KÜ BH 2020/24
KÜ BH 2020/24
2020.01.01.
Költségvetési támogatási szabály alkalmazandó volta normakontroll eljárás nélkül jogszerűen nem tehető kérdésessé [2011. évi CLXXXVII. tv. (Sztv.) 34/A. § (2) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes az általa fenntartott nem állami oktatási intézményre vonatkozóan a 2016. január 1. és 2016. december 31. közötti időszakra Magyarország 2016. évi központi költségvetéséről szóló 2015. évi C. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) szerint igénybe vett állami támogatások tekintetében éves elszámolást nyújtott be a Magyar Államkincstár Budapesti és Pest Megyei Igazgatósághoz (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) végrehajtásáról rendelkező 229/2012. (VIII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 37/L. § (1) bekezdése alapján.
[2] Az elsőfokú hatóság 2017. május 25-én kelt BPM-ÁHI/2952-4/2017. számú határozatával kötelezte a felperest 20 636 501 Ft jogosulatlanul igénybe vett támogatás, valamint 238 457 Ft igénybevételi kamat megfizetésére. A közigazgatási szerv a felperes elszámolását megvizsgálva a szakképzésről szóló 2011. évi CLXXXVII. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 34/A. § (2) bekezdése alapján megállapította, hogy a felperes által fenntartott intézmény nappali rendszerű oktatásban részt vevő tanulóinak létszáma a hivatalos 2016. októberi statisztikai létszám alapján három év tanítási év átlagában számítottan 0 fő volt. A határozat rögzíti, hogy a felperes a Korm. rendelet 37/C. § (2) bekezdése szerinti 2016. évi igénylése, valamint a 2016. októberi pótigénylése során a szakképzési évfolyamon nappali oktatás munkarendje tekintetében 2015. október 1-jei, valamint 2016. október 1-jei létszámként 194-196 fő után nyújtott be igényt, a 2016. évi elszámolás benyújtásakor szakközépiskolában (szakgimnáziumban) a szakképzési évfolyamon nappali rendszerű oktatás jogcímén tüntette fel 2015. október 1-jei, valamint 2016. október 1-jei létszámként a 194-196 főt. Az elsőfokú szerv arra a megállapításra jutott, hogy a felperes nem szakközépiskolában (szakgimnáziumban) szakképzési évfolyamon nappali rendszerű oktatás jogcímén igényelt támogatást, azonban a benyújtott elszámolás szerint a szakközépiskolában (szakgimnáziumban) szakképzés évfolyamon nappali oktatás munkarendje jogcímén vette figyelembe a hivatkozott támogatást.
[3] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes 2017. augusztus 28. napján kelt KINCSTK/16944-5/2017. számú határozatával helybenhagyta az elsőfokú döntést. Indokolásában kifejtette, hogy a felperes részére Budapest Főváros által kiadott BP/1009/140165/2016. számú működési engedély értelmében a felperes által működtetett intézmény alapfeladatai: szakgimnáziumi nevelés-oktatás, felnőttoktatás; az oktatás munkarendje nappali/esti/levelező munkarend, ami alapján nappali rendszerű oktatást nem nyújthat. A felperes igényléseiben a nappali oktatás munkarendje szerint tüntetett fel létszámadatokat, nappali rendszerű iskolai oktatás vonatkozásában nem tüntetett fel létszámot. Figyelemmel arra, hogy a felperesnek az igénylés szerint nem volt nappali rendszerű oktatásban résztvevői tanulói létszáma, a támogatás megállapításakor nem lehetett figyelembe venni a felnőttoktatásban résztvevők létszámát. A felperes hivatkozását, miszerint adminisztrációs hiba folytán nyújtott be téves igénylést, nem fogadta el az alperes, mert álláspontja szerint az igénylőlapok kitöltésénél különös gondossággal kell eljárni, a valóságnak megfelelő, tényleges adatokat kell feltüntetni, mivel a teljes éves támogatások megállapításának és ezáltal azok összegszerűségének az alapját képezik az igénylőlapok.
A felperes keresete és az alperes védekezése
[4] A felperes keresetében az alperes határozatának – elsőfokú döntésre kiterjedő – hatályon kívül helyezését, és az elsőfokú hatóság új eljárás lefolytatására kötelezését indítványozta. Álláspontja szerint a megtámadott határozatok az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésének téves értelmezésén és alkalmazásán alapulnak, ezért jogszabálysértőek. A felperes úgy vélte, hogy a fenti jogszabályhely kizárólag azokra a szakképző iskolákra vonatkozik, amelyek nappali rendszerű iskolai oktatást és felnőttoktatást egyaránt végeznek.
[5] Figyelemmel arra, hogy a Sztv. 34/A. §-a 2015. június 12-én lépett hatályba, az ennek alapján számítandó harmadik tanév a 2017/2018-as, amelynek statisztikai létszáma legkorábban 2018 októberében állhat csak az alperes rendelkezésére. Az Sztv. 84. § (6) bekezdésében foglaltak megsértését látja a felperes a 2016. évre vonatkozó állami hozzájárulásra való jogosultság megvonása kapcsán amiatt is, mivel olyan képzéseket folytatott, amelyekre vonatkozóan a Kormány érvényes finanszírozási döntést hozott a vizsgált év tekintetében. Kifejtette végül, hogy az Sztv. 34/A. § (2) bekezdése aggályos alkotmányossági szempontból is, tekintve, hogy a hatálybalépésekor nem biztosított a jogalkotó elegendő felkészülési időt az intézmények részére, valamint veszélyezteti a jogbiztonságot, a normavilágosság követelményének sem tesz eleget, és indokolatlan megkülönböztetést tartalmaz az állami és nem állami intézményfenntartók között, ezért indítványozta – az álláspontjától eltérő értelmezés esetén – a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Pp.) 155/B. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését.
[6] Az alperes ellenkérelmében fenntartotta a határozatában foglaltakat és kérte a kereset elutasítását. Kifejtette, hogy az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésének előírása kimondottan a nappali rendszerű és a felnőttoktatásban résztvevők arányára vonatkozik, amelyet – a visszaható hatályú jogalkalmazást kizárva – a jogszabály bevezetésétől felmenő rendszerben kell és lehet alkalmazni, amely értelmezést a Nemzetgazdasági Minisztérium állásfoglalásai is alátámasztják.
Az elsőfokú ítélet
[7] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 6.K.33.088/2017/11. számú, 2018. július 12-én kelt ítélete szerint a kereset a megalapozott.
[8] A bíróság hangsúlyozta, hogy három év átlagában a nappali tanulmányi rend szerinti tanulók többségére vonatkozó előírt arányszám nem lehet alkalmazható, értelmezhetetlen egy kizárólag felnőttoktatást nyújtó intézmény esetében. A bíróság osztotta a felperes álláspontját abban is, hogy az Sztv. 34/A. § (2) bekezdés alapvetően nem finanszírozási szabály, mert arra az Sztv. „A szakképzés finanszírozása és információs rendszere” elnevezésű részében külön fejezet e (XX.) vonatkozik. Az Sztv. 84. § (5)–(9) bekezdéseiben konkrét előírásokat ez tartalmazza a nem állami intézményfenntartók finanszírozására vonatkozóan. Az elsőfokú bíróság szerint amennyiben a jogalkotónak az lett volna a célja, hogy a kizárólag felnőttoktatást folytató intézmények működését megtiltsa, vagy ezen intézményeket a támogatásból kizárja, e szándékát kifejezett jogalkotással, az általánosság szintjén kifejezésre juttathatta volna. Az alperes normaértelmezésével szemben kiemelte az elsőfokú bíróság, hogy a felek között nem volt vitás, hogy az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésének rendelkezéseit felmenő rendszerben kell alkalmazni. A hatálybalépést követően figyelembe vehető értékek a 2015., 2016., 2017. évi statisztikai adatok lesznek, tehát a tényállási elemek teljessége először 2018. évben valósul meg, akkor állnak ezek az adatok mind a támogatási kérelmet benyújtó felperesek illetőleg támogatási kérelmeket elbíráló, illetőleg a támogatások elszámolását ellenőrző alperesnek az ellenőrzésére.
[9] Az Alkotmánybíróság eljárásának a felperes által indítványozott kezdeményezését utóbb a per folyamán a felperes sem tartotta szükségesnek, a bíróság pedig a vitatott jogszabályi rendelkezés fentebb kifejtett értelmére tekintettel a régi Pp. 155/B. §-ában foglalt eljárás megindítására okot adó körülményt nem észlelt, ezért az Alkotmánybíróság megkeresését mellőzte.
[10] A fentiek alapján a bíróság a sérelmezett döntéseket a régi Pp. 339. § (1) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte azzal, hogy a megismételt eljárásban az elsőfokú hatóságnak a felperes elszámolását, a 2016. évi támogatás igénybevételének jogszerűségét – a hatálybalépést követő három év októberi létszámadata hiányában – az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésében foglaltak figyelmen kívül hagyásával, a korábbi jogszabályi előírások szerint kell elbírálnia.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[11] Az ügyben az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. Ebben kérte, hogy a Kúria helyezze hatályon kívül az elsőfokú bíróság ítéletét, a felperes keresetét utasítsa el és az alperesi határozatot hatályában tartsa fenn. Másodlagosan kérte az elsőfokú bíróság új eljárásra utasítását.
[12] Vitatta, hogy a működési engedéllyel rendelkezés egyben az állami támogatásra való automatikus jogosultságot is jelentené. Az utóbbihoz ugyanis további, az Sztv., az Nktv. és más szakmaszerkezeti döntésekben foglalt feltételeknek kell megfelelni. Az Sztv. 34/A. § (2) bekezdését sérti az ítélet a kérelem szerint. A megállapított 0 létszám eszerint alkalmazható, és jelentése az, hogy a vitatott körben nem jár támogatás.
[13] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében kérte a jogerős ítélet hatályában való fenntartását. Összefoglalva az ítélet indokolásának az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésére vonatkozó részét, előadta, hogy a jogerős ítélet helyes jogszabály-értelmezésen alapul, a bíróság az Sztv. 34/A. § (2) bekezdését az alkotmányossági követelményeknek megfelelően értelmezte. Nappali rendszerű oktatás hiányában ugyanis e jogszabályhely a felperes szerint egyáltalán nem értelmezhető. Egyébiránt a felperes a perrel érintett időszakra ún. szakmaszerkezeti döntéssel támogatható képzési létszámot kapott.
A Kúria döntése és jogi indokai
[14] A felülvizsgálati kérelem megalapozott az alábbiak szerint.
[15] A régi Pp. 275. § (1) bekezdése alapján a felülvizsgálati eljárásban nincs helye a bizonyítékok felülmérlegelésének, további bizonyítás felvételének. A régi Pp. 275. § (2) bekezdése szerint a jogerős ítélet a rendelkezésre álló iratok alapján a felülvizsgálati kérelem és a csatlakozó felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálható felül.
[16] Jelen esetben abban a kérdésben kell állást foglalni, hogy irányadó-e a 2016. évre vonatkozóan az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésében meghatározott létszámarány a felperesre, és ennek alapján az alperes jogszerűen kötelezte-e a felperest a jogosulatlanul igénybe vett támogatás, valamint igénybevételi kamat megfizetésére amiatt, mert a felperes által fenntartott intézmény tekintetében az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésében foglalt feltételek nem teljesültek. Kérdésként merül föl az említett jogszabályhely tartalmi értelmezésének (I.), valamint hatályának mint az alkalmazhatóság feltételének (II.) kérdése.
I.
[17] Tartalmi szempontból a maximált létszámarány mibenléte kulcskérdés a jelen jogvita eldöntése szempontjából. Az Sztv. 34/A. § (2) bekezdése szerint ez abban áll, hogy a nem állami fenntartó által fenntartott szakképző iskolában folyó felnőttoktatásban részt vevők létszáma nem haladhatja meg a nappali rendszerű oktatásban részt vevő tanulók – hivatalos októberi statisztikai létszám alapján három tanítási év átlagában számított – létszámát. A felnőttoktatásban részt vevők létszámába ugyanakkor nem számít bele az Sztv. 84. § (5) bekezdés szerinti döntésben foglaltakat meghaladó, állami intézményfenntartótól kizárólag felnőttoktatás céljára átvett keretszámmal megegyező létszám.
[18] Az Sztv. 84. § (5) bekezdése ezzel kapcsolatban rögzíti, hogy a Kormány rendeletben hozza meg azon szakképesítésekre vonatkozó döntését, amelyekkel kapcsolatban a szakképző iskola fenntartója költségvetési hozzájárulásra jogosult. A Kormány a döntésében megyénként és a fővárosra tekintettel meghatározza azon szakképesítések és szakközépiskolai ágazatok körét, amelyekre a szakképző iskola fenntartója (a) korlátozás nélkül beiskolázhat, (b) költségvetési hozzájárulásra nem jogosult, (c) költségvetési hozzájárulást korlátozott keretszámok alapján igényelhet, ezen belül meghatározza a Kormány az adott megyében és a fővárosban iskolai rendszerű szakképzést folytató intézmények fenntartói tekintetében, fenntartónként a szakképesítésekre és szakközépiskolai ágazatokra vonatkozóan a nappali rendszerű oktatás, valamint a felnőttoktatás keretszámait.
[19] A Kúria szerint téves a felperes azon hivatkozása, amelyik a támogatási szabályt a tevékenység folytatására való jogosultsággal, illetve a szolgáltatást nyújtó szervezetek szektorális hovatartozástól független finanszírozásának követelményével hozza összefüggésbe. Az Nktv., az Sztv. ilyen kapcsolatot nem szabályoz, aminek hiányában jogszerűtlenség sem a szabályozás, sem a támogatásnyújtás kontrollja tekintetében alappal nem állapítható meg.
[20] Az elsőfokú bíróság szerint az alperesi határozat továbbá azért jogszerűtlen, mert az Sztv. 34/A. § (2) bekezdését a nappali rendszerű képzéssel nem rendelkező intézményekre is alkalmazni kellene, ugyanis a jogszabály hatálybalépését követő harmadik tanév statisztikai létszáma legkorábban 2018 októberében áll rendelkezésre, ennélfogva az arányszám megállapíthatósága az elszámolással érintett év vonatkozásában kizárt.
[21] Az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésében akként rendelkezett, hogy [...] felnőttoktatásban részt vevők létszáma nem haladhatja meg a nappali rendszerű oktatásban részt vevő tanulók – hivatalos októberi statisztikai létszám alapján (1) három tanítási év (2) átlagában (3) számított – létszámát. Jogpolitikai szempontból ennek a rendelkezésnek lehet az az értelme, hogy felnőttoktatást csak a tényleges nappali rendszerű oktatást nyújtó intézmények végezzenek költségvetési támogatásból. Van tehát olyan értelmezés, amelyik mentén az előírt feltétel nem tekinthető önkényesnek.
[22] Nem releváns az sem, hogy a szakmaszerkezeti szabály értelmezhetetlen lenne a nem vegyes képzést folytató intézmények esetében. Nem jelent ez még tilalmat, ellentétben az elsőfokú bíróság indokolásában szereplő feltételezéssel, ugyanis képzés nemcsak állami támogatás mellett folytatható. Kizárólag a támogatás szempontjából való elismertségről van szó a konkrét esetben. Az alperes helyesen hivatkozik arra, hogy a felperesnek az Sztv. 84. § szerint az iskolai rendszerben ellátott feladatok után költségvetési hozzájárulásra való jogosultsága akkor áll meg, ha megfelel az Sztv.-ben, az Nktv.-ben és a szakmaszerkezeti döntésekben foglaltaknak. Márpedig az Sztv. 34/A. § (2) bekezdése éppen ebben a vonatkozásban tartalmaz az általános jogosultsághoz képest korlátozó feltételt.
[23] Mindebből az következik, hogy az ügyben az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésének alkalmazandósága a Kúria szerint nem lehet kétséges.
II.
[24] Az Sztv. 34/A. § (2) bekezdését a 2015. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 41. §-a iktatta be a jogszabályba, amely a Módtv. kihirdetését követő 8. napon, 2015. június 12. napján lépett hatályba. A szabályalkalmazás idősávját illetően elsődlegesen az Sztv. 84. § (6) bekezdése ad eligazítást, miszerint a fenntartó a döntéssel érintett tanévtől kezdődő képzés tekintetében az adott képzés kifutásáig, az ingyenes képzésben való részvételre jogosult tanulói után igényelhet költségvetési hozzájárulást. A támogatás alkalmazása tehát felmenő rendszerben történik.
[25] A Kúria az előbbiek szerint nem osztja azt az ítélet indokolásában szereplő megállapítást, hogy e szabály értelmezhetetlen lenne kizárólag felnőttképzést folytató intézmény esetén. Egyébként ezzel a felperes által képviselt állásponttal ellentétes, hogy a per során nem vitatottan a támogatás igénylését a tárgyalt körben nappali oktatás munkarendje szerint nyújtották be, az elszámoláskor viszont ugyanarra a létszámra (a felnőttoktatás körébe tartozó) nappali rendszerű oktatás szerepelt.
[26] Az elsőfokú bíróság határozott és indokolt álláspontja szerint az Sztv. 34/A. § (2) bekezdése alapvetően nem finanszírozási szabály. A Kúria hasonló ügyeiben született elsőfokú ítéletek indokolásaitól jelen felülvizsgált döntés ennyiben eltérő, és ezért értékelése is ennek megfelelően részben más tartalmú elbírálást igényel.
[27] A kérdéses jogszabályhely szabályozásának tárgya valóban a szakképzés rendszerére vonatkozik, amelyikhez számítási mód és finanszírozási feltételek, valamint a Kvtv. által meghatározott fejkvótás támogatás van hozzárendelve.
[28] Az elsőfokú bíróság a vitatott jogszabályi rendelkezés alkalmazhatatlanságát feltételezve és indokolva látta szükségtelennek a régi Pp. 155/B. §-ában foglalt eljárás megindítását, azaz erre tekintettel mellőzte az Alkotmánybíróság megkeresését. A felperes ilyen értelmű, utóbb fenn nem tartott indítványa is jelen esetben elsősorban ebben az értelemben vált okafogyottá, és nemcsak azért, mert a felperes az AB eljárása kezdeményezését utóbb maga sem tartotta indokoltnak.
[29] Az elsőfokú bíróság ítéletének indokolása nem hagy kétséget afelől, hogy a kérdéses szabálynak az alperes által a Kúriával egyezően tulajdonított értelmét alapvető jogelvekbe ütközőnek tartja.
[30] Figyelemmel az elsőfokú bíróság határozott álláspontjára, valamint arra, hogy hatályos jogértelmezése a Kúria által a fentiek szerint nem került elfogadásra, továbbá annak érdekben, hogy a felperes jogorvoslati joga ne sérüljön, a Kúria az Sztv. 34/A. § (2) bekezdése alkalmazásának szükségessége megállapítása mellett indokoltnak látja, hogy az elsőfokú bíróság vizsgálja meg normakontroll eljárás kezdeményezésének lehetőségét.
[31] Mindezek alapján a jogerős ítélet az Sztv. 34/A. § (2) bekezdésébe ütközően bizonyult jogszabálysértőnek, ezért a Kúria a régi Pp. 275. § (4) bekezdése alapján az elsőfokú bíróság határozatát hatályon kívül helyezte és új eljárásra utasította. Az új eljárásra a Kúria azt az iránymutatást adja, hogy az Sztv. 34/A. § (2) bekezdése alkalmazhatósága nem zárható ki. Ennek tükrében viszont indokolttá válik a felperes normakontroll kezdeményezésére irányuló indítványának érdemi elbírálása.
(Kúria Kfv. IV. 35.521/2018.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás