KÜ BH 2018/67
KÜ BH 2018/67
2018.02.01.
Földforgalmi ügyben az elővásárlási jog gyakorlására irányuló jognyilatkozat átvétele során a jegyző eljárására a Ket. szabályai vonatkoznak. Jogszabálysértés esetén ezen eljárási cselekményeket illetően az elővásárlási jog jogosultja a mezőgazdasági igazgatási szerv határozatával szembeni jogorvoslat keretében kaphat védelmet. A földforgalmi törvénynek a föld tulajdonjogának vagy a földhasználati jogosultság megszerzésének a hatósági jóváhagyása iránti eljárásban történő, a Ket.-hez képest speciális szabályozása nem jelentheti a Ket. általános és alapelvi szabályai sérelmét [2013. CXXII. tv. (Földforgalmi tv.) 21. § (4) bek., (9) bek., a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályáról szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 50. § (1) bek., 1952. évi III. tv. (Pp.) 275. § (1) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] S. Sz. eladó és O. Gy. vevő 2015. június 1. napján adásvételi szerződést kötöttek az eladó kizárólagos tulajdonát képező Z. külterületi legelő művelési ágú ingatlanra a kölcsönösen kialkudott 10 millió forint vételáron. Az adásvételi szerződést a Z.-i Közös Önkormányzati Hivatal jegyzője 2015. június 9-től 2015. augusztus 12-ig kifüggesztette a Z.-i Közös Önkormányzati Hivatal hirdetőtáblájára. A 60 napos nyilatkozattételi határidő 2015. augusztus 15. napján járt le. A kifüggesztési eljárás során a nyitva álló határidőn belül a felperes élt elővásárlási jogával. A Z.-i Közös Önkormányzati Hivatal jegyzője (a továbbiakban: jegyző) a felperes elfogadó jognyilatkozatát továbbította az alperes mint mezőgazdasági igazgatási szerv részére hatósági jóváhagyás céljából.
[2] Az alperes lefolytatta az előzetes vizsgálatot, melynek során megállapította, hogy a jegyző az elfogadó jognyilatkozatra nem vezetett fel záradékot annak igazolására, hogy a felperes mint elővásárlásra jogosult a jognyilatkozatot személyesen adta át és az elfogadó jognyilatkozaton szereplő aláírást a saját kezű aláírásának ismerte el. A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi tv.) 21. § (4) bekezdésében foglaltak elmulasztása miatt az elfogadó jognyilatkozatot a 21. § (9) bekezdése alapján olyannak kell tekinteni, mintha az elővásárlási jogát az arra jogosult nem gyakorolta volna, ezért a felperessel, mint elővásárlással jogosulttal történő hatósági jóváhagyást megtagadta.
[3] Az alperes továbbá végzéssel az elővásárlók rangsorát megállapító jegyzék készítése nélkül megkereste a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara megyei elnökségét (a továbbiakban: Kamara), mint a helyi földbizottság jogkörében eljáró szervet, hogy adja ki a Földforgalmi tv. 24. § (1) bekezdése szerinti állásfoglalását. A Kamara állásfoglalásában támogatta a szerződő felek közötti szerződés létrejöttét. A kifogás benyújtására nyitva álló határidőn belül a felperes mint elővásárlásra jogosult a Kamara állásfoglalása ellen kifogást nyújtott be a Z.-i Közös Önkormányzati Hivatal jegyzőjéhez. Az önkormányzat képviselő-testülete a felperes kifogását elutasította azzal, hogy a Kamara az állásfoglalását a Földforgalmi tv. 23-25. §-ában foglaltak betartásával adta ki, így nincs törvényi lehetősége az állásfoglalás megváltoztatására.
A kereseti kérelem és ellenkérelem
[4] Az alperesi határozattal szemben a felperes terjesztett elő keresetet jogszabálysértésre hivatkozva. A felperes kifejtette, hogy 2015. augusztus 6. napján tett elővásárlási jognyilatkozata a Földforgalmi tv. 21. §-ában írt alaki és tartalmi kellékeknek mindenben megfelelt, azt határidőn belül személyesen adta át a jegyzőnek, aki a felperes személyazonosságát ellenőrizte. A felperes rendelkezésére álló, az elővásárlási jognyilatkozat kötelező mellékleteinek tételes felsorolását tartalmazó kísérőlevélen a jegyző a dátum, az aláírása és a pecsétje feltüntetésével rávezette az „átvettem” záradékot. Miután a jegyző a jognyilatkozatot átvette a felperestől, ez szerinte csak abban az esetben lehetséges, ha az elfogadó jognyilatkozat a jegyző megállapítása szerint az arra jogosulttól származik.
[5] Az alperes érdemi ellenkérelme a kereset elutasítására irányult.
Az elsőfokú bíróság ítélete
[6] A Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 12.K.27.378/2015/9. számú, 2016. március 8. napján kelt ítéletében a felperes keresetét megalapozottnak találta. A bíróság megállapította, hogy a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdésében foglalt ellenőrzési kötelezettség teljesítését és az ott írt feltételek teljesülését az elfogadó jognyilatkozatban kell az átvétellel egyidejűleg az aláírásával igazolnia. A jegyző által az elfogadó jognyilatkozatra felvezetendő záradék tartalmára vonatkozóan a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdése azonban kifejezett rendelkezést nem tartalmaz. Ennek megfelelően az elfogadó jognyilatkozaton legalább a jegyző aláírásának, a dátumnak és a bélyegző lenyomatának kell szerepelnie, mert a jegyző aláírása tanúsítja a törvényi feltételek megvalósulását. Ebből következően, amennyiben a jegyző az elfogadó jognyilatkozatot az aláírásával látta el és azt az elővásárlásra jogosulttól átvette, ez a körülmény arra utal, hogy a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdésében foglalt követelmények teljesültek.
[7] Mindezek alapján a bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az elővásárlásra jogosulttól származó, tőle átvett elfogadó jognyilatkozaton a jegyzőnek minimálisan az átvétel időpontját, az aláírását, bélyegzőjét és az aláírás dátumát kell feltüntetnie, mindez megfelelően igazolja a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdésében foglalt feltételek teljesülését.
[8] A bíróság megítélése szerint az alperes Ket. 50. § (1) bekezdéséből fakadó tényállástisztázási kötelezettsége már az előzetes vizsgálat során is kiterjed annak vizsgálatára, hogy a jegyző a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdéséből fakadó kötelezettségének eleget tett-e, és a jegyzői záradékkal ellátott elfogadó jognyilatkozat rendelkezésre áll-e.
[9] Mindezek alapján a bíróság az alperesi határozatot a Pp. 339. § (1) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte és az alperest új eljárásra kötelezte.
[10] Az elsőfokú bíróságnak az alperes határozatát hatályon kívül helyező és az alperest új eljárásra kötelező ítélete ellen az alperes élt fellebbezéssel.
A másodfokú ítélet
[11] A Székesfehérvári Törvényszék mint másodfokú bíróság 2016. július 12-én kelt ítéletében a fellebbezést alaptalannak minősítette. A másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság a tényállást teljeskörűen feltárta és helytálló jogi következtetésre jutott, melynek indokait maga is elfogadja.
[12] Álláspontja szerint az alperesnek a tényállást tisztáznia kellett és fel kellett volna derítenie, hogy az elővásárlási jog gyakorlásához szükséges iratok és a jegyzői nyilatkozat teljeskörűen rendelkezésre állnak-e, továbbá vizsgálnia kellett volna, hogy a jognyilatkozat megfelel a törvényi feltételeknek és átvételre alkalmas-e. Azzal, hogy a jegyző a felperes által előterjesztett elővásárlási jognyilatkozat kísérőlevelén rögzítette az átvétel tényét, nem sérti a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdése rendelkezéseit.
[13] A másodfokú bíróság szerint a jegyző által elkövetett esetleges olyan formai hiba, hogy nem a szorosan vett elővásárlási jognyilatkozaton igazolta le, hogy az elővásárlási jogával a felperes a törvényi feltételeknek megfelelő módon élt, a felperes terhére nem értékelhető, a közigazgatási szerv részéről elkövetett esetleges jogsértés a felperes hátrányára nem szolgálhat. Ennek hiányában a felek közötti jogegyenlőség az elővásárlásra jogosult hátrányára sérülne.
[14] Mindezek alapján a másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét annak indokai alapján a Pp. 253. § (2) bekezdése alapján helybenhagyta.
A felülvizsgálati kérelem
[15] Felülvizsgálati kérelmet a másodfokú bíróság ítélete ellen az alperes nyújtott be. Az alperes szerint a Földforgalmi tv. 21. § (9) bekezdése kógens szabály. A hatóságnak és a bíróságoknak nincs mérlegelési lehetősége e tekintetben.
[16] Az alperes szerint a Földforgalmi tv. 23. § (1) és (2) bekezdései szerinti vizsgálati szakaszban hiánypótlási felhívásnak főszabály szerint nincs helye és nincs rá törvényes lehetőség. Az alperes szerint az elsőfokú bíróság a perben olyan nyilatkozatot fogadott el, amely nem elővásárlási nyilatkozat, az ügyfél nyújtotta be és nem a jegyzőtől érkezett és ítéletében előírja, hogy el kell fogadni, amit a tárgyaláson becsatoltak. Ezt a másodfokú bíróság pedig minden tekintetben helytállónak tartotta. Álláspontja szerint az eljáró bíróságok megsértették a Pp. 339/A. §-ában foglaltakat, sérült a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdése is.
A Kúria döntése és jogi indokai
[17] A felülvizsgálati kérelem alaptalan.
[18] A Kúriának jelen ügyben abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a földforgalmi törvény által szabályozott, adásvételi szerződések jóváhagyási eljárásának egyes szakaszai miként viszonyulnak egymáshoz.
[19] Az adásvételi szerződés jóváhagyásával kapcsolatos, Földforgalmi törvényben szabályozott eljárás több szakaszból áll. Először is a települési önkormányzat jegyzőjének hirdetményt kell közzétennie a Földforgalmi tv. 21. § (1) bekezdése szerint annak érdekében, hogy az elővásárlásra jogosultak közvetlenül is tudomást szerezhessenek jogosultságuk gyakorlásának lehetőségéről. Másodszor, a jegyző a jogosult elfogadó jognyilatkozatának átvételekor a 21. § (4) bekezdése szerint ellenőrzi a nyilatkozattételt, és az átvétel vagy az átvétel megtagadása tényét a jognyilatkozatra rávezeti. Harmadszor, a 22. § szerint a jegyző iratjegyzéket készít, és azt megküldi az eladó, valamint a mezőgazdasági igazgatási szerv részére. Negyedszer, a mezőgazdasági igazgatási szerv dönthet az adásvételi szerződés jóváhagyásának megtagadásáról a 23. § szerint. Ötödször, a mezőgazdasági igazgatási szerv megkeresése alapján a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara területi szerve (a helyi földbizottság jogkörében eljárva) állásfoglalást tesz (24-25. §). Hatodszor, a mezőgazdasági igazgatási szerv dönt a szerződés jóváhagyásáról.
[20] Megállapítható, hogy a kamara állásfoglalásával szemben benyújtott kifogás képviselő-testületi elbírálása lényegében a szerződés-jóváhagyási eljárásba ékelődik be. Történik ez oly módon, hogy a földbizottsági döntés viszonylatában az állásfoglalással kapcsolatos formális eljárás ekkor kerül a Ket. 12. § (3) bekezdése szerinti alanyi hatálya alá.
[21] A jegyző hatásköre a mezőgazdasági igazgatási szervnek az adásvételi szerződés jóváhagyására vonatkozó hatásköréhez képest továbbá a következő. A jegyző e minőségében államigazgatási jogkörben jár el. Megállapítható, hogy törvényben, a Földforgalmi törvény 21. § (4) bekezdésében meghatározott eljárási cselekménye lefolytatásakor nem hoz a Ket. 71. §-a szerinti határozatot. Államigazgatási jogkörének gyakorlása folytán ugyanakkor eljárási cselekményei a Ket. 12. § (2) bekezdése hatálya alá tartoznak.
[22] A Kúria szerint a Ket. garanciális szabályainak érvényesítése az előbbiekből következően a jegyző eljárási cselekményei vonatkozásában is az adásvételi szerződés jóváhagyására irányuló eljárás keretében kell hogy történjen. Ily módon az eljárás jogszerűsége iránti felelősség megbontatlan marad. Ha tehát a jogosult jegyzékbe vétele jogszabálysértés miatt nem történik meg, az egységet alkotó eljárásban kell azt korrigálni, összhangban a Ket. VII. fejezete alapján a jogorvoslat szabályaival. Ha nem így lenne, akkor – egyebek mellett – nem lehetne a kamara Földforgalmi tv. 24. és 25. §-ai szerinti eljárásával szembeni kifogást sem elbírálni, hiszen a jegyzékbe vétel jogszerűtlen elmaradása esetén a felet kizárják a további eljárásból. Orvoslási lehetőség híján egyértelműen sérülnének az ügyféli jogok.
[23] Az eljárás egyes szakaszaiban keletkező jogsértéskor van önálló jogvédelmi lehetőség, míg mások esetében az eljárás egészét lezáró határozat megtámadása keretében lehet csak jogorvoslattal élni. Az eljárás egyes szakaszaiban meghozott határozatok ellen a Ket. 96. §-a szerint önálló jogorvoslatnak van helye. Így a helyi földbizottság jogkörében eljáró kamara területi szerve állásfoglalása ellen kifogás nyújtható be a helyi önkormányzat képviselő-testületéhez a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (a továbbiakban: Fétv.) 103/A. §-a szerint.
[24] A jegyző elfogadó jognyilatkozat átvételével kapcsolatos igazgatási cselekményével kapcsolatosan ugyanakkor nincs önálló jogorvoslati lehetőség. A Kúria szerint az önállóan nem megtámadható államigazgatási cselekmény jogszerűsége tekintetében mérvadó az egész eljáráshoz való kapcsolata is. Vagyis a részeljárással összefüggésben álló, az egész eljárás kapcsolódási pontjait illető jogszerűségi kifogás az alapeljárás egésze összefüggésében vizsgálandó érdemben.
[25] A Fétv 39. §-a a mezőgazdasági szakigazgatási szerv határozatával szemben jogorvoslati lehetőségként bírói utat biztosít. Mivel a jegyző eljárása a mezőgazdasági igazgatási szerv szerződés-jóváhagyási hatásköre gyakorlását szolgálja, és annak része, ezen említett jogorvoslat keretében támadható, ha jogszabálysértés történt. Megjegyzendő, hogy a jegyző jognyilatkozat-átvételi eljárásának szabályszerűsége a már említettek szerint a Kamara állásfoglalásával szemben benyújtott kifogás elbírálásával összefüggésben sem közömbös.
[26] A jegyző cselekményeivel szembeni jogorvoslat lehetőségének azért van jelentősége, mert igen erős joghatást fűz a Földforgalmi tv. a szabályok megszegéséhez: az elővásárlásra jogosult elfogadó nyilatkozatának benyújtásával kapcsolatos, a Földforgalmi tv. 20. § (3)–(7) bekezdésében foglaltak megsértése esetén a (9) bekezdés szerint úgy kell tekinteni, mintha a jogosult az elővásárlási jogát nem gyakorolta volna.
[27] A Ket. 96. §-a biztosítja az ügyfélnek a jogorvoslathoz való jogot a hatóság határozatával szemben. Az önállóan nem megfellebbezhető döntéseket a határozat ellen igénybe vehető jogorvoslat keretében lehet megtámadni.
[28] Jelen ügyben a fentiek szerint kell a jegyző igazgatási cselekményeit eljárásjogi szempontból megítélni. Az iratokból is megállapíthatóan a jegyző jogszabállyal ellentétesen gyakorolta a felperesi elfogadó nyilatkozat átvételére szóló hatásköre gyakorlását, amikor az átvételt és a jogosult személyazonosságát nem a jognyilatkozaton, hanem a kísérőlevélen igazolta és összességében nem a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdésének megfelelően járt el. Ezt a tényt az alperes sem vitatja.
[29] A jegyző eljárása az előbbiekben kifejtettek alapján azonban az alperes eljárásának része, amellyel szemben önállóan nem, csak az eljárást befejező határozat ellenében lehet az ügyfélnek jogorvoslattal élnie.
[30] Az eljárás egésze jogszerűségének megítélése azon múlik, hogy az elfogadó nyilatkozat kezelésének jogszerűségét vizsgálni kellett volna, mégpedig a Ket. 1. § (1) és (2) bekezdése alapján. A Kúria szerint a bírósági felülvizsgálati eljárásban helyesen tárták föl a tényállást, figyelemmel arra a körülményre, hogy a felperes vétlen a jegyző mulasztásában, továbbá, hogy jognyilatkozata tartalma és annak megtételére való jogosultsága igazolást nyert.
[31] A Ket. 13. § (2) bekezdés n) pontja szerint a törvény rendelkezéseit „a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló törvényben meghatározott, a föld tulajdonjogának vagy a földhasználati jogosultság megszerzésének a hatósági jóváhagyása iránti eljárásban, továbbá a szerzési korlátozások hatósági ellenőrzése során [...] csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg”.
[32] Az ügyfajtára vonatkozó törvény a Földforgalmi tv. A kérdéses 20. § (4) bekezdése és a megsértése esetére kilátásba helyezett (9) bekezdése alkalmazása a Kúria szerint nem érinti és nem is érintheti a Ket. alapelvi és jogorvoslati rendelkezéseit. Nem jelentheti azt, hogy az ügyfélnek nincs jogorvoslati lehetősége egy hatósági cselekménnyel szemben. Mégpedig azért nem, mert a Földforgalmi tv.-nek nem tárgya az ügyféli jogok érvényesítésének elvi rendszere, tehát azt kell feltételezni, hogy ezzel összhangban lehet csak felfogni a kérdéses rendelkezéseket. A Kúria hasonló tényállás alapján, szintén a Ket. és a Földforgalmi tv. viszonyát vizsgáló ítéletében (Kfv.IV.37.972/2016/5.) már megerősítette, hogy a Ket. alapelvi rendelkezéseinek alkalmazására vonatkozó kötelezettség egyértelműen következik a Ket. 5. § (1) bekezdése szerinti, ügyféli jogok előmozdítására vonatkozó rendelkezésből. Ennek hiányában ugyancsak sérül a Ket. 1. § (2) bekezdése az ügyféllel való együttműködés és jóhiszeműség elveinek érvényesülése tekintetében.
[33] A Kúria szerint lehetséges és szükséges az ilyen értelmezés. Eszerint a Földforgalmi tv. 20. § (4) bekezdésének alkalmazásával összefüggésben a (9) bekezdés azt jelenti, hogy amennyiben a jogosult nem az előírásoknak megfelelően teszi meg nyilatkozatát, akkor azt úgy kell tekinteni, mintha elővásárlási jogát nem gyakorolta volna. De nem jelentheti azt, hogy a közigazgatási szerv jogkövetkezmény nélkül megsértheti az adott jogszabályhelyben foglaltakat, és azt utána a hatáskör gyakorlójának az eljárás általános elvei figyelmen kívül hagyásával változatlanul és kötelezően követnie kellene. Sem szövegszerű, sem alapjogi felfogás nem támasztaná alá ez utóbbi értelmezést.
[34] Az alperes az eljárásban nem tekintheti a jegyzőt önálló ügydöntő hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóságnak, mert a földforgalmi hatósági jóváhagyási eljárásban a Földforgalmi tv. alapján a jegyzőnek nincs önállóan gyakorolt jogköre. A jegyző hibáját az alapeljárásban a hatáskörrel rendelkező alperesnek kell mindenekelőtt korrigálnia. Kétségkívül az alperes hibáján kívül ugyan, de nyilvánvaló eljárási szabálysértés történt, ami kihat az alperes jelen ügyben érintett hatáskörének gyakorlására is.
[35] Mindezek alapján jelen ügyben megállapítható, hogy a felperes a jegyző jogszabálysértése folytán került abba a helyzetbe, hogy a vételi szándékukat kinyilvánítók jegyzékére nem volt esélye fölkerülni. Az alperesnek ezt a körülményt észlelnie kellett volna. A közigazgatási eljárás során ezért sérült a Ket. 50. § (1) bekezdése, ugyanis a döntéshozatalhoz szükséges tényállás tisztázása teljeskörűen nem történt meg.
[36] A fentiekben kifejtettek alapján a Kúria a jogerős ítéletet a Pp. 275. § (3) bekezdése alkalmazásával hatályában fenntartotta.
(Kúria, Kfv.IV.38.083/2016.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás