KÜ BH 2021/122
KÜ BH 2021/122
2021.04.01.
A Kbt. 152. § (2a) bekezdése és a Kbt. 197. § (10) bekezdése Alaptörvény 28. cikkéből következő értelmezés szerint, amennyiben 2019. január 1. napjáig a Kbt. 152. § (2) bekezdésében meghatározott 60 napos szubjektív határidő nem járt le, a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében foglalt új rendelkezést az alperesnek alkalmaznia kell, ugyanakkor a tudomásszerzés időpontjával mint megdönthető törvényi vélelemmel szemben a felperest a bírósági mint jogorvoslati eljárásban megilleti az ellenbizonyítás [2015. évi CXLIII. tv. (Kbt.) 152. §, 197. §; 2018. évi LXXXIII. tv. (Mód.3.tv.) 50. §, 68. §].
A fellebbezés alapjául szolgáló tényállás és az ügy előzménye
[1] A felperes mint ajánlatkérő az alperesi határozat szerint 2018. október 8. napján feladott, majd 2018. október 31-én az ajánlatkérési dokumentációban módosított, eljárást megindító felhívásával a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 112. § (1) bekezdés b) pontja szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított európai uniós alapokból finanszírozott programmal kapcsolatosan 35 200 m2 üvegház építése, valamint 1102 m2 hasznos alapterülettel kiszolgáló csarnoképület építése tárgyban. Az eljárást megindító felhívás III.1.3. M/2 és M/3 műszaki-szakmai alkalmassági minimumkövetelményei alapján alkalmasnak kellett tekinteni azt az ajánlattevőt, aki referenciaként igazolt, az ajánlattételi felhívás feladásától visszafelé számított 60 hónapban teljesített legalább összesen 10 000 m2 – amelyből egy db legalább 7500 m2 alapterületű üvegház építésére irányuló – sikeres műszaki átadás-átvétellel befejezett munkát, amelynek teljesítése az előírásoknak és a szerződésnek megfelelően történt. Rendelkezik legalább egy darab lánctalpas ollós emelőgéppel, amelynek minimális műszaki paraméterei: min. 1200 kg terhelhetőség, legalább 7 méteres munkamagasság, legalább 6 méter széles munkaplatform. A felperes továbbá az ajánlatkérési dokumentáció 10.4. pontjában a kiegészítő és elmaradó munkákra tételes külön költségvetés készítésével kapcsolatos kötelezettségeket fogalmazott meg.
[2] Az ajánlattételi határidőben kizárólag egy, perben nem álló ajánlattevő nyújtott be ajánlatot. A felperes 2018. november 16. napján megküldte az ajánlattevő részére az ajánlat elbírálásáról szóló összegzést, majd a nyertessel 2018. november 19. napján vállalkozási szerződést kötött, és ugyanezen a napon feltöltötte a közbeszerzési dokumentációt – az ajánlat dokumentumait is beleértve – a támogató szervezettel való hivatalos kapcsolattartást szolgáló elektronikus felületre.
[3] A perben nem álló Vidékfejlesztési Program Irányító Hatósága támogatást nyújtó szervezetként (a továbbiakban: hivatalbóli kezdeményező) 2019. június 3. napján kezdeményezte az alperes jogorvoslati eljárásának hivatalból történő megindítását. A hivatalbóli kezdeményezésben előadta, hogy a vélelmezett jogsértésről 2019. április 3-án – az IHF/536-1/2019. irat tanúsága szerint –, a szabálytalansági eljárás megindításának a napján szerzett tudomást. A hivatalbóli kezdeményezés első eleme szerint a felperes megsértette a Kbt. 71. § (1) bekezdését, mert elmulasztott hiánypótlást, illetve felvilágosításkérést kibocsátani, továbbá megsértette a Kbt. 73. § (1) bekezdés d) pontját, 75. § (1) bekezdését, mert nem nyilvánította érvénytelennek a nyertes ajánlattevő ajánlatát és ezáltal eredménytelennek a közbeszerzési eljárást azon okból, hogy a nyertes ajánlattevő az M/2., M/3. pont szerinti műszaki, illetve szakmai alkalmassági minimumkövetelménynek nem felelt meg, illetve azt nem megfelelően igazolta. A kezdeményezés második eleme szerint a felperes megsértette a Kbt. 65. § (3) és (5) bekezdését, mert a műszaki, illetve szakmai alkalmassági minimumkövetelményeket a verseny szűkítésére, korlátozására alkalmas módon írta elő. A kezdeményezés harmadik eleme szerint a felperes megsértette a Kbt. 28. § (1) bekezdését, mert az ajánlatkérési dokumentáció „Műszaki-mennyiségi észrevételek költségkihatása” tárgyú 10.4. pont alapján nem egyértelmű, hogy pontosan mire vonatkozóan kell ajánlatot tenni.
[4] A felperes az észrevételében elsődlegesen a jogorvoslati eljárás Kbt. 148. § (10) bekezdése folytán történő megszüntetését kérte, mert álláspontja szerint a kezdeményezés elkésett. A hivatalbóli kezdeményező legkésőbb a felperestől mint ajánlatkérőtől beérkező második hiánypótlásának a megérkezésekor – 2019. január 18. napján – az eljárás megindításához szükséges tényekről értesült, ezért a Kbt. 152. § (2) bekezdés a) pontja szerinti 60 napos jogvesztő határidő 2019. március 18. napján letelt. Úgy vélte, hogy jelen beszerzésre a Kbt. 152. § (2a) bekezdése nem alkalmazható, mert az csak 2019. január 1-jén lépett hatályba. Mindazonáltal a 2019. január 1-től hatályos Kbt. 152. § (2a) bekezdése szerint is a 60 napos jogvesztő határidőn túl került benyújtásra a hivatalbóli kezdeményezés, mert az eljárás ellenőrzését a hivatalbóli kezdeményezőnek – véleménye szerint – 2019. január 29-én le kellett volna zárni és az esetleges szabálytalansági gyanút közölni, így a szabálytalansági eljárás megindításának jogszabályban rögzített időpontja ez a nap. Észrevételében másodlagosan az ügy érdemében a jogsértés hiányának a megállapítását kérte.
Az alperes határozata és annak a fellebbezés szempontjából lényeges indokolása
[5] Az alperes a 2019. július 9. napján kelt D.324/6/2019. iktatószámú határozatában mindhárom kezdeményezési elem tekintetében megállapította a jogsértést, és a Kbt. 69. § (1) bekezdése, a 65. § (3) bekezdése és a 28. § (1) bekezdése megsértése miatt a felperessel szemben 15 000 000 forint bírságot szabott ki. Az alperes elsőként a felperes kifogását vizsgálva megállapította, hogy a Kbt. 152. § (1) bekezdés g) pontja szerinti támogató szervezet kezdeményezte az alperes hivatalbóli eljárását, és a kezdeményezés benyújtására nyitva álló szubjektív határidőt a Kbt. 152. § (2) bekezdésének első fordulata (a jogsértés tudomásra jutásától számított 60 nap), az objektív határidőt a (2) bekezdés c) pontja határozza meg. Az eljárása során elsősorban a szubjektív határidőt kellett vizsgálni. Mivel a Kbt. módosításáról szóló 2018. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Mód3. tv.) által megállapított rendelkezéseket [köztük a Kbt. 152. § (2a) bekezdését] a Mód3. tv. hatálybalépése (2019. január 1.) után kezdeményezett jogorvoslati eljárásokban is alkalmazni kell, a 2019. június 3-án kezdeményezett jogorvoslati eljárásban a Kbt. 152. § (2a) bekezdése alapján kellett megállapítani a jogsértés tudomásra jutásának időpontját. Mindezért kizárólag annak volt relevanciája, hogy a kezdeményezésben foglalt közbeszerzési jogsértésekre vonatkozó szabálytalansági eljárás mely napon indult meg. E napot a hivatalbóli kezdeményező által rendelkezésre bocsátott IHF/536/1/2019. számú irat alapján 2019. április 3. napjában kell megállapítani, mert ezen a napon értesítette a felperest a hivatalbóli kezdeményező arról, hogy szabálytalansági eljárás megindításáról döntött.
[6] Az alperes a továbbiakban érdemben az egyes kezdeményezési elemek körében fejtette ki az álláspontját.
A fellebbezés szempontjából lényeges kereseti kérelmek és a védirat
[7] A felperes az alperes határozatát 2019. július 9. napján vette át, ellene jogi képviselője útján elektronikusan, a perindítási határidőben keresetlevelet terjesztett elő, amelyben az alperes határozatának a megváltoztatását és elsődlegesen a hivatalbóli kezdeményezés visszautasítását, másodlagosan a jogsértés hiányának megállapítását és a kiszabott bírság törlését kérte.
[9] Az alperes a védiratában a kereset egészének az elutasítását kérte.
Az elsőfokú bíróság ítélete
[10] Az elsőfokú bíróság a 104.K.700.398/2019/19. számú végzésével kijavított 104.K.700.398/2019/18. számú ítéletével az alperes határozatát megváltoztatta, a hivatalbóli kezdeményezést visszautasította, egyben a felperessel szemben kiszabott bírságot törölte. Döntése indokolásában először a kezdeményezés elkésettségére vonatkozó felperesi kifogást vizsgálta. Elöljáróban megállapította, hogy a szubjektív kezdeményezési határidő megtartottsága szempontjából a jogsértés elkövetése időpontjának nincs jelentősége, ezért a felperes által felhívott Kbt. 148. § (8) bekezdés a) pontja nem releváns. A Kbt. 152. §-ához fűzött Kommentár és az ott felhívott, a Kúria Kfv.II.37.297/2015/8. számú ítélete alapján az elsőfokú bíróság rögzítette, hogy a közbeszerzési jogi szabályozás a jogorvoslati eljárásra vonatkozó szabályok körében különbséget tesz a kérelemre és a hivatalból induló jogorvoslati eljárások között. A hivatalbóli kezdeményezőkre nézve a tudomásra jutás időpontját a Kbt. a kérelemre induló eljárásoktól elkülönülten, eltérően határozza meg, maga a Kbt. határoz meg külön-külön szabályokat a két jogorvoslati eljárásra és külön-külön határozza meg a tudomásszerzés időpontját és a jogorvoslati kezdeményezés előterjesztésére nyitva álló határidőt. Rámutatott, hogy a Mód3. tv. által 2019. január 1. napjával beiktatott Kbt. 152. § (2a) bekezdése értelmében az (1) bekezdés g) pontja szerinti támogató szervezet esetében a (2) bekezdésben meghatározott határidő számításakor a jogsértés tudomásra jutása időpontjának főszabály szerint a közbeszerzési jogsértésre vonatkozó szabálytalansági eljárás megindításának a napját kell tekinteni. A Kbt. 197. § (10) bekezdésében foglalt átmenti rendelkezés alapján a Kbt.-nek a Mód3. tv. által megállapított rendelkezéseit a Mód3. tv. hatálybalépése után [...] kérelmezett, kezdeményezett vagy hivatalból indított jogorvoslati eljárásokra alkalmazni kell. Ezért az alperesnek hivatalból vizsgálnia kellett, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdése a jogorvoslati eljárásban alkalmazható-e, továbbá, állást kellett foglalnia az ezen jogszabályhely szerint meghatározott időpont kötelezően figyelembe veendő, vagy megdönthető voltáról is.
[11] Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy a kifogásolt közbeszerzési eljárás a Mód3. tv. hatálybalépése előtt befejeződött, a támogató szervezet, mint hivatalbóli kezdeményező utóellenőrzési eljárása a közbeszerzési dokumentumok 2019. [helyesen 2018.] november 19-i feltöltése és a szabálytalansági eljárás 2019. április 3-ai megindítása között zajlott, az a Mód3. tv. hatálybalépése előtt kezdődött el és utána fejeződött be, míg a hivatalbóli kezdeményezésre 2019. június 3-án, a Mód3. tv. vonatkozó rendelkezéseinek a hatálybalépését követően került sor. Rámutatott, hogy a Kbt. 197. § (10) bekezdésében foglalt átmeneti szabályok külön-külön rendelik alkalmazni az új szabályokat az ott felsorolt eljárásokra, így a hivatalból indított jogorvoslati eljárásokra is. Kiemelte, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében meghatározott tudomásszerzési időpont megdönthetősége tekintetében a rendelkezést beiktató Mód3. tv. előterjesztői indokolása kevés támpontot ad, annak vélelem jellegét nem erősíti. Ezért a továbbiakban vizsgálódásának fókuszába időközben, a per során meghozott, az Alkotmánybíróság 9/2020. (V. 28.) AB határozatának (a továbbiakban: AB határozat) releváns megállapításait helyezte. Az AB határozat [42], [46]-[52] bekezdéseiben foglaltak alapján arra a következtetésre jutott, hogy amíg a Kbt. 152. § (2) bekezdése szerinti 60 napos szubjektív határidő esetében 2019. január 1-je előtt a hatóság saját észleléséhez kötötte a tudomásra jutás napját, addig 2019. január 1-jétől a Kbt. 152. § (2a) bekezdése szerint a tudomásra jutás napja megegyezik a szabálytalansági eljárás megindításának a napjával, mely időpont olyan törvényi vélelem, mellyel szemben helye van az ellenbizonyításnak, a tényleges tudomásszerzés időpontját akár az alperes, akár az eljáró bíróság ettől eltérően állapíthatja meg, azonban a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében foglalt új, a jogsértésről történő tudomásra jutást másként szabályozó rendelkezés nem eredményezheti a hatálybalépést megelőzően eredménytelenül eltelt 60 napos szubjektív határidő újranyitását. Mindezek alapján az elsőfokú bíróság úgy ítélte meg, hogy amennyiben 2019. január 1. napjáig a Kbt. 152. § (2) bekezdésében meghatározott 60 napos szubjektív határidő nem járt le, a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében foglalt új rendelkezést az alperesnek alkalmaznia kellett, ugyanakkor a tudomásszerzés időpontjával mint megdönthető törvényi vélelemmel szemben a felperest a jogorvoslati eljárásban megillette az ellenbizonyítás (ítélet [27] pont).
[12] Az elsőfokú bíróság hangsúlyozta, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében foglalt időponttal szemben az AB határozat rendelkező részének 1. pont második fordulata alapján attól függetlenül helye van ellenbizonyításnak, hogy a közbeszerzés, illetve a jogorvoslati eljárás egyes határnapjai 2019. január 1. napja előttiek vagy utániak. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján, továbbá a 89/665/EGK tanácsi irányelv 2. cikk (1) bekezdés a) pontja által előirányozott lehető legrövidebb jogorvoslati határidőkre is tekintettel, a szabálytalansági eljárás megindításának időpontját befolyásolni képes hivatalbóli kezdeményezők a jogorvoslati kezdeményezésük benyújtásának időpontját nem állapíthatják meg tetszésük szerint (ítélet [27] pont).
[13] A perben rendelkezésre álló okiratok alapján az elsőfokú bíróság megállapította, hogy a hivatalbóli kezdeményező legkorábban a kezdeményezése harmadik elemében kifogásolt előírásról értesült azáltal, hogy a felperes 2018. november 19-én a közbeszerzési eljárás releváns okiratait – köztük az ajánlatkérési dokumentációt – feltöltötte, mivel ezen előírással kapcsolatban a hivatalbóli kezdeményező hiánypótlás keretében magyarázatot a felperestől nem kért. A kezdeményezés első és második elemében kifogásolt referenciaigazolás, illetve -előírás létezéséről már a 2018. november 19-én feltöltött ajánlati felhívásból tudomást szerzett, azonban nem volt minden adat birtokában, így a 2018. december 8-án kelt hiánypótlási felhívásban indokolást kért a gazdasági és műszaki alkalmassági követelmények kapcsán. A felperes a 2018. december 11-én feltöltött válaszának 5. pontjában közölte az erre vonatkozó álláspontját, így a hivatalbóli kezdeményező 2018. december 11. napján tudomást szerzett a kezdeményezés első eleméhez kapcsolódó valamennyi adatról. Ezt követően, 2019. január 14-én kiegészítő indokolást kért, melyre a felperes a 2019. január 18-án feltöltött hiánypótlásában válaszolt, mely időpont a kezdeményezés második elemében kifogásolt előírásról történő tudomásszerzés időpontja. Az elsőfokú bíróság rögzítette, hogy a kezdeményező a hiánypótlásra beérkező adatok megismerése előtt nem volt olyan helyzetben, hogy az egyes kezdeményezési elemek vonatkozásában teljeskörűen eldönthesse a kezdeményezés szükségességét. A kezdeményezői tudomásszerzés kapcsán a felperes tényállításait részletesen megvizsgálva arra jutott, hogy a hivatalbóli kezdeményező legkésőbb a második hiánypótlás megérkezésekor, azaz 2019. január 18-án értesült az eljárás megindításához szükséges valamennyi tényről, ezért a Kbt. 152. § (2) bekezdése szerinti 60 napos jogvesztő határidő 2019. március 18. napján letelt.
[14] Az elsőfokú bíróság rögzítette, hogy bár az alperes helyesen érvelt az eljárása során, hogy alkalmaznia kellett a Kbt. 152. § (2a) bekezdését, a felperes által a jogorvoslati eljárásban előadottakra tekintettel a hivatalbóli kezdeményezést elkésettség miatt nem utasíthatta vissza. Alaptalanul hivatkozott ugyanakkor arra, hogy a felperes a jogorvoslati eljárásban a hivatalbóli kezdeményező tudomásszerzésére vonatkozó legkésőbbi időpontként 2019. január 18. napját nem jelölte meg. A felperes éppen erre tekintettel kérte a szubjektív anyagi jogi határidő lejártának a megállapítását, azaz tartalmilag konkrét és alátámasztható tények megjelölésével igyekezett a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében meghatározott törvényi vélelmet megdönteni, már a jogorvoslati eljárásban. A bíróság megállapította, hogy a rendelkezésre álló bizonyítékok és figyelembe vehető tényállítások alapján a Kbt. 152. § (2) bekezdésének bevezető részében meghatározott 60 napos jogvesztő határidő valamennyi kérelmi elem vonatkozásában 2019. március 18-án eltelt, ezáltal a 2019. június 3-án benyújtott hivatalbóli kezdeményezés elkésett, így az alperesnek a kezdeményezési elemek érdemi vizsgálatára nem volt jogszerű lehetősége. Az elsődleges kereseti kérelem alapossága miatt a bíróság a konkrét kezdeményezési elemekkel kapcsolatban kifejtett érdemi érvek vizsgálatát mellőzte.
A fellebbezés, az észrevétel
[15] Az alperes a jogi képviselője útján, elektronikusan 2020. október 22. napján előterjesztett fellebbezésében az elsőfokú ítéletnek a hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozatra való utasítását kérte, mert a kezdeményezés álláspontja szerint nem késett el, így nem volt helye a határozata – a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 90. § (1) bekezdése szerinti – megváltoztatásnak. Az elsőfokú bíróság megsértette a Kp. 89. § (1) bekezdés a) pontját, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 46. § (1) bekezdés a) pontját, valamint a Kbt. 152. § (2a) bekezdését és 197. § (10) bekezdését, továbbá helytelenül értelmezte az AB határozatot.
[16] Fellebbezési érvelése szerint az AB határozat a rendelkező részének 1. pontján belül az első mondatban egyrészt azt rögzítette, hogy 2019. január 1-jét megelőzően az alperes hivatalból való eljárásának kezdeményezésére vonatkozó, a jogsértés tudomására jutásától számított 60 napos határidő elteltét követően a tudomásra jutás kezdő napja utóbb nem köthető a szabálytalansági eljárás megindításának a napjához. Az 1. ponton belül, annak második mondatában másrészt azt határozta meg, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében rögzített törvényi vélelem a bírósági eljárásokban megdönthető jellegűnek minősül. Az alperes álláspontja szerint – az elsőfokú bíróság megítélésével ellentétben – e két megállapítás együttesen értelmezendő, mert az Alkotmánybíróság is egy pontba foglalta őket, egymást kiegészítő előírásként. Az elsőfokú bíróság az ítélet [27] pontjában az AB határozat rendelkező részével ellentétben helytelen megállapításra jutott, amikor úgy foglalt állást, hogy az AB határozat rendelkező részének 1. pont második fordulata alapján attól függetlenül van helye ellenbizonyításnak, hogy a közbeszerzés, illetve a jogorvoslati eljárás egyes határnapjai 2019. január 1. napja előttiek vagy utániak. Véleménye szerint az elsőfokú bíróság az AB határozat rendelkező részének 1. pontján belül a második mondatot önkényesen kiragadta a szövegkörnyezetéből, nem vette figyelembe az AB határozat 1. pontján belül az első mondatot, sem az AB határozat 2. pontját, amelyben az Alkotmánybíróság kifejezetten kimondta, hogy sem a Kbt. 152. § (2a) bekezdése, sem 197. § (10) bekezdése nem alaptörvény-ellenes és alkalmazni kell őket, viszont az elsőfokú bíróság értelmezése, miszerint 2019. január 1-jét követően is lehet helye ellenbizonyításnak, kiüresítené a Kbt. 152. § (2a) bekezdését és az alkalmazását ellehetetlenítené. Amennyiben az ítélet [27] pontjában foglalt értelmezés helyes lenne, akkor az AB határozat ellentétes lenne a Kbt. 197. § (10) bekezdésében foglalt hatályba léptető azon rendelkezéssel, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdését 2019. január 1-jét követően alkalmazni kell. Márpedig az AB határozat rendelkező részének 2. pontja alapján a Kbt. 197. § (10) bekezdése hatályban maradt.
[17] Az alperes nézete szerint az elsőfokú ítélet [27] pontjában foglalt megállapítás azért is ellentétes az AB határozattal, mert az Alkotmánybíróság a visszaható hatályú jogalkotás tilalma érdekében kizárólag a 2019. január 1-jét megelőző időszakra vonatkozóan rendelkezett akként, hogy a jogsértés tudomásra jutásától számított 60 napos határidő elteltét követően a tudomásra jutás kezdő napja utóbb nem köthető a szabálytalansági eljárás megindításának napjához, továbbá, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében rögzített törvényi vélelem a bírósági eljárásokban megdönthetőnek minősül. Emiatt 2019. január 1-jét követően e megkötések nélkül kell alkalmazni a Kbt. 152. § (2a) bekezdését, mivel az Alkotmánybíróság e korlátokat nem terjesztette ki ezen időszakra. Az AB határozat [49] pontjában meg is erősítette e megállapítását, világosan kifejezte, hogy 2019. január 1-jét követően az alperes hivatalbóli eljárásának kezdeményezésére vonatkozó határidő a szabálytalansági eljárás megindításának napjához kötendő és ezen időszak esetében nem mondta ki, hogy lenne a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében rögzítve olyan törvényi vélelem, mely a bírósági eljárásokban megdönthető. Az Alkotmánybíróság pontosan azért rendelkezett ekként, mert 2019. január 1-jét követően a visszaható hatályú jogalkotás tilalma már nem sérül, mivel a Kbt. 152. § (2a) bekezdését a 2019. január 1-je után kezdeményezett jogorvoslati eljárásokra kell alkalmazni.
[18] Az alperes rámutatott arra, hogy a jogalkotó a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében az alperes számára a jogsértés tudomásra jutásának időpontja meghatározására egy kötelező előírást rögzített: ne vizsgálja a jogeset egyedi tudomásra jutási időpontját a jogsértés esetében, hanem alkalmazzon egy általános, mesterségesen megszabott időpontot. Ha 2019. január 1-jét követően ellenbizonyítással lehetne élni a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében rögzített tudomásszerzés időpontjával szemben, az gyakorlatilag azt jelentené, hogy nem kell e jogszabályi rendelkezést alkalmazni, azt figyelmen kívül lehet hagyni, és elegendő a Kbt. 152. § (2) bekezdését alkalmazni. Ilyen eljárás azonban ellentétes lenne mind a Kbt.-vel, mind az AB határozattal, ezért a Kbt. 152. § (2a) bekezdését az alperesnek kötelessége volt alkalmazni. 2019. január 1-jét követően a Kbt. 152. § (2a) bekezdésére vonatkozóan az ellenbizonyítás azért értelmezhetetlen, mert az alperes vagy alkalmazza a Kbt. 152. § (2a) bekezdését és bizonyítási eljárás lefolytatása nélkül a jogsértés tudomásra jutása időpontjának tekinti a szabálytalansági eljárás megindításának a napját, vagy megsérti a Kbt. 152. § (2a) bekezdését azzal, hogy nem alkalmazza és lefolytat egy bizonyítási eljárást a jogsértés tudomásra jutása időpontjának meghatározására. A 2019. január 1-jét követően hatályos Kbt. 152. § (2a) bekezdése jogalkotási szerkezete – amely kifejezett utasítás egy konkrét magatartás tanúsítására – alkalmatlan a mérlegelésre és a bizonyítási eljárás lefolytatására.
[19] Mindezeken túl az alperes azzal is érvelt, hogy az elsőfokú bíróság döntése azért is jogsértő, mert a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 98. § (2) bekezdése szerint megküldendő iratok átvétele eljárási cselekményét tudomásszerzési időpontnak nyilvánította, mellyel alperes szerint kiüresítette az ellenbizonyítási eljárást is, ugyanis az iratok átvételének és a szabálytalansági eljárás megindításának az időpontja soha nem eshet egybe. Az iratok átvételét követően a hivatalbóli kezdeményezőnek, mint irányító hatóságnak a Kr. 98. § (4) bekezdése alapján utóellenőrzési eljárást kell lefolytatnia. A Kr. 98. § (4) bekezdése és 99. § (1) bekezdése alapján a hivatalbóli kezdeményezőnek az utóellenőrzési eljárást követően kell megindítani a szabálytalansági eljárást. A Kr. 98. § (4) bekezdése és 99. § (1) bekezdése szerint az utóellenőrzési eljárásnak meghatározott időtartama van, ezért az irányító hatóság nem köteles az iratok átvételekor az utóellenőrzési eljárás eredményét megállapítani és felelősen nem is hozhatja meg e döntését az iratok alapos és minden részletre kiterjedő ellenőrzése nélkül. Az iratok vizsgálatának az időtartama mellett az utóellenőrzési eljárás eredménye meghozatalának időpontját az iratok átvételének időpontjától tovább távolítják az adminisztratív jellegű eljárási cselekmények – iktatás, ügyintéző kijelölése, aláírás –, melyekből következően az iratok átvétele és a szabálytalansági eljárás megindításának az időpontja között húzódik az utóellenőrzési eljárás időtartama, ezért a Kr. alapján e két időpont nem eshet egybe, a Kbt. 152. § (2a) bekezdése alkalmazásával az iratok átvétele időpontját soha sem lehet a jogsértés tudomására jutása időpontjának tekinteni.
[20] A felperes a fellebbezési ellenkérelmében az elsőfokú bíróság ítéletének helybenhagyását kérte. Az AB határozat [42], [46]-[52] bekezdéseiben foglalt, a Kbt. 152. § (1), (2) bekezdését, 152. § (2a) bekezdését és 197. § (10) bekezdését vizsgáló releváns megállapításai és a Kúria Kfv. VI.35.802/2012/5. számú döntése figyelembevételével előadta, hogy a per során a tudomásszerzés időpontjával, mint megdönthető törvényi vélelemmel szemben bizonyította, hogy az eljáráskezdeményezési jogosultsággal rendelkező szerv már korábban értesült az eljárás megindításához szükséges tényekről, a kezdeményező esetében a 60 napos jogvesztő határidő 2019. március 18. napján letelt. Az elsőfokú bíróság a tényállást megfelelő mértékben felderítette, döntése érdemben helyes, jogi érvelése helytálló, a fellebbezés jogi érvelése téves.
A Kúria döntése és jogi indokai
[21] A fellebbezés alaptalan.
[22] A Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 108. § (1) bekezdése értelmében a fellebbezés és az ellenkérelem keretei között vizsgálta felül, melynek során a felperes elsődleges kereseti kérelmével összefüggésben kizárólag abban a kérdésben foglalhatott állást, hogy a Kbt. 152. § (1) bekezdés g) pontja alapján a 2019. június 3-án előterjesztett hivatalbóli kezdeményezés elkésett-e; a kezdeményezés visszautasításával és a kiszabott bírság törlésével az elsőfokú bíróság megsértette-e a Kbt. 152. § (2a) bekezdését és a Kbt. 197. § (10) bekezdését az elsőfokú bíróság az AB határozatot helytállóan értelmezte-e, ennek következtében az alperesi határozat megváltoztatásával megsértette-e a Kbt. 89. § a) pontját, az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontját. A Kúria hangsúlyozza, hogy a bíróság megváltoztató jogkörét a Kp.-hoz, Ákr.-hez képest speciális szabály, a Kbt. 172. § (1) bekezdése biztosítja.
[23] A Kúria elöljáróban kiemeli, hogy miként arra az elsőfokú bíróság is rámutatott az ítéletében, a jogvita tárgyát képező közbeszerzési eljárás a 2018. november 19-én a nyertes ajánlattevővel megkötött vállalkozási szerződéssel lezárult, azonban a hivatalbóli kezdeményező 2019. június 3-án kezdeményezte a jogorvoslati eljárást, amelyben előadta, hogy a vélelmezett jogsértésről 2019. április 3-án, a szabálytalansági eljárás megindításának napján szerzett tudomást. Helytállóan azonosította az elsőfokú bíróság, hogy a Mód3. tv. 50. § (2) bekezdése által a Kbt. 152. § (1) bekezdés g) pontja szerinti támogató szervezet esetében beiktatott kiegészítő rendelkezést, a Kbt. új, 152. § (2a) bekezdését alkalmazni kellett, amely szerint e szervezet esetében a (2) bekezdés szerinti határidő számításakor a jogsértés tudomásra jutása időpontjának kell tekinteni a közbeszerzési jogsértésre vonatkozó szabálytalansági eljárás megindításának napját. A Kúria rögzíti, hogy a Mód3. tv. 68. § (2) bekezdése e kiegészítő rendelkezést 2019. január 1-jén léptette hatályba. Mindazonáltal a Kbt. 197. § (10) bekezdése kógens alkalmazási szabályként a Kbt. Mód3. tv. által megállapított rendelkezéseit a Mód3. tv. hatálybalépése után [...] kérelmezett, kezdeményezett vagy hivatalból indított jogorvoslati eljárásokra is alkalmazni rendelte. Ekként pedig a Kbt. 152. § (2a) bekezdését a Mód3. tv. általi hatálybaléptetése – azaz 2019. január 1-je – után kezdeményezett jogorvoslati eljárásokban, így a perbeli 2019. június 3-án kezdeményezett eljárásban is alkalmazni kellett. Ezt az ítéleti megállapítást a felek – fellebbezés hiányában – a fellebbezési eljárásban nem is vitatták.
[24] Következésképpen, miként arra az elsőfokú bíróság ítélete indokolásának [24] pontjában rámutatott, állást kellett foglalni az ezen jogszabályhely szerint meghatározott időpont kötelezően figyelembe veendő vagy megdönthető voltáról azon oknál fogva is, hogy a Kbt. 197. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 152. § (2) bekezdésének első fordulata a kezdeményezés előterjesztésére vonatkozó, a jogsértés tudomásra jutásától számított 60 napos szubjektív határidőt, amíg a Kbt. 152. § (2) bekezdésének c) pontja a jogsértés megtörténtétől számított legvégső, objektív határidejét rögzíti, ez utóbbinak azonban a perben relevanciája nem volt.
[25] A Kbt. 152. § (2a) bekezdésének értelmezésekor a Kúria az Alaptörvény 28. cikkét, mint a bíróságok jogértelmezésére irányadó szabályt tekintette kiinduló alapnak, és először a jogszabály módosítására irányuló T/3374. számú előterjesztői indokolást tekintette át, amely a Mód3. tv. 50. §-hoz kapcsolódóan az alábbiakat tartalmazta: „A módosítás törvényi vélelmet állít fel a Közbeszerzési Hatóság számára, amellyel garantálható, hogy a Hatóság a közbeszerzési szerződések hatósági ellenőrzése során feltárt közbeszerzési jogsértések esetén a számára rögzített törvényi határidőben minden esetben meg tudja indítani a jogorvoslati eljárást a Közbeszerzési Döntőbizottság előtt.”
[26] A Kúria ezt követően a kiegészítő rendelkezés elfogadott törvényi indokolását vizsgálta, mely szerint: „Támogatásból megvalósuló közbeszerzések esetén a közbeszerzéshez támogatást nyújtó, illetve a támogatás felhasználásában jogszabály alapján közreműködő szervezet tudomásra jutás időpontjának meghatározása növeli az ellenőrzés hatékonyságát, egyfajta kiemelt ellenőrzési lehetőséget biztosít, valamint egy hosszabb ellenőrzés esetén is lehetőséget biztosít az érdemi jogorvoslati kérelem elbírálására, illetve ezáltal leszűkíthető annak lehetősége is, hogy a szerződés teljesítésével, módosításával kapcsolatban feltáratlan jogsértés maradjon.” Előbbiekből fakadóan a Kúria megállapította, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében rögzített kiegészítő szabály egyértelmű törvényi vélelem jellegét fogalmazta meg a jogalkotó, azonban arra, hogy az megdönthető jellegű lenne-e, nem adott eligazítást.
[27] Vizsgálódásának ezen pontján az elsőfokú bíróság ezért okszerűen folyamodott a közigazgatási jogvita ideje alatt meghozott AB határozatban foglalt – a Kbt. 152. § (1), (2) bekezdését, 152. § (2a) bekezdését, 197. § (10) bekezdését vizsgáló – jogértelmezéshez segítségül. A Kúria a továbbiakban vizsgálódásának ezen pontján a fellebbezés keretei között arra kereste a választ, hogy az AB határozat megállapításai alapján az elsőfokú bíróság ítélete indokolásának [27] pontjában foglaltak okszerűek-e, avagy e megállapítások ellentétesek-e – miként azt az alperes a fellebbezésében levezette – az AB határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjával. Az AB határozat rendelkező részének helyes értelmezéséhez azonban a Kúriának át kellett tekinteni az AB határozat indokolásának jogvita szempontjából lényegi pontjait, megállapításait.
[28] Mindenekelőtt kiemeli a Kúria, hogy az AB határozat a [42] pontjában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a Kbt. 152. § (1) bekezdése értelmében a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalbóli eljárásának kezdeményezéséhez fűzött, a Kbt. 152. § (2) bekezdésében rögzített 60 napos szubjektív határidő anyagi jogi határidőnek minősül, melynek elmulasztása azt eredményezi, hogy az érintett szerv eljáráskezdeményezési jogosultsága a határidő elteltével megszűnik. Éppen ezért az Alkotmánybíróság AB határozatban kifejtett értelmezésének a jogvita szempontjából a jelentősége abban állt – miként az Alkotmánybíróság eljárását indítványozó bírói tanács is az abban való állásfoglalást kezdeményezte –, hogy a 2019. január 1-jét megelőzően megkötött szerződéssel lezárt közbeszerzési jogviszonyban azáltal, hogy a 2019. január 1-jén hatályba lépett a Mód3. tv.-vel beiktatott Kbt. 152. § (2a) bekezdés és 2018. november 29-től hatályos Kbt. 197. § (10) bekezdése szerinti átmeneti rendelkezést alkalmazni kellett, – mindez a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának megsértésére vezethetett-e.
[29] A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának a kérdését az Alkotmánybíróság oly módon vizsgálta, hogy elbírálta a Kbt. 152. § (2a) bekezdése és 197. § (10) bekezdése a hatálybalépésük előtt létrejött jogviszonyokra vonatkoznak-e, és ezekre nézve kötelezettséget állapítanak-e meg, kötelezettséget terhesebbé tesznek-e, vagy jogot korlátoznak-e, vagy vonnak-e el, illetve jogellenessé nyilvánítanak-e valamely magatartást. E vizsgálatra tekintettel az AB határozat [47] pontjában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vizsgált ügyben
„(i) az érintett közbeszerzési eljárás a vizsgált Kbt. 152. § (2a) bekezdése és 197. § (10) bekezdése hatályba lépése előtti jogviszonynak minősül,
(ii) a Kbt. 152. § (2a) bekezdése és 197. § (10) bekezdése együttesen azt eredményezi, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalbóli eljárásának kezdeményezésére jogosult szervek, személyek számára a korábbi szabályozáshoz képest hosszabb, lényegében saját hatáskörben meghatározott időponthoz kötődik a jogsértés tudomásra jutásának a napja, így a szubjektív 60 napos határidő kezdetének napja, amely
(iii) a jogsértést elkövetők számára a 2019. január 1-je előtti szabályozáshoz képest olyan szempontból eredményez jogkorlátozást, hogy a szubjektív határidő kezdetét az eljáráskezdeményezési jogosultsággal rendelkező szerv saját hatáskörében meghatározható időponthoz köti, hiszen a szabálytalansági eljárás megindításának napja a jogalanyok által nem meghatározható és nem kiszámítható.”
[30] Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy nem sérti a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, ha az új szabályozási rendelkezések alkalmazása a hatálybalépés előtt bekövetkezett jogi tényt nem módosítja a jogalanyok számára hátrányos módon. Miként azt az AB határozat [49] pontjában rögzítette, az ad malam partem visszaható hatályú jogalkotás tilalmával nem áll ellentétben, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésének és a 197. § (10) bekezdésének együttalkalmazásával 2019. január 1-jét követően a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalbóli eljárásának kezdeményezésére vonatkozó közhatalmi jogkör mint anyagi jogi jogintézmény határideje a szabálytalansági eljárás megindításának napjához kösse az érintett szerv jogsértésről történő tudomásra jutását. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság kinyilvánította, hogy ezen anyagi jogi szabály és a hozzá kapcsolódó 60 napos szubjektív határidő az új szabály hatálybalépése előtt bekövetkezett jogi tények vonatkozásában nem eredményezhet a jogalanyok számára jogkorlátozást, illetve nem teheti kötelezettségeiket terhesebbé. Rögzítette, hogy mivel a 2019. január 1-jétől hatályos Kbt. 152. § (2a) bekezdése és annak 197. § (10) bekezdése szerinti átmeneti rendelkezés a 2019. január 1-je előtt bekövetkezett hatósági tudomásra jutás és letelt szubjektív határidő vonatkozásában nem alkalmazható, a Kbt. 152. § (2a) bekezdése és a 197. § (10) bekezdése együtt alkalmazásának létezik olyan alkotmányos értelmezése, amely nem eredményezi az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a megsértését, ezért a bírói kezdeményezést elutasította. Ugyanakkor hivatalból eljárva alkotmányos követelmény megállapítását tartotta szükségesnek annak érdekében, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésének és a 197. § (10) bekezdésének együttalkalmazása az Alaptörvénnyel összhangban álló jogalkalmazói értelmezést eredményezzen, amelynek értelmében a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében foglalt új, a jogsértésről történő tudomásra jutást másként szabályozó rendelkezés nem eredményezheti a hatálybalépést megelőzően eredménytelenül eltelt, 60 napos szubjektív határidő újranyitását.
[31] Mivel az AB határozat rendelkező része csak az indokolási résszel összhangban értelmezhető, az alperes a fellebbezésében helytállóan hivatkozott arra, hogy az AB határozat rendelkező részének 1. pontján belül az első mondatban és a második mondatban meghatározottakat, e két megállapítást együttesen kell értelmezni. Az Alkotmánybíróság is egy pontba foglalta őket egymást kiegészítő előírásként. Az AB határozat 1. pontjában foglalt két megállapítás pedig a Kúria által kiemelt AB határozati indokolással összhangban a visszaható hatályú jogalkotás tilalma kapcsán a hatálybalépés előtt létrejött és befejezett jogviszonyokra nézve fogalmazott meg alkotmányos követelményt és tiltotta meg a Kbt. 152. § (2a) bekezdésének a tudomásra jutást másként szabályozó rendelkezésének olyan alkalmazását, mely a hatálybalépést megelőzően eredménytelenül eltelt 60 napos szubjektív határidő újranyitását eredményezné, illetve ezzel összefüggésben alkotmányos értelmezésként állapította meg, hogy a Kbt. 152. § (2a) bekezdésében foglalt törvényi vélelem a bírósági eljárásokban megdönthető jellegűnek minősül. Az alperes helyesen érvelt, hogy az AB határozat kizárólag a 2019. január 1-jét megelőző időszakra rendelkezett akként, hogy a jogsértés tudomásra jutásától számított 60 napos határidő elteltét követően a tudomásra jutás kezdőnapja utóbb nem köthető a szabálytalansági eljárás megindításának napjához, illetve 2019. január 1-jét követően – ha a szubjektív határidő még nem telt le – a visszaható hatályú jogalkotás tilalma már nem sérül a Kbt. 152. § (2a) bekezdése 2019. január 1-je után kezdeményezett jogorvoslati eljárásokra való alkalmazásakor.
[32] A perbeli esetben azonban a közbeszerzési eljárás a Kbt. 152. § (2a) bekezdése és 197. § (10) bekezdése hatálybalépése előtt nemcsak megindult, hanem a szerződéskötéssel le is zárult, az alkotmánybírósági döntéssel való azonos jogi és ténybeli alap ezen okoknál fogva is megállapítható volt. Az elsőfokú bíróság ezért nem önkényesen kiragadta a szövegkörnyezetéből, hanem helytállóan értelmezte az AB határozat rendelkező részének 1. pontján belül mind az első, mind a második mondatot. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a 2019. január 1-jét követően keletkezett közbeszerzési jogviszonyok esetében a visszaható hatályú jogalkotás tilalma fel sem merülhet, így ezekben az esetekben az AB határozat 1. pontjában foglaltak nem értelmezhetők, hanem kizárólag a 2. pontban foglaltaknak van relevanciája.
[33] Hangsúlyozza a Kúria, hogy a perbeli esetben az alperes helytelen érveléssel állította, hogy a 2019. január 1-jét követően alkalmazandó Kbt. 152. § (2a) bekezdésében rögzített törvényi vélelem a bírósági eljárásban meg nem dönthető jellegűnek minősül. A Kúria rámutat, hogy az AB határozat [46] pontjában maga az Alkotmánybíróság fejtette ki a szabályozás változása kapcsán a Kbt. 152. § (2) bekezdése és a 152. § (2a) bekezdése összevetésével a tudomásra jutás időpontjának eltérő megállapítását 2019. január 1-je előtt és utáni időpontban és ennek értelmezését követően arra a következtetésre jut, hogy a Kbt. 152. § (2a) pontjában foglalt időpont azonban olyan törvényi vélelem, amellyel szemben helye van bizonyításnak, a tényleges tudomásszerzés időpontját akár a Közbeszerzési Döntőbizottság, akár az ügy közigazgatási vitájában eljáró bíróság ettől eltérően állapíthatja meg. Ehhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy az eljárás-kezdeményezési jogosultsággal rendelkező szerv a rá irányadó szabályok megsértésével gyakorolta-e a hatáskörét, a bíróság kompetenciájába tartozó kérdés – azaz a bíróság vizsgálhatja, hogy a szabálytalansági eljárás lefolytatására határidőben került-e sor, a szabálytalansági eljárás megindításának időpontja jogszerűen lett-e megadva a tudomásszerzés időpontjaként (AB határozat [50] pont).
[34] A Kúria arra is rámutat, hogy az elsőfokú bíróság ítélete az egyes kérelmi elemek tekintetében külön-külön vizsgálta a szubjektív határidő elteltét és a 2019. január 1-jén hatályba lépett tudomásszerzésre vonatkozó vélelmet – az AB határozat alapján – jogszerűen megdönthetőnek tekintette. Hangsúlyozza a Kúria, hogy a perbeli esetben az egyes kérelmi elemek vonatkozásában külön-külön tudomásszerzési időpontok voltak megállapíthatóak, a Kbt. 152. § (4) bekezdése folytán alkalmazandó 149. § (1) bekezdés c) pontja értelmében a jogsértésről való tudomásszerzést kérelmi elemenként kell megjelölni és ebből következően vizsgálni.
[35] Rámutat továbbá a Kúria, hogy ellentétben az alperes fellebbezésében foglaltakkal, az elsőfokú bíróság nem az iratok átvételének a napját azonosította a szabálytalansági eljárás megindításának az időpontjával, hanem a hivatalbóli kezdeményező kifogásolt (mindhárom) jogsértésről történő tudomásszerzésének időpontját határozta meg a felperes bizonyítása alapján, amellyel a felperes sikeresen megdöntötte a bírósági eljárásban a szabálytalansági eljárás megindításának napjához fűzött törvényi vélelmet. Mindezek alapján az elsőfokú bíróság törvényesen utasította vissza a hivatalbóli kezdeményezést és egyben az ajánlatkérővel szemben kiszabott bírságot jogszerűen törölte.
[36] A fentebb kifejtettekre tekintettel a Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 109. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
(Kúria Kf.VI.40.227/2020)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás