PÜ BH 2021/169
PÜ BH 2021/169
2021.06.01.
A perbeli önkormányzatok közötti, 1991-ben kötött területrész-átadásról szóló megállapodások nem minősülnek sem a Kp. által szabályozott közigazgatási szerződésnek, sem közjogi jogviszonynak, az azokból – mint magánjogi szerződésekből – eredő elszámolási (pénz fizetésére irányuló) igények elbírálása a polgári bíróság hatáskörébe tartozik [2017. évi I. törvény (Kp) 4. § (2) bekezdés, (7) bekezdés 2. pont, 5. § (1) bekezdés; 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) 20. § (1) bekezdés, 176. § (1) bekezdés b), e), g), i) pontjai, 240. § (1) bekezdés a) és i) pontjai, 340. § b) pont; 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 101. §, 102. § (1) és (4) bekezdés].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az I. rendű felperes és alperes között 1991. október 29-én szerződés jött létre, melyet 1992. május 6-án kiegészítettek. A kiegészített szerződés 1. pontja szerint az I. rendű felperes képviselő-testülete hozzájárult a község területéből négy, összesen 10 ha 3554 m2 területű ingatlan alperes nagyközség területéhez való átcsatolásához. Az alperes képviselő-testülete a területeket közigazgatási területéhez átvette. A 2. pont értelmében a közigazgatási terület átcsatolásáért az alperes 10 000 000 forintot fizetett az ott részletezett feltételek szerint. A 3. és 4. pont szerint az alperes képviselő-testülete a területen a H. Gy. és S. Rt. által üzembe helyezett teljes beruházást követő 13. hónap első napjától a létesítmény területén képződő, az intézmény és az ott telephellyel rendelkező vállalkozók által fizetett és beszedett minden helyi adó 20%-át, és ezután a 20% után járó állami támogatást biztosítja az I. rendű felperes képviselő-testülete részére meghatározatlan ideig azzal, hogy a részesedés átutalására félévenként, a félévet követő hó 30. napjáig kerül sor.
[2] A II. rendű felperes és alperes között 1991. szeptember 13-án szerződés jött létre, melyet 1992. május 6-án szintén kiegészítettek. A kiegészített megállapodás 1. pontja értelmében a II. rendű felperes képviselő-testülete hozzájárult három, összesen 10 ha 2350 m2 területű ingatlannak alperes nagyközség területéhez való csatolásához. Az alperes képviselő-testülete a területeket közigazgatási területéhez átvette. A 2. pont szerint a közigazgatási terület átcsatolásáért az alperes 12 000 000 forintot fizetett, a 3. és 4. pontok szerint pedig a területen bárki által megvalósított bármely beruházásból és működtetésből a beruházás üzembe helyezését követő hónap első napjától kezdődően az ott képződő helyi adó 15%-át és a 15% után járó állami támogatást biztosítja a II. rendű felperes részére. A részesedés átutalására félévenként, a félévet követő hónap 30. napjáig kerül sor. A megállapodás határozatlan időre szólt (8. pont).
[3] Az átadott területeken ötcsillagos szálloda – mai nevén L. T. H. – épült.
[4] Az alperes 1997. évtől 2015. évig a szerződések 3., 4. pontjai alapján a fizetési kötelezettségének eleget tett. Ezt követően – 2018. április 26-án – az I. rendű felperesnek 24 153 861 forintot, a II. rendű felperesnek 18 115 404 forintot utalt át.
A felperesek kereseti kérelmei és az alperes védekezése
[5] A felperesek az egyesített ügyben módosított keresetükben a közigazgatási terület átcsatolása tárgyában kötött szerződések (a továbbiakban: perbeli szerződések) alapján az I. rendű felperes javára 56 720 757 forint, a II. rendű felperes javára 37 874 623 forint és ezek járulékai megfizetésére kérték kötelezni az alperest a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) 98. §-a és 277. § (1) bekezdése alapján. Arra hivatkoztak, hogy az alperes a perbeli szerződések 3., 4. pontjaiban foglalt kötelezettségének 2016. január 31. napjától nem tett eleget.
[6] Az alperes alaki védekezése az eljárás megszüntetésére irányult.
[7] Egyrészről hivatkozott arra, hogy a felperesi és alperesi önkormányzatoknak nincs perbeli jogképessége, azzal a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 101. §-a folytán az önkormányzatok képviselő-testületei rendelkeznek. Másrészről a felperesek kereshetőségi jogának hiányát állította, mivel a perbeli szerződéseket a képviselő-testületek kötötték. Előadta továbbá, hogy a jogvita közjogi jogviszonyból, közigazgatási szerződésből ered, ezért az ügy a közigazgatási ügyben eljáró bíróság (a keresetlevelek előterjesztésekor az illetékes közigazgatási és munkaügyi bíróság) hatáskörébe tartozik. Minderre tekintettel a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 240. § (1) bekezdés a) pontja alapján, a Pp. 176. §-ára figyelemmel az eljárás megszüntetésének volna helye. Hivatkozott arra is, hogy a felperesek a közigazgatási bírósági eljárás megindítására rendelkezésre álló 30 napos perindítási határidőt elmulasztották.
[8] Az alperes érdemi védekezésében a kereset elutasítását kérte. Álláspontja szerint közte és a felperesek között létrejött közigazgatási, közjogi tartalmú megállapodás üdülőhelyi támogatás átadásáról szóló rendelkezése 2013. január 1. napjától az Mötv. 117. § (1) bekezdés a) pontjára és 118. § (1) bekezdésére figyelemmel – a feladat alapú finanszírozás folytán – semmis, a Ptk. 312. § (1) bekezdése értelmében jogi lehetetlenülés miatt nem alkalmazható. E körben utalt a 2013., 2014., 2015-2018. évi költségvetési törvények 3. illetve 2. számú mellékletében foglaltakra, valamint az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 4. § (3) bekezdésének, 60/A. § (1) bekezdés b) pontjának, (2) bekezdésének 2015. január 1-jétől hatályos, továbbá 57/A. § (1) bekezdés b) pontjának és (2) bekezdésének 2013., január 1-jétől 2014. december 31-ig hatályos rendelkezéseire.
[9] Az alperes beszámítási kifogásában előadta, hogy 2013 első féléve és 2015 első féléve között tartozatlanul megfizetett az I. rendű felperesnek 26 165 303 forintot, a II. rendű felperesnek pedig 19 623 977 forintot.
Az első- és másodfokú ítélet
[10] Az elsőfokú bíróság végzésével az eljárást a Pp. 240. § (1) bekezdés i) pontja alapján hivatalból megszüntette, megállapította hatásköre hiányát, és a keresetlevelet a Pp. 24. § (1) bekezdése szerint áttenni rendelte a V.-i Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz hivatkozással arra, hogy a felek között létrejött közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvita a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 4. § (2) bekezdése szerint közigazgatási jogvita, melyet a bíróság a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján közigazgatási perben bírál el.
[11] A másodfokú bíróság végzésével az elsőfokú bíróság végzését megváltoztatta, az eljárás megszüntetését és a keresetlevél áttételét mellőzte.
[12] A folytatódó eljárásban hozott ítéletével az elsőfokú bíróság kötelezte az alperest, hogy fizessen meg az I. rendű felperesnek 56 720 757 forintot, a II. rendű felperesnek 37 874 623 forintot, és ezen összegek késedelmi kamatait.
[13] Alaptalannak találta az alperes alaki védekezéseit, és 7. sorszámú végzésével az eljárás megszüntetése iránti kérelmet elutasította. Kiemelte, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése, 33. cikk (1) bekezdése, az Mötv. 41. § (1) és (2) bekezdései és 101. §-a szerint a perbeli önkormányzatok anyagi jogi értelemben vett jogképessége fennáll, ezért a Pp. 33. §-a értelmében – szemben a képviselő-testülettel – perbeli jogképességgel rendelkeznek.
[14] Álláspontja szerint nem volt helye az eljárás megszüntetésének a Pp. 176. § (1) bekezdés g) pontja alapján sem, mert a jelen per megindítására jogszabály kifejezetten, nevesítetten egyetlen személyt sem jogosít fel. Kiemelte, hogy az alperes ténylegesen a kereshetőségi jog hiányát állította, a felperesek és az általuk érvényesített igény közötti anyagi jogi kapcsolat (kereshetőségi jog) azonban a per érdemére tartozik, ez okból az eljárás nem szüntethető meg. A felperesek kereshetőségi joga fennáll, mivel a település közigazgatási területének átengedésével, más település területének átvételével kapcsolatos hatáskörök a helyi önkormányzatokról szóló, korábban hatályban volt 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 56. §-a, 2. § (2) bekezdése, 9. § (1) és (2) bekezdései, valamint az Mötv. 101. § és 102. § együttes értelmezésével a helyi önkormányzatot illetik meg, az ebből származó igényeket is az önkormányzat, és nem annak különböző szervei – amelyek útján az önkormányzat a feladatait ellátja – érvényesítheti.
[15] A másodfokú bíróság áttételt mellőző végzésében foglaltakra utalva kifejtette, a per tárgyát képező szerződések nem közigazgatási szerződések, azok megkötésével a peres felek gazdasági célt kívántak megvalósítani, amely a területátadásból származó haszon megosztásában, az abból való részesülésben ragadható meg. A perbeli megállapodásokat az a tény sem teszi közfeladat ellátására kötött szerződésekké, hogy a szerződő felek az ellenszolgáltatást részben a helyi adók, illetve támogatások meghatározott százalékában határozták meg, ezért a jogvita elbírálása a törvényszék hatáskörébe tartozik, amire tekintettel a Kp. alkalmazása, és így a közigazgatási per megindítására irányadó határidő elmulasztása fel sem merülhet.
[16] Az ügy érdemében hangsúlyozta, hogy a felek között magánjogi (polgári jogi) atipikus szerződéses jogviszony jött létre a felperesi települések közigazgatási területéhez tartozó területek alperes közigazgatási területéhez való átcsatolása tárgyában. Kifejtette, hogy a perbeli szerződések nem közigazgatási hatósági jogkörben eljáró szervek, hanem a települések közigazgatási területe felett rendelkezni jogosult helyi önkormányzatok között, és nem közfeladat, nem közszolgáltatás ellátására jöttek létre, hanem abból a célból, hogy a beruházó kikötésének megfelelően lehetővé váljon a turisztikai célú beruházás (szállodaépítés) h.-i területen történő megvalósítása.
[17] A szerződéses szolgáltatás ellenértékére vonatkozó rendelkezéseket a Ptk. 207. § (1) bekezdésére figyelemmel, a kihallgatott tanúk vallomásai alapján úgy értelmezte, hogy a szerződő felek nem a megvalósult beruházás működtetéséből származó helyi adó 15, illetve 20%-ának, valamint az utána járó állami támogatás 15, illetve 20%-ának átengedésében, hanem abban állapodtak meg, hogy az alperesnek az ennek megfelelő összeget kell félévente átutalnia. Ezen értelmezés alapján megalapozatlannak találta a teljesítés jogi lehetetlenülésére történt alperesi hivatkozást, ezért az üdülőhelyi állami támogatás célhoz rendelt felhasználásával kapcsolatban kifejtett alperesi érveket nem vizsgálta. Ugyanezen indokokkal ítélte alaptalannak az alperes beszámítási kifogásait is.
[18] Az elsőfokú bíróság utalt arra is, hogy a turizmussal kapcsolatos feladatok az Mötv. 13. § (1) bekezdésére figyelemmel nem az önkormányzat által kötelezően ellátandó feladatok. Ennek hiányában a feladat alapú finanszírozás, és ezért az Mötv. 117. § (1) bekezdés a) pontja és 118. §-a nem merülhet fel, a perbeli szerződések teljesítésének jogi lehetetlenülése nem következett be.
[19] Az alperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú bíróság ítéletével az elsőfokú bíróság ítéletét a Pp. 383. § (2) bekezdése alapján helybenhagyta.
[20] A megállapított tényállást ítélkezése alapjául elfogadta, és helytállónak ítélte az elsőfokú bíróságnak azt a következtetését, miszerint az alperes a felperesekkel kötött szerződések teljesítésére köteles.
[21] Mindenben egyetértett az elsőfokú bíróságnak az alperes alaki védekezése körében kifejtett indokaival. Ezzel összefüggésben utalt a korábbi végzésében foglaltakra, amelyet változatlanul fenntartott. Rámutatott, hogy a peres felek által megkötött szerződések nem minősülnek a Kp. 4. § (2) bekezdése alapján közigazgatási szerződésnek, mivel egyrészről a szerződés megkötésének időpontjában hatályos jogszabályi rendelkezések a közigazgatási szerződés fogalmát nem ismerték, így a szerződéseket törvény vagy kormányrendelet nem minősíthette közigazgatási szerződésnek, másrészről pedig a peres felek a kereset alapjául szolgáló szerződést nem közfeladat ellátására kötötték. Utóbbi kapcsán kiemelte: a perbeli szerződések célja az volt, hogy a külső beruházó által felépítendő beruházás H. közigazgatási területén valósuljon meg; a beruházáshoz szükséges terület biztosítása a beruházó céljait szolgálta, nem közfeladat teljesítését, nem a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását.
[22] Kifejtette, hogy nem érinti a bíróság hatáskörét az alperes által hivatkozott Mötv. 102. § (1) bekezdésének 2020. január hó 1. napjától hatályos, és a Kp. (helyesen 2019. december hó 20. napjától hatályos) 5. § (5) bekezdésének módosítása sem. Az Mötv. 102. § (1) bekezdése a módosítása folytán kiegészült a közigazgatási szerződésre utalással. Az érintett képviselő-testületek a területrész átadását előkészítő bizottság javaslata alapján közigazgatási szerződésben állapodhatnak meg előzetesen az átadandó területrész területéről, határairól, a vagyon megosztásáról. Az idézett rendelkezés nem hatásköri szabály, és azt a módosítást beiktató 2019. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) eltérő rendelkezése hiányában a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 15. § (1) bekezdése alapján a hatálybalépését követően keletkezett tényekre, jogviszonyokra, megkezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni. A hatálybalépést – 2020. január 1. napját – követően a területrész átadása tárgyában közigazgatási szerződést kell kötni, de a módosított rendelkezés a már megkötött szerződéseket visszamenőleg nem minősíti közigazgatási szerződésnek. Hangsúlyozta: a perbeli esetben a keresetlevél időpontjában hatályos rendelkezések alapján kellett állást foglalni a hatáskör kérdésében, a Kp. 2019. de-cember hó 19. napjáig hatályos rendelkezései – 5. § (1) bekezdés, 4. § (2) bekezdés és (7) bekezdés 2. pontja – értelmezésével pedig a jogvita nem minősíthető közigazgatási jogvitának.
[23] A másodfokú bíróság egyetértett az elsőfokú bíróságnak az ügy érdemében kifejtett jogi indokaival is. Kiemelte: a szerződő felek szándéka nem a helyi adóbevétel és állami támogatás meghatározott százalékának átengedésére irányult, hanem viszonyítási alapként kötötték a szerződéses ellenérték egy részét az említett bevételekhez. A szerződés értelmezése alapján megalapozatlan az alperes jogi lehetetlenülésre hivatkozása, ezért szükségtelen az Mötv. 117. § (1) bekezdése, 118. § (1) bekezdés alkalmazása körében a kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok értelmezése, amire tekintettel a másodfokú bíróság mellőzte az elsőfokú bíróság ítéletének jogi indokolásából az annak 5.3 pontjában kifejtetteket.
[24] Helytállónak ítélte továbbá a másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság mérlegelését a szerződések értelmezése körében a szerződések szövegére, a szavak és a megfogalmazás általánosan elfogadott tartalmára és a meghallgatott tanúk vallomására tekintettel. Kifejtette: az alperes a szerződésekben pénzszolgáltatásra vállalt kötelezettséget, ami pénzben fennálló, pénz bizonyos mennyiségének fizetésére irányuló tartozás. E körben utalt a Ptk. ún. Nagykommentárjának a 292. §-hoz fűzött magyarázatára (www. ujjogtar.hu) és a pénz általános egyenértéki szerepére, valamint arra, az alperes a másodfokú tárgyaláson maga is úgy nyilatkozott, hogy az állami támogatás, mint minden más bevétel a bevételi számlára érkezik, és az alperesnek a bevételi számlára érkezett főösszeggel megegyező összegről kell elszámolnia a célhoz kötött felhasználás körében. E nyilatkozata igazolja azt, hogy nem magát az állami támogatást, hanem az ennek megfelelő pénzmennyiséget kellett a felpereseknek utalnia, ez pedig jogszabályi tilalomba nem ütközik. Ettől független és a perben irreleváns kérdésnek tekintette, hogy az alperest a felhasználási kötöttséggel kapott állami támogatás tekintetében elszámolási kötelezettség terheli.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelmek
[25] A jogerős ítélet ellen az alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, annak – az elsőfokú ítéletre is kiterjedő – hatályon kívül helyezése és az eljárás megszüntetése érdekében.
[42] A felperesek részletesen indokolt felülvizsgálati ellenkérelmei a jogerős ítélet hatályában való fenntartását célozták.
A Kúria döntése és jogi indokai
[43] Az alperes felülvizsgálati eljárás engedélyezése iránti kérelmére és az érdemi felülvizsgálati kérelmének konkrét tartalmára figyelemmel a Kúria elöljáróban a felülvizsgálati eljárás kereteit rögzíti.
[44] Amint azt a Kúria a Pfv.2. számú végzésében is jelezte, az adott ügyben a felülvizsgálat engedélyezésének vizsgálatára nem volt szükség. A másodfokú bíróság ugyanis nem a Pp. 386. § (4) bekezdése alapján hagyta helyben az elsőfokú bíróság ítéletét, tekintettel arra, hogy az utóbbi jogi indokolásának 5.3. pontját mellőzte (jogerős ítélet [25]), amire figyelemmel a Pp. 408. § (2) bekezdésének alkalmazása nem merülhetett fel, egyéb okból pedig a jogerős ítélet nem minősült a felülvizsgálatból kizárt határozatnak [Pp. 407. § (1)–(2) bekezdései]. Ezért nem volt akadálya a jogerős ítélet érdemi felülvizsgálatának.
[45] Az érdemi felülvizsgálat kereteit illetően a Kúria arra mutat rá, hogy az alperes felülvizsgálati kérelme – annak egyértelmű petituma szerint – kizárólag a jogerős ítéletnek az elsőfokú ítéletre is kiterjedő hatályon kívül helyezésére és az eljárás megszüntetésére irányult. A Pp. 423. § [A felülvizsgálati kérelem elbírálásának korlátai] (1) bekezdése értelmében a Kúria a felülvizsgálat során a felülvizsgálati és csatlakozó felülvizsgálati kérelem korlátai között, az ott megjelölt jogszabályok, illetve a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben való eltérés tekintetében vizsgálja a jogerős ítélet jogszabálysértő, illetve a kúriai határozattól jogkérdésben való eltérő voltát, kivéve, ha az eljárást hivatalból megszünteti, vagy ha a határozatot hozó bíróság nem volt szabályszerűen megalapítva, illetve a határozat meghozatalában olyan bíró vett részt, akivel szemben törvény értelmében kizáró ok áll fenn. A Pp. e §-hoz fűzött Indokolása szerint ez a rendelkezés a korábbi szabályozást pontosítva rögzíti a felülvizsgálati kérelem elbírálásának kereteit és korlátait. Tekintve, hogy a felülvizsgálati eljárás kérelemre induló eljárás, a kérelem (ellenkérelem és csatlakozó felülvizsgálati kérelem) köti a Kúriát. E kötöttséggel összefüggésben az Indokolás hangsúlyozza, hogy ez nemcsak a határozott, a Kúria döntésére irányuló részre irányadó, hanem a megjelölt jogszabálysértésre is (ezzel egyezően: Polgári eljárásjog [Kommentár a gyakorlat számára] szerk.: dr. Petrik Ferenc, HVG-ORAC, Budapest, 2017. [harmadik pótlás, 2020.04.01.] II. Kötet 877. oldal).
[46] Emellett a felülvizsgálati kérelmet előterjesztő félnek a Pp. 413. § (1) bekezdése 2020. április 1. napjától hatályos d) pontja értelmében a felülvizsgálati kérelmében elő kell adnia a Kúria döntésére vonatkozó határozott kérelmet, azaz azt, hogy a kérelmező milyen tartalmú döntés meghozatalát kívánja.
[47] A felülvizsgálati eljárás korlátait tehát egyrészről a határozott felülvizsgálati kérelem (petitum), másrészről a megjelölt jogszabálysértések határozzák meg. E rendelkezések egybevetett tartalmára tekintettel a Kúria az alperesnek kizárólag a jogerős ítélet elsőfokú ítéletre is kiterjedő hatályon kívül helyezését és az eljárás megszüntetését célzó felülvizsgálati kérelme keretei között vizsgálhatta, hogy van-e helye a jogerős ítélet elsőfokú ítéletre is kiterjedő hatályon kívül helyezésének és az eljárás megszüntetésének az alperes által e körben hivatkozott okból, az eljárt bíróságok hatáskörének hiánya miatt. Ebből következően az ezt a felülvizsgálati keretet meghaladó döntést eredményező, a konkrét felülvizsgálati kérelemhez nem kapcsolható jogszabályi hivatkozások érdemi vizsgálatára nem kerülhetett sor. Ez az adott ügyben az alperesnek a jogi lehetetlenüléssel összefüggő, a régi Ptk. 312. § (1) bekezdésével – és ahhoz kapcsolódóan a régi Ptk. 207. § (1) bekezdésével és 277. § (1) bekezdésével – kapcsolatos hivatkozásaira vonatkozik.
[48] Az így meghatározható felülvizsgálati korlátok között eljárva a Kúria a felülvizsgálat eredményeként azt állapította meg, hogy a jogerős ítélet nem jogszabálysértő, ezért az alperes felülvizsgálati kérelme nem megalapozott.
[49] A Kúriának lényegében abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a felperesek keresetei folytán indult, egyesített per közigazgatási vagy polgári bíróság hatáskörébe, és ehhez képest az egyezően 2018. január 1. napjától hatályos Pp. vagy Kp. hatálya alá tartozik-e (Pp. 629. §, illetve Kp. 156. §).
[50] A hatásköri elhatárolás tekintetében a Kúria a következőket hangsúlyozza.
[51] A Kp. 1. § (1) bekezdése értelmében e törvényt kell alkalmazni a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban. A Kp. 4. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló, vagy azt eredményező (3) bekezdés szerinti cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége. Ugyanezen § (3) bekezdése alapján közigazgatási cselekmény az egyedi döntés, az egyedi ügyben alkalmazandó – a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá nem tartozó – általános hatályú rendelkezés, valamint a közigazgatási szerződés.
[52] Az alperes alaki védekezésének az eljárás valamennyi fázisában végig ható eleme és felülvizsgálati érvelésének lényege szerint a perbeli, 1991-ben kötött és 1992-ben módosított szerződések a Kp. terminológiája szerinti közigazgatási szerződésnek [Kp. 4. § (7) bekezdés 2. pont] minősülnek, attól függetlenül, hogy a szerződéskötéskor ez a jogintézmény (fogalom) még nem volt ismert. Azzal is érvelt, hogy a Módtv. által az Mötv. 2020. január 1-től hatályos, a 102. § (1) és (4) bekezdéseit érintő módosításai is e kifejezést [(1) bekezdés], és a közigazgatási bírói utat [(4) bekezdés] rögzítik.
[53] Ezzel összefüggésben a Kúria mindenekelőtt azt emeli ki, hogy a közigazgatási szerződések egyik formáját, a hatósági szerződést, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény vezette be, majd a „közigazgatási szerződés” tágabb értelemben vett jelenlegi formáját a jogalkotó a Kp. 4. § (7) bekezdés 2. pontjában definiálta 2018. január 1. napjától, ezáltal téve általánossá a közigazgatási szerződéssel szembeni közigazgatási bírói utat (lásd a Kp. 4. §-hoz fűzött részletes indokolást). Amint azonban arra a másodfokú bíróság jogerős ítélete jogi indokolásának [23] pontjában helytállóan rámutatott, a perbeli szerződések megkötésének időpontjában a hatályos jogi rendelkezések nem ismerték a közigazgatási szerződés fogalmát. A Kúria ehhez hozzáfűzi: nem kizárt, hogy eljárási szabály anyagi jogi fogalmat (így a Kp. a közigazgatási szerződés definícióját), illetve anyagi jogi jogszabály eljárásjogi rendelkezést (így a régi Ptk. 239/A. §-a a szerződés érvénytelensége jogkövetkezmények alkalmazása nélküli megállapítása iránti kérelem lehetőségét) szabályozzon, ám a Kp. e vonatkozásban nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy az általa meghatározott közigazgatási szerződés fogalmat a hatálybalépését megelőzően keletkezett anyagi jogi jogviszonyokra alkalmazni lehetne/kellene. Emellett az új fogalomnak a perbeli szerződésekre való vonatkoztatása a Jat. 15. § (1) bekezdésének – a másodfokú bíróság által az Mötv. módosításával összefüggésben hivatkozott, a szabályozási átmenettel kapcsolatos – rendelkezésének sem felelne meg.
[54] Ugyanezen okból szintén helyesen nem tulajdonított jelentőséget a másodfokú bíróság az Mötv. 102. § (1) bekezdésének a Módtv. általi, 2020. január 1-től hatályos módosításának sem. A jogerős ítélet [24] pontjában ezzel összefüggésben kifejtett jogi indokokkal a Kúria mindenben egyetért. Ehhez kapcsolódóan megjegyzi, hogy a Módtv. végső előterjesztői indokolása „Általános indokolás” része egyértelműen rögzíti: „A Kp. és a Pp. mellett több, sarkalatos perjogi rendelkezéseket tartalmazó törvény is módosításra kerül az Ákr.-rel és a Kp-vel való összhang megteremtése érdekében, az azokhoz kapcsolódó teljes jogrendszeri felülvizsgálat részeként. A módosítás tehát magában foglalja az ágazati szabályozások általános közigazgatási hatósági eljárásjogi és perjogi rendszerrel való összehangolását, így az Ákr. és a Kp. által bevezetett terminológiai újítások átvezetését, illetve számos, a Kp. rendelkezéseivel párhuzamos vagy azzal ellentétes rendelkezés deregulá-cióját.” A Módtv. 158-160. §-ához fűzött részletes indokolás pedig rögzíti: „Az Mötv. által szabályozott megállapodások közigazgatási szerződéssé minősítése a közigazgatási bírói út biztosítása érdekében szükséges”.
[55] Az általános és részletes indokolás összevetéséből egyértelmű, hogy a jogalkotó egyrészről a Kp.-ban bevezetett „közigazgatási szerződés” fogalmat a Módtv. által vezette át az Mötv.-n, ezzel terminológiai hozzáigazítást végezve, másrészről éppen ezzel kívánta egyértelműen közigazgatási bírói útra, ezzel együtt a közigazgatási bíróság hatáskörébe terelni a területrész-átadási megállapodásokból fakadó vagyoni jogi igény érvényesítését is, ami azonban csak a jövőre szóló szabályozás, mert a Módtv. eltérő rendelkezése hiányában a közigazgatási szerződés fogalma nem alkalmazható a perbeli, 1991-ben létrejött megállapodásokra. E körben a másodfokú bíróságnak a Jat. 15. § (1) és (2) bekezdéseivel kapcsolatos indokolása is helytálló.
[56] Azt, hogy ez a típusú közigazgatási szerződés nem csak elnevezésében új terminológiai elem, megerősíti a Kúria joggyakorlat-elemző csoportja által 2012-ben, azaz jóval a Kp. hatálybalépését megelőzően – ugyancsak magánjogi illetve közigazgatási bírósági hatásköri elhatárolás témakörében („A pénzügyi támogatásokkal kapcsolatos polgári és közigazgatási ügyek joggyakorlata” címen) – készített összefoglaló jelentésének összegzése (53. oldal), amelyben a joggyakorlat-elemző csoport „végleges megoldásként javasolja a pénzügyi támogatási jogviszonyban a hatósági szerződés általánossá tételét, vagy »közigazgatási szerződés« néven olyan új jogintézmény megalkotását, mely a speciális közjogi követelményeket is figyelembe veszi. Ez a bírósági igényérvényesítés hatásköri problémáit önmagában eldöntené...”.
[57] A perbeli jogviszonyok közigazgatási szerződésként történő minősítését kizárja a definíció tényállási elemét képező közfeladat-ellátás – mint a Kp. 4. § (7) bekezdés 2. pontja szerinti fogalmi elem – hiánya. Ezzel összefüggésben a másodfokú bíróság jogerős ítélete indokolásának [23] pontjában helyesen indult ki abból, hogy külső személytől származó beruházási célból, annak megsegítése érdekében, és ahhoz kapcsolódó gazdasági érdekből kötötték a peres felek képviselő-testületei a területrész-átadási megállapodásokat a korabeli jogszabályi rendelkezések alapján, ám önmagában ebből – valamint a beruházás turisztikai jellegéből – nem következik a szerződések közfeladat-ellátásra történt megkötésének ténye. Helyesen mutatott rá továbbá a másodfokú bíróság – a jogerős ítélet indokolásának is részévé tett – végzésében arra is, hogy a területátadást követően az érintett területekkel kapcsolatos közfeladatokat már nyilvánvalóan az átvevő önkormányzatnak (az adott ügyben: alperes) kellett ellátnia, a területhez kapcsolódó közfeladatok átszállása azonban az ügyleteknek nem a célja, hanem a következménye volt.
[58] A közfeladat jelleg vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy mi váltotta ki az önkormányzatok megállapodáshoz vezető cselekvőségét, azaz mi volt a területrész átadás/átvételek releváns (kiinduló) oka: önkormányzati (köz)szükséglet miatt, valamilyen közfeladat ellátásának szükségessége okán került-e sor rá, avagy ettől független okból. A peradatok alapján az adott ügyben az előbbi körülmény fel sem merült, a megállapodások megkötéséhez vezető folyamatot nem közszükséglet/közfeladat ellátás igénye indította el, hanem kizárólag a peres felektől független, kívülálló magánbefektetői beruházási szándék, illetve gazdasági cél és érdek, amit a peres felek – mint önkormányzatok – a rendelkezésükre álló közjogi eszközökkel tudtak elősegíteni. Ettől független kérdés, hogy bármilyen magánérdekből megvalósuló beruházás – közvetve – szükségszerűen kihat a települési önkormányzatoknak az átadással/átvétellel érintett területén lakó lakosságára, illetve az ott működő gazdasági szereplőkre, vállalkozásokra egyrészt a munkahelyteremtés, másrészt a beszállítói lehetőségek bővülése és egyéb potenciális gazdasági lehetőségek miatt, emellett a helyi (elsősorban az idegenforgalmi, illetve iparűzési) adókon keresztül az önkormányzatok bevételeire is. Ettől azonban a közjogi elemként a folyamat részévé vált megállapodások csupán eszközei az alapvetően és kizárólagosan magántőkéből létesült beruházás támogatásának. Nyilvánvaló, hogy minden önkormányzatnak érdeke elősegíteni a területén a gazdasági fejlődést, amihez értelemszerűen igénybe vehet minden, a rendelkezésére álló és jogszerű – adott esetben közjogi – eszközt, de a magánberuházások ily módon és eszközökkel való segítésének a kötelező önkormányzati feladatok körébe vonása indokolatlan kiterjesztő értelmezéshez vezetne.
[59] Amint arra a Kúria negatív hatásköri összeütközést elbíráló Kpk.III.40.503/2020/3. számú végzése [12] pontjában rámutatott, ahhoz, hogy egy jogvita a Kp. fentebb már hivatkozott 1. § (1) bekezdése alapján közigazgatási jogvitának minősüljön, három konjunktív feltételnek kell szükségszerűen fennállnia. Elengedhetetlen, hogy a jogviszony egyik oldalán közigazgatási szerv álljon, ezenfelül szükséges, hogy a jogviszonyt közigazgatási jog szabályozza. A polgári és közigazgatási bíróságok hatáskörének vizsgálatakor a felek személyén túl nem mellőzhető annak vizsgálata, hogy az adott jogviszony közigazgatási jog által szabályozott-e, a felek között alá-fölé rendeltségi viszony áll-e fenn.
[60] Az adott ügyben a szerződő felek egymással mellérendeltségi viszonyban álló, egyenrangú önkormányzatok, akiknek az egymás közötti relációjában semmilyen alá-fölé rendeltségi elem (bármelyikük vonatkozásában a többiekre kiható közigazgatási hatáskör) nem állapítható meg.
[61] Ezen túlmenően, a közjogi elemek létével összefüggésben a Kúria a következőket emeli ki. A felek szerződéses jogviszonyának az adott ügyben szükségszerűen része (köztes eleme) volt a három érintett önkormányzat képviselő-testületének területrész átadással kapcsolatos – nem vitásan közigazgatási jellegű – döntése. Az ezek eredményeként kötött perbeli szerződések pedig nyilvánvalóan kihatottak a felek önkormányzati területének határaira, ami végső soron az érintett terület feletti önkormányzati joggyakorlás – és feladatellátás – alanyának változásához is vezetett, azaz a folyamatnak kétségkívül voltak közjogi elemei. Ugyanakkor hasonló szerződéses jogviszonyok vizsgálatánál [A pénzügyi támogatásokkal kapcsolatos perek hatásköri kérdéseiről szóló 1/2012. (XII. 10.) KMK-PK vélemény indokolásában] a Kúria már rámutatott: „A polgári és közigazgatási ügyek elhatárolása során a jogviszonyban megjelenő közjogi vagy magánjogi elemek dominanciájának nincs jelentősége. Ezek arányának vizsgálata alapján a hatásköri probléma nem dönthető el, mivel az egyes elemek túlsúlya sem jelenti önmagában közigazgatási vagy polgári hatáskör fennállását.” Megjegyzendő: e kollégiumi vélemény a Kúria 2/2017. KMPJE jogegységi határozatának VI. pontja alapján ugyan a Pp. és a Kp. alapján elbírálandó ügyekben nem irányadó; az csak a régi Pp. alapján elbírálandó ügyekben alkalmazható, azzal azonban, hogy „A felsorolt, a Pp. és a Kp. hatálybalépését követően indult ügyekben nem irányadó elvi iránymutatásokkal kapcsolatban a jogegységi tanács hangsúlyozza, hogy az említett iránymutatásokban foglalt – a Pp. és a Kp. szabályai szellemével nem ellentétes – jogi okfejtések, érvek, elvi megállapítások továbbra is figyelembe vehetők. A Pp. és a Kp. normaszövegének értelmezésében, a jogi érvelés alátámasztásában ezek tehát felhasználhatók”. A fentebb idézett, a közjogi és magánjogi elemek dominanciájával kapcsolatos elvi megállapítás az adott ügyben is irányadó. Megjegyzendő továbbá: a perbeli jogvita nem érinti a jogviszony közjogi elemeit, azokat a felek semmilyen vonatkozásban (megállapodások létrejötte, érvényessége stb.) sosem vitatták, közöttük kizárólag elszámolási, vagyonjogi jellegű vita állt fenn.
[62] Minderre tekintettel a felek közötti jogviszony nem feleltethető meg a Kp. 1. § (1) bekezdésében rögzített követelményeknek, ami miatt nem minősül közjogi jogviszonynak.
[63] Az említett PK véleményben megfogalmazott elvi okfejtés egyértelműen felülírta az alperes által hivatkozott, a korábbi bírósági gyakorlatot tükröző eseti döntésekben (BDT 2004.176., 2011.2401., BH 2005.57.) kifejtett álláspontot, amely ezáltal a jelen ügyben nem irányadó.
[64] A kifejtettek értelmében az eljárt bíróságok helytállóan foglaltak állást a felek jogviszonyának a régi Ptk. 1. § (1) bekezdése körébe tartozó magánjogi, azon belül kötelmi jellege, ezen keresztül pedig a perbeli jogvitának a polgári bíróság (törvényszék) hatáskörébe [Pp. 20. § (1) bekezdés] tartozásának kérdésében, amire tekintettel az alperes felülvizsgálati kérelmének a Pp., a Kp., az Mötv./Ötv., az rPp. XX. fejezete, az Áht. és az Ákr. egyes rendelkezései-vel kapcsolatos hivatkozásai nem megalapozottak.
[65] A régi Ptk. 207. § (1) bekezdése szerinti szerződés értelmezési, a perbeli szerződések jogi lehetetlenülésével [régi Ptk. 312. § (1) bekezdés] és a régi Ptk. 277. § (1) bekezdés megsértésével kapcsolatos alperesi hivatkozások az alperesi felülvizsgálati kérelem petitumában írtakra figyelemmel már – a korábban írtaknak megfelelően – meghaladják a jelen felülvizsgálat kereteit, ezért azok érdemi vizsgálatára nem kerülhetett sor.
[66] A kifejtettekre figyelemmel a Kúria a jogszabályoknak mindenben megfelelő jogerős ítéletet a Pp. 424. § (1) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.
(Kúria, Pfv. V. 20.475/2020/10.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás