PÜ BH 2017/91
PÜ BH 2017/91
2017.03.01.
Az egyetértési jog a jogalkotási folyamat része. Amennyiben ezt a jogot az önkormányzat nem gyakorolja, ez közjogi tevékenység, amelyre a Ptk. nem alkalmazható [1959. évi IV. tv. [régi Ptk.) 349. §].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes és a C. Kft mint beruházók 2007. június 25-én a II. rendű alperessel Településrendezési Szerződést (a továbbiakban: TRSZ) kötöttek kertváros projekt megvalósítása érdekében, a fejlesztési területet érintő jövőbeni Kerületi Szabályozási Terv (a továbbiakban: KSZT) tartalmának szabályozása, és egyéb területrendezési kérdések tárgyában. A beruházók kötelezettséget vállaltak arra, hogy a módosított Fővárosi Szabályozási Keretterv (a továbbiakban: FSZKT) alapján, annak tartalma figyelembevételével, saját költségükön elkészíttetik a KSZT-t. A II. rendű alperes nyilatkozata szerint a szerződésben foglaltakon túlmenően a beruházókkal szemben semmilyen feltételt nem támaszt a módosított FSZKT alapján készíteni szándékolt KSZT kerület általi elfogadásához, illetve annak alapján a beruházás megvalósításához szükséges bármilyen, a kerület hatáskörébe tartozó engedély kiadásához. A felek azt is rögzítették, hogy Budapest Főváros Önkormányzatának szerződő félként történő bevonásával a lehető legrövidebb időn belül, településrendezési szerződést kívánnak kötni egymással.
[2] A Fővárosi Közgyűlés a beruházással érintett terület vonatkozásában elfogadta a Fővárosi Szabályozási Kerettervről szóló rendelet módosítását, és egy új rendeletet alkotott, amely a perbeli keretövezet módosítására vonatkozott, és a beruházással érintett területet kiemelt szabályozást igénylő összvárosi érdekű területnek (FSZT) minősítette. A területre vonatkozó KSZT elfogadásához az I. rendű alperes közgyűlésének egyetértésére volt szükség.
[3] A felperes és a C. Kft. elkészíttette és benyújtotta a KSZT tervezetét a II. rendű alperes kerületi önkormányzatnak. A II. rendű alperes a KSZT-véleményezési eljárást 2008 februárjában megkezdte, az 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. § (4) bekezdése szerinti egyeztető tárgyalást 2008 júliusában lefolytatta és a KSZT tervezetet a Településrendezési Szerződéssel 2008. június 25-én megküldte az I. rendű alperesnek. Az állami főépítész 2008. július 23-án kelt levelében hiányolta a Fővárosi Közgyűlés egyetértését tartalmazó dokumentációk megküldését, azt kérte pótolni, mivel az Étv. 9. § (6) bekezdése szerinti végleges szakmai véleményét annak birtokában tartotta kialakíthatónak.
[4] 2008. augusztus 21-én a felperes és a C. Kft. kérte a II. rendű alperestől, hogy vonja vissza a KSZT elfogadására vonatkozó kérelmet, ezért a II. rendű alperes kérelmére az I. rendű alperes a KSZT-t 2008-ban nem tűzte napirendjére. 2008. október 2-án a Budapest Főváros Városépítési Tervező Kft. megküldte a II. rendű alperes főépítészének a Főpolgármesteri Hivatal Főépítész Irodájának észrevételei alapján javított tervanyagot. Az I. rendű alperes (Budapest Főváros Önkormányzata) 2008. december 19-én megküldte a II. rendű alperes részére a négyoldalú TRSZ általa készített tervezetét. 2009. június 24-én a II. rendű alperes képviselő-testületi ülésén a felperes a C. Kft. az I. és II. rendű alperes között kötendő TRSZ-t elfogadta és 2009. július 13-án megküldte a végleges KSZT- és TRSZ-tervezetet az I. rendű alperesnek, kérve annak napirendre tűzését az egyetértési jog gyakorlása érdekében. 2009. augusztus 14-én az I. rendű alperes kérte a II. rendű alperestől az előterjesztés visszavonását, további egyeztetések lefolytatását javasolta. A II. rendű alperes nem vonta vissza az egyetértési jog gyakorlására irányuló kérelmét. Ezt követően további egyeztetések folytak, majd a II. rendű alperes a KSZT-tervezetet és az Étv. 9. § (4) bekezdése szerinti egyeztetési jegyzőkönyvet 2010. június 7-én megküldte az állami főépítésznek. A II. rendű alperes a korrigált KSZT-tervezetet 2010. augusztus 3-án küldte meg az I. rendű alperesnek, majd 2010. augusztus 13-án továbbította a KSZT-tervlapot is és 2010. augusztus 17-én kelt levelével kérte, hogy az I. rendű alperes a KSZT-t és a négyoldalú TRSZ-t a 2010. augusztus 26-i ülés napirendjére vegye fel. Az I. rendű alperes tájékoztatta a II. rendű alperest, hogy a 2010. augusztus 26-án megtartásra kerülő közgyűlésen a vonatkozó határidők be nem tartása miatt nem terjeszthető elő a módosított kerületi szabályozás. Egyben kifogásolta, hogy a módosított rendelettervezet szövegéből a fővárosi feladatok ellátását érintő szabályozások kerültek törlésre. Szükségesnek tartotta a fővárosi feladatokat érintő kötelezettségek teljesítésének részletes rendezését a TRSZ-ben. Ezt követően a négyoldalú TRSZ-szel kapcsolatos tárgyalások folytatódtak, azonban az I. rendű alperes által igényelt banki garanciát mint feltételt a beruházók nem kívánták teljesíteni.
A kereseti kérelmek és az alperesek védekezése
[5] A felperes keresetében 1 052 618 197 forint és késedelmi kamata megfizetésére kérte kötelezni egyetemlegesen az alpereseket. Az I. rendű alperessel szemben elsődlegesen a Ptk. 349. § (1) bekezdésére, a II. rendű alperessel szemben a Ptk. 277. § (1) és (4) bekezdésére, 298. §-ára, 299. § (1) bekezdésére, 313. §-ára és 318. § (1) bekezdésére alapította keresetét. Állította, hogy az I. rendű alperes megsértette a 48/1998. (X. 15.) Főv.Kgy. rendelet 7. § (1) bekezdésében foglalt határidőt.
A felperes kárát a terület karbantartása, őrzése miatt 23 589 000 forintban, általános költségét 1 380 953 forintban, egyéb költségét 9 010 500 forintban, üzleti tanácsadás és menedzsment összegét 35 100 000 forintban, erdősítéshez és ahhoz kapcsolódó költségek címén 12 566 020 forintban, tanácsadói és szakértői díjak címén 3 640 000 forintban, jogi költségek címén 16 420 427 forintban, közműtervezés címén 2 196 000 forintban, bérköltségek és járulékok címén 13 791 710 forintban, telekadó címén 266 325 321 forintban, projektfinanszírozás körében fizetendő kamatok címén pedig 564 694 366 forintban jelölte meg.
[6] A II. rendű alperes elsődlegesen a per megszüntetését kérte.
[7] Az alperesek érdemi ellenkérelmükben a kereset elutasítását kérték.
Az első- és másodfokú ítélet
[8] Az elsőfokú bíróság ítéletével a II. rendű alperes permegszüntetés iránti kérelmét elutasította, továbbá a keresetet is elutasította.
[9] A felperes és a II. rendű alperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú bíróság ítéletével az elsőfokú bíróság ítéletének nem fellebbezett részét nem érintette, fellebbezett rendelkezéseit helybenhagyta.
[10] Az ítélőtábla teljeskörűen egyetértett az elsőfokú bíróság jogi álláspontjával a KSZT jóváhagyásához az I. rendű alperes részéről szükséges egyetértési jog jogi természetét illetően, ezért csupán visszautalt arra. Azt az érvelést is osztotta, hogy a perbeli esetben nem a közhatalom gyakorlása körében kifejtett egyedi szervező, intézkedő hatósági tevékenységről, hanem normatív jellegű jogalkotó tevékenységről volt szó, ezért a Ptk. 349. §-ának alkalmazása nem merült fel. Ugyanakkor a jogalkotó immunitása miatt az I. rendű alperes kártérítési felelőssége a Ptk. 339. § (1) bekezdése alapján a polgári jog általános kártérítési szabályai szerint sem vizsgálható. A Ptk. 1. § (1) bekezdésére tekintettel a Ptk. rendelkezései a jogalkotási tevékenységre nem vonatkoztathatók, arra a közjogi szabályok irányadók. A jogalkotás elmaradása miatti károsodás nem hoz létre a jogalkotó és a károsult között polgári jogi jogviszonyt, ezért mellőzte az elsőfokú bíróság ítéletéből az I. rendű alperes egyetértési jogának nem gyakorlása miatti vizsgálatát. Hangsúlyozta, hogy a Ptk. 4. és 5. §-ai alapelvi jellegű szabályozások, így önmagukban nem szolgálhatnak kártérítési felelősség alapjául. Szerződéskötési kötelezettség hiányában pedig a felek részéről az nem tekinthető jogellenes magatartásnak, ha igényeiket érvényesíteni kívánják, azok elfogadása nélkül nem kötnek szerződést.
[11] A II. rendű alperes jogi helyzete annyiban eltér az I. rendű alperesétől, hogy a felperessel, valamint a másik beruházóval 2007. június 25-én írásban ún. Településrendezési Szerződést kötött. Így erre a polgári jogi jogviszonyra figyelemmel esetében felmerülhet a Ptk. 318. §-a alapján a Ptk. 339. § (1) bekezdésének alkalmazása, ha annak törvényi feltételei egyébként fennállnak, amelyek tekintetében a bizonyítás a felperest terhelte a Pp. 164. § (1) bekezdése alapján. A II. rendű alperessel szemben ezen a jogi alapon előterjesztett keresetet az ítélőtábla a közvetlen oksági kapcsolat hiánya miatt nem tartotta teljesíthetőnek. A felperest kár azzal összefüggésben érhette, hogy az általa tervezett beruházás a részéről kívánt időpontban nem valósult meg. A szerződés 4. pontja szerint a beruházás megvalósításához szükséges volt a KSZT elkészítése és elfogadása. A KSZT-t a beruházók készítették el saját költségükre, ez meg is valósult, annak elfogadása azonban az I. rendű alperes egyetértési jogának kedvező gyakorlása hiányában nem történt meg. A szerződés tartalmazza, hogy az I. rendű alperessel a három ügyletkötő fél egy négyoldalú TRSZ-t kívánt kötni, ami szintén nem valósult meg. A 2009. december 21-i egyeztetésről készült jegyzőkönyvből kitűnik, hogy az I. rendű alperes nevében eljáró és nyilatkozó személyek ragaszkodtak a bankgarancia nyújtásához és erre a felperes már nem volt hajlandó. Ezzel ellentétes peradat később sem merült fel az ügyben, ezért nem lehet olyan következtetést levonni, hogy a II. rendű alperes esetleges mulasztása, késedelme miatt maradt el az I. rendű alperes részéről a felperesnek kedvező egyetértési joggyakorlás. A közvetlen oksági kapcsolatot ilyen módon nem lehetett megállapítani a II. rendű alperes cselekményével vagy mulasztásával kapcsolatban. Az, hogy a felperes saját maga a szükséges anyagi eszközökkel nem rendelkezve, a beruházás előkészítéséhez banki kölcsönt vett fel, nem hozható közvetlen okozati összefüggésbe az alperesek valamilyen eljárásával, mulasztásával.
[12] A II. rendű alperes fellebbezése a perköltséget illetően alaptalan volt, helytállóan állapította meg az elsőfokú bíróság az ügyvédi munkadíj összegét. Az indokolással kapcsolatos fellebbezés pedig elírást érintett, ami nem önálló fellebbezés tárgya.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[13] A jogerős ítélet ellen a felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben elsődlegesen annak az elsőfokú ítéletre is kiterjedő hatályon kívül helyezését, a felperes keresetének helyt adó ítélet meghozatalát kérte, másodlagosan közbenső ítélettel az alperesek egyetemleges kártérítési felelősségének megállapítását kérte és az elsőfokú bíróság tárgyalás folytatására utasítását, harmadlagosan a másodfokú bíróság per újabb tárgyalására és újabb határozat hozatalára utasítását, illetve az elsőfokú bíróság per újabb tárgyalására és újabb határozat hozatalára utasítását kérte.
[14] Álláspontja szerint az I. rendű alperes tevékenysége nem jogalkotási tevékenység volt. Jogellenes magatartását a KSZT-vel kapcsolatos egyetértési joga gyakorlására irányuló határozata meghozatala során kifejtett eljárással fejtette ki, ezért immunitására e körben nem hivatkozhat.
[15] Az alperesek felülvizsgálati ellenkérelmükben a jogerős ítélet hatályában való fenntartását kérték.
A Kúria döntése és jogi indokai
[16] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet nem találta alaposnak, és ezért a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.
[17] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint megalapozatlan.
[18] Az I. rendű alperessel szemben érvényesített kártérítési igény tekintetében azt kellett megítélni, hogy az egyetértési jog gyakorlása jogalkotói tevékenységnek minősül-e.
Tény, hogy mind az I. rendű, mind a II. rendű alperes települési önkormányzatok, amelyeknek önálló feladat- és hatásköre van.
Az Ötv. 63/C. § (3) bekezdése jogosítja fel az I. rendű alperest arra, hogy rendeletben szabályozza, mely esetben gyakorol egyetértési jogot. Ez nem vitathatóan jogalkotási tevékenységnek minősül. Az Alkotmánybíróság 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában kifejtette: az Ötv. e rendelkezései jogalkotási felhatalmazást tartalmaznak, meghatározott szabályozási tárgyak tekintetében rendeletalkotási jogkörrel ruházzák a fővárosi közgyűlést. A jogszabályok – így az önkormányzatok rendeletei is – az állami szervek közhatalom birtokában kibocsátott normatív aktusai, kötelező erejük alapja az állami közhatalom. Ennek alapján az I. rendű alperes jogosult volt a 48/1998. Főv.Kgy. rendelet elfogadására.
Az egyetértési jog a jogalkotás körébe tartozó együttdöntési tevékenység része, amelynek gyakorlásával a fővárosi és a kerületi önkormányzat létrehozza a KSZT-t.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtett értelmezése szerint az egyetértési jog nem önálló, hanem érdemi együttdöntési jogot jelent a jogszabály-alkotásban. Ennek megfelelően az egyetértési jog gyakorlása jogalkotási hatáskörként a közhatalmi jogkör gyakorlásának minősül [46/1991. (IX. 24.) AB határozat, 39/2006. (IX. 27.) AB határozat, 124/2008. (X. 14.) AB határozat].
A jogerős ítélet helytállóan utalt a Ptk. 1. § (1) bekezdésében foglaltakra, amely szerint ez a törvény az állampolgárok, valamint az állam, önkormányzati, gazdasági és civil szervezetek, továbbá más személyek vagyoni és egyes személyi viszonyait szabályozza. Az e viszonyokat szabályozó más jogszabályokat – ha eltérően nem rendelkeznek – e törvénnyel összhangban, e törvény rendelkezéseire figyelemmel kell értelmezni. E rendelkezésekből következően a polgári jog a személyek vagyoni és egyes személyi viszonyait szabályozza.
Az I. rendű alperes egyetértési joga, annak gyakorlása vagy mellőzése nem tartozik ebbe a körbe. Az I. rendű alperes semmilyen kötelezettséget nem vállalt és nem is vállalhatott egyetértési joga kinyilvánítására. Az egyetértési jog gyakorlása közjogi tevékenységnek minősül, ezért nem alkalmazható rá a Ptk. szabályozása. Ennek megfelelően az egyetértési jog gyakorlásának elmaradása miatt az I. rendű alperes kártérítési felelőssége nem állapítható meg sem a Ptk. 339. § (1) bekezdése, sem a 349. § (1) bekezdése alapján. A fentiekből következően az I. rendű alperes részéről nem államigazgatási jogkörben, egyedi szervező, intézkedő hatósági tevékenység körébe tartozó cselekvésről vagy mulasztásról volt szó, ezért a Ptk. 349. §-a nem lehet irányadó.
Mindezek alapján a jogerős ítélet jogszabálysértés nélkül utasította el az I. rendű alperessel szemben benyújtott keresetet.
[19] A II. rendű alperessel szemben előterjesztett keresetet azzal utasította el a jogerős ítélet, hogy magatartása és a felperes kára között közvetlen okozati összefüggés nem állapítható meg.
A peradatok alapján megállapítható: a KSZT elfogadása amiatt hiúsult meg, hogy az I. rendű alperes arra tekintettel, hogy a felperes a kért bankgarancia beszerzését elutasította, egyetértési jogát nem gyakorolta. A fentiekből kitűnően az I. rendű alperes egyetértési joga korlátozza a II. rendű alperes önálló döntéshozatali jogát a KSZT elfogadása tekintetében azáltal, hogy a II. rendű alperes önállóan nem hozhatott döntést ebben a kérdésben. Az egyetértési jog az együttdöntési folyamat része, gyakorlása nélkül nem fogadható el a Kerületi Szabályozási Terv. Az egyetértési jog a jogalkotási folyamat része, ami korlátot jelent a döntéshozatali folyamatban, ezért annak elmaradása következtében a II. rendű alperes kártérítési felelőssége sem a Ptk. 318. §-a, sem a Ptk. 339. §-a alapján nem állapítható meg, mert a II. rendű alperes eljárása és a felperes állított kára közötti közvetlen okozati összefüggés nem áll fenn.
(Kúria Pfv. IV. 20.118/2016.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás