KÜ BH 2021/150
KÜ BH 2021/150
2021.05.01.
Ha a közigazgatási szerv eleget tett az eljárási kötelezettségének, a kérelmet érdemben elbírálta, arról határozatot hozott, akkor a terhére mulasztás nem állapítható meg, ilyenkor mulasztási ítéletnek nincs helye.
A döntés szabályszerű kézbesítésének elmulasztása eljárási cselekmény, nem minősül a Kp. 4. § (3) bekezdésében meghatározott közigazgatási cselekménynek. Önmagában a szabályszerű kézbesítés elmaradása nem ad alapot a mulasztás megállapítására [2016. évi CL. törvény (Ákr.) 15. §; 2017. évi I. törvény (Kp.) 4. § (1), (3) bekezdés, 127. §, 128. § (3) bekezdés, 129. § (1), (3) bekezdés].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes kislányát 2018. szeptember 24. napján baleset érte az alperes fenntartásában működő óvodai udvarán, amikor kb. 50 cm magasságból a csúszdáról a gumi alapzatra esett és ezáltal horzsolódott az arca. 2019. május 9. napján a felperes az intézmény vezetőjénél értelmezte, hogy a sérülésről a szülőket nem értesítették, a vizsgálatról tájékoztatást nem kaptak, a keletkezett dokumentumokat nem ismerhették meg. A jelzés alapján lefolytatott vizsgálat eredményéről a felperest 2019. május 23-án kelt levélben tájékoztatták, miszerint az óvónő a tőle elvárható módon ellátta a gyermek felügyeletét, fontossági sorrendet követve járt el és az adekvát intézkedéseket megtette. Helyesen járt el az óvoda, amikor a balesetről nem vett fel jegyzőkönyvet, de helytelenül járt el, mert a balesetet nem vette nyilvántartásba. Ez utóbbival kapcsolatban felhívta az óvodapedagógusok figyelmét a helyes gyakorlatra.
[2] A felperes a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 37. § (3) bekezdés a) pontja alapján jogszabálysértésre és az intézmény belső szabályzatának megsértésére hivatkozással kérte az elsőfokú intézkedések felülvizsgálatát.
[3] Az alperes a 2019. augusztus 22. napján kelt 430-16E/2019. számú határozatával a felperes kérelmét elutasította. Indokolása szerint jogsértés nem állapítható meg, ugyanakkor saját hatáskörben megtette a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy a jövőben még nagyobb odafigyeléssel legyenek az óvodapedagógusok a gyermekek felügyeleténél és játékuk ellenőrzésénél. A határozatot az alperes 2019. augusztus 23. napján postai úton – egyszerű belföldi tértivevénnyel – postázta a felperes címére, amely „nem kereste” postai jelzéssel érkezett vissza.
A kereseti kérelem
[4] A felperes mulasztási per megindítására irányuló keresetében annak megállapítását kérte, hogy az alperes a rá vonatkozó ügyintézési határidőn belül elmulasztotta jogorvoslati kérelmének elbírálását és az arról való tájékoztatását. Álláspontja szerint az Nkt. 38. § (1)–(3) bekezdéseire figyelemmel alkalmazandó, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 50. § (2) bekezdés c) pontja szerinti hatvannapos ügyintézési határidőt az alperes elmulasztotta, mert nem fejezte be a vizsgálatát. Sérelmezte továbbá, hogy az alperes az Ákr. 85. § (3) bekezdésébe ütközően döntését nem hivatalos iratként közölte vele. Kifogásolta garanciális ügyféli jogainak megsértését, állította, hogy elmaradt a bizonyítékok ismertetése, az iratbetekintési és indítványozási jog biztosítása, emellett az alperes a tényállástisztázási kötelezettségét sem teljesítette.
Az elsőfokú ítélet
[5] Az elsőfokú bíróság ítéletében megállapította, hogy az alperes elmulasztotta az Nkt. 38. § (3) bekezdése alapján alkalmazandó Ákr. 85. § (3) bekezdésében foglalt kötelezettségét azzal, hogy a 430-16E/2019. iktatószámú határozatát nem hivatalos iratként kézbesítette. Ezt meghaladóan a felperes keresetét elutasította.
[6] Indokolása szerint az alperes nem minősül közigazgatási hatóságnak, eljárása nem minősül hatósági eljárásnak, ezért az Ákr. szabályait csak annyiban kell alkalmaznia, amennyiben az Nkt. az Ákr. alkalmazását előírja számára. Mivel az Nkt. 38. § (3) bekezdése értelmében csak a határidők számítására vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, az ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezéseket nem, ezért az Ákr. szerinti hatvannapos ügyintézési határidő az alperesen nem volt számonkérhető.
[7] Mivel pedig az alperes nem minősül közhatalmi szervnek és nem hatóságként járt el, ezért az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdésében foglalt észszerű határidőn belüli ügyintézés követelménye sem alkalmazható vele szemben. Megjegyezte, hogy a felperes olyan időmúlást nem mutatott, amely az elbírálás aránytalan elhúzódását jelentette volna.
[8] Megítélése szerint az alperes az Ákr. 85. § (3) bekezdésébe ütközően nem hivatalos iratként kézbesítette határozatát. A kézbesítésre vonatkozó jogszabályi rendelkezések megsértésével mulasztott, ezáltal a másodfokú döntése joghatást nem tudott kiváltani.
[9] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 129. § (3) bekezdése szerinti mulasztás megállapítása mellett, annak orvoslására külön határidőt nem állapított meg azzal, hogy ez esetben harminc napon belül kell a döntést jogszerűen kézbesítenie az alperesnek.
[10] A felperes által sérelmezett további jogsértések az alperesi döntés tartalmának jogszerűségéhez kapcsolódó járulékos kérdések, amelyek – szabályszerű kézbesítés hiányában – idő előttiek, ezért nem voltak elbírálhatók.
A fellebbezés és a fellebbezési ellenkérelem
[11] A felperes fellebbezésében az elsőfokú ítélet részbeni megváltoztatását és annak megállapítását kérte, hogy az alperes a rá irányadó ügyintézési határidőt is elmulasztotta. Megismételte az elsőfokú eljárásban részletesen kifejtett érveit, továbbá hivatkozott az Alaptörvény 28. cikk (7) bekezdésére, ezzel összefüggésben a Kúria 1/2019. KMJE határozatára, valamint a 9/2017. (IV. 18.) AB határozatban és az 5/2017. (III. 10.) AB határozatban foglaltakra.
[12] Az alperes fellebbezési ellenkérelmében az elsőfokú ítélet helybenhagyását kérte.
[13] Időközben az alperes hivatalos iratként kézbesítette a 430-16E/2019. számú határozatát, amelyet a felperes 2020. február 24. napján átvett.
A másodfokú ítélet
[14] A másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletének fellebbezéssel nem támadott részét nem érintette, fellebbezett részét – eltérő indokolással – helybenhagyta.
[15] Indokolásában az elsőfokú bíróság szűkítő jogértelmezésével nem értett egyet, mert az nem áll összhangban az észszerű határidőn belüli elbírálás Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdésében foglalt követelményével, valamint a jogbiztonság elvárásával. Nincs értelme ugyanis az ügyintézési határidők számítására vonatkozó rendelkezések figyelembevételét előírni, ha ahhoz nem kapcsolódik olyan ügyintézési határidő, amely az alperes jogorvoslati eljárására irányadó lenne. Ezért az Nkt. 38. § (3) bekezdésének olyan értelmezését tartotta helytállónak, miszerint a határidők számítására vonatkozó Ákr.-rendelkezések felhívása egyben jelenti az Ákr. 50. §-a szerinti ügyintézési határidők felhívását is, figyelemmel az Ákr. III. Fejezet 25. pont alatti összefoglaló címére is. Az alperes azonban a hatvannapos ügyintézési határidőt nem tartotta be.
[16] Kifejtette, hogy a mulasztás megállapítása esetére nézve a Kp. a mulasztási ítéletre saját képi szabályokat határoz meg. A Kp. 129. § (1) bekezdése szerint a bíróság akkor állapítja meg a mulasztást, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban meghatározott kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tett eleget. Az (1) bekezdésben foglalt megállapítás szükségképpeni következménye a Kp. 129. § (3) bekezdésében foglalt kötelezés, vagyis az, hogy a mulasztó szerv köteles az elmulasztott cselekményt az irányadó jogszabályi határidőn belül, ennek hiányában harminc napon belül megvalósítani.
[17] Mulasztási ítélet tehát csak akkor hozható, ha a mulasztó szerv meg tudja valósítani az elmulasztott cselekményt. A határidő elmulasztásának orvoslása azonban fogalmilag kizárt, az alperes a határozatát meghozta, az annak közlésével kapcsolatos mulasztását az elsőfokú ítéletet követően, szabályszerű közléssel teljesítette. A határidő elmulasztásának ténye tehát megállapítható, azonban annak orvoslására nyilvánvalóan nincs lehetőség, újabb alperesi határozat hozatalára nem kerülhet sor.
[18] A felperes így eredménnyel érvelt az alperes és az elsőfokú bíróság téves jogszabályértelmezésére nézve a határidő elmulasztásával kapcsolatban, fellebbezése végső soron mégsem vezethetett eredményre. A keresetet elutasító döntés jogszerű volt, hiszen a hivatkozott mulasztást a Kp. szerinti mulasztási ítéletben megállapítani nem lehetett.
[19] Megítélése szerint a fellebbezés további részével érdemben foglalkozni nem kellett, a fellebbezés a jogorvoslati eljárásra irányadó ügyintézési határidőre vonatkozó jogszabályi rendelkezések megfelelő értelmezésével elbírálható volt.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[20] A felperes felülvizsgálati kérelmében elsődlegesen a másodfokú ítélet és az elsőfokú ítélet megváltoztatását kérte az alperes mulasztásának megállapításával, másodlagosan a jogerős ítélet hatályon kívül helyezése mellett az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára való utasítását kérte.
[21] Előadta, hogy az alperes mulasztása egyértelműen megállapítható, hiszen a törvényben előírt közigazgatási cselekményt a jogszabályban meghatározott hatvannapos határidő alatt nem végezte el. Ennek ellenére a másodfokú bíróság a mulasztást nem állapította meg. Hangsúlyozta, hogy a jogsértő mulasztás az elsőfokú ítéletet követően is fennállt, a határozatot az alperes csak a fellebbezés benyújtását követően, hónapokkal később kézbesítette szabályszerűen.
[22] A másodfokú bíróságnak a mulasztás időpontjában fennálló jogszabálysértést, illetve az akkori állapotnak megfelelően kellett volna vizsgálnia az alap közigazgatási eljárást, ellenkező esetben kiüresedik a Kp. mulasztási per jogintézménye és a keresetet benyújtó fél eszköztelenné válik a közigazgatási szerv késedelme esetén.
[23] Álláspontja szerint a mulasztással sérültek az alapvető eljárási jogaik, az ügy érdemére kiható szabályszegés állapítható meg.
[24] A 25/2018. (XII. 28.) AB határozatra utalással állította, hogy a másodfokú bíróságnak a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmével, továbbá a jogorvoslati jog sérelmével kapcsolatos előadását érdemben vizsgálnia kellett volna.
[25] A korábban előadottak megismétlése mellett állította, hogy a jogerős ítélet rendelkező része nem áll összhangban az indokolással, az indokolás önmagával is ellentétes. A törvényszéki értelmezésből az következik, hogy egyetlen közigazgatási döntés kézbesítése sem fontos, hiszen az eljáró szerv meghozza a határozatát vagy végzését, csak nem kézbesíti, akkor nem is mulaszthatott, hiszen elvégezte az adott közigazgatási cselekményt. Alaptörvény-ellenes, hogy a másodfokú bíróság érdemben nem vizsgálta a fellebbezés teljes tartalmát.
[26] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását indítványozta. Érvelése szerint a terhére mulasztás nem állapítható meg, hiszen döntését még a mulasztás per kezdeményezését megelőzően meghozta. A határidő elmulasztásával kapcsolatos mulasztásának orvoslása a mulasztási perben kizárt.
[27] Kiemelte, hogy az Nkt. 38. § (3) bekezdése nem eredményezheti az Ákr. tárgyi hatályának kiterjesztését. Az Ákr. csak annyiban alkalmazandó, amennyiben azt a rá vonatkozó jogszabály kifejezetten előírja.
[28] Megjegyezte, hogy a felperes a szabályszerű kézbesítést követően sem támadta a másodfokú határozatot.
A Kúria döntése és jogi indokai
[29] A felülvizsgálati kérelem nem alapos.
[30] A Kp. 120. § (5) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
[31] A Kúria először is rögzíti, hogy a felülvizsgálati kérelemmel támadott jogerős ítélet az elsőfokú bíróság ítéletének fellebbezéssel nem támadott részét nem érintette. Ennélfogva a felülvizsgálati eljárásban a hivatalos iratként való kézbesítés elmulasztására vonatkozó megállapítás nem volt vizsgálható, ezzel kapcsolatban a Kúria állást nem foglalhatott.
[32] A Kúria szerint az eljárt bíróságok a szükséges mértékben feltárták a tányállást, és érdemben helytállóan jutottak arra a következtetésre, hogy az ügyintézési határidő elmulasztása, valamint a garanciális ügyféljogok sérelme miatt mulasztás megállapításának nincs helye. A Kúria sem az elsőfokú bíróság, sem a törvényszék ítéleti indokolásával nem ért egyet az alábbiak szerint.
[33] A Kp. 127. §-a értelmében a közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban rögzített kötelezettségének elmulasztása miatt indítható mulasztási per.
[34] A Kp. 4. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló, vagy azt eredményező cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának jogszerűsége. Ugyanezen szakasz (3) bekezdése kimondja, hogy a közigazgatási cselekmény
a) az egyedi döntés,
b) a hatósági intézkedés,
c) az egyedi ügyben alkalmazandó – a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá nem tartozó – általános hatályú rendelkezés,
d) a közigazgatási szerződés.
[35] A Kp. 128. § (3) bekezdés c) pontja értelmében a keresetlevélnek – egyebek mellett – tartalmazni kell a közigazgatási szerv eljárási, határozathozatali, vagy feladatellátási kötelezettségét megalapozó jogszabályok és körülmények megjelölését.
[36] A Kp. 129. § (1) bekezdése szerint a bíróság mulasztást állapít meg, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban meghatározott kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tett eleget. A (3) bekezdés kimondja, hogy ha a bíróság a mulasztást megállapítja, a mulasztó szerv köteles az elmulasztott cselekményt az irányadó jogszabályi határidőn belül, ennek hiányában 30 napon belül megvalósítani.
[37] Az Ákr. eljárási kötelezettséget szabályozó 15. § (1) bekezdése szerint a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben, az illetékességi területén, vagy kijelölés alapján köteles eljárni. A (2) bekezdés alapján, ha a hatóság eljárási kötelezettségének az ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a felügyeleti szerve az eljárás lefolytatására utasítja. Ha nincs felügyeleti szerv, vagy az nem intézkedik, az eljárás lefolytatására a közigazgatási perben eljáró bíróság kötelezi a hatóságot.
[38] A közigazgatási szerv nemcsak jogellenes aktív tevékenységgel, törvénybe ütköző döntéssel okozhat jogsérelmet, hanem azzal is, hogy nem teljesíti jogszabályban előírt kötelezettségét, jogsértő módon mulaszt. A mulasztási per a jogsértő mulasztás orvoslásának végső eszköze, a per célja annak kikényszerítése, hogy a közigazgatási szerv eleget tegyen jogszabályi kötelezettségének.
[39] Fontos hangsúlyozni, hogy nem minden jogszabályban rögzített kötelezettség elmulasztása ad alapot mulasztási per indítására. A Kp. 127. §-a értelmében kifejezetten és kizárólag a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó mulasztás esetén kerülhet sor mulasztási perre. A közigazgatási cselekmény fogalmát a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései határozzák meg. Ezek értelmében közigazgatási cselekménynek minősül az egyedi döntés. Ebből az következik, hogy ha a közigazgatási szerv az Ákr. 15. §-a szerinti eljárási kötelezettségét teljesítette, tehát az ügyfél kérelmére az eljárást megindította, a kérelem tárgyában döntést hozott, akkor megvalósította a közigazgatási cselekményt, azaz nem mulasztott.
[40] Az előző következtetést támasztja alá a Kp. 128. § (3) bekezdés c) pontja is, miszerint a közigazgatási szerv jogszabály alapján fennálló eljárási, határozathozatali vagy feladat ellátási kötelezettségének nem teljesítése miatt lehet keresetet előterjeszteni.
[41] A fentiekkel összhangban rendelkezik a Kp. 129. §-a; a bíróság a mulasztást akkor állapítja meg, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekményt az elintézési határidőn belül nem valósította meg, ez esetben a közigazgatási szerv az elmulasztott cselekményt az irányadó jogszabályi határidőn belül köteles pótolni.
[42] Mindezeket összegezve megállapítható, hogy ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekményt megvalósította, azaz az egyedi döntést meghozta, akkor mulasztásról nincs szó, mulasztási ítéletnek nincs helye.
[43] Elkerülte az eljárt bíróságok figyelmét, hogy a közigazgatási cselekmény fogalmát a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései együttesen határozzák meg. A törvényi fogalmat jogértelmezéssel kiszélesíteni nem lehet.
[44] Közigazgatási cselekménynek minősül az egyedi döntés, így a hatósági határozat, de nem tekinthetők ilyennek az egyes eljárási cselekmények még akkor sem, ha azok szorosan az egyedi döntéshez kapcsolódnak. Így például a határozat kézbesítése a döntéshez közvetlenül kapcsolódó eljárási cselekmény, a Kp. rendszerében azonban nem minősül önálló közigazgatási cselekménynek.
[45] A közigazgatási döntés jogi hatást csak akkor válthat ki, ha azt szabályszerűen kézbesítették. Ennek elmaradása esetenként komoly jogsérelmet okozhat, hiszen addig a jogok nem gyakorolhatók, a kötelezettségek nem kényszeríthetők ki, a jogorvoslati határidő meg sem kezdődik stb. E jogsérelem elhárításának azonban nem lehet eszköze a mulasztási ítélet. A mulasztást ugyanis a bíróság csak akkor állapíthatja meg, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására irányadó elintézési határidőn belül nem tett eleget.
[46] A Kp. 129. § -ában foglalt elintézési határidő fogalma tágabb az ügyintézési határidőnél, ennek oka az, hogy az ügyintézési határidő fogalma nem értelmezhető a Kp. 4. § (3) bekezdésében felsorolt egyes közigazgatási cselekmények esetében. Önállóan a szabályszerű kézbesítéshez azonban, mint eljárási cselekményhez elintézési határidő, különösen jogszabályban meghatározott elintézési határidő nem kapcsolódik. Ennélfogva a szabályszerű kézbesítés elmaradása, mint mulasztás meghaladja a mulasztási ítélet kereteit.
[47] A konkrét esetben egyértelműen levonható az a következtetés, hogy az alperes eleget tett az eljárási kötelezettségének; a felperes kérelmét elbírálta, abban érdemi határozatot hozott. A Kp. 127. §-a szerint mulasztás ezért nem állapítható meg, a felperes keresetét ezen az alapon kellett volna elutasítani.
[48] A felülvizsgálati kérelemre figyelemmel a Kúria rámutat még arra, hogy az Ákr. III. Fejezet 25. pontja „Az ügyintézési határidő és a határidő számítása” alcímet viseli. Az ez alatt található 50. § az ügyintézési határidő, az 51. § a határidő túllépése, míg az 52. § a határidő számítása szabályait tartalmazza. Kétségtelen, hogy ugyanazon alcím alatt nyert szabályozást az ügyintézési határidő és a határidő számítása is, ebből azonban még nem következik, hogy a két jogintézmény között szoros, közvetlen, elválaszthatatlan kapcsolat lenne. Éppen ellenkezőleg, az „és” kötőszó arra utal, hogy az két mellérendelt, vagyis két azonos rangú, önálló mondatrészt kapcsol össze. Az ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezések a hatóságra nézve állapítanak meg kötelezettséget, azt szabályozzák, hogy mennyi időn belül kell az ügyet elintézni, a döntést meghozni. Ehhez szorosan kapcsolódik a határidő túllépéséről rendelkező 51. §, ezért ez nem is szerepel a 25. pont alcímében.
[49] Mindezekhez képest a határidő számítása egy jóval nagyobb halmazt takar. Meghatározza azt a módszert, hogy miként kell a jogszabályban előírt egyes időtartamokat a konkrét ügyben figyelembe venni, mert az esetenként, a gyakorlatban – szabályozás hiányában – bizonytalan lenne, aggályossá válna. A határidő számítására vonatkozó rendelkezések azonban nemcsak az ügyintézési határidővel összefüggésben értelmezhetők, és egyáltalán nem csak a közigazgatási szervre vonatkoznak. A határidő számításáról rendelkező szabályok ezért önálló szabályozási szeletet képeznek, a Kp. 52. §-ától függetlenül is értelmezendő, alkalmazandó.
[50] Miután az Nktv. 38. § (3) bekezdése csak a határidők számítására rendeli alkalmazni az Ákr. szabályait, és az ügyintézési határidő tekintetében ilyen előírást nem ad, ezért az alperes eljárására az Ákr. 50. §-ában meghatározott ügyintézési határidő nem volt irányadó.
[51] A fentieknek azonban a konkrét ügyben jelentősége már nem volt, hiszen az alperes mulasztásának hiányában mulasztást megállapító ítélet nem volt hozható.
[52] A kifejtettekre figyelemmel a Kúria az érdemben helytálló ítéletet a Kp. 121. § (2) bekezdésének alkalmazásával hatályában fenntartotta, mert az nem sérti a felülvizsgálati kérelemben megjelölt jogszabályi rendelkezéseket.
(Kúria (Kfv.III.37.776/2020.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás