KÜ BH 2018/186
KÜ BH 2018/186
2018.06.01.
A KENYSZI-nyilvántartás részét képezik a nyilvántartást vezető hatóság által „törölt” és „törölt ütközés” megjegyzéssel ellátott igénybevételi adatok is, ezért a tényállás feltárása és az elszámolás jogszerűségének ellenőrzés során azok érdemi vizsgálata nem mellőzhető [226/2006. Kormr. (Rendelet) 13/B. §, 13/C. §, 13/D. §, 13/E. §, 13/F. §, 13/H. § (1), (2), (3) bek.; 1993. évi III. tv. (Szoc.tv.) 20/C. §; 2013. évi CCIV. tv. (Kvtv.) 2. mell.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes Budapest Főváros Önkormányzatával kötött közszolgáltatási szerződés alapján nyújtott szociális ellátást a fővárosban élő hajléktalanok számára, mely feladat ellátásához a Magyarország 2013. évi központi költségvetéséről szóló 2013. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: 2013. évi Kvtv.) 2. melléklet III/3/I., III/3/K. pontja, és 8. mellékletének 1.8. pontja szerinti jogcímeken vesz igénybe állami normatív támogatást. A felperes fenntartásában az alábbi szolgáltatók vannak:
Menhely alapítvány, nappali melegedő
Menhely Alapítvány Práter utcai nappali melegedő
Menhely Alapítvány Vajda 3 „menhelye” nappali melegedő, éjjeli menedékhely
[2] A Magyar Államkincstár Budapesti és Pest Megyei Igazgatóság (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) 2014. október 6-8. napja közötti időszakban hatósági ellenőrzést folytatott le. Annak keretében a felperes, mint fenntartó által a 2013. január 1-től december 31-ig terjedő időszakban a szolgáltatóknál ellátott feladatok alapján igénybe vett támogatások igénybevételét és elszámolásának jogszerűségét vizsgálta. A hatósági ellenőrzés valamennyi szolgáltatóra kiterjedt. Az ellenőrzési eljárás során az elsőfokú hatóság észlelte, hogy a Tanúsítványokban szereplő ellátotti létszám, valamint a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (a továbbiakban: NRSZH) által vezetett KENYSZI-rendszerben rögzített létszám között jelentős eltérés van. Az elsőfokú hatóság ezt követően megindította a finanszírozási különbözet megállapítására szolgáló hatósági eljárást, melynek eredményeként a 23622/1/2015. számú határozatában 48 945 008 Ft finanszírozási különbözetet és a 23622/2/2015. számú módosító határozatban 3 411 701 Ft igénybevételi kamatfizetési kötelezettséget állapított meg. A határozat indokolása szerint a törölt ütközések figyelembevételére nem volt lehetőség az eljárásban, ezért a vizsgálat eredményeként kizárólag a KENYSZI-riportok „igénybevételek száma” oszlop adatai alapján állapította meg, hogy a felperes jogosulatlanul vett igénybe költségvetési támogatást.
[3] Az elsőfokú határozat ellen a felperes fellebbezéssel élt, melyben arra hivatkozott, hogy a „törölt ütközések” figyelmen kívül hagyása a támogatás megállapítása során jogszabálysértő.
[4] Az alperes a 2015. augusztus 3-án kelt határozatában az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Az alperes a fellebbezési eljárásban megkereséssel élt az NRSZH felé annak érdekében, hogy a „megjegyzéssel” ellátott igénybevételek kapcsán információhoz jusson, mivel a helyszíni ellenőrzés során lekérdezett és az elsőfokú hatóságon közvetlenül lekérdezett igénybevételi riport adatai között eltérést tapasztalt. Az NRSZH által megküldött havi bontású igénybevételi riportok megegyeztek a helyszínen lekérdezett adatokkal, de nem tartalmazták a törölt ütközéseket. Megállapította, hogy a fenntartó normatív állami hozzájárulásra jogosultsága szempontjából attól az időponttól fogadható el az ellátott – az egyéb feltételek teljesülése mellett –, amikortól az ellátott adatait a KENYSZI-rendszerben rögzítették és a napi nyilvántartásban, mint igénybe vevő is szerepel a fenntartó. Ebből következően törlés, ütközés esetén a fenntartó adott napra nem jogosult az ellátott után járó normatív állami hozzájárulásra. A 2013 évi Kvtv. 2. melléklet kiegészítő szabályok 11. pontja, a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények ágazati azonosítójáról és országos nyilvántartásáról szóló 226/2006. (XI. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 13/B-13/F. §-ai és a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoc.tv.) 20/C. §-a alapján a normatív állami támogatás igénybevételének az ellátott nyilvántartásba történő vétele és a napi jelentés együttes feltétele. Az alperes kiemelte, hogy a Rendelet 5. § (1) és (2) bekezdése alapján az NRSZH felelős a KENYSZI-rendszerben előállított adatok jogszerűségéért, annak felülbírálatára az alperesi hatóság nem jogosult.
A kereseti kérelem és az alperes védekezése
[5] A felperes az alperes határozatának bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Keresetében kérte a határozat hatályon kívül helyezését és az elsőfokú hatóság új eljárásra kötelezését. Sérelmezte, hogy az alperes a törölt ütközésként megjelölt ellátásokat nem tekintette az igénybevételi nyilvántartás részének és azokat a Rendelet 13/H. § (3) bekezdésébe ütköző módon minősítette jogszabályellenesen igénybe vett ellátásnak. A felperes előadta, hogy a Rendelet 13/H. § (1) bekezdése szerint azok a szolgáltatások minősülhetnek ütközőnek, amelyek esetében a normatív állami hozzájárulás egyidejű igénybevételét a 2013. évi Kvtv. kizárja, vagy egyidejű nyújtása jogszabályok alapján kizárt.
[6] Az alperes ellenkérelmében fenntartotta a határozatában foglalt indokait és a kereset elutasítását kérte.
Az elsőfokú ítélet
[7] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítéletében a felperes keresetét megalapozottnak találta, ezért az alperes határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedően a hajléktalanok nappali intézményi ellátása jogcímén megállapított 47 198 961 Ft visszafizetési kötelezettség, valamint az arra megállapított igénybevételi kamat tekintetében hatályon kívül helyezte és az elsőfokú hatóságot e körben új eljárásra kötelezte.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[8] A jogerős ítélettel szemben az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, melyben kérte annak hatályon kívül helyezését és a felperes keresetének elutasítását. Álláspontja szerint a határozat meghozatala során jogszabálysértés nem történt, ezért a jogerős ítélet sérti a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.). 339. § (1) bekezdését.
[9] Előadta, hogy a támogatás jogszerű igénybevételének feltétele az ellátott nyilvántartásba történő felvétele és a napi jelentéstételi kötelezettség teljesítése. A KENYSZI-nyilvántartásban nem rögzített ellátottak, illetve ellátási napok nem vehetők figyelembe a támogatás megállapításának alapjául szolgáló ellátotti létszám számításánál. A támogatásra való jogosultság szempontjából az igénybevételek száma a releváns adat, az „ütközés” fogalom azt a célt szolgálja, hogy a fenntartó lássa, hogy adott személyt korábban már rögzítették mint igénybevevőt. Amennyiben az adatok korrigálására rendelkezésre álló 3 nap alatt fenntartó részéről nem került sor a javításra, az ütközés „törölt” ütközéssé válik. Ebben az esetben az a szolgáltató válik jogosulttá a normatíva felhasználására, amelyik korábban rögzítette az igénybevevőt. Annak megállapításához, hogy a szolgáltatás nyújtása az állami normatíva felhasználása szempontjából szabályszerűen történt-e, az NRSZH által szolgáltatott nyilvántartási felületen nyilvántartott adatok adnak eligazítást. Az alperes szerint nincs arra vonatkozó hatásköre, hogy az NRSZH által szolgáltatott adatok helyességét megkérdőjelezze, mivel közöttük nincs hierarchikus kapcsolat.
[10] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte.
A Kúria döntése és jogi indokai
[11] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.
[12] A Kúriának elsőként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy helytálló-e az az alperesi érvelés, mely szerint jelen ügyben az NRSZH és nem az alperesi hatóság rendelkezik passzív perbeli legitimációval arra figyelemmel, hogy a felperesnek a KENYSZI-rendszert működtető szervvel áll fenn jogalkalmazást érintő vitája, mellyel kapcsolatos érdeksérelem más hatósággal szemben és más eljárás keretében érvényesíthető.
[13] A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 327. § (2) bekezdése értelmében a keresetet az ellen a közigazgatási szerv ellen kell indítani, amelyik a felülvizsgálni kért határozatot hozta. A felperessel szemben hivatalból indult hatósági eljárást az alperes elsőfokú hatósága folytatta le, mely eljárás az alperes jogerős határozatával zárult le. Ebben az eljárásban az NRSZH mindössze adatot szolgáltatott az alperesi hatóság megkeresésére, szakhatóságként való közreműködését az eljárásban jogszabály nem írta elő. Az eljárás lefolytatására hatáskörrel az alperes elsőfokú hatósága rendelkezett az egyházi és nem állami fenntartású szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók normatív állami támogatásáról szóló 2013/2009. (IX. 29.) Korm. rendelet 9. § (1) bekezdése alapján. Az eljárás eredményeként feltárt finanszírozási különbözetet is ez a hatóság állapította meg a keresettel támadott határozatokban, mellyel kapcsolatos felperesi igény érvényesítésének fóruma a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 109. § (1) bekezdés b) pontja és a Pp. XX. fejezete alapján a közigazgatási per.
[14] A jogerős ítélettel felülvizsgált közigazgatási határozatot az alperes hozta, ezért a Pp. 327. § (2) bekezdése alapján az alperes passzív perbeli legitimációja a perbeli jogok és kötelezettségek irányultságától függetlenül fennáll.
[15] A közigazgatási perben vitássá lehet tenni minden olyan tényt, vagy körülményt, amelyet a közigazgatási szerv a döntés alapjául bizonyítékul felhasznált. Az alperes a visszafizetési kötelezettséget előíró döntését az NRSZH által vezetett KENYSZI-nyilvántartás adatai felhasználásával hozta meg, mely adatbázissal kapcsolatos jogkérdést illetően is megillette a felperest az alperesi határozat bírósági felülvizsgálata során a jogorvoslathoz való jogának gyakorlása. Az ezzel ellentétes alperesi álláspont a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata teljességének alkotmányossági és az ügyfél hatékony jogorvoslathoz való jogának követelményébe ütközne. A felperes ugyanis nem tudná sem ebben, sem más eljárásban igazolni a „törölt ütköző” megjegyzéssel ellátott ellátások után igénybe vett normatív támogatásokkal való elszámolása jogszerűségét. A jogosulatlan adatrögzítések kiszűrése során a Korm. rendelet 13/H. § (1)–(3) bekezdésében foglaltak alapján az NRSZH-t csak értesítési kötelezettség terheli az alperesi hatóság felé alakszerű döntés meghozatala nélkül, mivel a jogosulatlan adatrögzítés jogkövetkezményeinek levonására egyedül az alperesi hatóság rendelkezik hatáskörrel. A közigazgatási szankció alkalmazására pedig csak akkor van jogszerű lehetőség a közigazgatási eljárásban, ha a közigazgatási jogviszony alanya igazoltan megszegi a jogszabályban előírt kötelezettségét. Annak érdemi vizsgálata, hogy a kötelezettségszegés megvalósult-e, az irányadó jogszabályi rendelkezések alapján nem az NRSZH, hanem az alperesi hatóság kompetenciájába tartozó kérdés, következésképpen az ennek kapcsán felmerülő valamennyi jogszerűségi kifogás a szankció alkalmazására feljogosított szerv döntésével szembeni jogorvoslati eljárásban érvényesíthető.
[16] Az alperes felülvizsgálati kérelmében foglaltak szerint az ügyben irányadó tényállást teljeskörűen feltárta azzal, hogy beszerezte a KENYSZI-nyilvántartást működtető szerv havi bontásban aggregált számokat tartalmazó tájékoztatását, melyhez eljárása során kötve volt, annak felülvizsgálatára jogosultsággal nem rendelkezett.
[17] A fenti kérdés kapcsán helytállóan állapította meg az elsőfokú bíróság, hogy a közigazgatási eljárásban főszabályként a szabad bizonyítás elve érvényesül, mivel a kötött bizonyításnak a Ket. 50. § (5) bekezdése alapján előfeltétele egy olyan jogszabályi előírás, amely nevesíti az adott ügyben alkalmazandó bizonyítási eszközt, vagy előírja valamelyik szerv véleményének kötelező beszerzését.
[18] A Kvtv. 2. melléklet kiegészítő szabályok 11. pontjának első mondata értelmében a III.3. és III.4. pontokban szereplő támogatások igénybevételének feltétele az ellátott adatainak a Szoc.tv. 20/C. § (1)–(4) bekezdései, illetve a Gyvt. 139. § (2)–(3) bekezdései szerinti nyilvántartásba vétele. Az országos nyilvántartás adatait a Korm. rendelet 5. § (2) bekezdése alapján az NRSZH egységes adatbázisban kezeli. A rendelet 13/D. §-a alapján az adatszolgáltatás az igénybe vevők Szt., illetve Gyvt. szerinti adatainak a 13/E. § szerinti rögzítéséből és a 13/F. § szerinti időszakos jelentésből áll. Az igénybevevői nyilvántartásba történő adatszolgáltatásért a fenntartó felelősségéről a 13/C. § (1) bekezdése rendelkezik.
[19] Ezen jogszabályi rendelkezések alapján helytálló az alperes azon érvelése, hogy a támogatás jogszerű igénybevételének két együttesen fennálló (konjunktív) feltétele az ellátott nyilvántartásba történő felvétele és napi jelentéstételi kötelezettség teljesítése. Így az ellátás után igényelt normatív állami támogatás felhasználása csak akkor jogszerű, ha a szociális ellátások tényleges nyújtása mellett a fenntartó az állami finanszírozáshoz kapcsolódó adatszolgáltatási kötelezettségének is eleget tesz. Mivel a nyilvántartásban rögzített igénybevételek képezik az elszámolás alapját, így az ellenőrzést is a nyilvántartás adatai alapján köteles a hatóság lefolytatni. Ennyiben kötött bizonyítási eszköznek minősül a KENYSZI-nyilvántartás.
[20] A Kúria több ügyben is rámutatott arra, hogy a támogatással kapcsolatos adatszolgáltatás rendszere koherens rendszer, amelynek a fenntartók az adott ellátási szakterületnek megfelelő módon kötelesek eleget tenni (Kfv.IV.35.253/2015/5., Kfv.IV.35.458/2015/5.). A Kúria álláspontja jelen tényállású ügyben sem változott a tekintetben, hogy a normatív támogatáshoz kapcsolódó kötelezettségek megsértése a jogosulatlan támogatásfelhasználás jogkövetkezményével járhat, de ilyen kötelezettségszegést az alperes eljárásában nem tárt fel, döntését nem az adatszolgáltatási kötelezettség megsértésére alapítottan hozta meg.
[21] A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság helyesen foglalt állást a perben felmerült azon jogkérdésben, hogy a KENYSZI részét képezik a „törölt ütközések” megjegyzéssel ellátott adatok is, melyek érdemi vizsgálatának mellőzése a Ket. 50. § (1) bekezdése szerint tényállástisztázási kötelezettség megsértését jelenti. Annak megállapítása, hogy a nyilvántartást vezető szerv bejegyzései a valóságnak megfelelnek-e és mennyiben adekvátak a vonatkozó anyagi jogszabályi előírásokkal a hatósági ellenőrzés egyik legfontosabb momentumát képezte.
[22] Ennek kapcsán az NRSZH által jogosulatlannak minősített adatrögzítés kötőerejére történő alperesi hivatkozás jogszabályi alapozottsága hiányzik, nem tekinthető ilyennek a Korm. rendelet 13/H. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés, mely alapján az NRSZH csak „megjegyzéssel látja el” a felperes által bejelentett és a KENYSZI-nyilvántartásban rögzített azon ellátásokat, amelyek egyidejű nyújtása a Kvtv. 2. melléklet kiegészítő szabályok 11. pontjában írtaknak megfelelően kizárt.
[23] A fenntartót terhelő visszafizetési kötelezettség előírása az adatszolgáltatási kötelezettség vagy a Kvtv. 2. melléklet kiegészítő szabályok 11. pontjának (4), (5) bekezdésében foglalt szabályok megsértésén egyaránt alapulhat, mely utóbbi rendelkezések tételesen meghatározzák azon ellátások körét, melyek azonos időszakban, ugyanazon ellátott után jogszerűen nem vehetők igénybe (ütköző szolgáltatások). Az erre vonatkozó adatok a KENYSZI-nyilvántartás „törölt ütközések száma” oszlopában találhatóak, melyet az NRSZH jelen eljárásban is megkeresésére az alperes rendelkezésére bocsátott. Az elsőfokú bíróság ezért helytállóan vonta le azt a következtetést, hogy az alperes jogszabálysértő eljárása abban nyilvánult meg, hogy elmulasztotta a beszerzett adatok érdemi vizsgálatát, mely eljárási kötelezettsége alól az a körülmény sem mentesíthette, hogy saját lekérdezési felületén csak az igénybevételek oszlop adatai jelentek meg. Informatikai hiányosságok ugyanis a közigazgatási hatóság eljárását nem teszik jogszerűvé, a hivatalból történő hozzáférés hiánya a megalapozott tényállás megállapításához szükséges adatok beszerzése és értékelése alól nem adhat felmentést.
[24] Az alperes saját eljárási kötelezettségét a fellebbezési eljárásban maga is a fentiek szerint értékelte, amikor az NRSZH megkeresése útján kísérletet tett, hogy a releváns adatok birtokába jusson. Az NRSZH által megküldött tájékoztatók alapján már adva volt a továbbiakban annak lehetősége, hogy az egyes „ütközéseket” tételesen megjelölő listát az alperes a megállapított tényállás részévé tegye. Az alperes ezt a kötelezettségét a jogerős ítéletben foglaltak szerint jogsértően mulasztotta el, melynek kapcsán az ítélet indokolásában helytállóan rögzítette az elsőfokú bíróság, hogy az alperes az ügy érdemére kiható eljárási szabályt sértett.
[25] A Kúria is hangsúlyozza, hogy az alperes az NRSZH tájékoztatásához az eljárása során nem volt kötve, a szervezeti rendszerben fennálló mellérendeltségi kapcsolat a kötőerő értékelése körében nem bír jelentőséggel. Az alperes ezért az új eljárásban köteles a jogerős ítéletben adott iránymutatás betartása mellett vizsgálni az ütközéseknek, illetve a törölt ütközéseknek minősített adatok megalapozottságát, mely eljárásban a hatóságot a Ket. 109. § (4) bekezdése alapján a jogerős ítélet rendelkező része és indokolása is köti.
[26] Az új eljárásban az alperesnek a tényállás részeként tételesen kell vizsgálnia és megállapítania, hogy ugyanaz a személy mely ellátást, melyik másik ellátással, mely időpontban vette igénybe és érdemben kell állást foglalni annak kérdésében, hogy az azonos időszakban való igénybevétel támogatását a Kvtv. vonatkozó rendelkezése kizárja-e.
[27] Mindezek alapján a Kúria a felülvizsgálati kérelmet nem tartotta megalapozottnak, ezért a Pp. 275. § (3) bekezdése szerint az alperes jogszabálysértő határozatát hatályon kívül helyező és új eljárásra kötelező jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.
(Kúria, Kfv.IV.35.180/2017.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás