KÜ BH 2019/314
KÜ BH 2019/314
2019.11.01.
A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 88. § (3) bekezdése a működési engedélyt és az annak megfelelően végzett tevékenységet, mint a finanszírozás alapját jelöli meg, de nem köti össze a működési engedély visszavonását a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszafizetésével, azaz a jogosulatlanul igénybe vett támogatást – ha annak feltételei fennállnak – akkor is vissza kell fizetni, ha a működési engedélyt nem vonták vissza [2011. évi CXC. tv. (Nkt.) 88. § (3) bek., 229/2012. Korm. r. (Vhr.) 37/M. § (2) bek.]
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Magyar Államkincstár Csongrád Megyei Igazgatósága (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 26. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti belföldi jogsegély megkeresések alapján, a Magyar Államkincstár Baranya, Somogy, Tolna, Vas, Veszp-rém és Zala megyei igazgatóságainak közreműködésével, a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) végrehajtásáról rendelkező 229/2012. (VIII. 28.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) 37/O. § (1) bekezdése szerinti felhatalmazás alapján hatósági ellenőrzés keretében vizsgálta a felperes által fenntartott köznevelési intézményekben ellátott feladatok alapján folyósított támogatások igénybevételének jogszerűségét. Az ellenőrzés egyrészt a 2015. január 1. napjától 2015. de-cember 31. napjáig, másrészt a 2016. január 1. napjától 2016. augusztus 31. napjáig terjedő időszakot. Az ellenőrzés megállapításait tartalmazó összefoglaló jegyzőkönyvekben rögzített eltérések alapján az elsőfokú hatóság a finanszírozási különbözet megállapítására irányuló eljárást indított a felperessel mint fenntartóval szemben. A helyszíni ellenőrzést is magában foglaló hatósági ellenőrzés eredménye alapján megállapította, hogy a vizsgált intézmények nem a működési engedélyekben foglaltaknak megfelelően végezték a tevékenységüket, illetve a támogatás felhasználásának jogszerűsége nem került alátámasztása. Erre tekintettel az elsőfokú hatóság a 2017. november 9-én kelt CSO-ÁHI/75-58/2017. számú határozatával a felperes terhére 2015. január 1-től 2015. december 31-ig terjedő időszakra 431 725 423 Ft; 2016. január 1-től 2016. augusztus 31-ig terjedő időszakra 260 189 210 Ft, mint a határozatban tételesen felsorolt jogcímeken jogtalanul igénybe vett támogatás-visszafizetési kötelezettségét állapította meg, továbbá az előző időszakra 18 528 833 Ft, míg az utóbbi időszakra 7 257 842 Ft igénybevételi kamat, valamint 2017. november 10-től a visszafizetés napjáig terjedően számítandó igénybevételi kamat megfizetésére kötelezte.
[2] Az elsőfokú határozat ellen benyújtott felperesi fellebbezés alapján eljárt alperes az elsőfokú határozatot a 2018. február 15-én kelt KINCSTK/3350-3/2018. számú határozatával helybenhagyta.
A felperes keresete és a védirat
[3] Az alperes határozatával szemben a felperes keresettel élt, amelyben annak elsőfokú határozatra is kiterjedő hatállyal történő megsemmisítését és az elsőfokú hatóság új eljárásra kötelezését kérte. Hivatkozott a Kúria Kfv.IV.35.158/2017/3. számú döntésére és e körben arra, hogy a határozat jogszerűtlenségét eredményezi, ha az kiragadott és általánosnak feltüntetett, de ilyenként nem igazolt példákat felelősség megállapítására alkalmaz. Keresetében a) ponttól o) pontig terjedően kifejtett érveiben vitatta az alperesi határozat jogszerűségét. [a) pont] Arra hivatkozott, hogy sem az alperesi, sem az elsőfokú határozat nem tartalmazza világosan, átláthatóan és érthetően, hogy pontosan melyik telephelyen feltárt milyen jogsértés miatt alkalmazott milyen szankció okán, mekkora összegű támogatás visszafizetési kötelezettséget róttak a terhére. Álláspontja szerint a határozat nem világos, nem érthető, az sérti a Ket. alapelveit. [b) pont] A hatóságnak kell bizonyítania, hogy a támogatás igénybevétele jogosulatlan volt, erre megfelelő és konkrét bizonyítékokat kell felvonultatnia, és azt egy egységes eljárás keretében értékelnie. Álláspontja szerint a határozat csak általánosításokat tartalmaz. [c) pont] Vitatta azokat a megállapításokat amelyek ugyan hibát tártak fel, azonban azokat vagy ő vagy az adott intézmény korábbi fenntartója a Kormányhivatal által lefolytatott szakmai ellenőrzés keretében kijavította, illetve a hiányokat pótolta. Ennek tényét álláspontja szerint ebben az eljárásban is figyelembe kellett volna venni, azokat megszűnt problémáknak kell tekinteni, amelyek szankció alkalmazására nem adnak alapot. A szakmai hiányok javítása és pótlása kihat a vizsgált időszakra is. [d) pont] Álláspontja szerint az alperes több esetben túllépte a hatáskörét, olyan megállapításokat tett és olyan vizsgálatot folytatott amelyekre nem lett volna jogosult. [e) pont] Sérelmezte, hogy az alperes a fellebbezésben foglaltakat nem merítette ki, nem minden vitatására válaszolt, és csupán általános, nem részletes határozati megállapításokat tett. [f) pont] Kifogásolta, hogy az egyes nyilatkozatok értékelésével kapcsolatban a különböző megyék különböző gyakorlatot alkalmaznak. Álláspontja szerint önmagában jogellenes az, hogy az elsőfokú hatóság a többi megyei igazgatóságtól eltérő, sajátos joggyakorlatot folytatott, és nem fogadott el olyan eljárást és bizonyítékokat, amelyet a többi megyei igazgatóság igen. A vizsgálattal érintett időszakra eső teljes támogatás úgy került visszavonásra, hogy az egyes megyei igazgatóságok elfogadtak jogosan igénybe vett támogatást. [g) pont] Álláspontja szerint nem állapítható meg pontosan a határozatokból, hogy mely időszakra vonatkozóan határoztak meg támogatáselvonást, továbbá nem lehet eldönteni, hogy a támogatás elvonására a teljes 2014/2015. és a 2015/2016. tanév vonatkozásában került-e sor. [h) pont] Sérelmezte, hogy az eljárt hatóságok nem voltak együttműködőek, mert a személyesen bevitt hiánypótlási beadványát nem vették át pusztán azért, mert a meghatalmazáson rosszul szerepelt az adószáma. [i) pont] Vitatta, hogy önmagában a KIR rendszerben történő adatfeltüntetés önálló feltétele lenne a támogatásnak. Álláspontja szerint amennyiben a KIR adatai nem teljesen egyeznek más adatokkal, de a felvitt adatok esetleg más tanügyi, vagy egyéb személyes dokumentációból kiegészíthetőek, úgy e más adatokat figyelembe lehet venni a támogatásnál. [j) pont] Alaptalannak értékelte a 30 hiányzással rendelkező tanulókkal kapcsolatos megállapítást, mert álláspontja szerint a jogszabály és az oktatás szellemisége sem kívánja meg azt, hogy mindenki azonnal kötelezően kikerüljön az oktatás rendszeréből, akinek 30 igazolatlan hiányzása van. [k) pont] Álláspontja szerint a munkakörök, illetve munkaköri meghatározások részletessége, vagy az egyes munkaköri leírások ellenőrzéskori hiányossága nem ad alapot semmiféle támogatási megállapítás meghozatalára, mert a munkaviszonyra vonatkozó szabályokat a Munka Törvénykönyve tartalmazza. Hangsúlyozta, hogy közhiteles nyilvántartások álltak az ellenőrző szerv rendelkezésére, amelyekből az adott tanárra vonatkozó valamennyi pontos adat megállapítható volt. Az elvégzett tevékenységük a tanügyi nyilvántartásokból, naplókból, fizetési jegyzékekből, egyéb kimutatásokból egyértelműen dokumentálható. Sérelmezte, hogy nem állapítható meg a határozatból, hogy csak a felsorolt tanárokra nézve nem fogadták el a támogatás felhasználását, vagy senkire sem. [l) pont] Arra is hivatkozott, hogy az ellenőrzéssel érintett időszakban Pedagógus II. kategóriában három, Pedagógus II. mesterfokozatú kategóriában két pedagógust alkalmazott. A munkabéreket csoportos átutalási megbízással teljesíti tárgyhónapot követő hónap 10. napjáig, a bankszámlakivonatokon a havi munkabér-átutalások teljes összege könyvelődik, személyre bontott kimutatás az analitika alapján nyerhető. A kifizetés tényét alátámasztja, hogy az intézmény a bruttó bérből minden hónapban bevallást nyújt be, továbbá az is tény, hogy a bérek és azok járulékai teljeskörűen megfizetésre kerültek. [m) pont] A gyermekétkeztetés vonatkozásában állította, hogy a hatósági megállapítás szerint az e jogcímen folyósított támogatást a jogcím szerinti felhasználására fordították. A gyermekétkeztetést biztosító Táltos Iskola a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról szóló 328/2011. (XII. 29.) Kormányrendelet (a továbbiakban: 328/2011. Kormányrendelet) 6. számú számú melléklete szerinti adattartalommal és naprakészen vezeti az étkezők nyilvántartását. Az étkezési napok számát tartalmazó tanúsítvány adatai teljes egészében megegyeznek a nyomtatott formában átadott táblázat adataival. [n) pont] Állította, hogy a hatóság annak ellenére vonta vissza a kiutalt támogatást, hogy a tankönyvtámogatás jogcímnél megállapította az intézmény nyilvántartásai alapján, hogy a közölt adatok bizonylatokkal alátámasztott számításon alapultak, és azok helyesen kerültek rögzítésre. Az elszámolásban közölt adatok valódiságát alátámasztó bizonylatokat a hatóság rendben találta és elfogadta a közölt létszámadatokat is, illetőleg többletlétszámot állapított meg. [o) pont] Az óvodai nevelési jogcímre kiutalt teljes normatíva összegének visszavonását is vitatta. Álláspontja szerint ez annak ellenére történt meg, hogy az óvodai nevelésben részesülő gyermekek számának, és az óvodapedagógusok nevelő munkáját közvetlenül segítők létszámának meghatározása körében az ellenőrzés elfogadta az elszámolólapokon közölt létszámadatokat. A támogatás bér és járulék kifizetésére történő felhasználását a járandóságok megfizetése, átutalása, valamint az adóhatóságnak beküldött járulékbevallások és ezek alapján teljesített befizetések alátámasztják.
[4] Az alperes védiratában a határozatban foglalt indokok alapján a kereset elutasítását kérte.
Az elsőfokú ítélet
[5] Az elsőfokú bíróság a 107.K.27.135/2018/25. számú ítéletével az alperes határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedő hatállyal megsemmisítette, és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte. A keresetlevél vitatott pontjairól annak sorrendjében a következők szerint foglalt állást.
[6] Alaptalannak értékelte az a) pontban rögzített felperesi hivatkozásokat, figyelemmel arra, hogy álláspontja szerint az elsőfokú határozat megyénként, telephelyenként, ezen belül pedig időszakonként elkülönítve jogcímenként pontosan és részletesen feltünteti a vizsgálat megállapításait, annak legvégén pedig található egy, a vizsgált évekre és jogcímekre bontott táblázat szerinti összesítés, valamint az Nkt. 88. § (3) bekezdésére való hivatkozás. Ezekből egyértelműen levonható az a következtetés, hogy a felperes által a vizsgált időszakban igényelt valamennyi támogatás visszavonásra került.
[7] A b) pontban hivatkozott érvek kapcsán utalt Magyarország 2015. évi központi költségvetéséről szóló 2014. évi C. törvény (a továbbiakban: 2015. évi Kvtv.) 8. számú melléklet V. Kiegészítő szabályok 6. pontjára, Magyarország 2016. évi központi költségvetéséről szóló 2015. évi C. törvény (a továbbiakban: 2016. évi Kvtv.) 7. számú melléklet VI. Kiegészítő szabályok 6. pontjára, a Vhr. 37/G. § (1) bekezdésére és megállapította, hogy a fenntartónak és az intézményeinek olyan pénzügyi és számviteli bizonylatokkal, kimutatásokkal, nyilvántartásokkal, tanügyi dokumentumokkal kell rendelkezniük, amelyek egyértelműen, visszakövethető módon bizonyítják és igazolják a támogatás jogszerű igénylését és felhasználását. Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint amennyiben a rendelkezésre álló fenntartói és intézményi iratokból nem állapítható meg teljeskörűen, világosan és reprodukálható módon az állami támogatás jogszerű igénylése és felhasználása, úgy az alappal tekinthető jogszerűtlennek, hiszen a költségvetési források felhasználásának ellenőrizhetősége, átláthatósága és jogszerűsége elengedhetetlen, ezért a fenntartónak az adminisztratív tartalmú jogszabályi követelményeknek is meg kell felelnie. Mindezekre tekintettel alaposnak tartotta az alperes hivatkozását arra, hogy az állami támogatás felhasználása csak akkor jogszerű, ha a köznevelési tevékenység tényleges megvalósítása mellett a fenntartó intézményei eleget tesznek az állami finanszírozáshoz kapcsolódó valamennyi jogszabályi kötelezettségeiknek. Kiemelte, hogy a támogatás jogszerűségéhez nem elegendő a költségvetési támogatás adott célra történő tényleges felhasználása. A felhasználás jogszerűségét alá is kell támasztani a kapcsolódó szakmai szabályok betartásával vezetett nyilvántartásokkal, tanügyi, munkaügyi, pénzügyi dokumentációval.
[8] A c) pontban előadott felperesi hivatkozásokat vizsgálva idézte az Nkt. 21. § (1) bekezdését, (8) bekezdés g) pontját, (10) bekezdés c) és d) pontjait, 22. § (1) bekezdését, 23. § (1) bekezdését, 34. § (2) bekezdését, 79. § (2)–(3) bekezdéseit, a Vhr. 38. § (1) bekezdését és azt a következtetést vonta le, hogy a Kormányhivatal által végzett hatósági ellenőrzés a fenntartó által fenntartott intézmény jogszabályi feltételeknek megfelelő működésének ellenőrzésére terjed ki, míg a törvényességi ellenőrzés keretében a Kormányhivatal azt vizsgálja, hogy a fenntartó a nevelési-oktatási intézményt az alapító a működési engedélyhez szükséges engedélyben meghatározottak szerint működteti-e. Az Nkt. 88. § (3) bekezdésére, a Vhr. 37/O. § (1) bekezdésére, 37/M. § (2) bekezdésére utalva elfogadta az alperes álláspontját abban a tekintetben, hogy a vizsgálat lezárt tanéveket, költségvetési éveket érintett, és a Kormányhivatal által feltárt hibákat, hiányokat meglévőnek kell tekinteni, mert a jogszerű állapot helyreállításával visszamenőlegesen a jogszerűtlen állapot nem orvosolható, az csak a jövőre vonatkozóan szüntethető meg. Ugyanakkor megállapította, hogy az Nkt. 88. § (3) bekezdése alapján csak akkor követelhető vissza a teljes támogatás, amennyiben az intézmény nem a működési engedélyben foglaltaknak megfelelően végzi a tevékenységét, azaz akkor, ha az intézmény olyan jogsértést követ el, amely miatt a működési engedélyének visszavonása válik szükségessé. Arra figyelemmel, hogy a perbeli esetben ezen engedély visszavonására nem került sor, nem lehetett volna a teljes költségvetési hozzájárulást jogszerűen visszakövetelni a felperestől, hiszen az elsőfokú hatóság által feltárt szabálytalanságok nem minősülnek olyan szabálytalanságnak, melyek érintenék a működési engedély érvényességét. Ítéleti álláspontja szerint ezt az értelmezést támasztja alá a Vhr. 37/M. § (2) bekezdése is.
[9] Megalapozatlannak találta a felperesi kereset d) pontjában kifejtett érveit. E körben hivatkozott a Vhr. 37/O. § (1) és (2) bekezdésére, és megállapította, hogy az eljárt hatóságok a hatáskörüket nem lépték túl, jogosultak voltak a különböző nyilvántartások, dokumentumok vizsgálatára, beleértve a munkaügyi dokumentumokat is. Tévesnek találta a felperes azon hivatkozását is, miszerint az alperes a készpénzforgalom ellenőrzése kapcsán negatív megállapítást tett volna vele szemben. A hatóság ugyanis mindössze annyit rögzített, hogy a felperes feltárt gyakorlata adójogi jogszabályokba ütközik, azonban azt nem értékelte a terhére. A Vhr. 37/G. § (1) bekezdése alapján alaptalannak értékelte a felperes KIR-ben nyilvántartott adatokra vonatkozó hivatkozását is, figyelemmel arra, hogy a KIR adatainak és a papír--alapú dokumentumoknak összhangban kell lenniük. Amennyiben ez nem valósul meg, úgy nem lehet megállapítani a támogatás felhasználásának jogszerűségét, mely a jogszerűtlen felhasználás jogkövetkezményét vonja maga után.
[10] Nem értett egyet a felperes keresetének e) pontjában foglaltakkal sem, megállapítva, hogy az alperes minden fellebbezésben felhozott évre részletesen reagált.
[11] A kereset f) pontja kapcsán azt rögzítette, hogy mivel az intézmények működési engedélyei nem kerültek visszavonásra és emiatt új eljárás lefolytatását rendelte el, ennek során egységes eljárásrendben, egységes elvek mentén kell értékelni a feltárt bizonyítékokat. Ennek okán mellőzte az állásfoglalást arról, hogy az egyes megyei igazgatóságok az elsőfokú eljárás során eltérő gyakorlatot folytattak-e a beszerzett bizonyítékok értékelése során vagy sem. „Megjegyzésként” rögzítette, hogy az új határozatból a tanúk kiválasztásának szempontjai és a megtett nyilatkozatok értékelésének eredménye ki kell hogy derüljön a felperes számára.
[12] Alaptalannak találta a felperesi kereset g) pontjának hivatkozását és rögzítette, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási iratok alapján a 2014. szeptember 1. napjától 2014. december 31. napjáig terjedő időszakra vonatkozó támogatások tekintetében nem került sor az igénybevétel jogszerűségének vizsgálatára.
[13] A kereset h) pontja tekintetében azt állapította meg, hogy a felperes részére 2016. szeptember 28. napján postára adott, 2016. október 3. napján elektronikusan is megküldött CSO-AHI/499-15/2016. számú értesítésben biztosított rövid határidő (2016. október 4. napjának 10 órája) önmagában sérti a felperes alapvető ügyféli jogait, továbbá amiatt is jogsértő, mert ezt követően az elsőfokú hatóság csak 2017. november 9. napján, azaz több mint egy év múlva hozta meg eljárást befejező döntését. Ezen időtartam alatt a Ket. 1. § (2) bekezdésében foglalt kötelezettségből adódóan biztosítani kellett volna a felperes részére a nyilatkozattétel és iratcsatolás lehetőségét, figyelemmel az ügy kiterjedtségére és bonyolultságára, valamint az iratok nagy terjedelmére is.
[14] A kereseti érvelés i) pontja tekintetében hivatkozott a 2015. évi és a 2016. évi Kvtv. korábban már idézett kiegészítő szabályaira, valamint a Vhr. 2. § (1) bekezdésére, 14. § (1) bekezdésére, 15. § (1) bekezdésére, 16. és 17. §-ára és megállapította, hogy a KIR adatbázisban feltüntetett adatok és a tanügyi dokumentumok, valamint egyéb okmányok adatainak eltérése esetén vizsgálni kell, hogy az adott szabálytalanság olyan magatartás-e, amely jogosulatlan igénybevételnek minősül. Amennyiben a tanügyi dokumentumok, egyéb pénzügyi és számviteli bizonylatok, kimutatások, nyilvántartások nem teljes körűek, nem egyértelműek, nem visszakövethető módon tartalmazzák az adatokat és ezért az állami támogatás jogszerű igénylése és felhasználása nem állapítható meg teljes bizonyossággal, úgy az alappal tekinthető jogszerűtlennek.
[15] A kereset j) pontja tekintetében az Nkt. 53. § (4) bekezdését, a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet 50. § (4) bekezdését elemezte és megállapította, hogy a felperesnek az írásbeli figyelmeztetések kiadása után intézkednie kellett volna a tanulói jogviszony megszüntetése iránt. Ennek elmulasztása esetén a felperes azon tanulók után nem jogosult állami támogatásra, akik egy tanítási éven belül igazolatlanul 30 tanítási óránál többet mulasztottak.
[16] A k) pontban hivatkozottak kapcsán visszautalt a b) pont tekintetében kifejtettekre. Utalt arra, hogy a felperes iratainak, így a munkaszerződéseknek és a hozzájuk tartozó munkaköri leírásoknak is pontosan kell tartalmazniuk azt, hogy az adott alkalmazott, pedagógus milyen munkakörben dolgozik, milyen feladatokat lát el, milyen órákat tart, milyen munkaidőben, mekkora munkabér ellenében. Amennyiben ez a követelmény nem teljesül és emiatt a támogatás igénylésének és felhasználásának jogszerűsége nem állapítható meg egyértelműen, úgy az a jogosulatlan igénybevétel következményét vonja maga után. Tévesnek értékelte a felperes azon hivatkozását is, mely szerint az elsőfokú határozatból nem állapítható meg, hogy mely tanárokra, illetve mennyi pedagógusokra vonatkozóan történt meg a támogatás elvonása, mert egyértelműen valamennyi támogatás visszavonásra került.
[17] A kereset l) pontjában előadottakra hivatkozással rögzítette, hogy az elsőfokú hatóság azért vonta vissza a támogatást a felperestől, mert a bemutatott munkaszerződésekben foglalt munkaidő miatt (heti 116 óra) megkérdőjelezte azok tartalmának valódiságát, és nem a magasabb munkabért alátámasztó minősítést (mesterfokozat) igazoló okirat hiánya miatt vitatta el a támogatás igénybevételének jogszerűségét.
[18] Az m) ponthoz kapcsolódó felperesi érvek tekintetében helyesnek ítélte az alperes megállapítását arra vonatkozóan, hogy a felperes által fenntartott intézményben az étkezési nyilvántartás nem felelt meg a 328/2011. Kormányrendelet 13. § (5) bekezdésében foglaltaknak.
[19] Az n) pontban kifogásoltak cáfolatára utalt a 2015. évi Kvtv. 42. § (1) bekezdés d) pontjára, 8. számú melléklet III. pontjára, az Nkt. 46. § (5) bekezdésére, a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény (a továbbiakban: Tktv.) 4. § (1) bekezdés a) pontjára, (2) bekezdésére. Ezen rendelkezések alapján osztotta azt az alperesi álláspontot, mely szerint a tankönyvtámogatás mint járulékos jogcím osztozik az alaptámogatás jogi sorsában, ezért a tankönyvtámogatás igénybevétele sem tekinthető jogszerűnek, mert az az elfogadott tanulók létszámához igazodik.
[20] Végezetül az o) pont tekintetében visszautalt a b) és k) pontokban kifejtette és ismételten kiemelte, hogy a fenntartónak az adminisztratív tartalmú jogszabályi követelményeknek is meg kell felelnie.
[21] Összességében azt állapította meg, hogy alaptalan a teljes költségvetési hozzájárulás felperestől történt visszavonása az Nkt. 88. § (3) bekezdése alapján, hiszen ezen jogszabályi rendelkezés szerint akkor nem jár a normatíva, ha az intézmény nem a működési engedélyben foglaltaknak megfelelően végzi tevékenységét, azaz olyan jogsértést követ el, amely szükségessé teszi a működési engedély visszavonását. Figyelemmel arra, hogy az engedély visszavonására a perbeli esetben nem került sor, a feltárt szabálytalanságok alapján az egyes jogcímeken igényelt és folyósított támogatások jogszerűségének vizsgálatát külön kell elvégezni. Az új eljárásban az elsőfokú hatóságnak megyénként, azon belül telephelyenként és jogcímenként kell megállapítania, hogy az adott feltárt szabálytalanság jogosulatlan igénybevételnek minősül-e, mely során egységes eljárásrendben, egységes elvek mentén kell értékelni a beszerzett bizonyítékokat. Amennyiben olyan szabálytalanságot tár fel, amely nem érinti az adott intézmény működési engedélyét, úgy tanulókra, pedagógusokra lebontva kell megállapítania, hogy az adott szabálytalanság a vonatkozó jogszabályi rendelkezések alapján megalapozza-e a támogatás visszavonását. Ha azt állapítja meg, hogy a felperes nyilvántartásai, könyvei, dokumentumai olyannyira átláthatatlanok, hogy a normatíva felhasználása nem visszakövethető, úgy a normatíva teljes összege az adott intézmény vonatkozásában visszakövetelhető, arra azonban nem ad alapot, hogy a fenntartott valamennyi intézményt megillető költségvetési hozzájárulás visszavonása kerüljön.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[22] Az ügyben az alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, melyben – annak tartalma alapján – az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését, és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte. Álláspontja szerint a jogerős ítélet sérti az Nkt. 88. § (3) bekezdését és a Vhr. 37/M. §-át, valamint a 2015. évi Kvtv. és a 2016. évi Kvtv. rendelkezéseit. Kifogásolta, hogy az elsőfokú bíróság annak ellenére semmisítette meg az alperes és az elsőfokú hatóság döntéseit, hogy a kereset a), b), d), g), i), j), k), l), m), n) és o) pontjai tekintetében megalapozatlannak tartotta a felperesi keresetet, és megállapította, hogy az alperes hivatkozásai a megjelölt pontokra vonatkozóan helytállóak. A c) pontot illetően is rögzítette az elsőfokú bíróság az alperesi állásponttal egyezően, hogy a korábbi, lezárt költségvetési években fennálló szabálytalanságokat meglévőnek kell tekinteni a jogsértések későbbi megszüntetése esetében is. Alapvetően a c) és az f) pontok kapcsán felmerült jogkérdésekre vezethető vissza, hogy a felperes keresetét az elsőfokú bíróság alaposnak minősítette.
[23] Kifejtette, hogy a kereset f) pontja hivatkozik közvetlenül az Nkt. 88. § (3) bekezdésére. Az elsőfokú bíróság az említett törvényhely szövegéből azt a következtetést szűrte le, hogy a működési engedély visszavonása szükségszerűen együtt kell hogy járjon azon kincstári megállapítással, hogy a teljes igénybe vett támogatás visszafizetése kerül előírásra. Az alperes felülvizsgálati kérelemben kifejtett álláspontja szerint ez az értelmezés téves, az nem következik az Nkt. szövegéből. A visszafizetés szempontjából elsődlegesen a Kvtv. és a Vhr. rendelkezései voltak mérvadók. Amennyiben az alperes joghatást kifejtő véleményt nyilvánítana abban a kérdésben, hogy az adott jogszerűtlen igénybevételt megvalósító magatartás a működési engedély visszavonásához vezetne, éppen ezzel vonná el a Kormányhivatal hatáskörét.
[24] Előadta, hogy a finanszírozás alapja valóban az Nkt. 88. § (3) bekezdése, az ellenőrzési tevékenység eredményeképpen azonban bebizonyosodhat, hogy mégsem volt alapja azon meggyőződésnek a folyósító igazgatóság részéről, hogy a működési engedélynek megfelelően működik a támogatásban részesített fenntartó intézménye az adott költségvetési évben. Mivel a finanszírozás mértékének megállapítása az adott év elején történik, a teljes év során jogszerűen, működési engedélynek megfelelően történő működés eleve egy fikció, mely számos módon megdőlhet. Utalt arra, hogy az elsőfokú ítélet 9. oldala tényként állapítja meg, hogy az elsőfokú hatóság megyénként, azon belül telephelyenként és időszakonként elkülönítve, jogcímenként pontosan és részletesen tünteti fel a vizsgálat megállapításait, majd az új eljárásra adott iránymutatásában (19. oldal) az elsőfokú hatóság számára azt írja elő, hogy megyénként, azon belül telephelyenként és jogcímenként állapítsa meg, hogy az adott szabálytalanság jogosulatlan igénybevételnek minősül-e. Az új eljárás nóvuma tehát csupán annyiban áll, hogy a nem jogszerű működés egyes esetköreit a hatóságnak „meg kell címkéznie” aszerint, hogy jogosulatlan igénybevételt is megvalósított-e ezzel a fenntartó. Álláspontja szerint ez az eddigi döntésekből is kiderül, illetve a kereset több pontja [például d) vagy o) pontok] tekintetében rögzíti az elsőfokú bíróság, hogy az ott felmerült, nem jogszabálynak megfelelő működés egyúttal jogszerűtlen igénybevételnek is minősül.
[25] Az alperesi álláspont szerint az elsőfokú bíróság nem, illetve nem kellő súllyal értékelte a döntése meghozatala során az ügyben, illetőleg ahhoz közvetlenül kapcsolódóan fennálló azon körülményeket, mely szerint a Kecskeméti Járásbíróság a 20.B.1307/2013/48. számú ítéletében költségvetési csalás bűntettében bűnösnek mondta ki a fenntartó intézményvezetőjét. E körben arra is hivatkozott, hogy a jogerős közigazgatási határozat 19-23. oldalain elvégezte az ellenőrzést végző igazgatóságok által felvett tanúvallomások összegző értékelését, reflektálva a felperes fellebbezésében felvetettekre is. Az ezen tanúvallomásokban megjelenő életszerűtlen körülmények megkívánták volna, hogy azokat az elsőfokú bíróság is értékelje a tekintetben, hogy vajon a jogszabályoknak megfelelő és valós működés jellemezte-e az ellenőrzéssel érintett köznevelési intézményeket.
[26] Előadta, hogy teljes mértékben azonosul a Kúria ítélkezési gyakorlatában megjelenő azon nézettel, mely szerint kiemelt szerep jut az állami támogatási rendszerben az átláthatóságnak, amely megköveteli az igényjogosultság feltételeinek az igénylés időpontjában való fennállását, és az igénylésekkel való visszaélések megelőzését azáltal, hogy a jogosultsági feltételek utólag, például egy hatósági ellenőrzést követően ne váljanak megteremthetővé. A másodfokú határozat 22. oldalán ezen tényekre figyelemmel a teljes támogatási összeg visszavonásának alátámasztása érdekében rögzíti azon állítását, hogy a felperes mint fenntartó köznevelési intézményeinek működése nem volt átlátható az ellenőrzéssel érintett időszakban, a feltárt szabálytalanságok későbbi megszüntetése vagy az Oktatási Hivatal másodfokú döntése folytán megszűnt kormányhivatali eljárások értékelésére e körülmények együttes figyelembevétele mellett kellett volna, hogy sort kerítsen az elsőfokú bíróság.
[27] Összességében állította, hogy az elsőfokú bíróság az Nkt. 88. § (3) bekezdését tévesen értelmezte, mivel a jogszabály alapján nem vonható le az a következtetés, hogy csak abban az esetben lehetséges a teljes támogatási összeg visszakövetelése, ha a támogatott működési engedélye is visszavonásra kerül.
[28] A felperes a felülvizsgálati ellenkérelmében az elsőfokú ítélet hatályában fenntartását kérte. Álláspontja szerint az alperes sem mellőzheti a bizonyításra, a bizonyítás értékelésére, azok okszerűségére és a tényállás teljes körű felderítésére vonatkozó közigazgatási előírásokat. Nem jogszerű, ha az alperes tényleges és érdemi tényfeltárás nélkül, az egyes támogatási jogcímek tételes ellenőrzésre hiányában, összesítő sommás döntést hoz egy oktatási intézmény valamennyi jogcímen igényelt támogatása jogszerűségének kérdésében. Hivatkozott a Kúria Kfv.IV.35.158/2017/3. számú döntésére, amely egyértelműen állást foglalt abban a kérdésben, hogyan kell a normatív támogatások ellenőrzése körében eljárni, hogyan kell a tényeket feltárni, a bizonyítást milyen elvekre és eljárásokra kell alapítani. Álláspontja szerint az elsőfokú bíróság olyan garanciális szabályokra hívta fel a figyelmet, amelyeket az alperes a jelen üggyel érintett határozat alapját képező eljárásban nem tartott be. Sérültek a bizonyítékok felvételének és értékelésének elvei, hiányoznak a jogszerűtlenségek beazonosíthatóságának elemei, továbbá az egyes cselekmények egyediesítése és követhetősége sem olvasható ki a határozatból. Álláspontja szerint az elsőfokú bíróság a perben arról döntött, hogy nem az alperes által alkalmazott eljárási, mérlegelési és indokolási rend szerint lehet dönteni a támogatások jogszerűségéről. Arra is hivatkozott, hogy követelmény az, hogy egy megfelelően lefolytatott hatósági eljárást követően megalapozott, átlátható, érthető és tisztességes döntés szülessen. Ehhez a követelményhez pedig egyenrangú védett érdek fűződik, mint a támogatások átláthatóságának követelményéhez. Hangsúlyozta, hogy az ügyféli jogok és a közigazgatási jog alapelveinek érvényesülése legalább olyan fontos társadalmi érdek, mint a támogatások átláthatóságának megvalósulása. Arra is hivatkozott, hogy a perbeli esetben könnyedén megállapítható volt, hogy az alperes akként hozott valamennyi igénylés és valamennyi jogcím vonatkozásában olyan döntést, amely valamennyi támogatást visszavonta, hogy nem is folytatott le valamennyi igénylés és valamennyi jogcím tekintetében vizsgálatot, ezért a határozat jogszerűtlensége és az új eljárás szükségessége aránylag egyszerűen megállapítható volt. Álláspontja szerint minden egyes sérelmezett igénylés kapcsán vizsgálni kell azt, hogy fennállnak-e a visszakövetelés feltételei, enélkül nem lehet azt állítani, hogy az intézmény minden jogcímre vonatkozó valamennyi igénye jogszerűtlen volt. Különösen igaz ez abban az esetben, ha az intézmény működési engedélye érvényes és annak visszavonására a hatóságnak semmiféle indoka nincs, és nem is teszi azt meg. Jogi álláspontja szerint az elsőfokú bíróság arra kötelezte az alperest, hogy megfelelően lefolytatott közigazgatási eljárásban, beazonosítható és egyediesített tények és bizonyítékok alapján, átlátható, érthető és tisztességes döntést hozzon.
A Kúria döntése és jogi indokai
[29] A Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem alapos.
[30] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdése alapján a Kúria a jogerős ítéletet csak a felülvizsgálati kérelem, csatlakozó felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között vizsgálhatja felül.
[31] A fenti jogszabályi rendelkezés alapján a Kúria kiemeli, hogy a felperes csatlakozó felülvizsgálati kérelmet nem terjesztett elő, az alperes pedig nem vitatta azokat az elsőfokú ítéleti megállapításokat, amelyek tekintetében az elsőfokú bíróság a felperes kereseti hivatkozásait alaptalannak találta. Eszerint a felülvizsgálati kérelem nem érinti a felperesi kereset a), b), d), e), g), i), j), k), l), m), n) és o) pontjait megalapozatlannak minősítő ítéleti hivatkozásokat. Bár az elsőfokú bíróság a keresetlevél h) pontja tekintetében eljárási jogszabálysértést állapított meg az eljárt hatóságok terhére, az új eljárásra vonatkozó iránymutatás azonban ezzel összefüggésben előírást nem tartalmaz, és azt sem értékeli, hogy a megállapított jogsértés az ügy érdemére a felperesi kereseti tényállítások tükrében kihatott-e. Az alperes ez utóbbi pontban rögzítetteket sem vitatta a felülvizsgálati kérelmében, ezért az előzőek szerint hivatkozott pontok érdemi vizsgálata nem képezhette a felülvizsgálati eljárás tárgyát.
[32] A Kúria a fentiek alapján rögzíti, hogy az alperes a felperesi kereset c) és f) pontja kapcsán tett ítéleti megállapításokat alappal vitatta. Az elsőfokú bíróság az Nkt. 88. § (3) bekezdésében foglaltakat tévesen értelmezte, és megalapozatlanul jutott arra a következtetésre, hogy a teljes támogatás visszatérítésére kötelezésnek a működési engedély érvényessége (visszavonása) előfeltétele lenne. A szóban forgó jogszabályhely értelmében, a központi költségvetés a nem állami szerv által fenntartott intézmény köznevelési feladatainak ellátásához költségvetési hozzájárulást biztosít, amelynek feltétele, hogy az intézmény a működési engedélyben foglaltaknak megfelelően végzi tevékenységét. E jogszabályhely a Kúria megítélése szerint a finanszírozás alapját jelöli meg, de az elsőfokú bíróság meggyőződésével ellentétben nem köti össze a működési engedély visszavonását az ezen engedélynek nem megfelelően működő támogatásban részesített intézmény jogtalanul igénybe vett támogatásának visszafizetési kötelezettségével.
[33] Az elsőfokú bíróság ítéleti megállapítása szerint a felperes kereseti érvelésével ellentétben az elsőfokú közigazgatási határozat megyénként, telephelyenként, ezen belül pedig időszakonként elkülönítve jogcímenként pontosan és részletesen feltünteti a vizsgálat megállapításait. Ehhez képest az új eljárásra adott iránymutatás ugyanezen vizsgálati elvek mentén a fenti téves jogszabály-értelmezés alapján megalapozatlanul írja elő a megismételt eljárásra, hogy csak az olyan jogsértések vehetők figyelembe, amelyek szükségessé teszik a működési engedély visszavonását. A támogatások felhasználásának jogszerűségét ellenőrző alperes nem rendelkezik hatáskörrel a működési engedély visszavonása szükségességének megítélésére, mint ahogyan a fentiek szerint a perbeli eljárás lefolytatásának, és a jogellenesen igénybe vett támogatás visszatérítésének nem képezi feltételét a működési engedély kiadásának felülvizsgálata, illetve az erről való döntéshozatal (visszavonás). Az elsőfokú bíróság álláspontját nem támasztja alá a Vhr. ítéletben megjelölt 37/M. § (2) bekezdése sem, amely többek között jogosulatlan igénybevételnek minősíti, ha a fenntartó a támogatásokra vonatkozóan jogszabályban meghatározott valamely feltételt megszegett. Megalapozottan hivatkozott az alperes e körben arra is, hogy a nem jogszerű, átláthatatlan működés egyes esetkörei a hatósági döntésekben eleve jogosulatlan igénybevételként jelennek meg, melynek alapján a tételesen felsorolt jogcímeken jogtalanul igénybe vett támogatás visszafizetési kötelezettségét állapították meg.
[34] A Kúria a kifejtettekre figyelemmel megállapította, hogy az elsőfokú bíróság téves jogértelmezése nyomán alaptalanul rendelt el megismételt eljárást arra vonatkozóan, hogy az elsőfokú hatóságnak az egyes jogcímek kapcsán feltárt jogsértéseket a működési engedély visszavonásának szükségességével összefüggésben kellene vizsgálnia.
[35] Az elsőfokú bíróság az ítéletében rögzítettek szerint az új eljárás elrendelésére tekintettel mellőzte az állásfoglalást arról a felperesi kifogásról, hogy az egyes megyei igazgatóságok az elsőfokú eljárás során eltérő gyakorlatot folytattak-e a beszerzett bizonyítékok értékelése során vagy sem. Mivel a Kp. 86. § (1) bekezdése alapján az elsőfokú bíróságnak a perben érvényesített valamennyi kereseti kérelemről döntést kell hoznia, a kereseti kérelemben megjelölt jogsérelmek tekintetében – azaz a per érdemét érintő kérdésben – a Kúria elsőként nem foglalhat állást, ezért e felperesi hivatkozás vizsgálatát az elsőfokú bíróságnak kell elvégeznie.
[36] Az alperes az Nkt. 88. § (3) bekezdésének értelmezésén túl csak általánosságban vitatta, hogy az elsőfokú bíróság bizonyos tényeket és körülményeket a bizonyítékok értékelése során nem, vagy nem kellő súllyal vett figyelembe. E körben hivatkozott a Kecskeméti Járásbíróság 20.B.1307/2013/48. számú ítéletére, mellyel a büntetőbíróság költségvetési csalás bűntettében bűnösnek mondta ki a fenntartó intézményvezetőjét. A Kp. 115. § (1) bekezdése alapján a felülvizsgálati kérelmet jogszabálysértésre hivatkozással kell előterjeszteni. Nem felel meg e törvényi követelménynek az az alperesi hivatkozás, amely pusztán állítja valamely bizonyíték figyelmen kívül hagyását, de nem fejti ki, hogy e bizonyítékértékelés hiánya hogyan vezetett a tényállás iratellenességéhez, a bizonyítékok kirívóan okszerűtlen vagy a logika szabályaival ellentétes mérlegeléséhez.
[37] Az alperes a fentiekhez kapcsolódóan arra viszont alappal hivatkozott, hogy az elsőfokú bíróság a felperes vitatása kapcsán a jogerős határozatban bizonyítékként értékelt tanúvallomásokat nem vizsgálta, arra tényállást sem állapított meg. Az ítélet – az új eljárásra vonatkozó iránymutatástól elkülönült részében – az alperesi jogszabálysértés megállapítása nélkül pusztán megjegyzésként rögzíti, hogy az új határozatból a tanúk kiválasztásának szempontjai és a megtett nyilatkozatok értékelésének eredménye „ki kell hogy derüljön a felperes számára”. Egyrészt a bíróság által megállapított tényálláshoz nem köthető, megjegyzés szintjén rögzített ítéleti hivatkozás jogszerűségének felülvizsgálata nem végezhető el. Másrészt a konkrét bizonyítékok értékelése nélkül, megsértett jogszabályhelyhez nem társított, az ítélet indokolásába beékelődő „iránymutatás” nem felel meg annak a követelménynek, mely szerint az új eljárásra vonatkozó utasításnak pontosnak, érthetőnek, az ügy releváns tényeivel és legfőképpen a támadott rendelkezésekkel és az annak alapjául megjelölt jogszabálysértésekkel összefüggésben állónak kell lennie. Annál is inkább érvényesülnie kell e követelménynek, mert az új eljárás elrendelése esetén a közigazgatási szerveket szigorúan köti a bíróság ítéletében foglalt instrukció.
[38] A felülvizsgálati ellenkérelemben foglaltakkal kapcsolatban a Kúria kiemeli, hogy a felperes az ítélet ellen felülvizsgálati kérelemmel nem élt, az elsőfokú ítélet megállapításait nem vitatta. Ellenkérelmében iratellenesen hivatkozott arra, hogy az elsőfokú bíróság általánosságban azt állapította volna meg, hogy az eljárás során sérültek a bizonyítékok felvételének és értékelésének elvei, továbbá hogy az egyes cselekmények egyediesítése és követhetősége nem olvasható ki a határozatból.
[39] A fentiekben kifejtettek miatt a Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdése alapján a támadott részében hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot e körben új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.
[40] A megismételt eljárásban az elsőfokú bíróságnak a fent kifejtettek szerint állást kell foglalnia az Nkt. 88. § (3) bekezdésének téves értelmezés miatt érdemben nem vizsgált felperesi kereseti érvekről [f) pont], pontosan megjelölve, hogy az egyes kereseti érvek mentén mely tényállításokat/bizonyítékokat és azok milyen értékelése alapján tartja a határozat jogszerűsége/jogszerűtlensége igazolására alkalmasnak.
(Kúria Kfv.IV.35.661/2018.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás