KÜ BH 2017/167
KÜ BH 2017/167
2017.05.01.
Az új jogszabály hatálybalépését követően végzett minőség-ellenőrzési vizsgálat során történt eljárási jogsértést és a felperesi kifogásoknak az új jogszabállyal való összefüggését közigazgatási perben a felperesnek kell bizonyítania. Az anyagi jogi (szakmai) kifogások vizsgálatának hiánya kizárja, hogy a felülvizsgálati eljárásban e hivatkozásokat új érvként elő lehessen adni [2007. évi LXXV. tv. (Kkt.) 173/B. § (1) bek., 173/B. § (2) bek., 173/B. § (3) bek., 173/C. § (7) bek., 173/C. § (9) bek., 173/C. § (5) bek., 173/C. § (15) bek., 149. §, 28/2013. (VI. 29.) NGM r. (R.) 8. § (5) bek., 8. § (4) bek., 3. Mell.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes kamarai tagként könyvvizsgálói tevékenységet folytat. Az alperes 2013. augusztus 8-án kelt meghatalmazás alapján eljárva a Nemzetgazdasági Minisztérium adózásért és számvitelért felelős helyettes államtitkára átiratában a felperest minőség-ellenőrzésre történő kijelölésről tájékoztatta. A tájékoztatás szerint a felperesnél a 2011-2012. évre vonatkozóan 2013. szeptember-december hónapban kerül sor minőség-ellenőrzésre a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról, a könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói közfelügyeletről szóló 2007. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 173/B. §-a alapján. A helyettes államtitkár 2013. október 31-én értesítette a felperest a minőség-ellenőrzési eljárás megindításáról, amelyre a megbízólevelekben foglaltak szerint 2013. november 29-én helyszíni ellenőrzés formájában került sor, melynek lezárásakor jegyzőkönyv készült.
[2] A felperes a kérdőívekkel és a zárójelentéssel kapcsolatban észrevételeket tett, amelynek vizsgálata eredményeképpen a Nemzetgazdasági Minisztérium 2013. december 23-án kelt NGM/20536/8/2013. számú határozatában megállapította, hogy a felperes minőség-ellenőrzése „nem felelt meg” minősítéssel zárult, és rögzítette, hogy a felperessel szemben a Kkt. 173/C. § (9) bekezdésében foglaltakra figyelemmel fegyelmi eljárást kezdeményez. A határozat indokolásában a Kkt. 149. § (2) bekezdésében, 173/B. § (1)–(3) bekezdéseiben, 173/C. § (5) bekezdésében, valamint az R. 8. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezésekre hivatkozott. A határozatot a Nemzetgazdasági Minisztérium államtitkára írta alá, de abból nem tűnt ki, hogy az államtitkár a döntést a hatáskör gyakorlójaként átruházott hatáskörben vagy kiadmányozás jog átengedése alapján írta-e alá.
[3] A felperes kereseti kérelme alapján eljárva a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2.K.32.180/2014/5. számú ítéletével a fenti határozatot hatályon kívül helyezte. Megállapította, hogy a kereset semmisség okán alapos, mivel nem a hatáskör gyakorlója írta alá a határozatot. Megjegyezte, hogy a perben nem álló minisztert új eljárásra nem kötelezhette, a perbeli alperest pedig azért nem, mert az ügyben nincs hatásköre eljárni. Mindez nem jelenti ugyanakkor azt, hogy a hatáskör jogszabály szerinti címzettje az ügyben a továbbiakban nem hozhatna érdemi döntést.
[4] A semmisség bíróság általi megállapítását követően az alperes nevében és megbízásából kiadmányozott 2014. december 22. napján kelt NGM/2239/14/2014. számú határozat akként rendelkezett, hogy a felperesnél a 2011-2012. évek vonatkozásában folytatott minőség-ellenőrzési eljárás „nem felelt meg” eredménnyel zárult. Az alperes a zárójelentésben és a dokumentumokban foglaltak figyelembevételével a felperest figyelmeztette az előírásoknak nem megfelelő gyakorlat megszüntetésére, továbbképzésen való részvételre kötelezte, valamint rögzítette, hogy vele szemben fegyelmi eljárást kezdeményez a Magyar Könyvvizsgálói Kamaránál. Az alperes a semmisség megállapítása után a határozatot a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 71. § (1) bekezdése alapján hozta meg, s a minőség-ellenőrzési eljárás eredményeképpen a Kkt. 173/C. § (7) bekezdés a)-c) pontjaiban, továbbá (9) bekezdésben foglalt intézkedéseket alkalmazta.
A kereseti kérelem és az alperesi ellenkérelem
[5] A felperes keresetében az alperes határozatának bírósági felülvizsgálatát kérte, elsődlegesen az alperesi határozat megváltoztatását, a minőség-ellenőrzést „megfelelt” megjegyzésére változtatását, másodlagosan az alperesi határozat hatályon kívül helyezését és szükség esetén az alperes új eljárásra kötelezését kérte. Keresetében alapvetően eljárási kifogásokat fogalmazott meg, anyagi jogszabálysértést konkrétan nem jelölt meg, szakértő kirendelését nem kérte.
[6] Az alperes fenntartva határozatának indokolásában foglaltakat, a kereset elutasítását kérte.
Az elsőfokú ítélet
[7] Az elsőfokú bíróság a felperes keresetét elutasította. Ítéletének indokolásában a kereseti kérelmekre, azok sorrendjében a következő megállapításokat tette. A bíróság nem fogadta el az alperes jogálláshoz kapcsolódó és az ellenőrzés és értesítés hiánya, valamint a hatáskör jogszabályi rendelkezés alapján gyakorló jogosult részéről a vizsgálat ismételt lefolytatásának hiányára vonatkozó érvelést. Az elsőfokú bíróság álláspontja az volt, hogy a semmisség okán kizárólag az eljárást befejező érdemi határozat semmisült meg, de az nem hatott ki a határozat meghozataláig foganatosított eljárási cselekményekre, intézkedésekre. Álláspontja szerint az ítéleti iránymutatás és a jogszabályok sem zárják ki a semmisséggel érintett határozat meghozatala előtt lefolytatott vizsgálat eredményének felhasználását. A bíróság nem adott helyt a határidő túllépése körében kifejtett felperesi előadásnak sem. Álláspontja szerint ez esetben nem a Kkt. 173/B. § (15) bekezdése alapján az ellenőrzés megindításától számított 60 napos határidőt kell figyelembe venni, hanem azt, hogy a semmisséget kimondó ítéletet az alperes 2014. november 13-án vette át, és 2014. december 22. napján új határozatot hozott. A bíróság az ellenőr függetlenségét megkérdőjelező felperesi érvelésre kifejtette, hogy M. Cs. az ellenőrzésben mint könyvvizsgáló vett részt és nem mint kamarai elnökségi tag. Szakmai munkáját kizárólag könyvvizsgálói közfelügyeleti bizottság elnöke irányította és ellenőrizte, amely alapján nem áll fent függelmi viszony M. Cs. és a Kamara elnöksége között. A. G. pénzügyi intézményi, befektetési vállalkozási és IFRS minősítéssel rendelkező könyvvizsgáló, aki a Kkt. 173/B. §-ában foglalt rendelkezések alapján az eljárás során külön szakkérdésben nem foglalt állást. Tevékenysége nem különíthető el az ellenőr tevékenységétől, helyzete nem azonos megítélésű a kirendelt szakértő helyzetével, ezért a Ket. 50. § (1) bekezdése és 58. § (1) bekezdése rendelkezésének sérelmét A. G. ellenőrzésben való részvétele nem alapozza meg.
[8] A bíróság nem adott helyt a visszamenőleges jogalkalmazás tilalmára vonatkozó felperesi hivatkozásnak sem. A jogalkotásról szóló 2010. CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) és az R. irányadó rendelkezéseiből fakadóan – álláspontja szerint – a visszamenőleges jogalkalmazás tilalma nem sérült.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[9] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és elsődlegesen új, a jogszabályoknak megfelelő határozat meghozatalát, az alperesi határozat hatályon kívül helyezését, másodlagosan az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára utasítását kérte. Álláspontja szerint az elsőfokú bíróság ítélete jogsértő, a kereseti kérelemben felvetett minden indokot rosszul értelmezett. Az általa levont következtetések nem okszerűek, jogszabályellenesek, a megállapított tényállás nem helytálló, az indokolási kötelezettségét az elsőfokú bíróság nem teljesítette. Hangsúlyozta, hogy olyan eljárási cselekményekre, illetve okiratokra, dokumentumokra alapította az alperes határozatát, amelyek nem hatáskörrel rendelkező szerv által kiírt eljárásban keletkeztek, az új eljárásban a hatáskörrel rendelkező hatóság részéről pusztán a döntés került meghozatalra. Mindez sértette ügyféli jogait, a Ket. 1. § (2) bekezdését, illetve 4. §-át. Hangsúlyozta, hogy egy hatáskörrel nem rendelkező szerv iratát bizonyítékként nem lehet felhasználni. A felperes sérelmezte, hogy a döntést az alperes határidőn túl hozta meg, e vonatkozásban hivatkozott a Kkt. 173/B. § (15) bekezdésére. Elfogadhatatlannak tartotta, hogy nem a jogszabály által meghatározott időponttól került számításra az eljárási határidő, hanem egy közigazgatási ítélet postázásától. A felperes sérelmezte a visszamenőleges jogalkalmazás tilalmára vonatkozó érveinek mellőzését is. Kifejtette, hogy az R. hatálybalépése előtt 2013 első félévében elvégzett munka minősége egy később hatályba lépett szabályozás alapján nem értékelhető, azt a Magyar Könyvvizsgálói Kamara 52/2012. számú elnökségi határozatával elfogadott minőség-ellenőrzési módszertani kézikönyv és eljárási szabály alapján kellett volna vizsgálni. Előadta, hogy a könyvvizsgálat készítésekor még a Magyar Könyvvizsgálói Kamara ellenőrizhette tevékenységét, ahol az előbb hivatkozott szakmai állásfoglalás alapján döntöttek volna arról, megfelelően végezte-e a munkáját vagy sem. Minderre nézve felhívta a Jat. 15. § (1) bekezdését, amelynek b) pontja alapján döntött a bíróság, holott az a) pontot kellett volna figyelembe vennie. Elismerte, hogy az R.-ben nincs átmeneti rendelkezés, minderre tekintettel az R. Alaptörvénybe ütköző, melynek vonatkozásában kérte a felülvizsgálati bíróságot, kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál az R. Alaptörvény-ellenességének megállapítását. A felperes sérelmezte, hogy a „nem felelt meg” döntést az alperes azzal indokolta, hogy nem vizsgálta a neki megbízást adó tőzsdei cég nem könyvvizsgálat-köteles leányvállalatának mérlegét. A felperes e körben sérelmezte, hogy a közigazgatási hatóság lepontozta azért, mert nem vizsgált egy olyan céget, amit nem is vizsgálhatott, figyelembe véve a számviteli törvény vonatkozó rendelkezéseit.
[10] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását kérte.
A Kúria döntése és jogi indokai
[11] A felperes felülvizsgálati kérelme nem alapos.
[12] A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság helyesen megállapított tényállásból helytálló következtetésre jutott a közigazgatási határozatok jogszerűségével kapcsolatban, döntésével és indokaival a felülvizsgálati bíróság egyetért. A Kúria a felülvizsgálati kérelemben foglaltakra tekintettel az alábbiakra mutat rá. A felperes felülvizsgálati kérelmében állította, hogy az elsőfokú bíróság ítélete jogsértő, a bíróság a kereseti kérelem indokolását rosszul értelmezte, az általa levont következtetések nem okszerűek, a megállapított tényállás nem helytálló, az indokolási kötelezettségét az elsőfokú bíróság nem teljesítette. Minderre jogszabályhely megjelölése nélkül hivatkozott a felperes. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 272. § (2) bekezdése kimondja, hogy a jogerős ítélet felülvizsgálatát csak jogszabálysértésre hivatkozással lehet kérni, míg a 275. § (2) bekezdése szerint a Kúria csak a felülvizsgálati kérelem keretein belül vizsgálhatja felül a jogerős határozatot. A két jogszabály helyes értelmezése oda vezet, hogy a felperes jogszabályi hivatkozással alá nem támasztott állításai vizsgálatára nincs mód.
[13] Rámutat a Kúria arra, hogy a felülvizsgálati eljárásnak nem lehet tárgya olyan kifogás, amely az elsőfokú eljárásnak nem képezte részét, arról a jogerős ítéletében a bíróság érdemben nem döntött. A felperes szakmai kérdésekben nem kérte szakértő kirendelését, így e vonatkozásban a kifogásai megalapozottságát nem igazolta. Mulasztása folytán az elsőfokú bíróság e kérdésekben érdemi vizsgálatot nem folytatott le. Ez okból a Kúria szakmai kérdésekkel nem foglalkozhatott.
[14] A Kúria a fentieken túlmenően megállapította, hogy a felperes tévedett a korábbi ítélet jogi hatását illetően, mivel az csak a döntést hozó személye miatt állapította meg a semmisséget, csak e vonatkozásban állapított meg jogsértést. A határozatba foglalt döntést, az annak alapjául szolgáló tényállást, illetőleg magát az eljárást nem értékelte. Téves az az állítás, hogy hatáskörrel rendelkező szerv érdemi eljárása nélkül, az eljárás megkezdéséről szóló értesítés hiányában a helyszíni vizsgálat adatai, a vizsgálat eredményei, a kérdőívek jogszerűen nem voltak felhasználhatók. Az ellenőrzési eljárást nem kellett megismételni, mert az nem hatáskör hiányában került elrendelésre és lefolytatásra. Az ellenőrzést elrendelő és lebonyolító államtitkár az arra a hatáskörrel rendelkező minisztertől felhatalmazást kapott, amit alátámaszt az iratanyagban fellelhető 2013. augusztus 8-án kelt NGM/17934/2013. iktatószámú irat, amelynek 2. pontja nevesíti a Kkt. 173/B. § (1) bekezdés szerinti minőség-ellenőrzés elvégzésére adott kompetenciát. Ebből eredően fel sem merülhet, hogy a hatáskörrel rendelkező alperes csak döntést hozott, de a tényfeltárást elmulasztotta, a felperes ügyféli jogai valós eljárás hiányában sérültek.
[15] A Kúria álláspontja szerint a 2013. évben megkezdett és lefolytatott ellenőrzés 2014. december 22-én zárult le, ennek okán nem vitás, hogy az alperesi határozat az előírt eljárási határidőn túl keletkezett, ezáltal sérült a Kkt. 173/B. § (15) bekezdése. Az ügyintézési határidő túllépése azonban nem tekinthető olyan súlyú jogsértésnek, amely a hatályon kívül helyezést indokolná, mivel nem anyagi jogi, hanem eljárási határidő, amely nem eredményezi azt, hogy a hatóság intézkedési jogosultságát elvesztené, ezt az elsőfokú bíróságnak sem kellett az alperes terhére rónia.
[16] A Kúria a felperesnek a visszamenőleges jogalkalmazás tilalmának megsértésére vonatkozó állítását két okból is megalapozatlannak értékelte. Egyfelől az elsőfokú bíróság vizsgálta és vizsgálhatta a jogszabály-alkalmazás jogszerűségét, és helyesen állapította meg, hogy az ellenőrzés idején az R. volt hatályban. A Kúria rámutat arra, hogy az R. valóban nem tartalmazott átmeneti rendelkezést, de ez a perbeli ügyben nem bír relevanciával tekintettel arra, hogy az ellenőrzés elrendelésére is az R. hatálybalépését követően került sor, nem volt szó „folyamatban lévő ügyről”. Maga a rendelet alapvetően nem anyagi jogi, hanem eljárási szabályokat fogalmaz meg, amelyekre a visszamenőleges hatály tilalma nem is vonatkozik [Jat. 15. § (1) bekezdés b) pontja]. Másfelől az elsőfokú bíróságnak azt a kérdést, hogy a döntés szempontjából a megváltozott jogszabályi környezetnek vannak-e anyagi jogi következményei és kimutatható-e, hogy az új jogszabály a felperes munkájának megítélésére hátrányos volt nem kellett vizsgálnia. Ezt a kérdést ugyanis csak a szakmai kifogások tükrében lehetett volna eldönteni, amelyről a felperes lemondott azáltal, hogy visszavonta a szakértő kirendelésére vonatkozó indítványát. A felperes szakmai működését és az arra vonatkozó, illetőleg alkalmazott jogszabályok hatását csak szakértői vizsgálattal lehetett volna felderíteni, annak hiányában a felperes állításai megalapozatlan feltételezések, amelyeket a bíróság alappal utasított el, és amelyeket a Kúria előzőekben írtak szerint nem vizsgálhatott.
[17] Minderre tekintettel a Kúria a jogerős ítéletet a Pp. 275. § (3) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.
(Kúria, Kfv.II.37.157/2016.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás