont, 5. § (3) bekezdés, 6. § (1)–(2) és (4)–(5) bekezdését]. Az Infotv. III. fejezete a közérdekű adatok kapcsán nem tartalmaz ilyen törvényi előírást, vagyis olyan követelményt, ami a közérdekű adatok célhoz kötött adatkezelését tenné kötelezővé. A vitatott jogértelmezéssel tehát a bíróság tulajdonképpen – az Infotv. általános rendelkezései körében elhelyezett, de a rendelkezésnek ezt a fordulatát tekintve – a kizárólag a személyes adat kezelése vonatkozásában értelmezhető kritériumot kiterjesztette a közérdekű adatok kezelésére (kezelőjére) is, s ezáltal adatkezelési cél meghatározásától tette függővé a közérdekű-adatigénylések teljesítését, jóllehet a közérdekű adatok kezeléséhez alapvetően nem kötelező rögzíteni az adatkezelés célját. A bíróság így egy a közérdekű adatok kezelésére nem vonatkozó törvényi feltétel szükségtelen kitágításával indokolatlanul korlátozta a közérdekű adatigények teljesítését, ezáltal a közérdekű adatok megismerését, ami a közérdekű adatok megismeréséhez való jog szükségtelen korlátozását eredményezte. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítélete a fentiekben vizsgált jogértelmezés kapcsán alaptörvény-ellenes.
[34] 2.2. Az alkotmányjogi panasz alapján másodlagosan vizsgálandó volt az is, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel, a közérdekű adatok megismeréséhez való joggal az a jogértelmezés, amely szerint a Jelentés – tényleges tartalmára tekintet nélkül – egészében véve döntés megalapozást szolgáló adatnak minősül, s ilyenformán a közérdekű adatokat magában foglaló Jelentés megismerése generálisan megtagadható.
[35] Az alapügyben az Infotv.-nek a döntés megalapozását szolgáló adatokról szóló 27. § (5) bekezdését alkalmazták. Eszerint a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános a közfeladatot ellátó szerv „feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat”. Az Infotv. irányadó rendelkezése értelmében tehát döntés megalapozását szolgáló adat csak az adott szerv (feladat- és hatáskörébe tartozó) döntése meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített adat lehet. A döntés megalapozását szolgáló adat e minősége továbbá kizárólag a konkrét döntéshozatali eljáráshoz való kapcsolata révén állhat fenn.
[36] Az Alkotmánybíróság a döntés megalapozását szolgáló adatokkal kapcsolatos nyilvánosság-korlátozásra irányadó, Alaptörvényből levezethető kritériumokkal korábbi döntésében már foglalkozott. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az alábbi következtetésekre jutott: „[a]mennyiben az adatkezelő szerv a közérdekű adat kiadásának megtagadása mellett dönt, ezt [...] megfelelően indokolni köteles. Ennek az indokolásnak egyrészt ki kell terjednie arra, hogy pontosan milyen folyamatban lévő eljárásban meghozandó döntés megalapozását szolgálja a kiadni kívánt közérdekű adat, másrészt arra is, hogy a közérdekű adat kiadása mennyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, vagyis, hogy az meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát. [vö. 12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 226–227.]
[37] A korábban tárgyalt elv, amely szerint a főszabály a közérdekű adatok nyilvánossága, különösen is hangsúlyosan jelenik meg a nyilvánosságkorlátozásnak abban az esetében, amikor az az adatkezelő szerv mérlegelésének függvénye. E mérlegelésnek figyelembe kell vennie a fenti követelmények érvényesülését, s azt is, hogy e szempontokat adott esetben a bírósági eljárás során a bíróság felülvizsgálhatja. A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog érvényesülése érdekében nem tekinthető az Alaptörvénnyel összhangban állónak az olyan korlátozás, amely egy adatot vagy egy egész dokumentumot végérvényesen elvon a nyilvánosság elől, illetve amely egy dokumentumot annak tartalmától függetlenül, teljes egészében nyilvánosságkorlátozás alá helyez. A fentiek alapján tehát a dokumentum egésze – a tartalmától függetlenül – nem minősíthető döntést megalapozó adatnak.” {Indokolás [45]–[46]}
[38] A fentieket figyelembe véve csak az adatigénylés tárgyát képező dokumentum (Jelentés) tartalmának vizsgálatával állapítható meg ténylegesen az, hogy olyan közérdekű adatokat foglal magában, amelyekre valamely nyilvánosságkorlátozási indok konkrétan kiterjed, s amelyeknek így feltétlenül szükséges a nyilvánosságtól való elzárása. A nyilvánosságkorlátozás indokoltságát tehát csak a kért dokumentumba foglalt adatok kapcsán, azok vizsgálatával, nem pedig a dokumentum egészét illetően lehet megállapítani. Az ettől eltérő jogértelmezés, mely a Jelentést – tartalmára tekintet nélkül – egészében véve döntés megalapozást szolgáló adatnak minősíti, s ilyen módon a Jelentés megismerését generálisan megakadályozza, a közérdekű adatok megismeréséhez való jog indokolatlan tág körű, s ezáltal szükségtelen korlátozását engedi meg.
[39] A támadott ítélet alapján nem volt megállapítható, hogy az alapügyben a Jelentés tartalmának vizsgálatára kifejezetten sor került volna. Nem a Jelentés tartalmi vizsgálata alapján vonták le azt a következtetést, hogy a Jelentés egésze nyilvánosságkorlátozás alá esik, konkrétan döntés megalapozására szolgál, s az adatszolgáltatás-megtagadás Infotv. 27. § (5) bekezdése szerinti jogcíme az egész Jelentés vonatkozásában valóban fennáll.
[40] A nyilvánosság-korlátozási okra való formális hivatkozás, a korlátozás tartalmi indokoltságának kétségtelen bizonyítása nélkül a közérdekű adatok megismeréséhez való jog alaptalan, s így szükségtelen korlátozásának minősül. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítélete e vonatkozásban szintén alaptörvény-ellenes.
[41] 2.3. Az alkotmányjogi panasz alapján végül vizsgálandó volt az is, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel, a közérdekű adatok megismeréséhez való joggal az a jogértelmezés, amely a Jelentést döntés megalapozását szolgáló adatnak minősíti anélkül, hogy konkrétan igazolt lenne, milyen döntés meghozatalával összefüggésben és mennyiben áll fenn ez a nyilvánosságkorlátozás indokaként felhozott körülmény.
[42] A támadott ítélet alapján nem volt megállapítható, hogy az alapügyben kifejezetten megjelölték volna, hogy a Jelentés konkrétan milyen döntés megalapozására szolgált, nem utaltak tehát konkrét eljárásra sem. Nem kötelezte a bíróság az adatigénylést elutasító alperest arra, hogy az adatigényléskor folyamatban lévő eljárás pontos megjelölésével igazolja, hogy az adatszolgáltatás-megtagadás – Infotv. 27. § (5) bekezdése szerinti – oka valóban fennáll-e.
[43] Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban már megállapította: a közérdekű adatokhoz való hozzáférés megtagadása az arra való formális hivatkozással, hogy az igényelt közérdekű adatok döntés megalapozását szolgáló adatok, mellőzve azonban a tényleges tartalmi vizsgálatát (az eljárási szabályok keretei között), hogy azok milyen döntés meghozatalát, milyen eljárás lefolytatását szolgálják, s valójában érdemi kapcsolatban állnak-e a közérdekű adatot kezelő szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntéssel, az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt alapjog indokolatlan korlátozásának minősül. {Indokolás [58]} A jelen esetben is az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt alapjog érvényesülését korlátozta az eljáró bíróság akkor, amikor nem vizsgálta, hogy az adatigénylő által kért Jelentés (vagy annak egy része) konkrétan milyen döntés megalapozására szolgált, hanem e nélkül a Jelentés egészét érintően elfogadta, hogy döntés megalapozását szolgáló adatnak minősült. Így nyilván annak tartalmi vizsgálatára sem kerülhetett sor, hogy az igényelt közérdekű adatok kiadása valóban befolyásolná-e az adatkezelő döntésének meghozatalát, meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítélete e vonatkozásban is alaptörvény-ellenes.
[44] 3. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a közérdekű adatok nyilvánossága korlátozásának körében alapvető elvként határozta meg, hogy „az információszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. »Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételnek kell tekinteni.« [12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 221.] Ebből következik az is, hogy a közérdekű adatok vonatkozásában a nyilvánosság korlátozása csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme kényszerítően indokolja, illetve elkerülhetetlenül szükségessé teszi.” (Indokolás [39])
[45] Az Alkotmánybíróság a fenti vizsgálat lefolytatásával arra a következtetésre jutott, hogy a Fővárosi Ítélőtábla a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot az Infotv. rendelkezéseinek értelmezése révén alaptörvény-ellenes módon, indokolatlanul korlátozta. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.IV.20.594/2014/6. számú ítélete alaptörvény-ellenes, s azt megsemmisítette.
[46] Az Alkotmánybíróság – az Abh.-hoz (Indokolás [52]–[53]) hasonlóan – rámutat arra, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozását érintő ügyben a támadott bírói döntést kizárólag alkotmányossági szempontból vizsgálja, illetve vizsgálta felül. Az Alkotmánybíróság a konkrét adatigény teljesítéséről így nem határoz(hat)ott, az Alkotmánybíróság határozatából a kért Jelentés megismerhetővé tételére irányuló kötelezettség nem származik. Az Alkotmánybíróság a jelen alkotmányossági vizsgálat során nem foglalt tehát állást arról, hogy az alapul fekvő ügyben kiadni kért Jelentés tartalma nem nyilvános, konkrétan döntés megalapozását szolgáló adatnak minősül-e vagy sem; ennélfogva arról sem döntött, hogy az eljáró bíróság az adott dokumentum mely részét minősítse döntés megalapozását szolgáló adatnak és melyiket ne. Ezt már csak azért sem teheti, mert a kiadni kért Jelentést az Alkotmánybíróság az ügy lényegéből fakadóan nem ismerhette meg. A jelen alkotmányossági felülvizsgálatban tehát az Alkotmánybíróság nem konkrét iratok, adatok döntés-előkészítő jellegéről döntött.
[47] A támadott ítélet felülvizsgálatakor az Alkotmánybíróság a nyilvánosság-korlátozással szemben fennálló alkotmányossági szempontok érvényesítését követeli meg az Alaptörvény által megállapított mérce alapján. Az Alkotmánybíróság egyúttal rámutat – az Abh.-hoz hasonlóan a jelen ügyben is – arra, hogy a nyilvánosság-korlátozás mellett is állnak alkotmányosan igazolható szempontok (mindenek előtt az Alaptörvény VI. cikke által garantált személyes adatok védelméhez való jog), amelyek a korlátozást elkerülhetetlenül szükségessé tehetik, s amelyeket így szintén érvényesíteni kell a közérdekű adatok megismeréséhez való jog biztosítására szolgáló adatigény elbírálásakor. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-ában foglalt panaszok természetéhez igazodva a konkrét ügy érdemét érintő alkotmányossági vetületű kérdésekről dönt, de ennek a konkrét ügyre vonatkozó konzekvenciáit már az eljáró bíróságnak kell levonnia. A panaszos számára ilyenformán biztosítható hatékony jogorvoslat az alapjog-sérelemmel szemben.
[48] 4. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/909/2015.
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
[49] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indokolásával.
[50] Az alapügyben hozott ítéletből megállapíthatóan a jogszabály alapján a Kormány által kijelölt kormányzati ellenőrzési szerv, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: KEHI) az ellenőrzési jelentés készítése során a tőle igényelt adatigénylés teljesítését arra hivatkozva tagadta meg, hogy az adatkezelő, a Kormány utasítására járt el, ezért a jelentés döntés megalapozását szolgáló adat.
[51] A Kormány államháztartási ügyekben való döntés-előkészítési tevékenysége során a 355/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet 3. §-a alapján a KEHI teljesítési segédként jár el. Ebből eredően tehát nem volt – a jelentésben szereplő egyetlen adat esetében sem – jogosult kiadni az adatkezelő (az adat kezelésének célját meghatározó és az adatkezelésre vonatkozó döntést meghozó) Kormány helyett a kért információkat.
[52] A fentiekben hivatkozott jogszabályból kitűnően a KEHI által készített ellenőrzési jelentések döntéshozója a jelentés elrendelője. Következésképpen valamely közérdekű adatigényléssel érintett adat döntés-előkészítő jellegének a megállapítása is a Kormány, illetőleg valamely szerve feladata és hatásköre.
[53] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. március 8.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
[54] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. március 8.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[55] A határozattal nem értek egyet.
[56] Álláspontomat alapvetően a kiadni kért adatok döntéselőkészítő jellegére vonatkozó vitás kérdés megítélése határozza meg. A Fővárosi Ítélőtábla ítéletének jogszabályokkal és a Legfelsőbb Bíróság BH.2008.333. számú eseti döntésével alátámasztott érvelését meggyőzőnek tartom.
[57] Nézetem szerint a jelen ügy kapcsán nem mulasztható el a Kormány és a KEHI egymáshoz viszonyított alkotmányos szerepének és helyzetének vizsgálata. Ezt az elemzést a határozat nem végezte el, jóllehet a két szerv viszonyából, alapvetően a kormány döntéshozó szerepköréből lényeges következtetések adódhatnak a KEHI jelentéseinek jellegét illetően. Ezek valószínűsíthetően alkotmányjogi megközelítésből is alátámaszthatják a Fővárosi Ítélőtáblának ítéleti indokolásában említett jogszabályokból és a legfelsőbb bírósági eseti döntésből levezetett álláspontját.
[58] A fentiekre tekintettel nézetem szerint a határozatban hivatkozott – a közérdekű adatok kiadására vonatkozó általános szempontokat meghatározó – Abh. érvelését e sajátos viszony figyelembevételével (e sajátos helyzetre vonatkoztatva) lehet megfelelően értelmezni. Nyilvánvaló evidenciáknál kérdésesnek tartom azok külön indokolásban történő ismételt hangsúlyozását, különösen a jelen esetben, amikor az adatigénylés nem egyedileg megjelölt adatokra, hanem azokat összefoglaló jelentésre irányult.
[59] Mindezekre tekintettel a Fővárosi Ítélőtábla ítéletének megsemmisítését nem tudom támogatni.
[60] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. március 8.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
[61] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. március 8.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
[62] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. március 8.
Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás alkotmánybíró különvéleménye
[63] 1. A rendelkező részi döntést nem támogattam, mivel a vizsgált ügyben önmagában a bírói döntés megsemmisítését elégtelennek/kevésnek tartom egy olyan alkotmányos követelmény megfogalmazása nélkül, amely megfelelő támpontot nyújthatna a jogalkalmazók számára az alapjogi megközelítést megfelelően érvényre juttató jövőbeli bírósági döntések meghozatalához.
[64] 2. Elöljáróban szükségesnek tartom leszögezni, hogy egyetértek az Alkotmánybíróság gyakorlatának megerősítésével, amely szerint „az információszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. »Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételnek kell tekinteni.« [12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 221.]” {Ld. 21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [39]} Egyetértek továbbá az Alkotmánybíróság adatelvre fókuszáló irányadó esetjogával és annak a jelen ügyben történt megerősítésével is.
[65] 3. Meglátásom szerint az ügy egyik alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdése az a jogalkalmazói dilemma, amely szerint az adatigénylő nem a megfelelő jogalanytól igényelte az adatokat, amelynek következtében a bíróság álláspontja szerint fel sem merült az, hogy a kért adatok vonatkozásában megvizsgálható lenne azok döntés-előkészítő jellege és a nyilvánosság korlátozás igazolhatósága.
[66] Az alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben egyetértek a NAIH álláspontjával: az adatkezelő definíciója elválik az adatkezelésétől, mint tevékenységtől, ráadásul az alanyi kategória és az abban megfogalmazott célhoz kötöttség elve a személyes adatok vonatkozásában releváns.
[67] Az Infotv. 26. § (1) bekezdése szerint „[a]z állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek (a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szerv) lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot
– az e törvényben meghatározott kivételekkel – erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse.”
– az e törvényben meghatározott kivételekkel – erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse.”
[68] Az idézett jogszabályhely is az értelmező rendelkezések tevékenységi oldalára utal vissza. Alanya tehát nem szűkül le az adatkezelő fogalmára, amelynek fogalmi eleme az adatkezelés céljának meghatározása és az egyéb döntési jogosultságok megléte. Ebben az értelemben én is úgy látom, hogy az adatkezelői státusz, mint kritérium bíróság általi figyelembevétele a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjog alaptörvény-ellenes szűkítő korlátozásának minősül.
[69] Mindazonáltal a bírói döntésben felhívott Legfelsőbb Bírósági eseti döntés (BH2008. 333.) egységes jogalkalmazói gyakorlatra enged következtetni. A döntés azt az elvi elhatárolást fogalmazza meg, hogy a vizsgálatot végző szerv a jelentését önálló döntési jogosultságának eredményeként, saját hatáskörben állította össze, vagy pedig egy másik szerv megrendelésére, illetve utasítására.
[70] Az Infotv. 27. § (5) bekezdése szabályozza a közérdekű adatok nyilvánosságának főszabálya alóli kivételes esetet. E szerint a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Felmerül a kérdés, hogy az adatok kiadására kötelezhető Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: KEHI) olyan helyzetben van-e, hogy a megkeresésre készített jelentés tekintetében meg tudja állapítani az abban szereplő adatokról, hogy azok mennyiben minősülnek döntés-előkészítő jellegűnek. Másként fogalmazva: meg tud-e felelni az Alkotmánybíróság határozatában előírt tartalmi vizsgálatnak és indokolási kötelezettségnek, amely szerint „[a]mennyiben az adatkezelő szerv a közérdekű adat kiadásának megtagadása mellett dönt, ezt [...] megfelelően indokolni köteles. Ennek az indokolásnak egyrészt ki kell terjednie arra, hogy pontosan milyen folyamatban lévő eljárásban meghozandó döntés megalapozását szolgálja a kiadni kívánt közérdekű adat, másrészt arra is, hogy a közérdekű adat kiadása mennyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, vagyis, hogy az meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát.” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat Indokolás [45]}. Álláspontom szerint a nem saját hatáskörben elrendelt, hanem más szerv/személy megkeresése (megrendelése/utasítása) alapján folytatott adatkezelés esetében a KEHI nincs, de legalábbis nem mindig lehet abban a helyzetben, hogy kétséget kizáróan meg tudja állapítani azt, hogy a megkereső szerv milyen döntéséhez kívánja igénybe venni a kért jelentést, illetve az abban foglaltakat. Úgyszintén kétséges lehet, az is, hogy ebben az esetben a KEHI ténylegesen meg tudja ítélni azt, hogy a közérdekű adat kiadása meghiúsítaná-e a megkereső szerv/személy későbbi döntésének a hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e a megkeresőnél a döntéshez vezető illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát.
[71] Fentiekre tekintettel úgy látom, hogy az Alkotmánybíróságnak különbséget kellett volna tennie a között az eset között, amikor a közfeladatot ellátó szerv saját hatáskörben végez adatkezelő tevékenységet, és a között az eset között, amikor egy megkeresés (megrendelés/utasítás) keretében kerül erre sor. Az utóbbi esetkörben készülő jelentésben foglaltak ugyanis további eljárási cselekmények megalapozását szolgálhatják, amelyről adott esetben a jelentés készítője nem is bír tudomással. Ez nem kérdőjelezi meg az adatok közérdekű jellegét, ugyanakkor az adatigénylés során lehetővé kell tenni azt, hogy az abban kompetens szerv igazolni tudja azt, amennyiben egyes adatok további döntések megalapozását szolgálják.
[72] Mindezek alapján részben az alapjog gyakorlását támogató kiszámítható jogalkalmazás elősegítése érdekében, részben az adatok nyilvánosságának ideiglenes korlátozásához fűződő érdeket is figyelembe véve, alkotmányos követelmény megfogalmazását tartottam volna szükségesnek, amely általános jelleggel kikényszeríti azt, hogy a más szerv/személy megkeresésén alapuló adatkezelések tekintetében az adatigénylési eljárásban a megkereső (megrendelést/utasítást adó szerv/személy) is az eljárás résztvevője legyen (például a tőle származó az adatigénylésben megjelölt adatok kiadhatóságára vonatkozó nyilatkozat kötelező kiadásával vagy végső esetben az adatigénylés hozzá történő kötelező áttételével), nem pusztán az, aki az adatkezelést konkrétan megvalósítja.
[73] Véleményem szerint a fenti alkotmányos követelmény kimondásával az Alkotmánybíróság megfelelő egyensúlyt teremtett volna a KEHI vizsgálati jelentéseiben szereplő közérdekű adatok nyilvánosságához és a KEHI által más szerv megkeresése alapján végzett közpénzügyi ellenőrzés esetében a megkereső szervnek a KEHI jelentésén alapuló döntésének befolyásmentes előkészítéséhez és a döntés hatékony végrehajtásához fűződő közérdek között.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás